SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, diecinueve (19) de noviembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-004-2024-00026-01 Demandante: Lenin Alfaro Vergara Morales Demandado: Nación – MinEducación – Fomag y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Confirma sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Departamento de Córdoba, contra la sentencia de fecha 30 de agosto de 2024, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
En cuanto a los antecedentes, se limitará a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y en la Ley 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía, y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita el ajuste del valor de la condena a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 28 de octubre de 2019 Expedición del acto de reconocimiento: 14 de agosto de 2020 Pago efectivo: 12 de abril de 2021 Días de mora reclamados: 427 Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 29 de enero de 2021 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Departamento de Córdoba: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. 2.2 Nación -MinEducación -FOMAG: No contestó la demanda. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 30 de agosto de 2025, mediante la cual resolvió condenar al reconocimiento y pago de 287 días de mora a cargo del Departamento de Córdoba y 139 días a cargo de la Nación-Ministerio de Educación Nacional- Fomag, con fundamento en lo siguiente.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-004-2024-00026-01 2 Fecha en que el actor radicó la petición de pago de cesantías. 28 de octubre de 2019 Vencimiento del término de reconocimiento 20 de noviembre de 2019 Fecha en la que el demandado debió realizar el pago efectivo de cesantías solicitadas.
(70 días hábiles a partir de la solicitud) 10 de febrero de 2020 Fecha de reconocimiento de la prestación 14 de agosto de 2020 Notificación del acto administrativo 2 de septiembre de 2020 Fecha en la que se hizo el pago efectivo de cesantías al actor, según los soportes aportados al plenario. 29 de abril de 2021 Días de mora causados 426 4) Recurso de apelación. 4.1 – Departamento de Córdoba El apoderado judicial de la entidad territorial solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, por cuanto no comparte la decisión adoptada por el A quo.
En ese sentido, manifiesta que el Departamento de Córdoba se acogió a la suspensión de términos administrativos con ocasión de la pandemia del Covid-19, dejando en suspenso sus actividades y retomándolas por medio de teletrabajo, situación que conllevó un tiempo considerable mientras se adaptaban a dicha modalidad. Por otra parte, manifiesta que la fecha de radicación de la solicitud de las cesantías que debe tenerse en cuenta para el cómputo de la sanción moratoria es aquella consignada en la resolución de reconocimiento prestacional, toda vez que el demandante no presentó recurso contra la misma, lo cual significa que se encontraba de acuerdo con todos sus considerandos.
Así mismo, el recurrente solicita que se condene únicamente al Fomag, como quiera que esta es la entidad encargada de administrar los recursos del magisterio y quien debe pagar la mora a través de los títulos de tesorería que, para tal efecto, emite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Adicionalmente, se opone al reconocimiento de intereses ordenados en la sentencia de primera instancia conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA, en la medida que considera que se impone un triple castigo al ordenar el pago de la sanción moratoria, la indexación y el pago de intereses. 5) Trámite en segunda instancia. 5.1 Admisión del recurso El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 4 de marzo de 2025. 5.2 Auto mejor proveer Mediante providencia de fecha 22 de mayo de 2025, esta Sala requirió al Departamento de Córdoba para que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de dicha providencia, allegara con destino al proceso el expediente administrativo correspondiente al señor Lenin Alfaro Vergara Morales.
Sin embargo, la entidad guardó silencio respecto de la solicitud. II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-004-2024-00026-01 3 De igual manera, no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal determinar: - Si la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías es la indicada por el demandado, o si, por el contrario, es la que se encontró probada en la sentencia de instancia, así mismo, determinar a qué entidad le corresponde asumir el pago de la mora. c) Marco normativo.
Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. El Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme al procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme al recuadro extraído de la sentencia de unificación: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-004-2024-00026-01 4 A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal, en varias sentencias, ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” e) Caso concreto.
En primera medida, la Sala advierte que el apoderado judicial del Departamento de Córdoba sugiere que, durante el lapso temporal en el cual se desarrolló el trámite prestacional, la entidad territorial se acogió a la suspensión de términos administrativos, dejando en suspenso sus actividades y retomándolas por medio de teletrabajo, situación que, según afirma, conllevó un tiempo considerable mientras se adaptaban a dicha modalidad.
Frente a esta situación, no obra en el expediente decreto, acto administrativo o prueba alguna que demuestre la suspensión de términos o el cese de actividades en la Secretaría de Educación del Departamento. Por tal motivo, al incumplir la demandada con la carga de probar el supuesto de hecho que alega, para la Sala no es factible acceder al argumento del recurrente, y entiende que los términos del proceso de reconocimiento y pago de las cesantías previstos en la ley transcurrieron con regularidad.
Por otra parte, el recurrente aduce que la fecha de solicitud de cesantías a tener en cuenta para el cómputo de la sanción moratoria es aquella mencionada en la resolución de reconocimiento. Al respecto, la Sala advierte que al expediente fue aportado oficio2 mediante el cual el demandante otorga autorización a la señora Sonia Isabel Madera Arrieta para que, en su representación, adelante el trámite de solicitud de cesantías parciales y que contiene el sello de radicación de la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, con N.° 201920014178 y fecha 28 de octubre de 2019; así mismo, se indica que el tipo de trámite corresponde a “Solicitud de cesantías”.
Por tanto, la Sala infiere que dicho oficio fue radicado junto con los demás necesarios para la solicitud de cesantías, incluyendo la petición en sí misma. 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662- 01 2 Ver archivo 01DemandaAnexos – folio 29 ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-004-2024-00026-01 5 En consecuencia, este documento resulta ser la prueba idónea para acreditar la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, como quiera que la fecha consignada en la Resolución No. 001667 del 14 de agosto de 2020 corresponde a la radicación interna de la petición, la cual es supletiva; es decir, se toma únicamente en ausencia de prueba directa sobre la radicación y debe desplazarse para dar prevalencia a la prueba de la efectiva radicación cuando esta obra en el proceso.
Así mismo, debido a que la fecha de radicación probada es la misma que tuvo en cuenta el juez de instancia para realizar el conteo de los días de sanción moratoria, no resulta necesario computar nuevamente el monto de la sanción. En cuanto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, se evidenció que tanto el Departamento de Córdoba como el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio incumplieron los términos en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías del docente, toda vez que, la solicitud de reconocimiento fue presentada el 28 de octubre de 2019, debiendo la entidad territorial expedir la resolución de reconocimiento dentro de los 15 días hábiles siguientes; sin embargo, transcurrieron 194 días hábiles hasta que la resolución fue expedida.
Así mismo, desde la notificación del acto administrativo, ocurrida el 2 de septiembre de 2020 -fecha determinada en la sentencia de instancia y no objetada por el recurrente-, el Fomag contaba con 45 días hábiles para realizar el pago; no obstante, las cesantías fueron puestas a disposición del docente 103 días hábiles después. Como consecuencia de lo anterior, la Sala corrobora que ambos demandados tienen responsabilidad en la causación de la sanción moratoria.
Si bien el recurrente afirma que la responsabilidad corresponde exclusivamente al Fomag, debe traerse a colación lo expuesto en el marco normativo de la presente providencia, precisando que, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, a partir del 25 de mayo de 2019, la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Ahora bien, el juez de instancia realizó una distribución de la condena teniendo en cuenta el grado de responsabilidad de las entidades demandadas y estableció que 287 días de mora están a cargo del Departamento de Córdoba y 139 días a cargo de la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fomag. Por tanto, tratándose de apelante único, y con el fin de no agravar su situación, el estudio que corresponde realizar en esta instancia se limita a si el Departamento de Córdoba debe responder por un número inferior de días de mora con relación a los fijados por el A quo.
Con tal propósito, mediante providencia de fecha 22 de mayo de 2025, esta Sala requirió a la entidad apelante para que, dentro de los 10 días siguientes, allegara el expediente administrativo del demandante a fin de determinar aspectos como la fecha en que el acto administrativo fue remitido para su pago a la Fiduprevisora S.A.; sin embargo, dicho requerimiento no fue atendido.
En consecuencia, al estar demostrado que el ente territorial expidió el acto administrativo transcurridos 194 días hábiles posteriores a la solicitud, no existe duda de que esta entidad está llamada a responder en parte por la mora causada, por lo que, ante la omisión en la respuesta al requerimiento probatorio, que impide revisar la distribución de la Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-004-2024-00026-01 6 responsabilidad efectuada por el juez de instancia para establecer si era posible reducir los días de mora imputados al Departamento de Córdoba.
Por otra parte, respecto del argumento referido a la triple condena por ordenarse el pago de la sanción moratoria, la indexación y el pago de intereses, se advierte que el juez de primera instancia ordenó que al monto reconocido por concepto de sanción moratoria se aplicara el IPC de acuerdo con lo establecido en el artículo 187 del CPACA.
Al respecto, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016-00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria como lo ordenó el juez de primera instancia hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y que en adelante corran los intereses consagrados en los artículos 192 y 195, por lo que al no ser de recibo los argumentos de la apelación se confirmará la condena impuesta en la sentencia de primera instancia. f) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que no existe prueba de su causación y la contraparte no intervino en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla Primero: Confirmar la sentencia de fecha 30 de agosto de 2024, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Ausente con permiso) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.