Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: DR. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, siete (07) de mayo de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE HERLEING MANUEL ACEVEDO locoherleing@hotmail.com juridicoherleing@gmail.com DEMANDADO MUNICIPIO DE GIRÓN defensajudicial@giron-santander.gov.co juridica@giron-santander.gov.co notificacionjudicial@giron-santander.gov.co MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 680013333006-2021-00156-01 ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. Procede la Sala a decidir el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la parte accionante, contra la sentencia de Primera Instancia proferida el 13 de junio de 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos1. Se dice en la demanda que en algunas calles y carreras del sector histórico del Municipio de Girón presentan un avanzado estado de deterioro, lo que compromete tanto la seguridad de los conductores y peatones como la preservación del patrimonio histórico. Además, se indica que los trabajos de reparación realizados en las mencionadas han empleado materiales inadecuados, como el cemento en lugar de la piedra boluda tradicional, lo que altera el diseño arquitectónico colonial del lugar y afecta la identidad del monumento nacional.
Conforme a lo anterior, advierte que se encuentran en mal estado un conjunto de vías caracterizadas por la presencia de huecos, hundimientos y reparcheos con materiales no acordes con la conservación del patrimonio. Entre las zonas más afectadas señala la calle 28 entre carrera 24A y 27, la calle 30 frente al Banco Agrario, la carrera 26 cerca del puente El Moro, así como varias vías adyacentes al parque principal de Girón. Asimismo, aduce que algunas calles presentan filtraciones de agua que han ocasionado hundimientos, aumentando el riesgo de accidentes y afectando la estabilidad de las viviendas colindantes.
Señala también que las redes de alcantarillado y acueducto se encuentran en estado de abandono, contribuyendo al progresivo deterioro de la infraestructura vial. 1 Expediente digital SAMAI – Índice No. 001 DEMANDA Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Además, resalta que esta situación vulnera las disposiciones legales de conservación del patrimonio histórico y cultural de la nación, dado que el casco antiguo de Girón fue declarado monumento nacional mediante el Decreto 264 de 1963.
Esta declaratoria ha sido ratificada en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio a través del Acuerdo Municipal 100 de 2010, el cual establece normas para la preservación de los sectores antiguos. Sin embargo, advierte que la administración municipal ha incumplido su deber de conservación, al no garantizar la armonía y mantenimiento adecuado de las calles, plazas y demás elementos arquitectónicos que conforman el centro histórico de Girón. 1.2.
Pretensiones: El accionante considera vulnerados los derechos colectivos referentes al goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y, en consecuencia, solicita textualmente:
SEGUNDO: Que se ordene a través de sentencia a la parte demandada la eliminación de los reparcheos, restauración y conservación de las calles del municipio de Girón de manera que toda la vía mantenga una uniformidad y conservar el patrimonio histórico y cultural, en las siguientes direcciones: 1.Vía en mal estado, calle 28 entre carrera 24A y 27, calle que comunica al sector de las nieves, hay reparcheo con cemento. 2.
Frente a la dirección del bien inmueble calle 30 # 25 – 03, hay un hueco en la vía. 3. Cerca de la nomenclatura del bien inmueble calle 31 # 26 – 28 hay reparcheo con cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta la conservación del patrimonio histórico y cultural. 4. Vía por la carrera 25 # 31 – 36 hasta la nomenclatura carrera 25 # 31 -80, se encuentra en mal estado y con reparcheos de cemento. 5.
En la vía donde se encuentra el Puente de san Benito en la carrera 25 # 29 -02 hasta la nomenclatura 29 – 62, vía que se encuentra en mal estado y con reparcheo de cemento. 6. La vía ubicada en la Calle 30 # 27 -28 Frente a la entidad del Banco Agrario. 7. La vía ubicada en la Carrera 26 # 29 – 48 hasta la nomenclatura 29 -02 en el cual se encuentra cerca el puente el moro, vía que está deteriorada y con reparcheo de cemento. 8.
La vía ubicada en la calle 31 entre carrera 26 y 27 se observa como la vía esta con reparcheos de cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 9.
La vía ubicada entre la carrera 27 # 30-27 hasta la calle 31 se observa como la vía está en mal estado y con reparcheos de cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 10. La vía ubicada entre la carrera 27 No 32-07 hasta la carrera 27 No 32 -49 se observa como la vía está en mal estado y con reparcheos de cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 11.
La vía ubicada entre la Calle 33 No 26-76 hasta la Calle 33 No 26-18 es decir desde carrera 26 hasta la carrera 27 con calle 33, se observa como la vía está en mal estado y con reparcheos de cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 12.
La vía ubicada entre la carrera 26 No 33-53 hasta la carrera 26 No 31-23, se observa como la vía está en mal estado y con reparcheos de cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 13. La vía ubicada entre la carrera 26 No29-62 hasta la carrera 26 No 29 -06 cerca al puente el moro, se observa como la vía está en mal estado y con reparcheos de cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 14.
La vía ubicada entre la carrera 25 No 29-08 hasta la carrera 25 No 31-80, se observa como la vía está en mal estado y con reparcheos de cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 15. La vía ubicada entre carrera 26 y 25 con calles 30 y 31 (lugar que rodea el parque principal de girón), se observa como las vías está en mal estado y con reparcheos de cemento y no con la piedra boluda que identifica las calles del monumento nacional, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 16.
La vía ubicada entre la calle 32 # 24-39/41 hasta la carrera 25 # 31-80 se observa como la vía está en mal estado, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 17. La vía que se encuentra al frente de la nomenclatura calle 32 # 26-81 está en mal estado con huecos y producto de esto se está filtrando el agua que está generando hundimiento de la vía, lo que puede generar un accidente porque por la atestada vía transita vehículos y dañar las viviendas colindantes a la mencionada vía, situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación, tal situación que afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación. 18.
La vía que se encuentra ubicada desde la nomenclatura carrera 27 # 31-16 hasta la carrera 27 # 31-81 está en mal estado con huecos. Es de resaltar que existe un cráter de grandes proporciones ubicado cerca de las nomenclaturas carrera 27 # 31- 59 y carrera 27 # 31-63 producto de esto se está filtrando el agua y está generando hundimiento de la vía, lo que puede generar un accidente porque por la atestada vía transita vehículos y las viviendas colindantes a la mencionada vía pueden ser Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander afectadas en su integridad por el hundimiento que se está presentado en la vía., tal situación afecta el patrimonio histórico y cultural de la nación.
TERCERO: Que se condene en costas a los demandados y al momento de liquidar se tenga en cuenta la indexación.
CUARTO: Que se reconozca el pago de las agencias en derecho por cuatro salarios mínimos mensuales vigentes, en contra de los demandados en la medida que es justa y razonable ya que la pretensión principal es proteger el patrimonio cultural de la nación, de acuerdo 1887 del 2003 en sus artículos 2 y 6 numeral 3.2, facultan al juez tasar las agencias en derecho por la labor cumplida. 1.3.
Contestación de la demanda2. - Municipio de Girón. Mediante apoderada judicial, la entidad demandada argumentó que las vías del casco antiguo del Municipio de Girón no presentaban un deterioro que comprometiera el patrimonio histórico ni que tal situación impidiera su uso. Sostuvo que la administración municipal ya había iniciado trabajos de mantenimiento en varias de las vías mencionadas en la demanda, utilizando para ello materiales acordes con la estética del sector, además, destacó que la recuperación y adecuación del parque principal y sus alrededores formaban parte de un proyecto previamente estructurado y adjudicado antes de la interposición de la acción popular, lo que demostraba que la intervención de la administración no obedecía a una exigencia derivada del proceso judicial.
Asimismo, señaló que realizar reparaciones en ciertas vías resultaba improcedente en ese momento, debido a que debía ejecutar primero un proyecto de subterranización de redes eléctricas y de telecomunicaciones, ordenado en una acción popular anterior. Explicó que intervenir las vías antes de la ejecución de dicho proyecto implicaría un gasto innecesario y podría constituir un detrimento patrimonial.
En consecuencia, enfatizó que la Administración Municipal no había incurrido en omisión ni había vulnerado derechos colectivos, sino que estaba actuando con planeación y diligencia para evitar afectaciones innecesarias a la infraestructura del casco antiguo. Finalmente, sostuvo que no era viable iniciar un nuevo proceso sobre una cuestión que ya había sido resuelta por los jueces competentes y con base en estos argumentos, solicitó la negación de las pretensiones de la demandante, la declaración de la inexistencia de una vulneración a derechos colectivos y la condena en costas a la parte demandante.
II. LA SENTENCIA APELADA3 Mediante providencia del trece 13 de junio de 2024, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: 2 Expediente digital SAMAI – Índice No. 001 – archivo No. 12 DEMANDA 3 Expediente digital SAMAI – Índice No. 002 SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander PRIMERO:
PRIMERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE SAN JUAN DE GIRÓN vulneró los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación; la seguridad y salubridad públicas; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al omitir el mantenimiento y refacción de la malla vial de las vías que componen el casco antiguo del Municipio de Girón, considerado como monumento nacional o Bien de Interés Cultural.
SEGUNDO: como consecuencia de lo anterior se emitirán las siguientes órdenes: i) el Municipio de Girón dispondrá de un término no mayor a nueve (09) meses, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta providencia para que de acuerdo al Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP- del sector antiguo -Centro Histórico- de Girón, si lo hay, y con el concurso o anuencia del Ministerio de Cultura y las autoridades departamentales competentes planifique, estructure y proyecte un plan de intervención dirigido a arreglar, revitalizar y preservar la malla vial que forma parte del casco antiguo o sector histórico del municipio de San Juan de Girón, respetando los componentes paisajísticos, arquitectónicos y físicos propios de un Bien de Interés Cultural -BIC- y que demanda el uso de ciertos materiales como piedras bolo o vías empedradas con canto rodado, y de aquellos elementos que a juicio del Ministerio de Cultura, del PEMP y demás instrumentos de intervención urbana así lo determinen, ii) de manera concomitante el municipio de Girón deberá adelantar las gestiones financieras, presupuestales y contractuales para que un plazo no mayor a nueve (09) meses, contados al término del plazo anterior, ejecute las acciones que materialicen las reparaciones y readecuaciones de la malla vial que forma parte del casco antiguo del municipio de Girón. El plazo máximo para dar cumplimiento cabal a este fallo no podrá superar el término de dieciocho (18) meses, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta providencia. Parágrafo. 1º: En el evento en que algunas de las calles, vías o tramos implicados en esta providencia hayan sido arreglados y/o rehabilitados como consecuencia del abordaje integral y del cumplimiento del fallo proferido dentro de la acción popular rad. 2015-00099-01, adelantada por el Juzgado Doce Administrativo Oral de Bucaramanga, y en virtud del cual se ordenaron la realización de obras para empotrar ductos sobre el casco antiguo de Girón para efectos de permitir el traslado de las redes aéreas de los servicios de energía eléctrica de telefonía y parabólica, la entidad demandada deberá expresarlo así al juzgado y allegar pruebas de dichos trabajos, que en todo caso deberán contar con la aprobación de la autoridad competente – Ministerio de Cultura- y la observancia de los lineamientos del Plan Especial de Manejo y Protección –si lo hay-, parar efectos de que sean tenidos en cuenta por el Juzgado para determinar si dichas acciones se ajustan a los estándares de protección ordenados en esta providencia.” Como fundamento de su decisión, el A quo expuso: En resumen, el A quo determinó que la entidad demandada no aportó pruebas suficientes que acreditaran las labores de refacción y mantenimiento de las vías objeto de controversia.
Ni en el memorial radicado ni en los documentos presentados posteriormente se evidenció la ejecución de las obras mencionadas, lo que impidió demostrar la objeción formulada contra el dictamen. En consecuencia, la falta de Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander documentación probatoria imposibilitó validar la existencia de las intervenciones viales alegadas por la entidad demandada.
Precisó que el Municipio de Girón tenía la responsabilidad de garantizar la conservación y mantenimiento del casco antiguo, conforme a lo dispuesto en el Decreto 763 de 2009 y la Ley 1185 de 2008. En virtud de esta normativa, las disposiciones sobre conservación del patrimonio cultural prevalecen sobre las normas de planificación territorial, lo que refuerza la obligación del ente territorial de preservar las calles y vías del centro histórico de la misma manera que los demás bienes de interés cultural.
Además, concluyó que el deterioro de la malla vial evidenciaba una omisión administrativa por parte del municipio, que no cumplía con el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) o no había implementado medidas efectivas para su materialización. Descartó el argumento del ente demandado sobre la existencia de otro proceso judicial que supuestamente comprendía los mismos hechos, ya que el fallo de dicha acción popular solo abordaba la readecuación de redes eléctricas y no el estado de la malla vial, tema central en la presente controversia.
En consecuencia, el A quo determinó que la omisión del municipio en la conservación del casco antiguo resultaba inadmisible, ya que ponía en riesgo la integridad del patrimonio cultural y la seguridad de los ciudadanos, sin que la entidad hubiese demostrado acciones concretas para subsanar la situación. III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN4 Municipio de Girón. Inconforme con la decisión de primera instancia, el ente territorial, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia, argumentando que dentro de la acción popular el accionante no cumplió con la carga procesal de demostrar que, en efecto, el Municipio de Girón haya incurrido en conductas descritas como amenazadoras o vulneradoras de derechos e intereses colectivos tales como a la defensa del patrimonio público, la moralidad administrativa, la seguridad pública, el acceso a los servicios públicos de la educación y a que su prestación sea eficiente y oportuna establecidos en los art. 4 numerales B, E, G, y J de la ley 472 de 1998.
Señala que en la orden emitida se concedió un término de tres (3) meses para iniciar las actuaciones administrativas, financieras y presupuestales, término que no es compartido puesto que, como se expuso, cualquier inversión que se realice en la ejecución de obras en las comunidades deben contar con respaldo presupuestal, en consecuencia, todo gasto debe contar con disponibilidad presupuestal suficiente para asumir la futura obligación de pago, todo lo anterior enmarcado dentro del Principio de legalidad del presupuesto público.
Finalmente, indica que para ejecutar la obra que permita el retiro del material de concreto vertido sobre la vía vehicular ubicada frente al inmueble identificado con nomenclatura carrera 24 No. 29-06 que comunica con el puente Antón García, 4 Expediente digital SAMAI – Índice No. 051 RECURSO APELACIÓN Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander conservando la estética colonial del sector, constituida por piedra bolo y garantizando una pendiente de ingreso al puente Antón García acorde con la norma técnica de diseño de una vía de ese nivel como con el urbanismo colonial del sector se debe contar con un plazo de 12 a 18 meses, conforme lo expone la Secretaria de Infraestructura del ente territorial.
IV. DEL TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 1 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada y se ordenó correr traslado al Ministerio Público para rendir concepto de fondo; notificándose a los correos electrónicos respectivos el día 2 de agosto de 2024. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA - Municipio de Girón. La apoderada judicial de la demandada sostiene que el fallo de primera instancia no tuvo en cuenta la existencia de hechos superados que configuran la carencia actual de objeto.
Afirma que varias de las vías mencionadas en la demanda ya han sido intervenidas y restauradas a través de contratos de obra, lo que desvirtúa la supuesta vulneración de derechos colectivos. Asimismo, señala que existe un informe técnico actualizado de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Girón, en el cual se detallan los trabajos realizados, incluyendo la pavimentación con acabado en piedra bolo y el mantenimiento de múltiples tramos de la malla vial.
Además, argumenta que algunas de las intervenciones viales pendientes están condicionadas por la ejecución de un fallo previo dentro de la acción popular 2015- 099, el cual ordenó la subterranización de las redes eléctricas y de telecomunicaciones en el casco antiguo del municipio. Explica que, debido a esta decisión, resulta innecesario realizar reparaciones en ciertos puntos antes de completar dichas obras, ya que esto generaría un gasto innecesario y un posible detrimento patrimonial, en consecuencia, solicita que se tenga en cuenta la planificación de la Administración para evitar duplicidad en la destinación de recursos.
Por otro lado, sostiene que la sentencia impugnada impone plazos y obligaciones que no se ajustan a la realidad técnica, jurídica y financiera del municipio. Indica que la planificación de intervenciones en infraestructura vial requiere estudios y diseños previos, así como la gestión de recursos, por lo que las órdenes impartidas en primera instancia no consideran los tiempos razonables para su ejecución. Así las cosas, impugna la condena en costas impuesta al municipio de Girón, argumentando que en los procesos de acciones populares no procede la imposición de costas procesales, y finalmente solicita la revocación del fallo de primera instancia y la exoneración del municipio de cualquier condena relacionada con la supuesta vulneración de derechos colectivos.
Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Problema Jurídico. Teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar: ¿El Municipio de Girón es responsable por la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, dadas las condiciones vía vehicular ubicada entre la calle 28 entre carrera 24A y 27, la calle 30 frente al Banco Agrario, la carrera 26 cerca del puente El Moro, así como varias vías adyacentes al parque principal del Municipio de Girón? ¿El término señalado por el A-Quo para dar cumplimiento a la orden impartida debe ser modificado en virtud del principio de legalidad del gasto y de acuerdo con las características de la obra, de conformidad con la norma técnica de diseño de una vía de urbanismo colonial? 6.2.
Marco normativo y jurisprudencial. i. De Las Acciones Populares. La Constitución Política de 1991, en su artículo 88, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en relación a la naturaleza de las acciones populares, establece que es un mecanismo instituido para la protección y amparo de los derechos e intereses colectivos, siendo procedente contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, teniendo como fin hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas al estado anterior cuando fuere posible.
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Se identifican por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la protección de los referidos derechos cuya amenaza, vulneración, existencia del peligro, agravio o daño contingente, deberá probarse necesariamente para la procedencia del amparo. Se tienen entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) la relación de causalidad que debe existir entre la acción u omisión y la señalada afectación de los derechos e intereses colectivos.
Ahora bien, para su trámite, el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander “Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.” Se recoge de la norma citada, que existe un requisito previo a satisfacer por el demandante para dar procedencia a la reclamación ante el órgano contencioso administrativo. ii.
Del plazo de la sentencia. La Ley 472 de 1998 en su artículo 34 señala el contenido de la sentencia proferida en el trámite de las acciones populares conforme al cual, la misma, podrá contener una orden de hacer o no hacer, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración al derecho o interés colectivo cuando fuere físicamente posible.
En cuanto al plazo dispone la norma: En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminará su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo. (resaltado fuera del texto) Del aparte transcrito de la disposición se concluye que el juez popular debe determinar un plazo prudencial para i) iniciar el cumplimiento de la providencia y ii) culminar su ejecución. Adicionalmente conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia En suma, el juez de la acción popular, como juez constitucional, conserva la competencia para garantizar el cumplimiento de la sentencia hasta culminar su ejecución, de acuerdo con la naturaleza de las órdenes y el plazo razonable de cumplimiento que establezca el juez según su complejidad5.
Esto implica que, hasta que no se garanticen los derechos colectivos protegidos, el juez popular puede, al interior del Comité de verificación, dictar las instrucciones para velar por la realización 5 Corte Constitucional, sentencia T-252 de 2014. “La norma precisa que, durante el término prudencial fijado en el fallo, el juez conserva su competencia para tomar las medidas que conduzcan a materializar las órdenes de protección (…).
Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander integral del fallo o incluso, adaptar las órdenes contenidas en el fallo a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que tiene lugar la ejecución de la sentencia6.
VII. CASO CONCRETO A través del presente medio de control, el actor popular pretende la protección de los derechos colectivos invocados, los cuales considera amenazados y/o vulnerados por el Municipio de Girón, pues, en su decir varias vías del mencionado ente territorial se encuentran en un estado de tal deterioro que podrían causar graves accidentes a los peatones y vehículos que por ella transiten.
Puntualmente, refiere que la vía ubicada frente al inmueble con nomenclatura carrera 24 Nro. 29-06 que comunica con el puente Antón García del Municipio fue pavimentada con cemento para crear una rampa de concreto, lo cual cubre las piedras originales de la vía, constituyendo esto una vulneración al patrimonio histórico y cultural. El A-quo, al considerar las pruebas allegadas al trámite, sostuvo que “En casi todas las observaciones del peritazgo hay sintonía frente a la situación del casco antiguo de Giro: en general, la mayoría de sus vías se encuentran en estado deplorable, apariencia negativa, disonancia con la fachada y arquitectura colonial propia del sitio y, en no pocos tramos, representa un verdadero riesgo para la seguridad de los conductores de automotores y, por esa misma línea, de los peatones que transitan por el lugar” Por lo anterior, mediante sentencia de primera instancia del 13 de junio de 2024 se declaró que el Municipio de Girón vulneró los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación; la seguridad y salubridad púbicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al omitir el mantenimiento y refacción de la malla vial de las vías que componen el casco antiguo del Municipio de Girón, considerado como monumento nacional o bien de interés cultural.
Inconforme con la decisión adoptada por el juez de primera instancia, el ente territorial interpuso recurso de apelación contra la mencionada sentencia, argumentando que no es cierto que se configurara la vulneración de los derechos colectivos invocados, bajo el entendido que el municipio ya efectúo el mantenimiento de varias de las vías señaladas por la parte accionante, además que, considera que el plazo concedido por el juez es muy inferior para el requerido o necesario cuando se trata de efectuar ese tipo de inversiones (infraestructura), señalando además como improcedente la condena en costas impuesta en su contra.
Para estudiar el caso en concreto de cara a lo expuesto y el material probatorio obrante dentro del expediente, se destaca: 6 Cfr. Ídem. “¨[E]l incidente de desacato de un fallo de acción popular resulta idóneo para que el juez, investido de la competencia que le atribuyó la Ley 472 de 1998, verifique el cumplimiento de su decisión y aplique los remedios judiciales que considere apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente satisfechas.
Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander - Solicitud radicada por el actor popular el 24 de mayo de 2021, mediante el cual se solicitó la conservación y arreglo de las calles y carreras del Municipio de Girón que presentan deterioro, ello a fin de conservar el patrimonio histórico de la Nación7. - Complementación al anterior derecho de petición de fecha 13 de julio de 2021, mediante la cual solicita que se reemplace la pavimentación realizada en una de las vías relacionadas, a fin de que se instalen las piedras que se emplean para la conservación de las calles del Municipio de Girón8. - Se aporta material fotográfico de diferentes vías del casco antiguo del Municipio de Girón, en las cuales se puede evidenciar el mal estado de la vía y algunos reparcheos con un material diferente a la piedra que caracteriza el empedrado de la zona9. 7 Expediente digital SAMAI – Índice No. 002 – Fol. 19 8 Expediente digital SAMAI – Índice No. 002 – Fol. 24 9 Expediente digital SAMAI – Índice No. 002 – Fol. 27 - 35 Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander - Informe técnico del 7 de julio de 202310 allegado por el Departamento de Santander, contentivo de las siguientes conclusiones y recomendaciones: 10 Expediente digital SAMAI – Índice No. 029 Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander De acuerdo con lo anterior, es viable afirmar que existe una omisión por parte del ente territorial, quien, a pesar de las visitas técnicas efectuadas y aun conociendo el estado de las vías del casco antiguo del Municipio, así como las recomendaciones para mitigar la problemática planteada, no realizó las intervenciones necesarias y que acreditaran que la totalidad de las estas fueron restauradas conforme a las especificaciones necesarias que mantenga el estilo histórico de la zona.
Por tanto, no solo es evidente que el Municipio de Girón es conocedor de la condición de las vías sino que quedó plenamente demostrado en el proceso la afectación de los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la nación y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes contenidos en los literales e), f), y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, con ocasión al deterioro de varias de las vías señaladas en la demanda, entre las cuales encontramos las ubicadas en la calle 28 entre carrera 24ª y 27, calle 30 No. 25-03, calle 31 No. 26-28, carrera 25 No. 31-36, carrera 25 No. 29-62, calle 30 No. 27-28 frente al Banco Agrario, carrera 26 No. 29-48, calle 31 con carrera 26 y 27, carrera 27 No. 30 – 27, carrera 27 No. 32-49, calle 33 No. 26-76 hasta la calle 33 No. 26-18, carrera 26 No. 33-53, carrera 26 No. 29-62, carrera 25 No. 29-08, entre otras relacionadas en el informe técnico rendido por el Departamento de Santander.
Vale la pena resaltar que, conforme a lo señala por el recurrente, dentro del plenario no obran pruebas que acrediten la configuración de la figura procesal de “hecho superado”, pues contrario a lo manifestado por la autoridad territorial, dentro del plenario no obra prueba alguna que acredite que a la fecha ya se superaron las circunstancias que dieron origen al presente trámite constitucional, esto es, el mantenimiento y restauración de la malla vial del casco antiguo del Municipio de Girón, ello según especificaciones que requiere al tratarse de una zona considerada como patrimonio público.
Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que, junto con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se aportó nuevo informe técnico rendido por la Directora Técnica de Proyectos de Infraestructura del Municipio de Girón11, en el cual se realizaron las siguientes conclusiones: Conforme a lo anterior se despachará desfavorablemente el primer argumento del recurso de apelación, pues, se insiste, las pruebas aportadas no dan cuenta que a la fecha se hayan superado en su totalidad las causas que motivaron la presente acción popular.
Ahora bien, el ente territorial señala que cualquier inversión que se realice por parte del municipio debe contar con respaldo presupuestal para asumir la obligación de pago enmarcado dentro del principio de legalidad del presupuesto público, por tanto, no comparte el plazo otorgado por el juez de primera instancia para adelantar las obras necesarias que garanticen no sólo la reparación de todas las vías sino además el retiro del material de concreto vertido sobre la vía vehicular de algunos de los tramos.
Argumentos que no son de recibo por la Sala por dos razones: En primer lugar, es de resaltar que la falta de recursos no es excusa para eludir la garantía de los derechos colectivos; así lo ha entendido la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 16 de mayo de 2019, en donde se precisó que: “la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida”.
En segundo lugar, se observa el plazo señalado por el juez de instancia resulta razonable y atiende la complejidad del caso, pues se demostró en el plenario que la afectación ocasionada por el municipio es de pleno conocimiento del ente territorial desde la visita técnica en el año 2024, quien igualmente ha contado desde la fecha de notificación de la sentencia para adelantar las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para que proceda a realizar las obras necesarias que garanticen el retiro del material de concreto vertido sobre algunas de las vías, asimismo la reparación de todas aquellas que represente un peligro para los peatones y vehículos que transiten por la zona. 11 Expediente digital SAMAI – Índice No. 053 Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Finalmente, en cuanto a la condena en costas, se observa que, en las acciones populares, el artículo 38 de la Ley 472 señala que “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas”.
Asimismo, el artículo 365 del Código General del Proceso –CGP- establece que la condena en costas tendrá lugar en los siguientes eventos: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. Igualmente, y sobre este asunto en particular, en providencia de 6 de agosto de 2019 el H. Consejo de Estado unificó la jurisprudencia de la jurisdicción en relación con la condena en costas procesales en acciones populares, señalando entre otras cosas lo siguiente: «…La importancia de las acciones populares como derecho político y el concepto propio de las costas procesales, en sus componentes de expensas y agencias en derecho, se fincan en la imposibilidad de compensar los esfuerzos realizados por los actores populares en defensa de los derechos colectivos y en la imposibilidad de que obren como fuente de enriquecimiento injusto, motivo por el cual a las costas procesales le es intrínseco el principio de equidad de las cargas procesales.
En sana lógica, no es posible abstraer la condena en costas de las acciones populares a favor del actor popular que triunfa en sus pretensiones protectorias de los derechos colectivos, porque fue el propio legislador quien en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander determinó el reconocimiento de las costas procesales al tenor del ordenamiento procesal civil, y como en este concepto se comprenden tanto las expensas como las agencias en derecho al tenor del artículo 361, el juez no se encuentra autorizado para desechar su reconocimiento y fijación. Reglas de unificación: 163.
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.
Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales (…) bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto2 …» Precisado lo anterior, la Sala observa que en el caso sub examine hay lugar a confirmar la sentencia impugnada en cuanto a la condena en costas al MUNICIPIO DE GIRÓN en favor del actor popular, pues se constató la vulneración de los derechos colectivos demandados, siendo entonces la configuración de dicha figura una consecuencia de la actuación realizada por la parte actora con la interposición del medio de control, conforme lo refiere la sentencia de unificación citada.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. VIII. COSTAS En atención a la Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, por medio de la cual unificó la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de costas, procederá la Sala a condenar a la parte accionada en costas en segunda instancia por despacharse desfavorable el recurso de apelación por ella interpuesto.
Acción Popular Expediente No. 680013333006-2021-00156-01 Sentencia de Segunda Instancia Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISRATIVO DE SANTANDER administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 13 de junio de 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia al Municipio de Girón.
TERCERO: Ejecutoriada ésta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen previas constancias de rigor en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de la fecha, según el Acta No. 041 de 2025 [Firmado electrónicamente] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Ponente [Firmado electrónicamente] [Firmado electrónicamente] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Magistrada