SIGCMA Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Sexta de Decisión Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veinticinco (25) de noviembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-010-2024-00006-01 Demandante: Mabel Martínez Román Demandado: Nación – MinEducación, Fomag, Fiduprevisora S.A y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Revoca sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 5 de agosto de 2025, emitida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita el pago de los ajustes a valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 8 de noviembre de 2019 Expedición del acto de reconocimiento: 30 de diciembre de 2019 Pago efectivo: 20 marzo de 2020 Días de mora reclamados: 30 días de mora Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 23 de enero de 2023 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Nación -MinEducación -FOMAG: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.2. Departamento de Córdoba: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 5 de agosto de 2025, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda conforme a los siguientes supuestos: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00006-01. 2 Fecha en que el actor radicó la petición de pago de cesantías. 16 de diciembre de 2019 Termino para reconocimiento de la prestación 9 de enero de 2020 Fecha de reconocimiento de la prestación 30 de diciembre de 2019 Fecha de notificación 17 de enero de 2020 Fecha de remisión a Fomag 7 de febrero de 2020 Fecha en la que el demandado debió realizar el pago efectivo de cesantías solicitadas. 20 de marzo de 2020 Fecha en la que se hizo el pago efectivo de cesantías al actor, según los soportes aportados al plenario. 20 de marzo de 2020 Días de mora causados 0 4) El recurso de apelación. 4.1 – Demandante El apoderado de la parte demandante solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia, debido a que considera que el juez de conocimiento realizó una apreciación errada de las pruebas aportadas al plenario, toda vez que no tuvo en cuenta la fecha real de radicación de la solicitud de la prestación, indicando que el docente presentó su solicitud el 8 de noviembre de 2019.
En ese sentido, la parte actora sostiene que la fecha oportuna para realizar el pago de la prestación era el 20 de febrero de 2020; sin embargo, este se efectuó el 20 de marzo de 2020, transcurriendo 29 días de sanción moratoria. Adicionalmente, solicita que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme a lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 7 de noviembre de 2025.
II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de las partes recurrentes, corresponde a este Tribunal: - Determinar si la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías es la indicada por la parte demandante o, por el contrario, es la que se encontró probada en la sentencia de instancia c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00006-01. 3 “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00006-01. 4 en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” d) Caso concreto.
El apoderado de la parte demandante manifiesta que el juez de conocimiento realizó una indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso, toda vez que considera que la solicitud de las cesantías del docente fue radicada el día 8 de noviembre de 2019, lo cual generó 29 días de sanción moratoria a favor del demandante, contrario a lo determinado por el A quo.
En ese sentido, en cuanto a la fecha a tener en cuenta respecto a la radicación de la solicitud de cesantías, la Sala advierte que, conforme a la constancia de presentación2 de la solicitud de cesantías, con Radicado N° 201920014809, ante la secretaria de educación, se evidencia que la prestación fue solicitada el 8 de noviembre de 2019.
Siendo así, para la Sala, el documento que contiene la constancia de presentación de la solicitud de cesantías ante la Secretaría de Educación Departamental constituye la prueba idónea para acreditar la fecha de radicación de dicha solicitud, máxime cuando esta se encuentra dentro del expediente administrativo del docente, aportado por el Departamento de Córdoba.
Aunado a ello, debe precisarse que la fecha de solicitud de cesantías considerada por el juez de conocimiento para realizar el conteo de los términos es la que se encuentra consignada en el acto administrativo de reconocimiento prestacional, la cual corresponde a la fecha de radicación interna de la petición y debe ser considerada de forma supletiva, es decir, se toma en la eventualidad de que no exista prueba directa que acredite la radicación de la solicitud de cesantías; por tanto, dicha fecha debe desplazarse para dar prevalencia a la prueba de la efectiva radicación cuando esta es aportada al proceso.
Ahora, como quiera que la Sala considera que la fecha real de radicación de la solicitud de cesantías difiere de la tenida en cuenta por el Juez de instancia, se torna necesario realizar nuevamente el cómputo de la sanción moratoria. En ese orden, se encuentra acreditado dentro del expediente: Fecha de Radicación de las cesantías 8 de noviembre de 2019 Fecha de reconocimiento de las cesantías 30 de diciembre de 20193 Fecha de notificación del acto de reconocimiento 23 de enero de 20204 Fecha de pago 20 de marzo de 20205 En virtud de lo anterior, la regla adecuada aplicable al presente caso para la contabilización de la sanción moratoria es la segunda regla jurisprudencial de la sentencia de unificación relativa a la expedición extemporánea del acto de reconocimiento, dado que este fue 2 Ver archivo 15PoderExpedienteAdministrativoDpatoCordoba – folio 29, del expediente digital 3 Ver archivo 15PoderExpedienteAdministrativoDpatoCordoba – folio 33, del expediente digital 4 Ver archivo 15PoderExpedienteAdministrativoDpatoCordoba – folio 34, del expediente digital 5 Ver archivo 01Demanda_. – folio 29, del expediente digital Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00006-01. 5 emitido fuera del término de 15 días dispuesto para ello.
Siendo así, los términos en el presente asunto se contarán de la siguiente forma: De lo anterior se colige que en el asunto sub lite se causó a favor de la parte actora un periodo de mora desde el 21 de febrero de 2020 hasta el 19 de marzo de 2020, día anterior a aquel en el que se realizó el pago de las cesantías de la parte actora, dando un total de 28 días de mora, contrario a la establecido por el A quo.
Conforme a ello, se revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar se concederán las pretensiones de la demanda. Ahora, como quiera que la nulidad pretendida recae sobre una circular que no tiene carácter decisorio ni resuelve de manera concreta la petición elevada por la parte actora, esta no puede entenderse como un acto administrativo particular que decida de fondo su solicitud.
En consecuencia, la Sala tendrá como demandado un acto ficto, configurado frente a la ausencia de respuesta a la solicitud de reconocimiento de sanción moratoria del demandante. En cuanto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria se evidenció que el Departamento de Córdoba incumplió los términos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías el día 8 de noviembre de 2019 hasta la fecha de reconocimiento, el 30 de diciembre de 2019 acontecieron más de 15 días hábiles, por lo cual se encuentra dentro del supuesto estipulado en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Por otra parte, es de precisar que conforme a la hoja de revisión6 del docente, Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora de Fomag recibió el expediente para el estudio de la prestación el día 7 de febrero del 2020, y realizó el pago de las cesantías el 20 de marzo del mismo año, es decir, dentro del término de 45 días hábiles dispuesto para realizar el pago de las cesantías del docente, por tanto, el Departamento de Córdoba es la única entidad responsable de asumir el pago de la sanción moratoria de la cual es acreedor el demandante.
Resuelto ello, en lo atinente al ajuste a la condena, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (20 de marzo de 2020, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
Conforme a lo expuesto en precedencia, la Sala procederá a Revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar se concederán las pretensiones de la demanda. 6 Ver archivo 15PoderExpedienteAdministrativoDpatoCordoba – folio 35, del expediente digital TERMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías 8 de noviembre de 2019 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 2 de diciembre de 2019 Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 16 de diciembre de 2019 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 20 de febrero de 2020 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-010-2024-00006-01. 6 e) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandada en la alzada.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla Primero: Revocar la sentencia de fecha 5 de agosto de 2025 emitida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Segundo: Declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado frente a la falta de respuesta a la petición de fecha 23 de enero de 2023, mediante la cual la demandante solicito el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías, ante el Departamento de Córdoba y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Como consecuencia de lo anterior, condenar al Departamento de Córdoba a reconocer y pagar a favor de la señora Mabel Martínez Román la sanción mora contemplada en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido desde el 21 de febrero de 2020 hasta el 19 de marzo de 2020, esto es 28 días de mora.
Cuarto: Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (20 de marzo de 2020, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
Quinto: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Sexto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.