1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300920240025601 Demandante: José Javier Vergara Álvarez Demandados: Nación - Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Córdoba Temas: Nivelación salarial de personal docente.
Ley 4.ª de 1992. Estatuto de Profesionalización Docente El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 27 de junio de 2025 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual, negó las pretensiones de la demanda. a) Demanda1 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se inaplique el Decreto 284 de 2024 respecto de la asignación salarial prevista para los licenciados o profesionales no licenciados sin especialización, adscritos al grado de escalafón 2 y nivel salarial D. En lo sucesivo, que se declare la nulidad del Oficio nro. 2024- EE-055391 del 27 de febrero de 2024, así como de los actos administrativos complejos identificados como Radicado de Salida SAC nro.
COR2024EE005543 y Oficio nro. AF- 2024-0182 de fecha 20 de febrero de 2024, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas del ajuste indiscriminado de los salarios efectuado por el Gobierno Nacional en 2008, año en el que para los docentes ubicados en el escalafón 2D el incremento correspondió a 5,88%, mientras que para el escalafón 2A ascendió a 14,11%, y en 2009 para el escalafón 2D fue de 7,67%, en tanto que para el escalafón 2A alcanzó 15,61%.
En consecuencia, que se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos tres años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, así como de aquellas que se sigan generando con posterioridad. Del mismo modo, que se ordene el reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones sociales correspondientes a los últimos tres años y las que continúen causándose, junto con los ajustes de valor a que haya lugar con ocasión de la disminución del poder adquisitivo.
De igual forma, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, en los términos previstos por el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, solicitó que se condene a las entidades demandadas cumplir con la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, así como, a costas procesales como lo establece el artículo 188 ibidem en concordancia con lo establecido por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010 (sic).
Como fundamentos fácticos se afirmó en la demanda que: La apoderada judicial de la parte demandante expuso que entre 2005 y 2007 los incrementos salariales para los docentes vinculados al sistema de escalafón del Decreto- 1 PDF nro. 1 y nro. 7 del cuaderno de primera instancia. Todas las referencias a cuaderno de primera instancia se identificarán como C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 2 Ley 1278 de 2002 fueron iguales, conforme a los decretos nacionales de esos años. Sin embargo, a partir de 2008 y 2009 se aplicaron porcentajes disímiles entre las categorías 2A y 2D, lo que habría vulnerado los artículos 13 y 53 de la Constitución, la Ley 4.ª de 1992 y el propio Decreto-Ley 1278 de 2002.
En esa medida, indicó que esta diferencia inicial afectó la base salarial, generando un impacto acumulado en los años siguientes, pese a que desde 2010 hasta 2024 los incrementos volvieron a ser iguales. Adicionalmente, sostuvo que esa diferenciación injustificada produjo una disminución salarial progresiva y un perjuicio económico para el docente perteneciente a la categoría 2D, razón por la cual reclama las diferencias generadas durante los últimos tres años, debido a la prescripción trienal.
Además, señaló que la actuación de las entidades públicas resultó inconstitucional e ilegal por desconocer el principio de la igualdad en los incrementos salariales. Finalmente, indicó que se presentaron reclamaciones administrativas ante el Ministerio de Educación y el Departamento de Córdoba, las cuales fueron resueltas de manera desfavorable.
Por ello, realizó la audiencia de conciliación prejudicial que fracasó por falta de ánimo conciliatorio de las entidades demandadas, motivo por el cual acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para promover la acción judicial correspondiente. Como normas violadas, la parte actora en su demanda invocó los artículos 137 de la Ley 1437 de 2011, 13 y 53 de la Constitución Política; 1.º, 3.º, 4.º y 6.º de la Ley 4.ª de 1992, 46 y 49 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
En cuanto al concepto de violación, la parte demandante argumentó que los actos demandados se expidieron con infracción de normas superiores y mediante una expedición irregular, lo que habría vulnerado los artículos 13 y 53 de la Constitución al desconocerse el derecho a la igualdad y al trabajo digno desde los años 2008 y 2009. Según su planteamiento, en esas anualidades se alteró el criterio uniforme que había regido los incrementos salariales bajo el Decreto-Ley 1278 de 2002, generando una ruptura en la base salarial con efectos sucesivos, pese a que posteriormente los aumentos se hubieran igualado.
También afirmó que se desconocieron criterios establecidos en la Ley 4.ª de 1992, lo que habría ocasionado incrementos desproporcionados e injustificados en perjuicio de determinadas categorías. Asimismo, explicó la estructura del escalafón docente prevista en el Decreto-Ley 1278 de 2002, compuesta por tres grados con cuatro niveles salariales internos, cuyos ascensos dependen de títulos académicos y evaluaciones, teniendo en cuenta requisitos específicos para el acceso y promoción en cada grado.
Después, examinó los argumentos del Ministerio de Educación Nacional, en los que se alegaba que los incrementos salariales reconocían la formación y profesionalización, especialmente de quienes tenían maestrías o doctorados. No obstante, señaló que esos incrementos habrían sido menores en los años 2008 y 2009 para los docentes de mayor cualificación, lo que configuraría un trato desigual sin causa objetiva.
Finalmente, arguyó la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad respecto de los decretos salariales por presunta vulneración de los principios de igualdad, progresividad y protección de derechos laborales. Bajo esa perspectiva, consideró que el trato desigual desconoció normas superiores y afectó a los docentes del Decreto-Ley 1278 de 2002, por lo que solicitó la inaplicación de las disposiciones cuestionadas, la declaración de nulidad y el restablecimiento de los derechos, con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado y en los principios del artículo 53 constitucional. b) Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Educación Nacional2 objetó las pretensiones formuladas por la parte actora, por ello, expuso el marco constitucional y legal 2 PDF nro. 14 del C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 3 que regula la competencia para fijar el régimen salarial docente, destacando la participación del Congreso y el Gobierno Nacional, así como el papel condicionado de las entidades territoriales, y explicó cómo diversas leyes transformaron el sistema prestacional y salarial mediante la nacionalización, posterior descentralización, financiación a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el establecimiento del Sistema General de Participaciones; además, analizó el Decreto-Ley 1278 de 2002 que creó el estatuto de profesionalización docente, estructuró un escalafón basado en la formación académica, definió requisitos para ascensos y reubicaciones, y sirve como contexto para entender las diferencias de incremento salarial entre los docentes del grado dos nivel A y grado dos nivel D durante los años 2008 y 2009.
En consecuencia, propuso como excepciones «presunción de legalidad de los actos administrativos», «prescripción», «falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional» y «excepción genérica». Por otro lado, el apoderado judicial del Departamento de Córdoba3 se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento que el Decreto-Ley 1278 de 2002 modernizó el magisterio mediante un estatuto que reconoció la formación y el mérito profesional a través de un escalafón salarial acorde con la Ley 4ª de 1992, y afirmó que los incrementos de los años 2008 y 2009, fijados en los Decretos 714 de 2008 y 1238 de 2009, respondieron al propósito de incentivar la profesionalización y la meritocracia mediante evaluaciones que permitieron ascensos y reubicaciones vinculadas al desarrollo profesional, de modo que, al haberse aplicado conforme a la normativa vigente y a los principios de la política salarial del Estado, no existiría sustento jurídico para reclamar diferencias salariales acumuladas.
Por ello, formuló como excepciones «prescripción», «falta de legitimación en la causa por pasiva», «inexistencia del derecho», «improcedencia de la acción», «cumplimiento de la normativa por parte del Ministerio de Educación y del Fomag», «falta de fundamento legal en las pretensiones de diferencias salariales», «la genérica o innominada» y «reconocimiento oficioso de excepciones». c) Sentencia apelada El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el 27 de junio de 20254, mediante la cual decidió: Primero: Declarar probadas las excepciones denominadas: «falta de fundamento legal en las pretensiones de diferencias salariales», por parte del departamento de Córdoba y «presunción de legalidad de los actos administrativos» por parte de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Sin condena en costas. […] A los anteriores efectos, estimó que los actos acusados no incurrieron en las causales de nulidad invocadas, dado que la normativa no exige que los incrementos anuales se apliquen en el mismo porcentaje para todos los docentes y que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario debe interpretarse de forma amplia.
En ese orden, precisó que las diferencias entre los niveles 2A y 2D obedecen a requisitos distintos para acceder a cada nivel del escalafón, de modo que no son situaciones equiparables para efectos de un test de igualdad, pues el acceso al nivel superior exige mayor experiencia y la aprobación de la evaluación de competencias. Adicionalmente, precisó que los incrementos efectuados en 2008 y 2009 superaron o al menos igualaron el índice de precios al consumidor, por lo que no hubo afectación del poder 3 PDF nro. 12 del C01. 4 PDF nro. 23 del C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 4 adquisitivo ni vulneración de la remuneración mínima vital y móvil. En tal virtud, indicó que el Gobierno Nacional puede diferenciar aumentos según los ingresos y otorgar mayores porcentajes a quienes perciben menores salarios, razón por la cual el mayor incremento asignado a los docentes del escalafón 2A no implica violación de los principios de igualdad, trabajo digno o progresividad.
Asimismo, resaltó que no se acreditó infracción de los artículos 46 y 49 del Decreto-Ley 1278 de 2002. Finalmente, subrayó que el sistema de escalafón docente exige cumplir requisitos específicos para ascensos de nivel, motivo por el cual las diferencias salariales responden a la progresión profesional prevista por el ordenamiento. De esta manera, argumentó que la regulación de los incrementos se ha desarrollado de forma gradual mediante los respectivos decretos anuales, y la subdivisión entre docentes con y sin especialización tuvo soporte normativo.
Por tanto, coligió que no procedía el reconocimiento de diferencias salariales reclamadas, debido a que no se demostró la obligación de incrementos coordinados entre niveles ni que la inaplicación del Decreto 284 de 2024 implique nivelación salarial. d) Recurso de apelación5 La apoderada judicial de la parte demandante interpuso oportunamente el recurso de apelación, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de demanda.
Así mismo, adujo que el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, al resolver un asunto análogo, accedió a las pretensiones al verificarse que, al momento de efectuarse los ajustes salariales, no se realizó una actualización homogénea entre los distintos escalafones docentes, sin que se acreditaran razones objetivas que justificaran dicho reajuste desigual.
Igualmente, señaló que dicho despacho descartó la afirmación según la cual una mayor preparación académica debía traducirse en una retribución superior, toda vez que los incrementos salariales para quienes se encontraban en un nivel más elevado del escalafón resultaron inferiores a los aplicados a quienes ocupaban un nivel menor. En ese sentido, la recurrente indicó que la decisión de primera instancia incurrió en cuatro imprecisiones: i) inexistencia de correlación entre los requisitos de ascenso y la retribución económica, al otorgar beneficios superiores a niveles inferiores; ii) afectación del principio de progresividad, en la medida en que los docentes ubicados en niveles superiores sufrieron un detrimento patrimonial; iii) vulneración del bloque de constitucionalidad; y iv) ausencia de una justificación objetiva por parte de las entidades demandadas, que no acreditarían criterios razonables para la disparidad.
De igual manera, sostuvo que la sentencia no indagó ni explicó las razones técnicas o normativas por las cuales se aplicaron incrementos diferenciados únicamente en 2008, 2009 y 2011 - y no en otras anualidades -, omitiendo establecer si dicha diferenciación obedeció a criterios objetivos o constituyó una disparidad injustificada, lo cual exige un escrutinio judicial más riguroso.
Finalmente, añadió que la falta de ajuste adecuado de los salarios en los años 2008, 2009 y 2011 produjo un efecto dominó, en tanto los incrementos posteriores se habrían calculado sobre una base inicial incorrecta, afectando no solo a los docentes vinculados en ese momento, sino también a quienes se vinculen con posterioridad, perpetuando así una diferencia retributiva sin sustento objetivo. e) Trámite de segunda instancia Mediante Auto adiado 9 de diciembre de 20256 emitido por esta Corporación se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante y, en consecuencia, se ordenó notificar personalmente al señor Agente del Ministerio Público.
Sin embargo, en la oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación, las partes y al Agente del Ministerio Público guardaron silencio. 5 PDF nro. 25 del C01. 6 PDF nro. 4 del C01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 5 II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) Competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de la referencia, según lo establecido en el artículo 1537 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del Juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3208 y 3289 del Código General del Proceso, normas aplicables por remisión expresa del artículo 30610 de la Ley 1437 de 2011, la Sala deberá establecer si en el sub examine es procedente inaplicar el Decreto 284 de 2024 y en lo sucesivo declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, habida cuenta que para los años 2008 y 2009 no se ajustó los salarios de los docentes ubicados en el escalafón 2A y 2D en el mismo porcentaje, vulnerándose el principio de la igualdad.
De la respuesta al problema jurídico, dependerá si la providencia emitida en primera instancia es confirmada o revocada. c) Marco normativo y jurisprudencial Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre: i) evolución histórica y conceptual del salario, ii) competencia para la determinación de los salarios de los empleados públicos, iii) criterios jurisprudenciales sobre el ajuste de los salarios de los empleados públicos, iv) régimen salarial del personal docente al servicio del Estado y, v) generalidades del derecho a la igualdad en materia administrativa laboral. i).
Evolución histórica y conceptual del salario El maestro Guillermo Guerrero Figueroa11 expuso que, en las civilizaciones pretéritas, particularmente en Roma y Grecia, la ejecución material del trabajo recaía predominantemente en esclavos y prisioneros de guerra. Dichos sujetos desplegaban labores de manera extenuante, sin encontrarse sometidos a una legislación laboral propiamente dicha ni detentar prerrogativas asociadas a la afiliación al sistema de seguridad social, circunstancia que comportaba la inexistencia de mecanismos que 7 ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 8 ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 9 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 10 ARTÍCULO 306.
ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el [Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 11 Manual de Derecho del Trabajo: Parte General, Laboral Individual y Colectivo. Editorial Leyer, séptima edición (2011).
Págs. 513 a 514. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 6 ampararan los riesgos derivados de la vejez, invalidez o muerte de origen común. En tal sentido, la prestación de sus servicios carecía de cualquier modalidad de retribución económica. No obstante, puntualizó que de forma excepcional ciertos esclavos podían percibir una forma de remuneración por los servicios prestados, consistente en una cantidad determinada de sal; de ahí que el vocablo «salario» encuentre su génesis etimológica en salarium, término que alude precisamente a la sal.
Seguidamente, señaló que durante el siglo XVIII se produjo la transición hacia la industrialización a escala mundial y comenzó a consolidarse lo que hoy se denomina sistema capitalista. En dicho contexto histórico, el salario adquirió una relevancia cardinal, por cuanto se erigió en el principal mecanismo de subsistencia del individuo y su núcleo familiar, convirtiéndose, para la mayoría de las personas, en la única fuente efectiva de ingresos.
Por ello, manifestó que la mayoría de los tratadistas están de acuerdo que el salario es el pago o retribución que se le hace al trabajador a cambio de sus servicios personales. Por su parte, el maestro Domingo Campos Rivera12 precisó que concurren distintas construcciones teóricas en torno a qué se considera «salario», entre ellas se encuentran: i) teoría de los ingresos, ii) teoría de la subsistencia, iii) teoría del fondo de los salarios, iv) teoría de Marx, v) teoría de la productividad marginal, vi) teoría de la oferta y demanda y, vi) teoría de los salarios altos.
La primera, correspondiente a la teoría de los ingresos, formulada por el padre de la economía Adam Smith en su obra Riquezas de Las Naciones, publicada en 1776. Según dicha concepción, cuando el capitalista o terrateniente obtiene réditos superiores a los estrictamente necesarios para asegurar su propia subsistencia y la de su familia, destina el excedente a la contratación de mayor número de trabajadores con el propósito de ampliar la producción, lo que redunda simultáneamente en la obtención de ingresos adicionales para el capitalista y en la posibilidad de sufragar el salario de la mano de obra empleada.
En esa línea argumentativa, explicó que para Smith los salarios no alcanzan sus niveles más altos en los países catalogados como ricos, sino en aquellos cuyo desarrollo experimenta un progreso acelerado, es decir, donde el crecimiento económico es más dinámico. Ello obedece a que, en un país en expansión, se incrementa la producción y la demanda de fuerza laboral, lo que conlleva inexorablemente a la elevación de los salarios.
La segunda teoría corresponde a la denominada teoría de la subsistencia, elaborada por Ricardo en su obra Principios de Economía Política y Tributación, publicada en 1817. En dicha construcción doctrinal sostuvo que la mano de obra, al igual que cualquier mercancía, presenta un precio natural y un precio de mercado. En ese sentido, explicó que el precio natural de la fuerza de trabajo se identifica con aquel ingreso indispensable para que el trabajador pueda garantizar su subsistencia, razón por la cual dicho salario no experimenta variaciones ascensionales ni descendentes.
Por su parte, el precio de mercado obedece al juego ordinario de la oferta y la demanda y, por ende, el salario puede incrementarse o reducirse conforme a la mencionada ley económico - social. En otros términos, el quantum salarial se encuentra condicionado por la mayor o menor disponibilidad de trabajadores asalariados. Al respecto de la teoría del fondo de los salarios, expuesta por John Stuart Mill en su obra Principios de Economía Política publicada en 1848, sostuvo que la remuneración laboral se encontraba supeditada a la dinámica de la oferta y la demanda del trabajo, en la medida en que la mano de obra era asimilable a una mercancía sujeta a las mismas leyes económicas.
En tal sentido, cuanto mayor fuese el número de obreros dedicados a una determinada actividad, más reducido resultaba el valor de dicha fuerza laboral, mientras que, ante una menor disponibilidad de trabajadores en otra actividad, su valor tendía a encarecerse. De igual manera, precisó que el valor de la mano de obra resultaba del ejercicio aritmético consistente en dividir el capital circulante por la cantidad de obreros. 12 Derecho Laboral.
Editorial Temis, séptima edición (2017). Págs. 331 a 340. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 7 En lo que concierne a la teoría de Karl Marx, desarrollada en su obra El Capital publicada en 1867, afirmó que al trabajador no se le retribuye el valor del trabajo, sino el de su fuerza de trabajo, categorías que constituyen conceptos absolutamente diferenciables.
Señaló que el valor del trabajo propiamente dicho corresponde a la mercancía, esto es, al producto terminado, razón por la cual el trabajador no enajena su trabajo, toda vez que no es titular de los medios de producción. En ese orden, expuso que el capitalista, en cuanto propietario de los medios de producción, es quien dispone y comercializa la mercancía elaborada por los trabajadores; y dado que la producción de dicha mercancía requiere energía y capacidad creadora, el capitalista se ve precisado a adquirir la fuerza de trabajo, que es precisamente lo que los trabajadores ponen a disposición en el mercado laboral.
En lo que respecta a la teoría de la productividad defendida por John Bates Clark, expuso que existe una correlación directa entre el salario y la productividad, cuyo nivel se encuentra condicionado por determinados parámetros de valoración, tales como el tiempo de ejecución, las condiciones materiales del trabajo, el grado de capacitación de los trabajadores, entre otros factores incidentes.
Sostuvo que dicha relación entre salario y productividad se halla sujeta a la ley de los rendimientos decrecientes, en virtud de la cual si alguno de los factores de producción - tales como la tierra, el capital o el trabajo - aumenta, mientras los restantes permanecen constantes, la productividad tiende a incrementarse hasta un determinado límite, a partir del cual comienza a disminuir progresivamente.
En cuanto a la teoría de la ley de oferta y demanda consistente en que a mayor disponibilidad de mano de obra, los salarios tienden a disminuir, mientras que, en situaciones de menor oferta laboral, los salarios se incrementan. En consecuencia, cuando existe abundancia de trabajadores, los empleadores, al momento de seleccionar la fuerza laboral, optan por aquellos que ofrecen mayores garantías en relación con su desempeño y, adicionalmente, por quienes formulen menores exigencias a cambio de la prestación de su actividad.
En suma, con relación a la teoría de los salarios altos expuesta por Henry Ford en 1915, sostuvo que, a mayor nivel salarial, se incrementa el consumo, lo que implica necesariamente un aumento de la productividad para atender la elevada demanda. Este fenómeno conlleva, a su vez, a una reducción de los precios y a un correlativo aumento de las ventas, cuyo incremento genera mayores utilidades para los productores.
Dicho crecimiento en las ganancias posibilita la realización de nuevas inversiones que se traducen en la ampliación de la capacidad empresarial y en la diversificación de los bienes ofrecidos en el mercado. Acotado y precisado lo precedente, José María Obando Garrido13 conceptualiza el salario como el derecho exigible e irrenunciable que le asiste a todo trabajador en virtud del beneficio derivado de la prestación del servicio a favor de su empleador.
En consecuencia, dicho emolumento constituye para el empleador una obligación pecuniaria, mientras que para el trabajador se configura como una verdadera acreencia laboral. Por su parte, la Ley 54 de 1962, aprobatoria de los Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20.ª, 32.ª, 34.ª y 40.ª, conceptualizó el término «salario», así: A los efectos del presente convenio el término "salario" significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleados (sic) a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.
En definitiva, el Consejo de Estado, mediante sentencia de fecha 8 de febrero de 202414 definió salario en los siguientes términos: 13 Derecho Laboral. Editorial Temis, tercera edición (2019). Págs. 211 a 212. 14 Sentencia del 8 de febrero de 2024, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, rad: 13001-23-33-000-2016-01005-01 (2734-2021).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 8 El término «salario» es comprendido como toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que recibe el trabajador como «contraprestación directa del servicio» 14 y tiene sustento constitucional en el artículo 53 de la Constitución Política, conforme con el cual, será uno de los principios del trabajo, la «remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo». ii).
Competencia para la determinación de los salarios de los empleados públicos El literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política dispone que corresponde al Congreso de la República expedir las leyes y, mediante ellas, fijar normas de carácter general, así como establecer los objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial y prestacional aplicable a los empleados públicos, a los miembros del Congreso Nacional y a la Fuerza Pública.
Por su parte, el numeral 14 del artículo 189 ibidem establece que compete al Presidente de la República crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos requeridos por la administración central, así como definir sus funciones especiales y fijar las correspondientes dotaciones y emolumentos. Por ello, el Congreso de la República expidió la Ley 4.ª de 199215, mediante la cual se establecieron los parámetros generales relativos al régimen salarial y prestacional.
En su artículo 2.º se fijaron los objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional al momento de determinar los salarios y prestaciones, en los siguientes términos: ARTÍCULO 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e) La utilización eficiente del recurso humano; f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.
En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa. De este modo, es posible advertir que corresponde al Presidente de la República modificar el sistema salarial de los empleados públicos, con excepción de los miembros del Congreso de la República, en la medida en que el artículo 187 de la Constitución Política dispone que la remuneración de los congresistas se ajustará automáticamente cada año. Dicho reajuste se calcula con base en el incremento promedio de los salarios de los trabajadores del Gobierno Central, de conformidad con la certificación que, para tal efecto, expida el Contralor General de la República.
Así mismo, el parágrafo único del artículo 4.º de la Ley 4.ª de 1992 dispone que ningún empleado del nivel central, de los entes territoriales 15 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 9 adscritos a la Administración Central, del Cuerpo Diplomático colombiano acreditado en el exterior, ni del personal del Ministerio de Defensa comisionado en el exterior, podrá percibir una remuneración anual superior a la reconocida a los miembros del Congreso Nacional.
No obstante, aun cuando es el Presidente de la República quien ostenta la competencia para fijar los salarios y prestaciones sociales de los empleados del nivel nacional, los artículos 6.º y 7.º de la Ley 4.ª de 1992 lo autorizan para delegar dicha atribución en los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de los establecimientos públicos del orden nacional y en la organización electoral, dentro de los límites fijados por el propio Gobierno Nacional.
En todo caso, cuando el Presidente delegue estas funciones deberá ejercer control presupuestal y de personal, lo que implica que no se trata de una delegación abierta, sino sujeta a supervisión. En lo que respecta a los trabajadores públicos de las entidades territoriales, el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992, dispone que:
ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. La anterior disposición normativa fue demandada bajo el argumento que ni el Presidente ni el Gobierno pueden delegar las competencias que la Constitución atribuye de manera expresa al Gobierno Nacional, entre ellas, la relativa a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, así como la concerniente a regular el régimen mínimo de prestaciones de los trabajadores oficiales.
Adicionalmente, adujo que la norma acusada habilitó al Gobierno para regular íntegramente el régimen salarial y prestacional de los funcionarios, trabajadores oficiales, empleados públicos y miembros de corporaciones públicas, así como para establecer topes salariales respecto de los empleados públicos pertenecientes a entidades territoriales, lo cual supondría una injerencia del Legislador en materias inherentes a la autonomía territorial.
Por consiguiente, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-315 del 19 de julio de 199516, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992, bajo el entendido de que las facultades conferidas al Gobierno se circunscriben, de manera exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al señalamiento del límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.
Como fundamento de la decisión, el Alto Tribunal advirtió que las autoridades locales ostentan competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones y para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos; no obstante, dicha potestad no puede erigirse en óbice para desconocer la atribución general del Congreso en materia del régimen salarial y prestacional aplicable a los empleados públicos territoriales.
En la misma línea argumentativa, la Corte puntualizó que de lo anterior se colige que la facultad de dictar normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es susceptible de ser delegada a las corporaciones públicas territoriales, lo que sería jurídicamente inviable si el Congreso careciera materialmente de dicha competencia. Con todo, subrayó que la competencia legislativa y la correlativa potestad reglamentaria del Gobierno no pueden, en modo alguno, desconocer o neutralizar las facultades específicas que la Constitución reconoce a las autoridades territoriales y que se encuentran plasmadas en las normas citadas.
Asimismo, precisó que la fijación de un límite máximo salarial no comporta una afectación ilegítima de las potestades territoriales, por cuanto, dentro del umbral fijado, las autoridades locales conservan íntegramente su margen de configuración, resultando el límite plenamente compatible con el principio constitucional de autonomía. 16 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 10 Finalmente, concluyó que el Congreso de la República carecía de competencia para incluir a los trabajadores oficiales de las entidades territoriales dentro de la categoría de servidores públicos para efectos salariales y prestacionales, puesto que el literal e) del numeral 19 del artículo 150 se refiere únicamente a empleados públicos y el literal f) tan solo al régimen mínimo de prestaciones de los trabajadores oficiales.
Además, al desconocer la naturaleza eminentemente contractual de estos últimos y permitir una regulación amplia e ilimitada, la norma tenía la potencialidad de incidir negativamente en la negociación colectiva, razón por la cual el legislador no podía habilitar de manera indefinida al ejecutivo para fijar su régimen prestacional ni el salario máximo sin contar con facultades extraordinarias expresas.
Por su parte, el Consejo de Estado, mediante providencia proferida el 1.º de septiembre de 202217, analizó la distribución competencial relativa a la determinación del régimen salarial de los empleados adscritos a las entidades territoriales, arribando a las siguientes conclusiones: Bajo este contexto normativo se infiere que existen criterios de reserva material de ley respecto del Congreso de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos a través de la imposición de postulados generales y de obligatoria observancia, que conforman un marco de acción sobre el cual se consolida la reserva reglamentaria del Gobierno Nacional para determinar en estricto sentido qué elementos remunerativos directos o no del servicio harán parte del esquema de los diferentes servidores públicos del Estado.
Así como el planteamiento de los límites o topes sobre los cuales, con posterioridad, deberán ser determinados los montos o escala salarial a reconocer y pagar, puntual y específicamente, en cada entidad y para cada cargo del orden territorial, aspecto final que corresponderá por reserva ejecutiva a las corporaciones de elección popular en cada departamento, distrito o municipio, junto con los mandatarios locales como gobernadores y alcaldes.
De este modo, debe entenderse que los aludidos tipos de reserva, obedecen básicamente a lo que constituye uno de los elementos esenciales de validez de las normas como lo es la competencia, habida cuenta de que esta conlleva la facultad inherente a la naturaleza de la autoridad para proferir decisiones mandatorias determinadas que ningún otro agente del Estado podría adoptar, ello en razón de aspectos como la jerarquía, la funcionalidad, la legitimidad democrática, la especialidad, la capacidad administrativa y financiera y, la finalidad material.
Tales puntos conforman una serie de variantes que en conjunto se acompasan con el principio de legalidad que orienta y sustenta las acciones del Estado, en particular la función pública y su regulación salarial y prestacional. En virtud de lo expuesto, se observa que la creación de emolumentos con carácter salarial o prestacional, está contemplada desde el mismo modelo constitucional para ser provista de manera articulada y exclusiva entre el Legislador y el Gobierno Nacional, ello con el fin de que sean estas autoridades y no las del orden territorial, las que definan a partir de la propia concepción de la estructura funcional del Estado, qué elementos remunerarán el servicio y cuáles cubrirán las contingencias derivadas del ejercicio de un empleo público, sin que tal facultad pueda ser arrogada por entidades como los distritos, departamentos, municipios o sus establecimientos descentralizados.
Lo anterior halla sustento por cuanto a pesar de predicarse la autonomía administrativa de los entes territoriales, este concepto no se traduce en soberanía, sino que debe entenderse bajo la concepción de los pilares fundamentales del Estado, principalmente en lo referente a su naturaleza que no es otra que la señalada en el artículo 1.° constitucional, cuando se precisa que Colombia es una República unitaria y descentralizada, lo cual implica la sujeción de las autoridades locales al poder central en punto a la regulación general de aspectos esenciales como en efecto lo es el régimen laboral aplicable a los empleados públicos.
(Subraya de la Sala). Como se advierte del precedente jurisprudencial, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado convergen en afirmar que al Congreso de la República le compete expedir la ley marco mediante la cual se establecen los objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debe observar para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados del orden nacional.
En ese entendido, dichas Corporaciones consideran igualmente que el 17 Sentencia del 1º de septiembre de 2022, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, rad: 15001-23-33-000-2017-00021-01 (0446-2020). M.P. William Hernández Gómez. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 11 legislador ostenta competencia para establecer los límites máximos aplicables a los servidores de las entidades territoriales, con la salvedad de los trabajadores oficiales, por cuanto estos se encuentran vinculados mediante contrato laboral y, por ende, sus condiciones pueden ser objeto de negociación colectiva a través de pactos colectivos.
En consecuencia, la Corte Constitucional y Consejo de Estado precisan que la facultad de los alcaldes y gobernadores para determinar los salarios y prestaciones de sus empleados se ejerce dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, conservando así un margen de configuración administrativa subordinado a los parámetros que emanan de la ley marco y de los actos reglamentarios que la desarrollan. iii).
Criterios jurisprudenciales sobre el ajuste de los salarios de los empleados públicos La Corte Constitucional, a través de diversas providencias, se ha pronunciado respecto de los límites que tiene el Gobierno Nacional al fijar los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos. En atención a que en el presente asunto se debate la forma como el Gobierno Nacional determinó las asignaciones salariales de un grupo de docentes, esta Sala abordará el examen de las principales sentencias de la Corte Constitucional que han delimitado la potestad gubernamental en materia salarial.
En consecuencia, se desarrollará dicho estudio en los términos que se exponen a continuación: - Sentencia C-1433 del 23 de octubre de 200018 En esta providencia, la Corte Constitucional estudió una demanda contra la Ley 547 del 23 de diciembre de 1999, mediante la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal comprendida entre el 1.º de enero y el 31 de diciembre del 2000, bajo el argumento de que dicha ley no contemplaba las apropiaciones necesarias para cubrir los gastos durante el año 2000.
De igual manera, los demandantes advirtieron que desde la etapa de proyecto, el ejecutivo manifestó la intención de realizar el reajuste de los salarios de los trabajadores públicos en una cuantía indispensable para compensar la pérdida del poder adquisitivo del dinero. No obstante, precisó que las razones expuestas por el Gobierno condujeron a limitar la indexación al 9% únicamente para un grupo restringido de servidores, esto es, aquellos que devengaran menos de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Al examinar los argumentos esgrimidos por los demandantes, la Corte Constitucional sostuvo que el presupuesto correspondiente al año 2000 fue estructurado conforme a criterios macroeconómicos orientados a restringir los incrementos salariales, para lo cual se procedió a segmentar a los servidores públicos en dos grupos: de una parte, aquellos que percibían hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, quienes obtuvieron el reajuste; y, de otra, quienes superaban dicho umbral, los cuales fueron excluidos del mismo.
Tal diferenciación, a juicio de la Corte, comportaba un trato discriminatorio, en tanto todos los trabajadores resultaban igualmente afectados por el fenómeno inflacionario y el Estado está constitucionalmente compelido a preservar el poder adquisitivo real del salario, sin que sea jurídicamente admisible reconocer el reajuste únicamente a un sector de servidores.
De igual manera, el Tribunal Constitucional enfatizó que, si bien la política económica es competencia primordial del Gobierno, con intervención del Congreso de la República y del Banco de la República, las decisiones que se adopten en dicha materia encuentran límites ineludibles en la Constitución Política. En consecuencia, puntualizó que ni el ejecutivo ni el legislativo ostentan una potestad absoluta para definir libremente los incrementos salariales, pues están vinculados a garantizar condiciones laborales dignas, una remuneración mínima vital y móvil y reajustes periódicos acordes con la pérdida del poder adquisitivo, sin incurrir en tratos discriminatorios.
Por ende, subrayó que la mera situación fiscal del Estado no constituye argumento idóneo para soslayar tales obligaciones de raigambre constitucional. 18 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 12 Finalmente, la Corte concluyó que tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República desconocieron la obligación de reajustar los salarios de la totalidad de los servidores públicos a partir del 1.º de enero del 2000.
Por lo anterior, declaró la exequibilidad del artículo 2.º de la Ley 547 de 2000, salvo en lo atinente a la omisión del reajuste salarial, aspecto que fue declarado inexequible. Adicionalmente, ordenó poner la decisión en conocimiento del Presidente de la República y del Congreso, para que, dentro del ámbito de sus competencias, procedieran a cumplir el deber omitido antes de la culminación de la correspondiente vigencia fiscal. - Sentencia C-1064 del 10 de octubre de 200119 Un ciudadano promovió acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2.º de la Ley 628 de 2000, por medio de la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal comprendida entre el 1.º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2001.
En efecto, sostuvo que el Congreso, al expedir dicho presupuesto, omitió apropiar los recursos necesarios para garantizar el incremento de los salarios de los empleados públicos en un porcentaje equivalente, por lo menos, a la inflación causada durante el año inmediatamente anterior, en abierta contradicción con los mandatos constitucionales y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular con la decisión C-1433 de 2000.
En esa línea, señaló que incluso el mensaje gubernamental que acompañó el proyecto reconoció un aumento proyectado del 6.2% para la anualidad de 2001, porcentaje que resultaba ostensiblemente inferior al índice de precios al consumidor de 2000, calculado en 8.75%, con lo cual se desconocían los principios de remuneración mínima vital y móvil y la obligación de preservar el poder adquisitivo real del salario.
Además, afirmó que la reducción del ingreso real comportaba una afectación directa sobre la calidad de vida de los servidores públicos, generaba escenarios de empobrecimiento relativo y vulneraba los derechos fundamentales tales como la igualdad, el trabajo en condiciones dignas y la satisfacción de necesidades básicas, proyectándose sus efectos en ámbitos esenciales como la salud, la vivienda, la alimentación y la recreación. Al estudiar los argumentos planteados por el demandante, la Corte consideró que existen diferencias importantes entre los niveles salariales de los servidores públicos y que corresponde al Congreso definir el criterio para distinguir entre quienes merecen una protección reforzada en los aumentos salariales y quienes no; sin embargo, precisó que ante la ausencia de regulación, debía acudir directamente a la Constitución y tomó como referencia el artículo 187, que utiliza el promedio ponderado como base para determinar incrementos, adaptándolo para identificar a los servidores con salarios bajos que requieren mayor protección; concluyendo que, mientras el Congreso no estableciera un parámetro distinto y razonable, el criterio aplicable será el promedio ponderado de los salarios de la administración central.
En esa medida, sostuvo que el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario puede ser limitado, pero no desconocido, por lo que siempre debe existir algún aumento anual, cuya fijación corresponde a criterios constitucionales y no a cifras exactas señaladas por la Corte; dichos criterios son equidad, progresividad y proporcionalidad, de manera que quienes ganan por encima del promedio ponderado pueden recibir incrementos menores que quienes devengan menos, sin vulnerar derechos como el mínimo vital, pues la limitación es temporal y razonable en el contexto económico analizado, y corresponde a las autoridades competentes establecer los porcentajes específicos.
Al respecto, también señaló que: En conclusión, todos los servidores públicos tienen un derecho constitucional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y económico como el considerado en el 19 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza y Jaime Córdoba Triviño. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 13 presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad.
Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocerían los principios de equidad y progresividad. Además, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas.
Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la órbita de la Corte señalar porcentajes específicos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes. Es necesario precisar los alcances de la limitación. La limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos situados en las escalas superiores al promedio ponderado no conlleva la vulneración de su derecho al mínimo vital.
Nunca la Corte ha sostenido que el derecho fundamental al mínimo vital incluya en su ámbito de protección el aumento del salario. Por el contrario, la Corte Constitucional ha declarado improcedente las acciones de tutela interpuestas con la finalidad de obtener el reconocimiento de ajustes salariales por efecto de la inflación20. Finalmente, la Corte Constitucional en la misma providencia concluyó que: 6.2.1.
Todos los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario. 6.2.2. Los salarios de dichos servidores públicos deberán ser aumentados cada año en términos nominales. 6.2.3. Los salarios de dichos servidores públicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, deberán ser aumentados cada año en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real. 6.2.4.
Los salarios de los trabajadores no cobijados por el criterio anterior, serán aumentados de tal forma que los reajustes anuales de éstos (sic) servidores consulte el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que dicha progresividad sea estricta no deberá existir entre uno y otro grado o escala una diferencia desproporcionada.
Las limitaciones al derecho a mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores sólo son admisibles constitucionalmente si ellas están dirigidas a alcanzar un objetivo de gasto público social prioritario y son estrictamente necesarias y proporcionales para lograr la realización efectiva de este objetivo. 6.2.5.
Si al aplicar el cuarto criterio, resultare una diferencia entre el aumento salarial nominal anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente considerados, éste ahorro fiscal deberá destinarse a gasto público social en beneficio de las personas especialmente protegidas por la Constitución, como por ejemplo los niños, las madres cabeza de familia, los desempleados, los discapacitados, los desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o a programas sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los de alimentación y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensionales, educación y capacitación y salud. 6.2.6.
Para dar cumplimiento a la Constitución, en los términos de la presente sentencia, las autoridades adoptarán las decisiones y expedirán los actos de su competencia. - Sentencia C-1017 del 30 de octubre 200321 En esta providencia la Corte reconoció que todos los servidores públicos tienen un derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo de su salario, lo que implica ajustes anuales en proporción a la inflación, aunque este derecho no es absoluto, en la medida que solo puede limitarse en situaciones excepcionales para proteger la estabilidad macroeconómica y el gasto social, pero nunca mediante una política estatal permanente que reduzca el valor 20 Cfr. Sentencia SU-1052 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 21 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 14 real del salario. Además, señaló que los servidores que ganan hasta dos salarios mínimos no pueden sufrir limitación alguna y deben recibir el reajuste pleno conforme al IPC. Por su parte, continuando con la línea jurisprudencial de la sentencia C-1064 del 10 de octubre de 2001, la Corte Constitucional señaló que, aun cuando el Legislador no hubiera expedido una norma que distinguiera expresamente cuáles empleados públicos merecen una protección reforzada al momento de fijar salarios y prestaciones, la Ley 796 de 2003, que convocó un referendo constitucional, estableció criterios claros para el reajuste del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos durante la vigencia fiscal de 2003.
En particular, indicó que la mentada ley determinó que los empleados cuyos ingresos fueran iguales o inferiores a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes no podrían estar sujetos a limitaciones que afectaran su derecho a preservar el poder adquisitivo, garantizando que sus salarios se reajustaran conforme a la inflación del año anterior, medida a través del índice de precios al consumidor.
En tal medida, la Corte destacó que dicha ley reflejaba la voluntad legislativa de proteger las escalas salariales bajas y proporcionaba un criterio específico para su aplicación, aun cuando la Constitución no hubiera sido modificada mediante referendo. En lo que respecta a los servidores públicos con ingresos superiores a dos salarios mínimos, la Corte indicó que la dicha ley permitió limitar el reajuste de sus salarios, siempre que se observaran los principios de progresividad y proporcionalidad.
Asimismo, precisó que, ante la ausencia de un parámetro legal explícito para el límite superior de la reducción, debía aplicarse el canon del justo medio, estableciendo como máximo una disminución equivalente al 50% de la inflación del año anterior. Dicha limitación tiene por objeto evitar afectaciones desproporcionadas al derecho constitucional y, al mismo tiempo, conferir un margen de discrecionalidad al Gobierno para definir escalas salariales y aumentos, respetando en todo momento los principios de equidad y progresividad.
Bajo este derrotero, la Corte enfatizó que las restricciones al poder adquisitivo en las escalas salariales medias y altas generan un ahorro fiscal relevante, particularmente en contextos de déficit presupuestal y elevado endeudamiento, destinándose dicho ahorro a garantizar la sostenibilidad del gasto público social. Asimismo, reiteró que tales limitaciones no son permanentes ni estáticas, sino que su justificación debe evaluarse anualmente y ajustarse conforme a las condiciones económicas y a los objetivos prioritarios de inversión social, asegurando que el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo no se vea afectado de manera desproporcionada.
Finalmente, la Corte Constitucional coligió que, en principio, todos los servidores públicos ostentan el derecho a la preservación de su poder adquisitivo; no obstante, dicho derecho puede ser objeto de limitación bajo los siguientes términos: 6.1. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada, esto es, al aumento del I.P.C. en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.
En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. 6.2. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo (sic) puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). 6.3.
El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario, no podrá ser objeto de limitaciones dado que (sic) según los criterios específicos analizados en la presente sentencia para la vigencia fiscal del 2003, tales servidores se encuentran en las Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 15 escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, éstos (sic) servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación, es decir, la variación del I.P.C. registrada para el año inmediatamente anterior, parámetro también señalado en la Ley 796 de 2003. 6.4.
Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede (sic) afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales. El derecho de tales servidores públicos, puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada el año anterior, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: 6.4.1.
Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. 6.4.2.
En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho. 6.4.3. Para que no se vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos señalados, el ajuste en la última escala superior no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada el año inmediatamente anterior, es decir, a la mitad del aumento en el I.P.C. de 2002. 6.4.4.
A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C. El Gobierno y el Congreso tienen la obligación de incluir en los instrumentos de manejo de la política económica, previo un debate democrático, los programas y políticas que garanticen que dentro de los cuatro años de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal período cuatrienal, incrementos iguales o superiores al IPC para estos servidores.
A esta finalidad han de propender las políticas públicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitación del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por éste al término del periodo de cuatro años, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto público social en condiciones macroeconómicas como las mencionadas en esta sentencia. 6.4.5 En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitación del derecho mencionado con razones cada vez más poderosas, deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la actualización plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo. 6.4.6.
El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la Constitución, sólo pueden destinarse a la inversión social. 6.4.7. Los ajustes salariales correspondientes a la vigencia fiscal de 2003 deben ser reconocidos por el Estado a partir del primero (1º) de enero de 2003, para lo cual deberán realizarse las adiciones y traslados presupuestales necesarios.
En conclusión, los empleados públicos tienen derecho a preservar el poder adquisitivo de sus salarios, lo cual implica el reconocimiento de ajustes anuales, al menos equivalentes a la inflación registrada en el año inmediatamente anterior, resultando absoluto para aquellos cuya remuneración no exceda de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes y susceptible de limitación progresiva y proporcional para las escalas superiores, sin afectar su núcleo esencial.
En esa medida, las restricciones temporales deberán orientarse a la preservación de la estabilidad macroeconómica y a la sostenibilidad del gasto público social, destinándose cualquier ahorro exclusivamente a inversión social, y garantizando que, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, los incrementos salariales progresen hasta alcanzar la actualización plena conforme a la inflación. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 16 iv).
Régimen salarial del personal docente al servicio del Estado Antes de adentrarse en el régimen salarial aplicable al personal docente al servicio del Estado, la Sala procederá a examinar el contexto histórico relativo a la determinación de los salarios de dicho personal previo a la expedición de la Constitución Política de 1991, con el propósito de ofrecer un mayor entendimiento de los regímenes docentes vigentes en la actualidad.
En vigencia de la Constitución Política de 188622 la educación en Colombia era organizada y dirigida por la religión católica y era costeada por fondos públicos, siendo un servicio gratuito; pero no obligatorio. Por ello, el Estado implementó un marco normativo integral mediante el cual se dispuso que el sistema educativo se encontraba regulado por un conjunto de normas y reformas, conservando un modelo descentralizado en el cual los departamentos y municipios asumían la responsabilidad principal de financiar y administrar la educación oficial.
El Legislador expidió la Ley 39 de 1903, mediante la cual dispuso en el artículo 3.º que «[l]a Instrucción Primaria costeada con fondos públicos será gratuita y no obligatoria. Estará a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos, en consonancia con las Ordenanzas expedidas por las Asambleas respectivas, e inspeccionada por el Poder Ejecutivo nacional».
No obstante, el inciso 2.º del artículo 4.º establecía que la educación secundaria era competencia de la Nación; sin embargo, ello no impedía que los departamentos y municipios pudieran destinar recursos suficientes para el sostenimiento de establecimientos de enseñanza secundaria. A su turno, el artículo 9.º consagró que «[e]s obligación de los Municipios suministrar local y mobiliario para el funcionamiento de las Escuelas urbanas y rurales.
Los Consejos municipales apropiarán las sumas necesarias para ello». De este modo, como se puede observar el régimen vigente para la época se configuraba como un sistema de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, respecto de la financiación y administración de la educación oficial. Posteriormente el Congreso de la República expidió la Ley 43 del 11 de diciembre de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria, previamente administrada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías.
En consecuencia, la Nación asumió la titularidad y responsabilidad de la prestación del servicio educativo, trasladando a su órbita los gastos que hasta entonces eran sufragados por los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios. El artículo 2.º de la referida ley estableció que las prestaciones sociales generadas con anterioridad a la nacionalización continuaban siendo responsabilidad de la entidad de origen, esto es, de las entidades territoriales, las intendencias y las comisarías, mientras que aquellas generadas con posterioridad a la nacionalización serían de cargo de la Nación. Asimismo, dispuso que las prestaciones sociales que al momento de la nacionalización no se hubiesen causado o no fueran exigibles continuaban siendo responsabilidad de la entidad territorial, debiendo estas transferirse progresivamente a la Nación en un plazo máximo de 10 años, mediante cuotas parciales y no en un solo desembolso.
Por su parte, el artículo 3.º determinó que, a partir de 1976, la Nación asumiría el 20% de los gastos de personal conforme al presupuesto de 1975, aumentando dicho porcentaje en 20% hasta alcanzar la cobertura total en 1980. Dicha disposición tuvo por finalidad transferir de manera progresiva la carga salarial y prestacional de las entidades territoriales a la Nación, garantizando que los planteles nacionalizados fueran financiados íntegramente por el Estado central. 22 Ver el artículo 41.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 17 En consecuencia, atendiendo que la Nación asumió la prestación del servicio de educación, ninguna entidad territorial podía crear nuevas vacantes, tal como lo estipuló el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, en los siguientes términos: ARTÍCULO 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.
En virtud de la normativa anterior, el legislador expidió el Decreto-Ley 128 del 20 de enero 1977, mediante el cual se estableció el Estatuto del Personal Docente a cargo de la Nación, reconociendo a maestros, profesores y funcionarios administrativos como empleados públicos y regulando sus derechos, deberes, estímulos y sanciones. En este contexto, el artículo 6.º definió el escalafón docente, determinando categorías y niveles salariales de acuerdo con la educación primaria o secundaria.
Además, la norma reguló los procedimientos de inscripción, promoción y profesionalización del personal docente, contemplando programas de capacitación conducentes a títulos o de perfeccionamiento, con contenidos en áreas como legislación, didáctica, psicología, tecnología educativa y ética. Dichos programas se organizaron en créditos progresivos y estructurados por el Ministerio de Educación, con el objeto de garantizar la formación continua y la actualización profesional de los docentes en ejercicio.
Acto seguido, el Congreso de la República, a través de la Ley 8ª del 24 de enero de 1979 otorgó al Presidente de la República, por un año, facultades extraordinarias para definir y unificar la naturaleza del Sistema de Educación Post-Secundaria, tanto público como privado, con el fin de armonizar programas, centros educativos y autoridades de supervisión, promoviendo la diversificación en carreras técnicas según las necesidades del país. Asimismo, indicó que el Presidente podía establecer requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones del sistema, reorganizar la Universidad Nacional y demás instituciones oficiales, así como, expedir estatutos internos, regular el Escalafón Nacional docente y los derechos y deberes del personal educativo, fijar tarifas de matrícula y finalmente derogar el Decreto-Ley 128 de 1977.
En tal virtud, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 2277 del 14 de septiembre de 1979, mediante el cual se adoptaron las disposiciones sobre el ejercicio de la profesión docente, estipulando las condiciones de ingreso, ejercicio y ascenso del personal que se desempeñara como docente en los distintos niveles y modalidades educativas.
En este contexto, el artículo 3.º reiteró, en concordancia con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, que los docentes prestan sus servicios en las entidades oficiales de los órdenes nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal. De igual forma, la norma reguló el sistema de escalafón docente, entendido como el mecanismo de clasificación de los educadores conforme a su formación académica, experiencia profesional y méritos reconocidos.
Finalmente, el artículo 82 derogó el Decreto-Ley 128 de 1977. Más adelante, mediante la Ley 91 del 29 de diciembre de 1989 se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, norma que comenzó a regir para el personal docente al servicio del Estado. Dicha disposición operó una clasificación diferenciada en tres categorías de docentes, de la siguiente manera:
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 18 En otras palabras, considerando que a partir de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación, la Ley 91 de 1989 respetó el régimen de los docentes que se encontraban vinculados antes de la nacionalización del servicio educativo.
Así, en términos generales, todos los docentes se clasificaban como nacionales; se entendía por docentes nacionalizados a aquellos nombrados por una entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976, mientras que los docentes territoriales eran aquellos vinculados a establecimientos educativos administrados por una entidad territorial a partir del 1.º de enero de 1976 sin el cumplimiento de los requisitos legales.
A su vez, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa que:
ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […] De lo anterior se colige que la Ley 91 de 1989 respetó el régimen salarial y prestacional vigente para los docentes antes del 31 de diciembre de 1989; en consecuencia, los efectos salariales y prestacionales previstos en dicha norma comenzaron a aplicarse a partir del 1º de enero de 1990.
Asimismo, las disposiciones futuras se aplicarían únicamente a los docentes nacionales, es decir, aquellos nombrados directamente por la Nación, recordándose que, con anterioridad a la Ley 43 de 1975, la competencia en materia educativa estaba distribuida entre la Nación y las entidades territoriales. Posteriormente, en el marco de la Constitución Política de 1991, el legislador expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 199323, mediante la cual, en su artículo 15, se dispuso la descentralización de los sectores de educación y salud, asignando competencias a las entidades territoriales en dichas materias.
De este modo, la norma estableció que los departamentos y distritos contarían con un plazo de cuatro años para recibir formalmente los bienes, el personal y los establecimientos que se encontraban bajo titularidad de la Nación. Mientras se efectuaba la transferencia de dichos bienes, la administración de los recursos del situado fiscal - fondos que la Nación transfería a los territorios - se realizaría con intervención técnica y administrativa a través de fondos educativos regionales, con el fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios, aun cuando la descentralización no se hubiera completado.
Del mismo modo, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 consagró lo siguiente: ARTÍCULO 6º.- Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas 23 Por la cual se dictaron normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 19 vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.
Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley. El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deban trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos.
El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992.
Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizarán a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o. del artículo 19 de la Ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.
En virtud de las autorizaciones de la Ley 4a. de 1992 el CONPES social establecerá los reajustes salariales máximos que podrán decretar o convenir las entidades territoriales. Igualmente establecerá los parámetros de eficiencia técnica y administrativa que podrán considerarse para la expansión de las plantas de personal y los sistemas de control de gestión por parte de las entidades territoriales, sin perjuicio de su autonomía que al respecto consagra la Constitución Política.
El Gobierno Nacional establecerá un programa de estímulos a la eficiencia técnica y administrativa de los sectores de salud y educación y se abstendrá de participar en programas de cofinanciación cuando las entidades territoriales de que trata la presente ley, no demuestren eficiencia o no efectúen la expansión racional de sus plantas de personal.
En consecuencia, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 estableció los criterios, régimen y reglas aplicables para la organización de las plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales, disponiendo que ninguna entidad territorial podría vincular docentes o personal administrativo que no se ajustara al estatuto docente, al régimen de carrera administrativa y a las plantas de personal adoptadas por cada entidad territorial.
De esta manera, cualquier nombramiento que incumpliera dichos requisitos se consideraría ilegal y constituiría causal de mala conducta, sin perjuicio de la eventual responsabilidad patrimonial y penal. En el mismo contexto, la norma precisó que los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas de las entidades territoriales sin solución de continuidad continuarán sujetos al régimen establecido por la Ley 91 de 1989, mientras que los docentes territoriales pasarán a integrarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respetándoseles el régimen prestacional con el que venían rigiéndose.
Asimismo, la disposición subrayó que todos los docentes se encuentran bajo un régimen especial de servidores públicos, regulado por el Decreto-Ley 2277 de 1979 y sujeto a los reajustes establecidos mediante la Ley 4.ª de 1992. En materia de financiación del sistema educativo, el Legislador expidió la Ley 115 del 8 de febrero de 1994, conocida como Ley General de Educación, estableciendo en su artículo 147 que «[l]a Nación y las entidades territoriales ejercerán la dirección y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución Política y la Ley 60 de 1993».
Así mismo, el literal c) del numeral 1.º del artículo 148 consagra que el Ministerio de Educación Nacional ejerce funciones de política y planeación, a través de las cuales debe proponer los ajustes al situado fiscal conforme a la evaluación anual de los recursos financieros disponibles. En suma, los artículos 173 y 174 establecen que la Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 20 educación estatal se financia con los recursos del situado fiscal, debido a que se consideran gasto público social.
Luego, mediante la reforma constitucional, se expidió el Acto Legislativo nro. 001 del 30 de julio de 2001, que modificó el artículo 356 de la Constitución Política, eliminando el situado fiscal y creando el denominado «Sistema General de Participaciones». Dicho Sistema determinó que existen servicios a cargo de la Nación y servicios a cargo de las entidades territoriales, estableciendo que los recursos destinados a estas últimas se canalizan a través del Sistema General de Participaciones, con destinación específica para los sectores de educación y salud.
Cabe precisar que el artículo 356 de la Constitución Política ha sido objeto de múltiples reformas, encontrándose actualmente vigente el Acto Legislativo nro. 003 del 27 de diciembre de 2024. Posteriormente, mediante la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001 se dictaron normas de carácter orgánico sobre recursos y competencias para la organización y prestación de los servicios de educación y salud.
En particular, el numeral 5.13 del artículo 5.º establece que corresponde a la Nación distribuir los recursos destinados a la educación del Sistema General de Participaciones. Por su parte, el numeral 6.1.2 del artículo 6.º dispone que los departamentos deben administrar y garantizar el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa departamental, así como suministrarla a la Nación en los términos requeridos.
De igual forma, el numeral 7.3 del artículo 7.º señala que los municipios y distritos certificados en materia educativa son responsables de administrar las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles, ejerciendo las facultades previstas en el artículo 15324 de la Ley 115 de 1994 y sujetándose a la planta de cargos adoptada conforme a la presente Ley.
Para tal efecto, deberán realizar concursos, efectuar los nombramientos del personal requerido, administrar los ascensos y trasladar docentes entre instituciones educativas, sin exceder en ningún caso el monto de los recursos asignados por el Sistema General de Participaciones para educación a la respectiva entidad territorial, asegurando que todas estas actuaciones se formalicen mediante actos administrativos debidamente motivados.
En suma, el numeral 111.2 del artículo 111 otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias por el término de seis meses para «expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la promulgación de la presente Ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos disponibles».
En consecuencia, el Ministerio de Educación Nacional expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, actualmente regulado por el Decreto-Ley 1278 del 19 de julio de 2002, el cual establece las relaciones entre el Estado y los educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por profesionales idóneos, reconociendo como atributos esenciales su formación, experiencia, desempeño y competencias, los cuales orientan todas las disposiciones relativas al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente.
En lo que respecta a los salarios, el artículo 46 consagra que:
ARTÍCULO 46. SALARIOS Y PRESTACIONES. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4a. de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979. 24 ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 21 En consonancia con lo anterior, cabe señalar que los salarios del personal docente se encuentran articulados dentro de un sistema denominado «escalafón docente», el cual el artículo 19 del Decreto-Ley 1278 de 2002 lo define como «el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales conforme a su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ser alcanzados a lo largo de la vida laboral, garantizando la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en el ejercicio de sus funciones y permitiendo la asignación del salario profesional correspondiente».
En ese orden, el artículo 20 ibidem establece que el escalafón docente se divide en tres grados, los cuales determinan la formación académica del docente, y que cada grado se compone de cuatro niveles salariales, de manera que a mayor nivel, corresponde mayor remuneración. En igual sentido, la norma dispone que todos los docentes, al finalizar el periodo de prueba, serán ubicados en el nivel salarial A del grado que corresponda a su formación académica.
En estos términos, la disposición normativa se encuentra redactada de la siguiente manera:
ARTÍCULO
20. ESTRUCTURA DEL ESCALAFÓN DOCENTE. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A - B - C - D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto.
Seguidamente, el artículo 21 ejusdem regula los requisitos para la inscripción y el ascenso dentro del escalafón docente, estableciendo los mecanismos mediante los cuales los docentes y directivos docentes pueden avanzar en su carrera en función de su grado profesional y desempeño. En lo que respecta al grado uno, la norma exige que el docente posea título de normalista superior, haya sido nombrado mediante concurso público y haya superado satisfactoriamente la evaluación correspondiente al periodo de prueba.
Para el grado dos, se requiere que el docente sea licenciado en educación o profesional con título afín que incluya formación en pedagogía o especialización en educación, haber sido nombrado mediante concurso y haber superado satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba o de competencias. En relación con el grado tres, se exige que el docente sea licenciado en educación o profesional, posea maestría o doctorado afín a su especialidad en el proceso de enseñanza-aprendizaje, haya sido nombrado mediante concurso y superado la evaluación de competencias o el periodo de prueba.
De igual forma, la norma establece que el docente puede inscribirse directamente en el grado de escalafón correspondiente a su nivel académico. Adicionalmente, para efectos de ascenso dentro del escalafón docente, se requiere cumplir con los requisitos propios del grado al que se aspira, superar las evaluaciones de desempeño y competencias, y que exista disponibilidad presupuestal que permita efectuar el ajuste salarial correspondiente.
El artículo 21 debe interpretarse y aplicarse en consonancia con lo dispuesto en el artículo 36, el cual establece que:
ARTÍCULO 36. RESULTADOS Y CONSECUENCIAS DE LAS EVALUACIONES DE DESEMPEÑO Y DE COMPETENCIAS. Las evaluaciones de desempeño y de competencias tendrán las siguientes consecuencias según sus resultados: 1. Evaluación ordinaria periódica de desempeño anual: El docente que obtenga una calificación inferior al sesenta por ciento (60%), la cual se considera no satisfactoria, durante dos (2) años consecutivos en evaluación de desempeño, será excluido del escalafón y, por lo tanto, retirado del servicio.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 22 Los directivos docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por ciento (60%) durante dos (2) años consecutivos, serán regresados a la docencia una vez exista vacante, si provenían de la docencia estatal; en cuyo caso percibirán el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo con el grado y el nivel salarial que poseían.
Si no provenían de la docencia estatal, serán excluidos del Escalafón Docente y retirados del servicio. 2. Evaluación de competencias: Serán candidatos a ser reubicados en un nivel salarial superior, o a ascender en el escalafón docente, si reúnen los requisitos para ello, quienes obtengan más de 80% en la evaluación de competencias.
Para las reubicaciones y ascensos se procederá en estricto orden de puntaje hasta el monto de las disponibilidades presupuestales anuales.
PARÁGRAFO. Las evaluaciones de desempeño son susceptibles de los recursos de reposición y apelación, las cuales deben ser resueltas dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su presentación, por el inmediato superior y por el superior jerárquico respectivamente. En virtud de lo previsto en la Ley 4.ª de 1992 y en el Decreto-Ley 1278 de 2002, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 768 de 2004, siendo esta la primera norma reglamentaria del escalafón docente, y, por tal condición, consagró que: Artículo 1º.
Los docentes que de conformidad con el Decreto-ley 1278 de 2002, sean nombrados en provisionalidad a las plantas de cargos de las entidades territoriales certificadas, percibirán la siguiente asignación básica mensual máxima: Asignación básica mensual máxima: Normalista superior $572.274 pesos moneda corriente. Licenciado o profesional $727.292 pesos moneda corriente.
La remuneración de que trata el presente artículo, se mantendrá hasta tanto el Gobierno Nacional fije el régimen salarial para los docentes y directivos docentes que se vinculen de conformidad con el nuevo estatuto de profesionalización docente establecido en el Decreto- ley 1278 de 2002. Posteriormente, el Gobierno Nacional a través de los Decretos 1315 de 2005, 596 de 2006, 634 de 2007, 624 de 2008 reglamentó el escalafón docente implementando los siguientes grados y niveles salariales25: Año 2005 Norma vigente: Decreto 1313 de 2005 Título Grado escalafón Nivel salarial Asignación básica mensual Aumento salarial Aumento IPC Normalistas superiores 1 A 642.954 B 874.901 C 1.320.347 D 1.516.954 Profesionales y licenciados 2 A 809.133 B 1.225.702 C 1.582.156 D 1.707.752 Maestrías 3 A 1.220.963 B 1.528.098 C 1.739.376 D 1.846.006 Doctorados 3 A 1.484.713 B 1.858.195 25 Se usa de referencia el Decreto 1313 de 2005, para explicar cómo se fijaron los salarios entre los años 2005 a 2008, no se llenan los datos de cuánto aumentó el salario, debido a que es la primera norma que reglamentó en debida forma el Decreto- Ley 1278 de 2002, por tanto, no había modo de compararlo con el decreto antecesor.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 23 C 2.115.113 D 2.244.777 No obstante, el Decreto 624 de 2008 fue objeto de modificación mediante el Decreto 714 de 2008, con el propósito de incorporar un grado adicional en el escalafón docente no previsto en el Decreto-Ley 1278 de 2002, consistente en el grado de «licenciado o profesional con especialización».
Adicionalmente, se establecieron los niveles salariales correspondientes, en los siguientes términos: Año 2008 Norma vigente: Decreto 714 de 2008: modificó el art. 1° del Decreto 624 de 2008 Título Grado escalafón Nivel salarial Asignación básica mensual Aumento salarial Aumento IPC Normalista superior o tecnólogo en educación 1 A 804.993 14,11% 5,69% B 1.058.216 10,23% 5,69% C 1.420.328 -1,96% 5,69% D 1.760.746 5,78% 5,69% Licenciado o profesional no licenciado sin especialización 2 A 1.013.132 14,11% 5,69% B 1.421.428 5,69% 5,69% C 1.660.208 -4,37% 5,69% D 1.983.948 5,88% 5,69% Licenciado o profesional no licenciado con especialización 2 A 1.101.206 No existía en el decreto anterior B 1.510.735 C 2.000.190 D 2.367.092 Licenciado o profesional no licenciado con maestría 3 A 1.572.810 17,40% 5,69% B 1.910.065 13,92% 5,69% C 2.532.897 32,71% 5,69% D 2.934.879 44,89% 5,69% Licenciado o profesional no licenciado con doctorado 3 A 2.008.182 23,27% 5,69% B 2.424.227 18,90% 5,69% C 3.401.247 46,55% 5,69% D 3.904.519 58,52% 5,69% Acto seguido, el Gobierno Nacional, en continuidad con la regulación anterior, procedió a ajustar los salarios del personal docente mediante los Decretos 702 de 2009, 1238 de 2009, 1367 de 2010, 1027 de 2011, 826 de 2012 y 1001 de 2013.
Posteriormente, mediante el Decreto 171 de 2014, se adicionaron dos grados al escalafón docente, denominados «licenciado o profesional no licenciado con maestría» y «licenciado o profesional no licenciado con doctorado», a los cuales se les asignaron los correspondientes niveles salariales, tal como se evidencia a continuación: Año 2014 Norma vigente: Decreto 171 de 2014 Título Grado escalafón Nivel salarial Asignación básica mensual Aumento salarial Aumento IPC Normalista superior o tecnólogo en educación 1 A 1.121.819 2,94% 1,94% B 1.430.005 2,94% 1,94% C 1.843.384 2,94% 1,94% D 2.285.199 2,94% 1,94% Licenciado o profesional no licenciado sin especialización 2 A 1.411.890 2,94% 1,94% B 1.844.811 2,94% 1,94% C 2.154.714 2,94% 1,94% D 2.574.881 2,94% 1,94% Licenciado o profesional no licenciado con especialización 2 A 1.534.628 2,94% 1,94% B 1.960.718 2,94% 1,94% C 2.420.075 2,56% 1,94% D 2.874.648 2,94% 1,94% Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 24 Licenciado o profesional no licenciado con maestría 2 A 1.623.673 No existía en el decreto anterior B 2.121.532 C 2.477.921 D 2.961.113 Licenciado o profesional no licenciado con doctorado 2 A 1.835.457 B 2.398.254 C 2.801.128 D 3.347.345 Licenciado o profesional no licenciado con maestría 3 A 2.363.041 2,94% 1,94% B 2.797.931 2,94% 1,94% C 3.460.354 2,94% 1,94% D 4.009.527 2,94% 1,94% Licenciado o profesional no licenciado con doctorado 3 A 3.134.755 2,94% 1,94% B 3.679.813 2,94% 1,94% C 4.646.663 2,94% 1,94% D 5.334.216 2,94% 1,94% Finalmente, el Gobierno Nacional continuó efectuando los ajustes salariales del personal docente mediante los Decretos 742 de 2014, 1116 de 2015, 120 de 2016, 890 de 2017, 316 de 2018, 1016 de 2019, 319 de 2020, 965 de 2021, 449 de 2022, 887 de 2023, 284 de 2024 y 596 de 2025.
Siendo este último el vigente actualmente. v). Generalidades del derecho a la igualdad en materia administrativa laboral El artículo 13 de la Constitución Política consagra el derecho a la igualdad en los siguientes términos:
ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. El artículo 53 de la Constitución Política dispone que «[e]l Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: […] Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo».
En consecuencia, se infiere la presencia de un trato discriminatorio cuando no concurren fundamentos objetivos que lo legitimen. La anterior disposición constitucional fue aplicada en sede de tutela por la Corte Constitucional en sentencia T-018 del 21 de enero de 199926, indicando que: En reiterada jurisprudencia emanada de ésta (sic) Corporación27, se ha señalado que el derecho a la igualdad, preconizado por el artículo 13 de la Carta Política, no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas condiciones.
Con base en éste (sic) derecho fundamental contenido en la Carta Política es que se ha dado desarrollo al principio de “a trabajo igual, salario igual”. 26 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 27 En igual sentido ver las sentencias T-102, T-143 y T-553 de 1995; C-100 y T-466 de 1996; T-005, T-330 y SU-519 de 1997; T-050 y T-394 de 1998, entre muchas otras.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 25 Es por esto, que no se puede dar un trato discriminatorio entre trabajadores, que cumpliendo una misma labor con las mismas responsabilidades, sean objeto de una remuneración diferente. Al respecto cabe señalar que no se puede dejar en manos del mismo empleador, la posibilidad de que éste desarrolle criterios, subjetivos, amañados y caprichosos que pretendan justificar un trato discriminatorio entre trabajadores que desarrollan la misma actividad.
En este sentido la Corte Constitucional, mediante sentencia T-079 del 28 de febrero de 1995, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, señaló lo siguiente: “Es obvio que la discriminación salarial atenta contra la IGUALDAD como derecho fundamental constitucionalmente protegido e inherente a la relación laboral. Lo cual implica, en principio, que habrá discriminación cuando ante situaciones iguales se da un trato jurídico diferente, por eso se proclama el principio A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL.
“( ). “ surge como factible la perspectiva de salarios distintos siempre y cuando la diferenciación sea razonable (cantidad y calidad del trabajo, art. 53 C.P.), y sea objetiva y rigurosamente probada por el empleador.” Más recientemente y en sentencia SU-519 del 15 de octubre de 1997, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo, se indicó sobre el mismo particular, lo siguiente: “Para la Corte es claro que todo trabajador tiene derecho, de nivel constitucional, a que se lo remunere, pues si el pago de sus servicios hace parte del derecho fundamental al trabajo es precisamente en razón de que es la remuneración la causa o el motivo, desde el punto de vista de quien se emplea, para establecer la vinculación laboral.
“Ahora bien, esa remuneración no puede ser simplemente simbólica. Ha de ser adecuada al esfuerzo que implica la tarea cumplida por el trabajador, a su preparación, experiencia y conocimientos y al tiempo durante el cual vincule su potencia de trabajo a los fines que interesan al patrono. “Eso implica que el patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones.
“( ). “Como la Corte lo ha manifestado, no se trata de instituir una equiparación o igualación matemática y ciega, que disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas entre las situaciones jurídicas objeto de consideración. Estas, por el contrario, según su magnitud y características, ameritan distinciones y grados en el trato, así como disposiciones variables y adaptadas a las circunstancias específicas, sin que por el sólo hecho de tal diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni se desconozcan los mandatos constitucionales.
“Pero -claro está- toda distinción entre las personas, para no afectar la igualdad, debe estar clara y ciertamente fundada en razones que justifiquen el trato distinto. Ellas no procederán de la voluntad, el capricho o el deseo del sujeto llamado a impartir las reglas o a aplicarlas, sino de elementos objetivos emanados cabalmente de las circunstancias distintas, que de suyo reclaman también trato adecuado a cada una.
“Así ocurre en materia salarial, pues si dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o animadversión del patrono hacia uno de ellos pueda interferir el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo.
“Ahora bien, las diferencias salariales tampoco pueden surgir de consecuencias negativas o positivas atribuidas a los trabajadores según que hagan o dejen de hacer algo, ajeno a la labor misma, que pueda ser del agrado o disgusto del patrono.” Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 26 Más adelante, la Corte Constitucional en sentencia T-833 del 23 de octubre de 201228 señaló que el artículo 25 de la Constitución reconoce el trabajo como derecho fundamental y obligación social, protegido por el Estado, que solo se ejerce plenamente bajo condiciones dignas y justas.
Entre estas, el artículo 53 establece la remuneración mínima vital y móvil y la primacía de la realidad sobre formalidades en las relaciones laborales. De ello se deriva el principio «a trabajo igual, salario igual», que exige que la remuneración responda a criterios objetivos, relacionados con cantidad, calidad del trabajo y capacitación, y prohíbe diferencias arbitrarias o discriminatorias.
En ese contexto, sostuvo que la jurisprudencia constitucional aclara que no toda desigualdad salarial vulnera la Constitución; solo se considera discriminatoria cuando carece de justificación objetiva. Así, precisó que se reconocen razones admisibles de diferencia salarial, como desempeño, estructura institucional o clasificación distinta de cargos.
Posteriormente, la Corte Constitucional indicó mediante sentencia C-037 del 5 de febrero de 202529 que para llevar a cabo un juicio de igualdad se debe cumplir unas exigencias argumentativas, por cuanto que el principio de igualdad implica la igualdad de trato, que se concreta en dos mandatos generales, a saber: “(i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes”30.
Asimismo, ha advertido que a partir de esos mandatos surgen cuatro mandatos adicionales: “(i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”31.
En ese sentido, el principio de igualdad comporta dos reglas nodales: en primer término, la obligación de dispensar un tratamiento paritario frente a situaciones equivalentes, salvo que concurran razones suficientes que legitimen una diferenciación; y, en segundo lugar, la exigencia de otorgar un trato desigual a supuestos objetivamente disímiles, siempre que las diferencias resulten jurídicamente relevantes.
Sobre la base de esas premisas se han erigido cuatro mandatos que el Juez debe considerar al efectuar el test de igualdad. El primero impone conferir un tratamiento homogéneo cuando las circunstancias de los destinatarios se muestran sustancialmente idénticas. El segundo ordena dispensar un trato diferenciado cuando los supuestos de hecho no comparten elementos comunes.
En tercer término, cuando concurren similitudes y diferencias, pero las primeras prevalecen, se impone un trato igual o, al menos, análogo. Finalmente, cuando también confluyen similitudes y diferencias, pero estas últimas adquieren mayor relevancia, se debe otorgar un tratamiento desigual acorde con la relevancia normativa de tales disimilitudes.
Por su parte, resulta pertinente traer a colación la sentencia de 25 de mayo de 202332, emitida por el Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió una demanda incoada contra el Municipio de Medellín. En dicho pronunciamiento, un docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitó el reconocimiento y pago de la nivelación salarial y prestacional, habida cuenta de que, a partir del año 2004, persistieron docentes sometidos al régimen propio de los empleados territoriales que percibían remuneraciones superiores a las asignadas a aquellos sujetos al régimen de empleados nacionales o nacionalizados, circunstancia que, en criterio del accionante, generaba una diferenciación injustificada en detrimento de la igualdad retributiva. 28 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 29 M.P. Vladimir Fernández Andrade. 30 Corte Constitucional, sentencias C-239 de 2014 y C-432 de 2020. 31 Corte Constitucional, sentencias C-239 de 2014, C-335 de 2016, C-015 de 2018 y C-432 de 2020, entre otras. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, rad: 05001-23-33-000-2019- 02694-01 (0366-2022).
M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 27 Las anteriores pretensiones fueron negadas, debido a que la Constitución de 1991 y el legislador establecieron que el servicio educativo puede ser prestado de forma concurrente por la Nación y las entidades territoriales.
A su vez, señaló que los docentes se encuentran clasificados en nacionales, nacionalizados y territoriales, en atención al periodo y la forma de vinculación, por ello, el legislador fijó un régimen salarial y prestacional disímil entre cada uno de ellos. Por ello, afirmó que la diferencia de salarios responde a causas objetivas y razonables, especialmente según la forma y el momento de vinculación del docente.
Además, señaló que el juicio de igualdad debe realizarse entre sujetos que se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica, lo cual no ocurría en el caso analizado. En ese contexto, adujo que aunque los docentes cumplían funciones similares y compartían el escalafón, no se encontraban en la misma situación «pues, unos fueron vinculados al servicio directo de la entidad territorial y les asignaron conceptos salariales y prestacionales diferentes de aquellos que fueron vinculados por el Gobierno Nacional, de tal modo que se encuentran diferenciados por su forma de vinculación y por el régimen jurídico salarial y prestacional que dispuso el legislador para ello».
Por tanto, coligió que de acuerdo con las leyes vigentes, después de la descentralización educativa cada docente mantenía los beneficios laborales asignados según su origen, esto es, territorial, nacional o nacionalizado. Finalmente, debe precisarse que la anterior decisión estuvo fundamentada también en la sentencia del 25 de agosto de 2022, emitida por la misma Corporación, la cual se pronunció sobre el derecho a la igualdad en los siguientes términos33: El principio a trabajo igual, salario igual, responde entonces a un criterio relacional propio del juicio de igualdad.
Por ende, para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante, reciben una remuneración diferente. Se insiste entonces en que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable que justifique la diferenciación. Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos. d) Solución del caso Vistos los anteriores referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: En primera instancia el a quo negó las pretensiones formuladas por la parte actora, debido a que la normativa no exige incrementos salariales uniformes para todos los docentes, que las diferencias entre los niveles 2A y 2D obedecen a requisitos distintos de acceso en el escalafón y que los aumentos de 2008 y 2009 superaron o igualaron el IPC, lo cual descarta vulneración del poder adquisitivo, de la igualdad o del trabajo digno; igualmente sostuvo que el Gobierno puede otorgar mayores porcentajes a quienes perciben menores salarios, que no se acreditó infracción de los artículos 46 y 49 del Decreto-Ley 1278 de 2002, y que las diferencias retributivas derivan de la progresión profesional y de la regulación gradual de los incrementos mediante decretos anuales.
Inconforme con la anterior decisión la parte demandante interpuso el recurso de apelación aduciendo que en un proceso análogo el Juzgado 23 Administrativo de Medellín concedió las pretensiones por existir ajustes no homogéneos entre escalafones sin justificación objetiva, señalando que, incluso, los incrementos para niveles superiores fueron menores 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, rad: 25000-23-42-000-2013- 01319-01 (2828-2018).
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 28 que para niveles inferiores. Así mismo, afirmó que la sentencia de primera instancia incurrió en cuatro imprecisiones relativas a la falta de correlación entre requisitos de ascenso y retribución, afectación del principio de progresividad, vulneración del bloque de constitucionalidad y ausencia de justificación objetiva para la disparidad; además, reprochó que no se explicaran las razones técnicas o normativas de los incrementos diferenciados en 2008, 2009 y 2011 ni si existían criterios objetivos para ello, y sostuvo que dichos ajustes generaron un efecto dominó que afectó la base de cálculo de años posteriores, perpetuando una diferencia retributiva sin sustento.
De lo probado, se advierte que la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, mediante Resolución nro. 00584 del 18 de enero de 201834 reubicó al demandante en el nivel salarial «D» del grado «2» del escalafón docente. Así mismo, en dicho en dicho acto indica que el docente se posesionó en periodo de prueba el 1.º de septiembre de 2006 y que, antes de la reubicación estuvo en los niveles 2A y 2C del mismo sistema de clasificación. Del mismo modo, se encuentra debidamente acreditada la remuneración percibida por el demandante en los meses de diciembre de 202035, diciembre de 202136, diciembre de 202237 y diciembre de 202338.
Pues bien, con fundamento en los hechos probados y en el marco normativo y jurisprudencial que rige esta providencia se advierte que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada en su integridad, por las razones que se expondrán subsiguientemente. En primer lugar, respecto al régimen normativo aplicable, es menester indicar que es el previsto en el Estatuto de Profesionalización Docente regulado por el Decreto-Ley 1278 del 19 de julio de 2002, por cuanto que, el demandante se posesionó el 1.º de septiembre de 2006; en tal virtud, le resulta aplicable el sistema de escalafón previsto en el artículo 20 ibidem, que contempla tres grados asociados a la formación académica, cada uno integrado por cuatro niveles salariales (A, B, C y D).
De esta manera, se halla sujeto a las reglas de ascenso de grado y nivel salarial establecidas en los artículos 20 y 36 ibidem, que exigen la acreditación de tres años de servicios y la obtención de un puntaje igual o superior al 80% en la evaluación de competencias, advirtiéndose que los ascensos y reubicaciones se materializarán en estricto orden de puntaje y dentro de los límites derivados de las disponibilidades presupuestales anuales.
Acotadas y precisadas las consideraciones precedentes, corresponde señalar que la parte actora sostiene que en un proceso análogo, identificado con el radicado 05001-33-33-023- 2024-00171-00 tramitado ante el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, fueron reconocidas las pretensiones de la demanda, atendiendo a la inexistencia de una justificación objetiva que permitiera implementar ajustes salariales diferenciados para los docentes ubicados en los diversos grados y niveles del escalafón docente.
Bajo dicha premisa, aduce que el citado despacho coligió que se produjo una vulneración del derecho a la igualdad, en la medida en que los incrementos salariales otorgados a quienes se encontraban en niveles superiores del escalafón resultaron inferiores frente a los aplicados a los servidores posicionados en niveles inferiores, generándose así un tratamiento inequitativo dentro de la misma estructura remuneratoria.
Sobre el particular, resulta pertinente precisar que la Corte Constitucional, en la sentencia SU380 del 3 de noviembre de 202139, sostuvo que el precedente judicial constituye una decisión previa idónea para la resolución de un caso ulterior sometido a examen jurisdiccional, siempre que este último involucre un problema jurídico sustentado en hechos sustancialmente análogos, lo cual impone efectuar un tratamiento igual a supuestos fácticos coincidentes.
Por su parte, el Consejo de Estado40 ha enfatizado que no toda decisión 34 PDF nro. 1 (págs. 168 a 169) del C01. 35 PDF nro. 1 (pág. 164) del C01. 36 PDF nro. 1 (pág. 165) del C01. 37 PDF nro. 1 (pág. 166) del C01. 38 PDF nro. 1 (pág. 167) del C01. 39 M.P. Diana Fajardo Rivera. 40 Sentencia de tutela del 4 de febrero de 2016, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, rad: 11001-03-15-000-2015-03162-00(AC).
M.P. William Hernández Gómez. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 29 judicial ostenta carácter vinculante, en la medida en que los Jueces de la República gozan del principio de autonomía judicial, sin perjuicio de los límites derivados del precedente horizontal - relativo a providencias emitidas por el mismo operador judicial - y del precedente vertical - proveniente del superior funcional -.
Bajo esa línea, para esta Corporación no reviste obligatoriedad la providencia emanada del Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, habida cuenta de que se trata de una decisión emitida por un despacho de inferior categoría y perteneciente a un distrito judicial diverso. En igual sentido, la parte recurrente reprocha la providencia de primera instancia al estimar que incurrió en diversas imprecisiones, entre ellas la ausencia de correlación entre los requisitos de ascenso y la correspondiente retribución económica, así como la afectación al principio de progresividad, en la medida en que los docentes ubicados en los niveles superiores del escalafón habrían experimentado un detrimento patrimonial.
Del mismo modo, aduce que se vulneró los estándares internacionales integrados en el bloque de constitucionalidad y sostiene que las entidades demandadas omitieron aportar una justificación objetiva y razonable respecto de los criterios diferenciadores empleados para la implementación de ajustes salariales entre profesores adscritos a distintos grados y niveles del sistema de escalafón docente.
Al respecto, la Sala rememora que a partir de la Ley 4.ª de 1992, se establecieron para el Presidente de la República los criterios y objetivos que deben observarse al momento de fijar la remuneración de los servidores públicos, dentro de los cuales se destacan, para el caso específico, el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado, tanto del régimen general como de los regímenes especiales - precisándose que «en ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales» -, así como la garantía de competitividad «entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes de las actividades laborales», y la observancia de «la adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas», elementos que conforman un marco normativo orientado a salvaguardar condiciones remuneratorias y mecanismos de promoción equitativos dentro del servicio público.
En tal virtud, mediante el Estatuto de Profesionalización Docente regulado a través del Decreto-Ley 1278 del 19 de julio de 2002, se implementó un sistema remuneratorio sustentado en la adopción de mecanismos de evaluación y promoción basados en la valoración de competencias, diferenciándose dos modalidades: de un lado, la evaluación ordinaria periódica de desempeño anual, orientada a garantizar la permanencia del docente en el servicio público (art. 36); y, de otro lado, la evaluación de competencias (ibidem), que habilita al servidor para su reubicación en un nivel salarial superior o para el ascenso dentro del escalafón docente, siempre que se satisfagan los requisitos académicos exigidos, conforme a lo expuesto en el respectivo marco normativo y jurisprudencial de esta providencia. De esta manera, se encuentra debidamente justificado y razonado que existan diferencias salariales entre los grados uno, dos y tres del escalafón docente, así como entre los niveles A, B, C y D, en la medida en que el ascenso de grado presupone una mayor cualificación académica, mientras que la reubicación en un nivel salarial superior depende de la obtención de un porcentaje igual o superior al 80% en la evaluación de competencias y del cumplimiento de un periodo igual o mayor a tres años de servicios en el nivel salarial previamente ocupado por el docente.
En ese contexto, aunque durante los años 2008 y 2009 se evidenciaron irregularidades en la determinación de los ajustes salariales de los docentes - toda vez que en 2008 quienes se encontraban en el nivel 2D recibieron un incremento del 5,88% frente al 14,11% otorgado a los ubicados en el nivel 2A, y en 2009 el nivel 2D obtuvo un aumento del 7,67% frente al 15,61% reconocido para el nivel 2A -, tal circunstancia no resulta suficiente para predicar la inexistencia de correlación entre los requisitos de ascenso y la retribución económica como lo sostiene la apoderada judicial del demandante.
Lo anterior, por cuanto, aun cuando el nivel 2A, inferior jerárquicamente al 2D, registró un porcentaje de incremento superior, ello no aproximó el quantum de su remuneración al percibido por el docente ubicado en el nivel Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 30 2D, quien, pese a recibir un ajuste porcentual menor, continuó devengando una asignación salarial más elevada.
De tal forma, obsérvese que el artículo 1.º del Decreto 714 de 2008 fijó para la vigencia de 2008 la remuneración correspondiente al nivel 2A del escalafón docente en $1.013.132 y para el nivel 2D en $1.983.948, lo que evidencia una diferencia de $970.816 entre ambos niveles; de igual manera, para la vigencia de 2009, el Decreto 1238 de 2009 estableció un salario de $1.171.300 para el nivel 2A y de $2.136.117 para el nivel 2D, presentándose una diferencia de $964.817.
A partir de estas cifras, se constata que, si bien los incrementos no se realizaron en idéntico porcentaje, el servidor ubicado en el nivel 2D continuó percibiendo una asignación superior a la del nivel 2A, configurándose así la correlación entre la mayor exigencia para acceder al nivel salarial y la consecuente retribución económica superior.
En lo que respecta al principio de progresividad, el literal a) del artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992 establece que en ninguna circunstancia el Gobierno Nacional puede desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los empleados públicos. A su vez, el Consejo de Estado ha indicado que la progresividad implica que «una vez sea alcanzado un nivel de protección no se puede retroceder frente al nivel de protección al que se ha llegado o conseguido»41.
De esta forma, el principio de progresividad es una garantía para que los derechos laborales adquiridos no sean menguados. Por ello, a la parte demandante no le asiste razón al manifestar en el recurso de apelación que se le ha vulnerado el principio de la progresividad por el correlativo detrimento patrimonial. Como se resaltó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, la Corte Constitucional en la sentencia C-1017 del 30 de octubre de 200342, el Gobierno Nacional tiene la competencia para ajustar anualmente los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos obedeciendo los límites determinados en la Ley 4.ª de 1992, lo cual se traduce a que tiene un margen de discrecionalidad para fijar y aumentar los emolumentos de los diferentes empleados públicos.
En esa misma línea argumentativa, el Alto Tribunal precisó que uno de los límites que tiene el Presidente de la República al momento de definir los salarios debe respetar el principio de la progresividad, habida cuenta que no se puede aumentar el salario por debajo del índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior, ni mucho menos puede disminuir los salarios y prestaciones sociales.
Si bien en el expediente no obra prueba directa sobre el índice de precios al consumidor correspondiente a los años 2007 y 2008, - habida cuenta que el aumento de los salarios no puede ser inferior al IPC del año inmediatamente anterior - el artículo 18043 del Código General del Proceso establece que los indicadores económicos nacionales constituyen hechos notorios, y, en consecuencia, no requieren demostración conforme lo dispone el inciso final del artículo 16744 ibidem.
En virtud de ello, al constatar en la página oficial del DANE la variación del Índice de Precios al Consumidor, la Sala verificó que para el año 2007 ascendió al 5,69% y para el año 2008 al 7,67%, porcentajes que se sitúan por debajo del incremento salarial aplicado a los docentes ubicados en el nivel 2D del escalafón, como se detalla en el recuadro que se presenta a continuación: 41 Sentencia del 8 de junio de 2017, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, rad: 11001-03-25-000-2010-00065-00(0686-10).
M.P. César Palomino Cortés. 42 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. 43 ARTÍCULO 180. NOTORIEDAD DE LOS INDICADORES ECONÓMICOS. Todos los indicadores económicos nacionales se consideran hechos notorios. 44 ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. (Subraya de la Sala).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 31 Año Grado de escalafón y nivel salarial Porcentaje aumento salarial IPC 2008 Licenciado o profesional no licenciado sin especialización 2D 5,88% 5,69%45 2009 Licenciado o profesional no licenciado sin especialización 2D 7,67% 7,67%46 Dicho esto, los docentes ubicados en el escalafón 2D no sufrieron detrimento patrimonial como lo asegura la apoderada judicial de la parte recurrente, en la medida que el ajuste salarial que efectuó el Gobierno Nacional en los años 2008 y 2009 fue realizado dentro de los límites y criterios establecidos en el artículo 2º de la Ley 4.ª de 1992.
Así mismo, tuvo en cuenta las consideraciones expuestas en las sentencias C-1433 del 23 de octubre de 200047, C-1064 del 10 de octubre de 200148 y C-1017 del 30 de octubre de 200349, habida cuenta que al haberse ajustado en salario en la misma proporción al IPC del año inmediatamente anterior, se aseguró que la remuneración salarial percibida en las anualidades 2008 y 2009 no perdieran poder adquisitivo, por ello, en paralelo, tampoco se afectó el derecho al mínimo vital y móvil consagrado en el multicitado artículo 53 de la Constitución Política.
En lo que respecta a la vulneración del bloque de constitucionalidad por ignorar los estándares internacionales sobre la igualdad remunerativa, debe recordarse que la misma Ley 4.ª de 1992 reconoce y acepta las diferencias salariales entre los diferentes empleados del Estado, siempre y cuando se cumplan los reiterados criterios y objetivos previstos en el artículo 2º.
Ahora, en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia se abordó sobre las generalidades del derecho a la igualdad en materia administrativa laboral, en la cual se expuso cómo ha evolucionado la jurisprudencia en la forma que se debe llevar a cabo el test de igualdad. Así, en las primeras providencias de la Corte Constitucional como las expedidas en 199950 y 201251 - en aplicación directa del artículo 13 de la Carta Política - ordenó ajustar los salarios de empleados del sector privado y sector público, debido a que, existían diferencias remuneratorias aun cuando desempeñaban las mismas funciones, mismo horario y nominador.
Sin embargo, esta posición ha ido variando a lo largo de los años, por tanto, la jurisprudencia vigente actualmente señala que se debe dar el mismo trato siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente52. Esto implica que se debe dar el mismo trato a aquellos que se encuentren en las mismas situaciones, de esta manera, en materia administrativa laboral se debe dar el mismo trato cuando dos sujetos desempeñan las mismas funciones, están sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación del empleo53.
En consecuencia, en el sub judice, no se puede hacer un juicio de igualdad entre los docentes ubicados en el escalafón 2D con aquellos que se encuentran en el 2A, habida cuenta que, no tienen las mismas exigencias de cualificación del empleo. En ese contexto, obsérvese que los docentes licenciados y los profesionales no licenciados sin especialización adscritos al escalafón 2A se ubican en el nivel salarial inicial, siendo condición de acceso la superación del periodo de prueba conforme lo dispone el inciso 2.º del artículo 20 del Decreto-Ley 1278 del 19 de julio de 2002.
En contraste, quienes se encuentran incorporados en el escalafón 2D - último nivel salarial del grado correspondiente - deben satisfacer exigencias cualificadas de trayectoria y mérito, toda vez que 45 Ver el comunicado de prensa publicado por el DANE el 2 de enero de 2008 en el siguiente enlace: https://www.banrep.gov.co/es/publicaciones-investigaciones/informe-politica-monetaria/diciembre- 2008#:~:text=En%20diciembre%20de%202008%20la,2007%20(5%2C69%25). 46 Ver el comunicado de prensa publicado por el DANE el 2 de enero de 2009 en el siguiente enlace: https://www.banrep.gov.co/es/publicaciones-investigaciones/informe-politica-monetaria/diciembre- 2008#:~:text=En%20diciembre%20de%202008%20la,2007%20(5%2C69%25). 47 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 48 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza y Jamie Córdoba Triviño. 49 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. 50 Ver la sentencia T-018 del 21 de enero de 1999.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 51 Ver la sentencia T-833 del 23 de octubre de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 52 Ver las sentencias C-239 del 9 de abril de 2014; M.P. Mauricio González Cuervo, C-432 del 2020, M.P. Luis Javier Moreno Ortiz; y C-037 del 5 de febrero de 2025. M.P. Vladimir Fernández Andrade. 53 Ver la sentencia del 25 de agosto de 2022 emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, rad: 25000-23-42-000-2013- 01319-01 (2828-2018).
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 32 necesariamente han debido transitar por los niveles 2A, 2B y 2C, permanecido un mínimo de tres años en cada uno de ellos y acreditado la aprobación de la evaluación de competencias con un puntaje igual o superior al 80%, con arreglo a lo previsto en el inciso 2.º del artículo 20 ibidem y en el inciso 6.º del artículo 36 ibidem.
En consecuencia, la disparidad estructural de requisitos y cualificaciones entre los niveles 2A y 2D imposibilita la aplicación del test de igualdad en los términos pretendidos por la apoderada judicial de la parte recurrente. Adicionalmente, la parte demandante objeta la sentencia emitida en primera instancia, debido a que las entidades demandadas omitieron aportar una justificación objetiva y razonable respecto de los criterios diferenciadores empleados para la implementación de ajustes salariales entre profesores adscritos a distintos grados y niveles del sistema de escalafón docente.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-1017 del 30 de octubre de 200354 señaló que el Gobierno Nacional tiene un marguen de discrecionalidad para ajustar los salarios de los empleados públicos en los siguientes términos: La Corte subraya que en la presente providencia no se establece una fórmula específica para el cálculo de los reajustes salariales prescritos por la Constitución, puesto que esta atribución no está comprendida dentro de las funciones del juez constitucional, sino que corresponde al Gobierno y al Congreso de la República; lo que se ha hecho es fijar, ante el silencio del legislador en la materia, y dada la ausencia de argumentos específicos sobre el particular en las intervenciones de las autoridades competentes en el contexto del presente caso, ciertos límites en los extremos superior e inferior del rango posible de reajustes salariales, que permitan evitar afectaciones desproporcionadas o excesivas del derecho constitucional que tienen los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario.
Dentro de estos márgenes superior e inferior, el Gobierno tiene discrecionalidad para fijar las distintas escalas salariales y determinar el aumento correspondiente a cada una, siempre y cuando se d[é] cumplimiento a los parámetros constitucionales sentados en esta providencia sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003. Lo anterior significa que el Juez no puede invadir la órbita competencial del Gobierno Nacional respecto a los ajustes de los salarios de los empleados públicos, en la medida que, goza de cierta discrecionalidad que debe obedecer a los límites fijados por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, por tanto, al ser una facultad discrecional, estos actos administrativos deben ser adecuados a los fines que la norma lo autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa55.
Así mismo, la citada providencia indicó que el ajuste de los salarios de los servidores públicos no es un derecho absoluto, puede ser limitado «sólo (sic) […] para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social».
Sin embargo, en el sub lite a los docentes adscritos en el escalafón 2D no se les limitó el ajuste de los salarios en los años 2008 y 2009, en la medida que fueron aumentados dentro de los criterios y objetivos fijados por el legislador en la Ley 4.ª de 1992, en consecuencia, al no haber sido limitado, y al no estar obligado fijar el mismo porcentaje para todos los grados del escalafón, así como a todos los niveles salariales, el Gobierno Nacional no debía justificar las diferencias salariales, habida cuenta que, los ajustes salariales se encuentran debidamente justificados en la Ley 4.ª de 1992, que ha sido suficientemente abordada a lo largo de esta providencia judicial.
En el mismo sentido, la parte demandante cuestiona que el juez de primera instancia no indagó ni explicó las razones técnicas y normativas por las cuales se aplicaron incrementos diferenciados únicamente en los años 2008, 2009 y 2011, con la finalidad de verificar si dicha diferenciación obedeció a una disparidad injustificada. Al respecto, de acuerdo con lo establecido por el artículo 16756 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del 54 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. 55 Ver el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011. 56 Ver la nota nro. 44 del pie de página de esta providencia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 33 artículo 21157 de la Ley 1437 de 2011, debe precisarse que las labores indagatorias para recaudar elementos de prueba corresponden en principio a la parte que pretende acreditar el hecho que pone en conocimiento al Juez.
Sin embargo, en el presente asunto, la parte actora se limitó a tener una actitud pasiva en el marco del procedimiento de lo contencioso administrativo, en virtud que, dicha prueba no fue solicitada en el escrito de la demanda, ni tampoco la solicitó a las entidades demandadas tal como lo dispone el ordinal 10.º58 del artículo 78 del Código General del Proceso, por tanto, siendo la parte interesada en demostrar las razones por la cual en las anualidades 2008 y 2009 no se ajustaron los salarios en el mismo porcentaje, debía recaudar los elementos de prueba y no pretender trasladar este deber al funcionario judicial.
Finalmente, se itera que aun cuando hubo irregularidades en el ajuste de los salarios en las anualidades 2008 y 2009, la fijación de los emolumentos de los licenciados o profesionales no licenciados sin especialización adscritos en el grado dos y en el nivel salarial D, se hizo dentro de los criterios y objetivos determinados por el legislador en la Ley 4.ª de 1992 y no fueron inferiores al Índice de Precios al Consumidor, tal como lo ha determinado la Corte Constitucional en la sentencia C-1017 del 30 de octubre 200359.
En consecuencia, al no haber prosperado ninguno de los argumentos planteados por la parte demandante en el recurso de apelación, esta Corporación confirmará en su integridad la sentencia del 27 de junio de 2025, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería. e) Costas La Sala se abstendrá de condenar en costas, habida consideración de que no se dan ninguno de los supuestos para su imposición, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.860 del Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 27 de junio de 2025, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 57 ARTÍCULO 211. RÉGIMEN PROBATORIO. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del [Código General del Proceso]. 58 ARTÍCULO
78. DEBERES DE LAS PARTES Y SUS APODERADOS. Son deberes de las partes y sus apoderados: […] 10. Abstenerse de solicitarle al juez la consecución de documentos que directamente o por medio del ejercicio del derecho de petición hubiere podido conseguir. […] 59 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. 60 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […] 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001333300920240025601 34 TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA MARÍA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx