Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Se decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 4 de marzo de 2025 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que declaro la carencia actual de objeto por hecho superado; remitida al Despacho ponente el 14 de marzo de 2025, según acta de reparto, la cual se muestra en la actuación 03 del expediente digital cargado en el sistema judicial de SAMAI1.
I.
ANTECEDENTES A. El escrito de tutela2 1. Pretensiones La accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la salud en condiciones dignas, los cuales, en su criterio, fueron vulnerados por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, específicamente por la Dirección de Sanidad, la Región No. 5 de Aseguramiento en Salud Santander, la Unidad Prestadora de Salud Santander y la Clínica Desan, debido a la negativa de garantizar, de forma 1 Expediente digital en SAMAI.
Índice 02. Documento: 1ED_ActadeReparto483292p(.pdf) 2 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros Despachos. Índice 02. Documento: 3ED_TutelaDanielaLuciaOt(.pdf) ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA, identificada con cédula de ciudadanía No.1.099.735.978. ela.rueda@hotmail.com ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD – REGIÓN No. 05 DE ASEGURAMIENTO EN SALUD – UNIDAD PRESTADORA DE SALUD SANTANDER – CLÍNICA DESAN notificacion.tutelas@policia.gov.co desan.notificacion@policia.gov.co desan.asjud@policia.gov.co desan-rases-aju@policia.gov.co mebuc.radicacion@policia.gov.co VINCULADOS: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A. atencionalusuario@cmsinapsis.com.co; siau@cmsinapsis.com.co;
INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE líder.atencioalcliente@ino.com.co; callcenter1@ino.com.co; RADICADO Y ENLACE DEL EXPEDIENTE DIGITAL: 680013333006-2025-00028-01 TEMA: Improcedencia de la orden de tratamiento integral / Se exhorta a la parte accionada a garantizar la aplicación de los principios de integralidad, continuidad y oportunidad en protección del derecho fundamental a la salud de la accionante.
ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander continua y sin dilaciones administrativas, jurídicas o económicas, el tratamiento médico que requiere.
Adicionalmente, pretende que se ordene a la entidad accionada autorizar la totalidad de las órdenes médicas pendientes y brindar una atención integral respecto de todas las patologías y diagnósticos que presenta, en consideración de los antecedentes familiares que afectan su estado de salud. 2. Hechos La accionante manifiesta que padece múltiples patologías que requieren atención médica especializada en distintas áreas, entre ellas, neurología, neumología, reumatología y otorrinolaringología. Indica que sus médicos tratantes le han ordenado citas de control, exámenes especializados, medicamentos y otros procedimientos que, a la fecha, no han sido autorizados por las entidades responsables del servicio de salud.
Expone que, a pesar de contar con órdenes médicas desde comienzos del año 2024, no ha recibido la atención requerida, ni se le ha brindado respuesta oportuna frente a solicitudes relacionadas con la continuidad de su tratamiento. En particular, menciona la falta de gestión frente a un examen especializado que, si bien fue inicialmente autorizado, no pudo realizarse por fallas técnicas en la entidad asignada, sin que hasta ahora se haya ofrecido una alternativa.
Sostiene que, ante los reiterados requerimientos, la única respuesta ha sido la supuesta falta de presupuesto o de contratos vigentes con las IPS que hacen parte de la red externa, sin que se hayan adoptado medidas efectivas para garantizar el acceso a los servicios médicos prescritos. Señala que es beneficiaria del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional a través de su madre, quien figura como titular del servicio.
Agrega que tanto ella como su hermana presentan condiciones de salud complejas que han requerido atención especializada en la red externa. Finalmente, cuestiona la falta de respuesta efectiva por parte de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, la Región de Aseguramiento No. 5 y la Unidad Prestadora de Salud Santander, entidades que, según afirma, no han destinado los recursos ni han celebrado los contratos necesarios para garantizar el acceso a servicios de tercer y cuarto nivel de atención, pese al alto número de usuarios bajo su responsabilidad.
B. Informe de la parte accionada y de las vinculadas 1. El Centro Médico Sinapsis3 se opone a las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no está legitimado por pasiva dentro del trámite constitucional. Indica que no le constan los hechos expuestos en el escrito de tutela, salvo lo consignado por el médico tratante en la historia clínica del 21 de enero de 2025, allegada por la parte actora.
Sostiene que es una institución privada prestadora de servicios de salud y que, conforme a la Ley 100 de 1993, corresponde a la EPS del afiliado autorizar y suministrar los procedimientos ordenados por los profesionales tratantes. Explica que, 3 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros Despachos. Índice 07. Documento: 7_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACIONTUTELA(.pdf) ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander únicamente si la EPS lo considera procedente, podrá remitir al paciente a la IPS con la que tenga contratados dichos servicios.
Aclara que los servicios solicitados en la presente acción de tutela no hacen parte del portafolio que ofrece a la EPS correspondiente. Por lo tanto, considera improcedente que se le ordene asumir la ejecución de procedimientos o la celebración de contratos que no se encuentran previstos en la relación contractual que mantiene como IPS con la EPS de la accionante.
Con fundamento en lo anterior, solicita que se le desvincule del trámite de tutela o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones. 2. La Regional de Aseguramiento en Salud No. 5 y la Unidad Prestadora de Salud de Santander4, se oponen a las pretensiones de la accionante y solicitan negar el amparo, al considerar que no existe vulneración de derechos fundamentales y que han actuado de forma diligente.
Afirman que la accionante no radicó de manera adecuada las órdenes médicas ante la Oficina de Referencia y Contrarreferencia, lo que constituye un incumplimiento de sus deberes como usuaria. Sostienen que dicha omisión impidió advertir oportunamente la necesidad de los servicios solicitados, motivo por el cual no puede atribuírseles responsabilidad.
Exponen que, una vez recibida la notificación de la acción constitucional, gestionó de manera inmediata la autorización de los servicios requeridos, entre ellos, cita de control en otorrinolaringología, prueba de ejercicio cardio-pulmonar integrada, consulta de control en neumología y primera consulta por neurología. Agregan que dichos servicios ya fueron autorizados y que corresponde a la usuaria agendar las citas con base en la disponibilidad de agenda.
Manifiestan que la accionante no allegó prueba alguna que acredite la existencia de órdenes médicas para los servicios restantes, ni tampoco evidencia de su radicación. Solicitan, por tanto, negar las pretensiones relacionadas con servicios no ordenados por los profesionales tratantes. Aclaran que no es competencia del juez constitucional convertirse en tramitador de citas ni ordenar atención futura sin respaldo médico.
Asimismo, advierten que el sistema no permite exigir atención con un profesional específico, ya que las entidades deben garantizar la prestación del servicio, no su personalización. Solicitan declarar la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de los servicios ya autorizados, desvincular a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y a la Regional de Aseguramiento No. 5, y negar la pretensión de atención integral al no existir órdenes médicas vigentes que la sustenten.
C. Sentencia de primera instancia5 Mediante providencia del 4 de marzo de 2025, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga declaró la carencia actual de objeto por hecho superado y levantó la medida provisional decretada previamente. Como fundamento de su decisión, el a quo precisó que, durante el trámite de la presente acción de tutela, la entidad accionada expidió las autorizaciones 4 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros Despachos. Índice 07. Documento: 8_MemorialWeb_Respuesta- CONTESTAAUTOADMISO(.pdf) 5 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI. Índice 11. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander correspondientes a las citas de control en neurología, neumología, otorrinolaringología y al examen especializado de prueba de ejercicio cardio-pulmonar integrada (ergoespirometría), lo que fue confirmado por la madre de la accionante al ser contactada telefónicamente.
Indicó que, si bien la accionante acudió al mecanismo constitucional por la falta de respuesta frente a las solicitudes médicas ordenadas por los especialistas tratantes, la actuación de la entidad accionada con posterioridad al auto admisorio y la conmutación de la medida provisional permitió el restablecimiento del derecho reclamado.
En virtud de lo anterior, concluyó que en el caso operó el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, al haber cesado la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados. D. La impugnación6 La accionante presentó escrito de impugnación en el que manifiesta su desacuerdo con el fallo de primera instancia. Afirma que sus diagnósticos son de carácter permanente y que requieren atención médica continua, por lo que no entiende por qué el juez declaró la carencia actual de objeto, si a su juicio la tutela no buscaba únicamente obtener autorizaciones pendientes, sino garantizar la continuidad integral del tratamiento.
Expresa inconformidad con lo que califica como una actuación parcial del a quo a favor de la entidad accionada, y cuestiona que no se haya valorado adecuadamente la documentación allegada. Señala además que, pese a las medidas adoptadas en el trámite de tutela, la atención que ha recibido sigue siendo insuficiente y condicionada a barreras administrativas que se mantienen.
También refiere una llamada telefónica recibida por su madre por parte de un empleado del juzgado, en la que, según dice, se hicieron comentarios despectivos sobre su forma de escribir y se sugirió que contratara a un abogado para formular adecuadamente sus peticiones. Sostiene que no cuenta con los recursos para ello y que su familia depende de la pensión por invalidez de su madre, quien también presenta graves afectaciones en salud.
E. Pronunciamientos previos a la remisión del expediente para decisión de segunda instancia 1. La demandante7 informa que persisten obstáculos para acceder a los tratamientos médicos ordenados. Indica que el 5 de marzo asistió a una cita con el otorrinolaringólogo Dr. Botía, quien prescribió diez sesiones de rehabilitación vestibular periférica.
Refiere que, al intentar gestionar la autorización en la Oficina de Autorizaciones de la Policlínica de Sanidad Policial, le informaron a su madre que debía radicar la orden a través de un portal digital, el cual, según manifiesta, presenta fallas constantes y no permite obtener constancia de radicación. Agrega que el personal de la oficina de Referencia le informó que no hay presupuesto disponible, lo que retrasó el inicio del tratamiento.
Señala que solo gracias a la intervención del veedor de Sanidad Policial logró obtener el número de radicado, aunque el trámite permanece en espera. 6 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI. Índice 14. Documento denominado: 95RecepcionMemor_IMPUGNACIONALAACCION 7 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI.
Índice 13. Documento denominado: 16RecepcionMemor_Novedaddel05demarzod(.docx ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Sostiene que los tratamientos autorizados hasta ahora son resultado de la admisión de esta acción de tutela.
Además, manifiesta que debe madrugar desde las 3:30 a.m. para gestionar la atención en la Policlínica, pese a que el ingreso solo se permite hacia las 5:00 a.m., lo cual afecta su salud mental y la de su familia. 2. La Regional de Aseguramiento en Salud No. 5 de la Policía Nacional8 indica que actualmente dispone de mecanismos presenciales y virtuales para la radicación de órdenes médicas, los cuales buscan facilitar el acceso a los servicios de salud.
Precisa que el portal digital implementado es una estrategia en fase de mejora, y que, ante cualquier novedad, los usuarios deben comunicarse por los canales oficiales para evitar interrupciones en la atención. Sostiene que ha autorizado y gestionado servicios médicos a favor de la accionante, tales como la cita de control en otorrinolaringología, prueba de ejercicio cardiopulmonar integrada (ergospirometría), consulta con especialista en neumología y consulta inicial en neurología. Afirma que estos servicios cuentan con el respaldo presupuestal y contractual correspondiente, por lo que corresponde a la usuaria agendar las citas conforme a su disponibilidad, ya que esta responsabilidad no le es atribuible.
Advierte que no se evidencia radicación formal de ciertas órdenes médicas mencionadas por la accionante, lo cual impide su gestión. Agrega que no es posible declarar atención integral sin que exista prescripción médica específica, y que la solicitud de citas con un profesional determinado excede sus competencias, la cual se limita a prestar servicios a través de su red contratada.
Finalmente, solicita requerir a la accionante para que cumpla con sus deberes como usuaria, absteniéndose de trasladarle su responsabilidad y de emplear la acción de tutela como mecanismo para omitir procedimientos administrativos. II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia La competencia para resolver el recurso de impugnación recae en esta Corporación, según lo dispuesto en los artículos 1° del Decreto 1382 de 2000 y 37 del Decreto 2591 de 1991, como quiera que se interpuso contra una sentencia de tutela de primera instancia proferida por un juez administrativo de esta sede judicial.
B. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Se cumplen los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional para ordenar el tratamiento integral solicitado por la accionante? Tesis: No. Fundamento: La accionante no cuenta con un plan de manejo médico previamente estructurado que permita impartir una orden de tratamiento integral.
Las órdenes médicas allegadas al expediente han sido tramitadas y autorizadas por la entidad accionada, sin que se acredite una conducta omisiva, arbitraria o negligente que configure una amenaza o vulneración actual de sus derechos fundamentales. 8 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI. Índice 18. Documento denominado: 26Recepcionmemor_RTAINFORMEADESPACHOp(.pdf) ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Tampoco se constata la existencia de condiciones particulares que justifiquen una excepción a los requisitos jurisprudenciales establecidos para la procedencia del tratamiento integral.
En este contexto, no resulta procedente presumir la mala fe de la entidad demandada en el cumplimiento de sus deberes, ni imponerle cargas que excedan las obligaciones derivadas del sistema general de seguridad social en salud. C. Marco jurídico 1. Procedencia del tratamiento integral en salud El tratamiento integral constituye una orden que puede impartir el juez de tutela, cuyo cumplimiento exige una atención continua «ininterrumpida, completa, diligente, oportuna y con calidad»9 a cargo de las Entidades Prestadoras de Salud.
En este sentido, con fundamento en los principios de integralidad y continuidad, la concesión del tratamiento integral obliga a que el servicio de salud incluya de manera permanente todos los componentes que el médico tratante determine con claridad como necesarios, ya sea para la recuperación total del paciente o para aliviar las afecciones que afecten su calidad de vida.10 La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido unos criterios indispensables para la procedencia de una orden que disponga el acceso al tratamiento integral.
Al respecto, ha determinado que el juez de tutela debe verificar, en primer lugar, si la Entidad Prestadora de Salud ha incurrido en negligencia en la prestación del servicio y ha precisado que esta actuación no puede presumirse. Asimismo, ha reiterado que no corresponde al juez constitucional impartir órdenes basadas en la presunción de mala fe por parte de la entidad.11, ni «dictar órdenes sin un sustento médico suficiente»12.
En este sentido, ha indicado que, como segundo criterio, resulta indispensable corroborar la existencia de órdenes médicas emitidas por un profesional de la salud, en las cuales se especifiquen los servicios requeridos por el paciente. Dichas órdenes deben «incluir todos los elementos específicos (servicios o tecnologías en salud, entre otros) que el médico tratante prescriba y que, conforme a su criterio especializado, sean necesarios de manera continua»13 para conservar o restablecer la salud del paciente.
Adicionalmente, ha determinado que, en el análisis del caso concreto, el juez «está facultado para considerar criterios auxiliares que le permitan evaluar las condiciones particulares del solicitante, tales como su condición de sujeto de especial protección constitucional o la existencia de un estado de salud especialmente precario». 14 Corolario con lo expuesto, la Corte Constitucional ha enfatizado que «[l]a claridad sobre el tratamiento existente es imprescindible»15, pues el juez de tutela está impedido para pronunciarse sobre aspectos futuros, emitir órdenes indeterminadas y reconocer prestaciones inciertas.
En esta misma línea, «le está vedado presumir la mala fe de la entidad promotora de salud en el cumplimiento de sus deberes»16 9 Corte Constitucional, sentencias T-005 de 2023, T-394 de 2021, T-275 de 2020, SU 508 de 2020, T-513 de 2020, T-259 de 2019, T-387 de 2018, entre otras. 10 Corte Constitucional, sentencias T-275 de 2020 y T-727 de 2011 11 Corte Constitucional, Sentencia T-264 del 18 de julio de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera: «Ahora bien, sin presumir la mala fe, el juez puede pronunciarse sobre esta posible negligencia de la EPS en la prestación del servicio; de cara a la situación, la Corte señaló los eventos en que puede suceder: por ejemplo, cuando demora de manera injustificada el suministro de medicamentos, la programación de procedimientos quirúrgicos o la realización de tratamientos dirigidos a obtener su rehabilitación, poniendo así en riesgo la salud de la persona, prolongando su sufrimiento físico o emocional, y generando complicaciones, daños permanentes e incluso su muerte». 12 Corte Constitucional, Sentencia T-430 del 23 de octubre de 2023, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-252 del 28 de junio de 2024, M.P. Vladimir Fernández Andrade. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-016 del 28 de enero de 2025, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-081 del 26 de febrero de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 Ibidem.
ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Por lo anterior, se concluye que la atención integral en salud constituye una obligación ineludible de todas las entidades encargadas de la prestación del servicio público de salud, y su reconocimiento resulta procedente a través de la acción de tutela.
En este sentido, para que dicho reconocimiento prospere, es necesario que, conforme al artículo 8617 constitucional, se haya concretado «a priori» una acción u omisión18 que constituya una amenaza o vulneración de algún derecho fundamental, así como la existencia de prescripciones médicas claras y específicas sobre los servicios de salud requeridos por el paciente.
De esta forma se garantiza una atención completa y de calidad al usuario, especialmente en casos de sujetos de especial protección constitucional o de personas que se encuentran en condiciones precarias de salud. 2. Diferencia entre el principio de integralidad y el tratamiento integral El principio de integralidad del sistema de salud fue establecido por el literal d) del artículo 2º de la Ley 100 de 199319 como: «(…) la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus contingencias amparadas por esta Ley».
Posteriormente, su reconocimiento fue reforzado en el artículo 8º de la Ley Estatutaria de Salud,20 en los siguientes términos: «Los servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador.
No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario. En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada.» Como se observa, este principio tiene como finalidad garantizar el acceso a todos los servicios y tecnologías que una persona requiera para recibir una atención integral en salud.
En este sentido, la Corte Constitucional21 ha sostenido que dicho mandato no se restringe únicamente a la prestación de los servicios necesarios para superar las dificultades físicas y mentales del momento, sino que también busca asegurar que la persona pueda llevar una «vida con integridad y dignidad personal»22. Al respecto, ha expresado lo siguiente: «En virtud del principio de integralidad, las entidades encargadas de la prestación del servicio de salud deben autorizar, practicar y entregar los medicamentos, intervenciones, procedimientos, exámenes, controles y seguimientos que el médico considere indispensables para tratar las patologías de un paciente, “(…) sin que les sea posible fraccionarlos, separarlos, o elegir 17 Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-508 del 7 de diciembre de 2020, M.P. Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas: «(…) que la EPS haya actuado con negligencia en la prestación del servicio, como ocurre, por ejemplo, cuando demora de manera injustificada el suministro de medicamentos, la programación de procedimientos quirúrgicos o la realización de tratamientos dirigidos a obtener su rehabilitación, poniendo así en riesgo la salud de la persona, prolongando su sufrimiento físico o emocional, y generando complicaciones, daños permanentes e incluso su muerte». 19 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» 20 Ley Estatutaria 1751 De 2015 21 Corte Constitucional, Sentencia T-081 del 26 de febrero de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Además, véanse entre otras, las sentencias T-445 de 2017, T-062 de 2017, T-408 de 2011, T-1059 de 2006, T-062 de 2006, T-730 de 2007, T-536 de 2007, y T-421 de 2007. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-010 del 22 de enero de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander alternativamente cuáles de ellos aprueba en razón del interés económico que representan”.
Ello con el fin, no solo de restablecer las condiciones básicas de vida de la persona o lograr su plena recuperación, sino de procurarle una existencia digna a través de la mitigación de sus dolencias». En este punto, resulta fundamental diferenciar el principio de integralidad en el sistema de salud de la figura del tratamiento integral.
Como se ha indicado, el principio de integralidad constituye un mandato que orienta toda la actuación de las entidades prestadoras de servicios de salud dentro del Sistema General de Seguridad Social. En contraste, el tratamiento integral corresponde a una orden que puede impartir el juez constitucional cuando se evidencia negligencia por parte de estas entidades, la cual tiene como propósito garantizar la prestación efectiva del servicio de salud y garantizar el suministro de aquellas prestaciones médicas encaminadas a la recuperación del paciente o la mitigación de sus dolencias.
No obstante, su procedencia está supeditada al cumplimiento de los presupuestos señalados en el acápite anterior. 3. La negativa a otorgar un tratamiento integral no excluye la aplicación de los principios de integralidad, continuidad y oportunidad El derecho fundamental a la salud se desarrolla a través de diversos principios constitucionales que garantizan la posibilidad efectiva de acceder a todos los tratamientos, medicamentos e intervenciones necesarias para asegurar el más alto nivel de salud de las personas.
Estos principios imponen deberes exigibles a las entidades prestadoras de servicios de salud dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.23 Dentro de estos principios, recogidos en la Ley 1751 de 201524, se destacan los de integralidad, continuidad y oportunidad, los cuales son «interdependientes y deben verse de manera conjunta pues la afectación de uno necesariamente impactará la de otros»25.
El principio de integralidad26 tiene como finalidad garantizar el suministro de los servicios y tecnologías en salud de manera completa, eficiente, oportuna y con calidad, de modo que se brinde una atención integral que responda a las necesidades del paciente. Por su parte, el principio de oportunidad27 garantiza que el usuario reciba la prestación del servicio de salud en el momento adecuado, permitiendo su recuperación sin sufrir dolores innecesarios, deterioros en su condición o dilaciones injustificadas.
Este principio está directamente relacionado con la entrega puntual de medicamentos y la prestación de los servicios requeridos dentro del tiempo y bajo las condiciones definidas por el médico tratante. A su vez, el principio de continuidad28 establece que la prestación de los servicios de salud no debe ser suspendida por razones administrativas o financieras.
En ese 23 Corte Constitucional, Sentencia T-275 del 31 de julio de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 24 Por Medio De La Cual Se Regula El Derecho Fundamental A La Salud Y Se Dictan Otras Disposiciones. 25 Corte Constitucional, Sentencia T-252 del 28 de junio de 2024, M.P. Vladimir Fernández Andrade. 26 Ley 1751 de 2015, Artículo 8.
La integralidad: Los servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario.
En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada. 27 Ley 1751 de 2015, Artículo 6, literal e). Oportunidad: La prestación de los servicios y tecnologías de salud deben proveerse sin dilaciones." 28 Ley 1751 de 2015, Artículo 6, literal d).
Continuidad: Las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas. ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander sentido, toda interrupción arbitraria del servicio desconoce este principio y vulnera el derecho a una atención continua, lo cual es esencial para la recuperación del paciente y el adecuado manejo de su condición de salud.
La garantía de estos principios en la prestación del servicio de salud depende, en gran medida, de la eliminación de barreras que impidan al usuario acceder de manera oportuna y eficiente a los servicios que requiere. Por lo tanto, estos principios «irradian y guían todas las actuaciones de las entidades prestadoras de salud»29, sin que su cumplimiento esté condicionado a la expedición de una orden judicial derivada de la interposición de una acción de tutela.
Ahora bien, a la luz de lo expuesto en los acápites anteriores, el desconocimiento de estos principios por parte de las entidades no faculta, por sí solo, al juez de tutela para ordenar un tratamiento integral. Del mismo modo, el usuario no puede pretender el reconocimiento de dicho tratamiento como un mecanismo para garantizar el cumplimiento futuro de estos principios, pues una decisión en este sentido depende de la verificación de otras circunstancias que justifiquen su procedencia. Además, ello contravendría el principio de inmediatez de la acción de tutela, el cual exige la existencia de una afectación actual e inminente.
D. Análisis de las pruebas De acuerdo con el material probatorio aportado se encuentra acreditado lo siguiente: 1. En la historia clínica del 25 de enero de 2024 se consigna que la accionante presenta diagnóstico de migraña con auras, también conocida como migraña clásica, patología que padece desde la infancia. Para su tratamiento, recibe medicación con clorhidrato de propranodol, naproxeno y sumatriptán, y asiste a controles médicos cada tres meses30. 2.
Mediante orden del mismo día, 25 de enero, el médico tratante Armando Rafael García Holguín, adscrito al Centro Médico Sinapsis IPS S.A., indicó consulta de seguimiento por neurología dentro del trimestre siguiente. Esta orden fue radicada en la Oficina de Referencia y Contrarreferencia de la Seccional de Sanidad de Santander, según consta en el sello del documento31. 3.
En orden médica del 31 de julio de 2024, el Dr. Federico Niño, neumólogo del Instituto Neumológico del Oriente, registra antecedentes patológicos como rinitis, dermatitis, pitiriasis liquenoide y asma de tipo alérgico predominante. Prescribe tratamiento con montelukast, desloratadina, furoato de fluticasona y salmeterol. Asimismo, ordena prueba de esfuerzo y consulta de control por neumología a realizarse dentro de los tres meses siguientes.32 4.
El 31 de octubre de 2024 la Dra. Francy Milena Cuervo Gutiérrez, reumatóloga del Centro Médico Sinapsis IPS, prescribe consulta con neurología. La orden fue radicada el 5 de noviembre de 2024, conforme al sello visible en el documento33. 5. El 11 de enero de 2025, la accionante asiste a control médico con el Dr. Carlos Augusto Rota González, adscrito a la Dirección de Sanidad, consulta en la cual se ordenan estudios vestibulares, control por neumología y valoración por otorrinolaringología34. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-513 del 11 de diciembre de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 30 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros Despachos. Índice 02. Documento: 3ED_TutelaDanielaLuciaOt(.pdf) Folio 16 31 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros Despachos. Índice 02. Documento: 3ED_TutelaDanielaLuciaOt(.pdf) Folio 15 32 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros Despachos. Índice 02. Documento: 3ED_TutelaDanielaLuciaOt(.pdf) Folios 22 a 24 33 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros Despachos. Índice 02. Documento: 3ED_TutelaDanielaLuciaOt(.pdf) Folio 17 34 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros Despachos. Índice 02. Documento: 3ED_TutelaDanielaLuciaOt(.pdf) Folios 25 a 26 ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 6.
El 17 de enero de 2025 la señora Daniela Lucía Otero Rueda es valorada nuevamente por la Dra. Francy Milena Cuervo Gutiérrez en el Centro Médico Sinapsis IPS S.A., quien reitera consulta de primera vez con la especialidad de neurología. Según consta en el sello del documento, la orden fue radicada en la Oficina de Referencia y Contrarreferencia de la Regional de Aseguramiento en Salud No. 5 el 21 de enero de 202535. 7.
El 31 de enero de 2025, la accionante es valorada por la Dra. Xiomara Alexandra Alarcón Serrano, especialista en audiología de Servicios Especializados FbrBiomedics S.A.S., ante la presencia de síntomas persistentes de vértigo desde hace dos años. En el documento correspondiente se recomienda la realización de una electronistagmografía36. 8.
Obra en el expediente que la entidad demandada autorizó la consulta de primera vez con especialista en neurología el 27 de febrero de 2025; la consulta de control por neurología desde el 22 de enero de 2025; y la prueba de ejercicio cardiopulmonar integrada (ergospirometría) también desde el 22 de enero del mismo año37. Asimismo, se encuentra acreditado que la cita con el especialista en otorrinolaringología, doctor Carlos Botía, fue agendada el 27 de febrero de 2025, para el 5 de marzo de 2025 a las 9:20 a.m., en la Policlínica, según consta en el correo electrónico remitido a la accionante38.
De conformidad con los elementos probatorios analizados y el marco jurídico expuesto, la Sala concluye que no se cumplen los presupuestos jurisprudenciales que habilitan al juez de tutela para ordenar un tratamiento integral en salud. Aunque la accionante alega barreras administrativas que le impiden acceder a los servicios prescritos, se acreditó que la entidad accionada autorizó y gestionó órdenes médicas entre enero y febrero de 2025, incluidas valoraciones especializadas en neurología, neumología y otorrinolaringología, así como estudios complementarios como ergospirometría. Estas actuaciones reflejan una respuesta institucional conforme a los principios de integralidad, continuidad y oportunidad.
Las demoras observadas en la programación de algunos servicios no evidencian una omisión estructural ni una negativa injustificada que permita afirmar que la entidad incurrió en negligencia. Según lo señalado por la Corte Constitucional, el juez de tutela no puede ordenar un tratamiento integral basado en presunciones de mala fe ni en afirmaciones genéricas sobre la atención recibida.
Tampoco está facultado para impartir órdenes abiertas o sin sustento médico concreto. En el caso bajo estudio, no se acredita un plan de manejo claro e ininterrumpido que permita estructurar una medida de amparo, ni se demuestra una afectación actual o inminente del derecho a la salud que justifique una intervención judicial adicional.
Por tanto, la solicitud de la accionante, orientada a obtener una orden general de tratamiento integral, no resulta procedente, ya que no se sustenta en prescripciones médicas precisas ni responde a una situación que habilite su reconocimiento excepcional. Las pruebas recaudadas permiten establecer que la entidad ha tomado actuaciones razonables para garantizar la atención requerida, sin que se configure una vulneración de los principios que rigen la prestación del servicio de salud.
En consecuencia, se confirmará la decisión adoptada por el juez de primera instancia. 35 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros Despachos. Índice 02. Documento: 3ED_TutelaDanielaLuciaOt(.pdf) Folio 19 36 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros Despachos. Índice 02. Documento: 3ED_TutelaDanielaLuciaOt(.pdf) Folio 26 37 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros Despachos. Índice 07. Documento: 8_MemorialWeb_Respuesta- CONTESTAAUTOADMISO(.pdf) Folios 5 a 7 38 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros Despachos. Índice 07. Documento: 8_MemorialWeb_Respuesta- CONTESTAAUTOADMISO(.pdf) Folio 4 ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680013333006-2025-00028-01 ACCIONANTE: DANIELA LUCIA OTERO RUEDA ACCIONADA: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD VINCULAD: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A E INSTITUTO NEUMOLOGICO DEL ORIENTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de marzo de 2025 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.
SEGUNDO: EXHORTAR a la entidad accionada para que garantice los principios de continuidad, integralidad y continuidad en la atención médica de la accionante Daniela Lucia Otero Rueda.
TERCERO: NOTIFICAR el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el Art. 30 del Decreto 2591 de 1991 CUARTO: REMITIR por la Secretaría de la Corporación el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión una vez ejecutoriada esta decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala Virtual según Acta No. 32 de 2025 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada