SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, trece (13) de mayo del dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 680013333006-2025-00057-01 ENLACE DEL EXPEDIENTE: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list _procesos.aspx?guid=68001333300620250005 7016800123 MEDIO DE CONTROL: Acción de tutela ACCIONANTE: Jairo Jessiel Garnica Mérida Jairo.garnica@iustumsas.com contacto@iustumsas.com jessiel1796@gmail.com ACCIONADA: Agencia Nacional de Tierras juridica.ant@ant.gov.co juridica.ant@agenciadetierras.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: Jhon Carlos García Perea jcgarcia@procuraduria.gov.co SENTENCIA NÚM: 040 TEMA Y DERECHOS FUNDAMENTALES: Se confirma la sentencia de primera instancia, pero sin la medida afirmativa de protección, al acreditarse que, en el caso concreto, no se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, porque la entidad accionada cumplió la orden con ocasión de la sentencia y no de forma voluntaria.
MAGISTRADA PONENTE: Claudia Patricia Peñuela Arce La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por la Agencia Nacional de Tierras –en adelante, ANT– contra la sentencia proferida el 3 de abril de 2025 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga1, mediante la cual se concedió el amparo del derecho fundamental de petición invocado por el accionante.
I.
ANTECEDENTES 1 El proceso de la referencia fue asignado a este Despacho el 21 de abril de 2025, conforme al acta de reparto que reposa en el sistema SAMAI. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 2 A. Posición de la parte accionante2 El señor Jairo Jessiel Garnica Mérida, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de petición, que consideró vulnerado por ANT ante la presunta omisión de dar respuesta a la solicitud radicada el 28 de febrero de 2025.
Como medida de protección, requirió que se ordene a la entidad accionada emitir, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, una respuesta clara, completa y de fondo frente al requerimiento presentado. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: Afirmó que el 28 de febrero de 2025 presentó petición ante la ANT, mediante la cual solicitó copia de la Resolución núm. 29059 del 22 de diciembre de 1966, proferida por el extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) e inscrita en la anotación núm. 1 del folio de matrícula inmobiliaria número 320-6147.
No obstante, manifestó que, a la fecha de presentación de la solicitud de amparo, no ha recibido respuesta por parte de la entidad accionada. B. Trámite de la solicitud de tutela La solicitud de tutela fue radicada el 31 de marzo de 20253, siendo repartida para su conocimiento al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, el cual, por auto de la misma fecha4, dispuso admitirla y notificar a la accionada.
C. Posición de la accionada Corrido el traslado de la solicitud de amparo y sus anexos, en los términos previstos en el Decreto 2591 de 1991, la Agencia Nacional de Tierras (ANT) guardó silencio, a pesar de haber sido debidamente notificada5. D. La sentencia impugnada 2 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 003 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 1ED_01AcciondeTutelapdf. 3 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 003 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 4ED_ActadeReparto74165pd. 4 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 004 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 6Autoadmiteya_20250005700TutelaAvo. 5 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 005 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo Soporte notificación Auto admite y avoca.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 3 Por medio de providencia del 3 de abril de 20256, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga amparó el derecho fundamental de petición invocado por el actor, al encontrar acreditado que este radicó, el 28 de febrero de 2025, solicitud dirigida a la ANT, con la finalidad de obtener copia de la Resolución núm. 29059 del 22 de diciembre de 1966, expedida por el extinto INCORA e inscrita en la anotación núm. 1 del folio de matrícula inmobiliaria núm. 320-6147.
A juicio del a quo, la ausencia de respuesta oportuna por parte de la entidad, pese al tiempo transcurrido desde la presentación de la solicitud, configuró la vulneración del derecho invocado. Con base en lo expuesto, el juez dispuso como medida de protección, lo siguiente: «SEGUNDO: ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS que, en el término máximo e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta providencia, EXPIDA LA COPIA DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 29059 DEL 22 DE DICIEMBRE DE 1996 PROFERIDA POR EL INCORA, E INSCRITA EN ANOTACIÓN 01 DEL FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA NÚMERO 320-6147, Y PEDIDA EN LA PETICIÓN DE FECHA 28 DE FEBRERO DE 2025, previa cancelación de expensas, si fuese necesario, en los términos señalados en la parte considerativa, allegando copia del mismo a este trámite para lo pertinente». [negrilla del texto original] E. De la impugnación La entidad accionada impugnó la decisión de primera instancia7, con el argumento de haber respondido la solicitud presentada por el accionante mediante el oficio con radicado núm. 202562000293281 del 28 de marzo de 2025, cuya notificación — según indicó— fue remitida a los correos electrónicos suministrados el 3 de abril del mismo año. Sostuvo, en consecuencia, que no incurrió en omisión alguna, toda vez que respondió la petición con anterioridad al pronunciamiento judicial en sede de tutela, aunque —por un error involuntario— no informó dicha circunstancia al despacho en su oportunidad procesal.
En virtud de lo anterior, solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto la respuesta ya fue emitida y debidamente notificada al peticionario, por lo que, a su juicio, la acción de tutela ha perdido razón de ser. 6 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 006 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 8Sentenciadepr_20250005700TUTELADER. 7 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 0011 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 12_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-IMPUGANCIONDETUTEL.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 4 II. CONSIDERACIONES F. Competencia Con fundamento en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para conocer la impugnación de las sentencias de tutela que en primera instancia dictan los juzgados administrativos de su jurisdicción territorial.
G. Legitimación en la causa por activa y por pasiva Se cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa, ya que el accionante actúa en nombre propio para solicitar que, a través de la acción de tutela, se ordene a la ANT resolver de fondo la petición presentada el 28 de febrero de 2025. Por su parte, también está acreditada la legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la ANT es la entidad pública encargada de dar respuesta a la solicitud presentada por el accionante.
H. Inmediatez En el caso objeto de estudio, se observa que la solicitud presentada por el señor Jairo Jessiel Garnica Mérida ante la ANT fue radicada el 28 de febrero de 2025, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 31 de marzo de 2025. Así las cosas, al haber transcurrido un mes entre ambos eventos, se cumple con el criterio de inmediatez exigido para la procedencia del amparo constitucional.
I. Subsidiariedad Respecto de la protección del derecho de petición, la H. Corte Constitucional ha estimado que el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo.
En ese sentido, se advierte que en el caso concreto el actor no cuenta con otra vía judicial para lograr una respuesta efectiva a la solicitud radicada ante la ANT, circunstancia que permite tener por acreditado el requisito de subsidiariedad. J. Problema jurídico Atendiendo los argumentos expuestos en la impugnación, y con el fin de establecer si hay lugar a confirmar o revocar la decisión de primera instancia, la Sala abordará el siguiente interrogante: Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 5 ¿Está acreditado que, con anterioridad a la emisión del fallo de primera instancia, la entidad accionada notificó la respuesta identificada con radicado núm. 202562000293281, mediante la cual resolvió la petición presentada por el accionante el 28 de febrero de 2025? K. Tesis No. En el expediente no obra prueba de que la entidad accionada hubiera notificado la respuesta identificada con radicado núm. 202562000293281 antes de proferirse el fallo de primera instancia. Al contrario, se acreditó que dicha comunicación solo fue remitida el 3 de abril de 2025, esto es, en la misma fecha en la que fue emitida y notificada la sentencia de tutela.
Por lo anterior, se concluye que la satisfacción del derecho fundamental invocado no obedeció a una actuación voluntaria de la administración, sino al cumplimiento de la orden impartida por el juez constitucional. Por consiguiente, no se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, y en esa medida, la Sala confirmará la decisión impugnada sin la medida afirmativa de protección. L. Metodología de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala estudiará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela y (ii) carencia actual de objeto con ocasión de órdenes judiciales.
Por último, se analizará el caso concreto, hechos relevantes probados y su análisis crítico. (i) Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. Con la salvedad de que, en caso de que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, procede la tutela como mecanismo transitorio.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 6 (ii) Carencia actual de objeto con ocasión de órdenes judiciales La carencia actual de objeto es un fenómeno jurídico que se configura cuando desaparece la situación fáctica que dio origen a la solicitud de amparo8, lo cual torna innecesario el pronunciamiento del juez constitucional sobre el fondo del asunto, dado que cualquier decisión «no tendría efecto alguno» o «caería en el vacío»9.
En la Sentencia SU-109 de 2022, la H. Corte Constitucional reiteró que la jurisprudencia ha reconocido tres eventos en los que se presenta dicha figura: (i) el daño consumado; (ii) la situación sobreviniente10; y (iii) el hecho superado. Este último —relevante para el asunto bajo estudio— ocurre cuando, entre la interposición de la acción de tutela y la decisión del juez de primera instancia, cesa la afectación o amenaza alegada respecto del derecho fundamental invocado, como consecuencia de una actuación de la parte accionada que satisface integralmente las pretensiones de la demanda11.
En este contexto, el juez de tutela debe verificar dos condiciones: (i) que se haya satisfecho plenamente la pretensión de la acción12; y (ii) que dicha satisfacción derive de una conducta voluntaria por parte de la entidad demandada13. Adicionalmente, la Corte ha indicado que, para declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, deben concurrir tres requisitos: (i) una modificación de las circunstancias fácticas que motivaron la acción;
(ii) que dicha variación asegure la protección efectiva del derecho fundamental invocado14; y (iii) que ello se haya producido por iniciativa o voluntad de la autoridad accionada. En relación con este último elemento, si bien en algunas decisiones se ha sugerido que la satisfacción puede derivarse del cumplimiento de una orden judicial15, la jurisprudencia mayoritaria ha precisado que, en tales casos, no se configura un hecho superado, ya que no existe una cesación autónoma del hecho lesivo, sino la ejecución forzada 8 Corte Constitucional, sentencia T-060 DE 2019. 9 Corte Constitucional, sentencia T-533 de 2009, reiterada en sentencia T-010 de 2023. 10 Corte Constitucional, sentencias SU-522 de 2019, T-038 de 2019, T-205A de 2018, T-261 de 2017, T-481 de 2016, T-321 de 2016 y T-200 de 2013, entre otras. 11 Al respecto, se pueden ver, entre otras, las sentencias T-238 de 2017, T-047 de 2016 y SU-540 de 2007.
En esta última la Corte explicó que “el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela”.
Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-522 de 2019. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-225 de 2013. 13 Corte Constitucional, sentencia T-403 de 2018. 14 En relación con el segundo requisito, la sentencia T-414 de 2021 reconoce que la satisfacción de las pretensiones es un aspecto relevante que debe valorar el juez de tutela; sin embargo, allí se señala que lo determinante consiste en verificar la garantía del derecho fundamental. 15 Corte Constitucional, SU-124 de 2018.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 7 del mandato del juez constitucional, cuyo cumplimiento debe ser valorado por el superior jerárquico o por la Corte en sede de revisión16. Lo anterior cobra sentido si se considera que, conforme al artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, los fallos que conceden el amparo son de cumplimiento inmediato, sin necesidad de que se resuelva la impugnación o se agote la revisión eventual.
Por tanto, aceptar que en estos supuestos hay hecho superado implicaría desvirtuar los efectos jurídicos de la sentencia de tutela, privando de contenido tanto el recurso de impugnación como el eventual control constitucional por parte de la Corte. M. Caso concreto 1. Hechos relevantes probados 1.1. El 28 de febrero de 202517, el señor Jairo Jessiel Garnica Mérida presentó ante la ANT solicitud de copia de la Resolución núm. 29059 del 22 de diciembre de 1966, proferida por el INCORA y registrada en la anotación núm. 1 del folio de matrícula inmobiliaria núm. 320-6147. 1.2.
El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia del 3 de abril de 202518, tuteló el derecho fundamental de petición del accionante y ordenó a la ANT expedir la copia de la Resolución núm. 29059 del 22 de diciembre de 1966, dentro del término máximo e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de la providencia, previa cancelación de expensas si fuere necesario, y allegar constancia del cumplimiento al trámite judicial.
Esta decisión fue notificada el mismo 3 de abril de 2025 a las 13:5319, según consta en el expediente digital del sistema SAMAI. 1.3. El jefe de la Oficina Jurídica de la ANT solicitó al subdirector administrativo y financiero el insumo para atender el informe de cumplimiento de la sentencia de primera instancia, así: «Así entonces, con el fin de remitir informe de cumplimiento, le solicito respetuosamente dar cumplimiento a lo ordenado por el Despacho en 16 Corte Constitucional, SU-522 de 2019.
En este mismo sentido, en la Sentencia T-715 de 2017, apoyándose en las Sentencias T-321 de 2016 y T-154 de 2017, se señaló que: “la hipótesis de carencia actual de objeto por hecho superado se configura ‘cuando entre la interposición de la acción de tutela y el fallo de la misma, se satisface por completo la pretensión contenida en la acción de tutela, es decir, que por razones ajenas a la intervención del juez constitucional, desaparece la causa que originó la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del peticionario’”. 17 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 003 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 3ed_60gmailderechodepeti. 18 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 006 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 8Sentenciadepr_20250005700TUTELADER. 19 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 007 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo Soporte notificación Sentencia de primera.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 8 sentencia del 3 de abril de 2025, adjuntando comprobante de envió de la respuesta a la solicitud producto del presente trámite tutelar»20. 1.4. El 4 de abril de 2025, mediante oficio con radicado núm. 202562000293281, el subdirector administrativo y financiero de la ANT, respondió a la petición con radicado núm. 20256200091319221.
Le indicó que: «1. Expediente contentivo de la Resolución No. 15597 del 22 de diciembre de 1966, por la cual se adjudica a Jose Nacor Ballesteros identificado con cedula de ciudadanía No. 5757074, el terreno baldío denominado El Pabellón, ubicado en el municipio de San Vicente, departamento de Santander y plano topográfico correspondiente.
Es importante mencionar que la documentación antes mencionada difiere a la solicitada únicamente en el número de acto administrativo, y se encuentra en estado poco legible, esto teniendo en cuenta su vigencia y que la misma fue transferida por parte del extinto INCODER mediante rollos de microfilmación, siendo este el único soporte con el que se cuenta a la fecha.
Por lo anterior, se aclara que el radicado del asunto se trasladó parcialmente al Ministerio De Agricultura y Desarrollo Rural bajo el radicado No. 202562000293291, con el fin de que se realice la respectiva búsqueda en sus archivos del acto administrativo referido». [sic en todo el texto] Observa la Sala que con la respuesta se allegó copia de la Resolución núm. 94938 del 22 de diciembre de 196622, proferida por el hoy extinto INCORA, donde se adjudicó el baldío denominado «El Pabellon», del municipio de San Vicente, en Santander.
Asimismo, obra en el expediente la constancia de notificación al correo jairo.garnica@iustumsas.com el 3 de abril de 2025 a las 17:0723, como se muestra a continuación: 2. Análisis crítico 20 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 0011 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 13_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ANEXOS, página 4. 21 Ibidem, página 5. 22 Ibidem, páginas 13 a 24. 23 Ibidem, páginas 7 a 11.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 9 Los antecedentes reseñados dan cuenta de que el señor Jairo Jessiel Garnica Mérida efectivamente obtuvo la Resolución núm. 29059 del 22 de diciembre de 1966, la cual solicitó mediante escrito del 28 de febrero de 2025.
Su única pretensión consistía en la remisión del acto administrativo mencionado. No obstante, es preciso resaltar que el documento fue entregado por la ANT no de manera voluntaria, sino en cumplimiento de la orden impartida por el juez de primera instancia, quien amparó el derecho fundamental de petición del accionante y ordenó a la entidad la expedición de la copia correspondiente a la Resolución núm. 29059.
Contrario a lo sostenido por la parte recurrente, no se advierte que la respuesta allegada por la entidad se hubiera emitido con anterioridad a la sentencia. Por el contrario, tal como se verifica en el expediente, la sentencia de primera instancia fue notificada el 3 de abril de 2025 a las 13:53 horas, mientras que la respuesta de la ANT fue comunicada al accionante a las 17:07 horas de ese mismo día, es decir, después de proferida y notificada la decisión judicial.
En consecuencia, lo aportado por la entidad en sede de impugnación corresponde exclusivamente a un informe de cumplimiento de la orden judicial, tal como fue requerido por el jefe de la Oficina Jurídica de la entidad demandada. Frente a la eventual configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado, resulta pertinente reiterar —como se indicó en el marco jurídico de esta providencia— que la H. Corte Constitucional ha sostenido que dicha figura no resulta predicable cuando la satisfacción del derecho presuntamente vulnerado obedece al cumplimiento de la orden impartida en el mismo trámite de tutela.
En efecto, la jurisprudencia ha advertido que «admitir que en estos eventos se configura la carencia actual de objeto por hecho superado implicaría restarle efectos a la posibilidad de impugnar el fallo del a quo o, incluso, la revisión por parte de esta Corporación». A juicio de la Sala, lo señalado por el Alto Tribunal es aplicable al caso bajo estudio, pues la actuación de la ANT ocurrió con posterioridad a la decisión judicial y como consecuencia directa de esta, circunstancia que excluye la configuración de un hecho superado y, por tanto, impide declarar la carencia actual de objeto.
En ese sentido, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, en cuanto declaró la vulneración del derecho fundamental de petición, pero sin impartir nuevamente la orden contenida en el numeral segundo, por cuanto ya fue cumplida y, en consecuencia, ha perdido eficacia. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Jairo Jessiel Garnica Mérida Accionado: ANT Radicado: 680013333006-2025-00057-01 10 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 3 de abril de 2025 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, sin la orden emitida en el numeral segundo, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE el presente fallo por medios electrónicos y de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En el término legal y por medios electrónicos, a través de la Secretaría General de la Corporación, REMÍTASE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por intermedio del Auxiliar Judicial del Despacho.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. Acta de Sala No. 037 del 13 de mayo del 2025 Firmado electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada ponente Aprobado teams Aprobado teams IVÁN FERNANDO PRADA MACIAS FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrado Magistrada