TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, catorce de mayo de dos mil veintiséis Referencia: Radicación: 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Medio de control: Nulidad Demandante: Grupo GONFOR S.A.S. Demandados: Municipio de Santuario – Concejo Municipal Apelación de Sentencia Procede el Tribunal decidir el recurso de apelación interpuesto por parte demandante, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES El grupo GONFOR S.A.S. actuando a través de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad frente al municipio de Santuario – Concejo Municipal, en procura de las siguientes: 1. PRETENSIONES. De conformidad con la demanda1 puede abreviarse así: Que se declare la nulidad del Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019 expedido por el Concejo Municipal de Santuario, por medio del cual se modifican algunas disposiciones contenidas en el Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017 y se dictan otras disposiciones. 1 Pág 4 Cd. 003.
Samai Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 2 2.
HECHOS. Los narrados en la demanda2 se resumen de la siguiente manera: 2.1. Indica que en el año 2017 el municipio de Santuario realizó un estudio técnico para la prestación del servicio de alumbrado público, en el cual estableció el modelo financiero, administrativo y de determinación de costos para la efectiva prestación del servicio, en atención a lo dispuesto por la Ley 1819 de 2016. 2.2.
Expresa que con base en este estudio el municipio de Santuario expide el Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017, “por medio del cual se modifican las normas relativas al impuesto para el servicio de alumbrado público en el municipio de Santuario- Risaralda y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de alumbrado público municipal”. 2.3.
Manifiesta que el referido acuerdo establece en el artículo 4.9 la clasificación de los sujetos pasivos y tablas de cálculo del tributo teniendo en cuenta el estudio técnico elaborado en el año 2017. 2.4. Precisa que el Concejo Municipal de Santuario expide el Acuerdo No. 0.2.001 del 19 de enero de 2019, “por medio del cual se modifican algunas disposiciones contenidas en el Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017 y se dictan otras disposiciones”, sin realizar un nuevo Estudio Técnico de determinación de costos y con el cual disminuye el tributo.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante invoca como normas infringidas las siguientes: - Constitución Política de Colombia: Artículos 150, 287, 313 numeral 4, 338 y 363. - Ley 1819 de 2016: Artículos 349, 351 y 352. - Decreto 943 de 2018: Artículos 5 y 9. 2 Págs 1 y siguientes Cd. 003. Samai Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 3 El concepto de violación lo desarrolla bajo los siguientes cargos: Aduce que el Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019 viola las normas del Estatuto Tributario y la reglamentación dispuesta para la prestación del servicio de alumbrado público, porque si bien las entidades territoriales tienen autonomía para la gestión de sus intereses de conformidad con lo indicado en la Constitución Política, el cumplimiento de dicho mandato supralegal se debe lograr en el marco de lo dispuesto en las leyes y decretos vigentes.
Estima que el municipio de Santuario justifica la expedición del acuerdo demandado en la falta de cobertura del servicio de alumbrado público en algunas zonas rurales, sin que se pueda pasar por alto que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser potencial usuario receptor de este servicio, entendido el usuario, en palabras del Consejo de Estado, como “todo sujeto que hace parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción municipal, sin que sea necesario que reciba de forma permanente el servicio de alumbrado público, pues este es un servicio en constante proceso de expansión” y “que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo” por lo que el acuerdo acusado no puede eximir del pago a ningún usuario.
Adicionalmente precisa que el acto administrativo demandado vulnera los principios de progresividad, equidad y eficiencia establecidos en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, ya que dispuso que, para el cuerpo de bomberos, defensa civil, casa del pobre, ancianato, hospital, hogar natividad y las casetas comunales, tanto del sector urbano como rural, se liquidara el tributo con el consumo base factor K y valor mínimo del equivalente al estrato dos rural, de conformidad con el grupo 1B, igualmente se genera una situación ventajosa para el comercio rural respecto del comercio urbano, del sector industrial y gran productor en el sector rural.
Agrega que esta vulneración de los principios de equidad, progresividad y eficiencia se refleja en lo establecido en los artículos primero y segundo del acuerdo demandado, ya que genera una situación ventajosa para el comercio rural respecto del comercio urbano, así como para el sector industrial y gran productor en el sector rural. Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 4 III. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Municipio de Santuario acudió, a través de apoderada judicial, con escrito visible en documento No. 21 del expediente digital, en el cual manifestó que el estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología establecida por el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que delegue el Ministerio, no existe en el acto administrativo demandado y contenido en el Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019, al igual que se debe predicar su inexistencia en el Acuerdo No. 02.1.012 del 26 de septiembre de 2017, situación que impediría que este último naciera a la vida jurídica.
Resalta que con el desarrollo del estudio técnico se pretendía poder implementar para el municipio de Santuario un modelo ecuánime, eficaz y eficiente para la prestación del servicio de alumbrado público, sin embargo, el mismo nunca fue elaborado; advierte que dicha irregularidad junto con otras tantas observadas desde el Acuerdo No 0.2.1.012 de 26 de septiembre de 2017 fueron puestas en conocimiento de la Contraloría Departamental de Risaralda, y ésta a su vez las remitió a la Procuraduría General de la Nación, por lo anterior, se opone a las pretensiones de la demanda, y señala que, de prosperar los argumentos expuestos por la parte demandante se debería declarar la nulidad del Acuerdo que precede al demandado, esto es, el Acuerdo No 0.2.1.012 de 26 de septiembre de 2017.
IV. MEDIDA CAUTELAR – SUSPENSION PROVISIONAL Mediante proveído del 08 de septiembre de 20213, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, negó el decreto de la medida de SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos jurídicos del acto acusado. V. LA SENTENCIA APELADA 3 Doc. 005 del expediente digital. Samai Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 5 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira negó las súplicas de la demanda, con fundamento en lo que se resume así: En primer lugar sostuvo que atendiendo lo expresado por el acto administrativo que establece dos nuevos grupos de contribuyentes del impuesto de alumbrado público y modifica la base de consumo de uno de los ya existentes para determinar el valor del impuesto de alumbrado público, es claro que la creación, modificación y eliminación del impuesto de alumbrado público es una facultad constitucional propia del Congreso de la República, y que los concejos municipales se encuentran autorizados para decretar o votar las contribuciones o tributos fiscales, conforme a la ley, por lo tanto, las modificaciones realizadas mediante el acuerdo demandado se encuentran amparadas en la presunción de legalidad.
Por lo anterior, consideró que la modificación de la clasificación de sujetos pasivos y tablas del cálculo del tributo de alumbrado público, no constituye un exceso en las facultades del Concejo Municipal de Santuario. Por otro lado, en lo relacionado con el estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, sostuvo que no funge como requisito sine qua non para la modificación de la clasificación de sujetos pasivos y tablas del cálculo del tributo de alumbrado municipal, si bien el legislador ha dispuesto la realización de un estudio técnico de referencia, el Gobierno Nacional, en uso de sus facultades reglamentarias, mediante el Decreto 943 de 30 de mayo de 2018, dispuso que dicho estudio se debía realizar en un plazo razonable, dada su complejidad y requerimiento administrativo técnico.
Con esto de presente, aseguró que ubicada una línea de tiempo del decreto reglamentario y el acuerdo demandado, se obtiene que desde el momento en que entró en vigencia el Decreto 943 de 2018 hasta el momento en que se aprueba el Acuerdo Municipal No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019, transcurrieron siete (7) meses y diecinueve (19) días, sin que por ello pueda afirmarse que dicho lapso o un tiempo inferior a éste, fuere el máximo establecido por la norma reglamentaria expedida por el Ministerio de Minas y Energía. Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 6 Por lo antes advertido, consideró que no tiene asidero aseverar que la ausencia del estudio técnico de referencia de determinación de costos estimados de prestación en cada actividad del servicio de alumbrado público, sea razón suficiente para acreditar la vulneración de los principios de progresividad, equidad y eficacia establecidos en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, al considerar que se genera una situación ventajosa para un grupo especifico de contribuyentes, toda vez que la entidad territorial puede utilizar diversos métodos para determinar la tarifa.
Así, estimó que el Concejo Municipal de Santuario no incurrió en la causal de nulidad denominada infracción de las normas en que debería fundarse, por falta de aplicación, toda vez que en uso de sus facultades legales expidió el acto administrativo demandado; y que, si bien no comparte los argumentos de defensa expuestos por la entidad territorial accionada, no se advierte un quebrantamiento a las disposiciones constitucionales y legales referidas por la parte actora, que permitan decretar la nulidad del acto administrativo demandado.
VI. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora, a través de escrito visible en archivo No. 029 del expediente digital, sostiene que la providencia impugnada acudió a interpretaciones inexactas de la norma y a un desarrollo normativo que no corresponde a lo fijado en el litigio, toda vez que en auto del 17 de febrero hogaño, el despacho señaló como objeto de la decisión final la legalidad del Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019 expedido por el Concejo Municipal de Santuario, “en cuanto a determinar si la limitación del valor del impuesto de alumbrado a recaudar se realizó conforme lo establece el Decreto 943 de 2018 y la Ley 1819 de 2016”; no obstante, las consideraciones de la decisión emitida por parte de la juez no corresponden al análisis jurídico de la norma señalada, sino a otros asuntos relativos al impuesto de alumbrado público que no obedecen al problema jurídico planteado.
En ese sentido, aclara que no discute que el Concejo Municipal de Santuario se encuentre facultado de conformidad con la Constitución y la Ley para establecer y modificar el impuesto de alumbrado público y crear tarifas diferenciales; ni tampoco se pone en duda que los concejos municipales se encuentran autorizados por el legislador para decretar o votar las contribuciones o tributos fiscales, así como de Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 7 las modificaciones en la clasificación de sujetos pasivos y tablas del cálculo del tributo de alumbrado público; y es claro que estas actuaciones no constituyen un exceso en las facultades del Concejo Municipal de Santuario, contrario a ello, indica que el vicio aludido se configura con la falta de aplicación de lo regulado en el Decreto 943 de 2018 con desconocimiento de los artículos 5º y 9º en los que se ordena la realización de un estudio para la determinación de costos en la aplicación del servicio de alumbrado público como criterio técnico para la determinación del impuesto de alumbrado público, por lo que la omisión en el cumplimento de este precepto legal corresponde a una falta de aplicación de la norma invocada como causal de nulidad de los actos administrativos.
Por lo expuesto, asegura que las consideraciones del fallo no tienen sustento ajustado a derecho, por cuanto lo que se demanda es la legalidad de un acto administrativo por incumplimiento de los requisitos legales, lo cual se evidencia claramente con la falta de la aplicación de los artículos 5º y 9º del Decreto 943 de 2018, referente a la creación de un estudio técnico de referencia; y que no se pretende determinar el perjuicio o beneficio que resulte de la ponderación en la modificación del acuerdo municipal demandado, sino que la ausencia de un estudio técnico de referencia es una razón suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo, máxime cuando se trata de la determinación de tarifas del tributo, lo que lleva a determinar que el Concejo Municipal de Santuario sí incurrió en la causal de nulidad denominada infracción de las normas en que debía fundarse, por falta de aplicación y vulneración directa de una norma.
Manifiesta que la norma es clara en establecer que se deben aplicar unos criterios técnicos mínimos en la determinación del impuesto, sin que se ponga en duda la autonomía de los concejos para ello. En otro aspecto, sostiene que la juez afirma que evidencia que las modificaciones de las tarifas del impuesto de alumbrado público corresponden a un beneficio para dos grupos determinados según la motivación del acto; no obstante, considera que ésta es una apreciación hipotética, toda vez que la motivación debe sustentarse de manera técnica y jurídica y, para el caso de un tributo, de manera financiera, es decir, que sin tener prueba mínima y pertinente para ello se argumenta un beneficio Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 8 en la modificación al acto administrativo. Por tanto, considera equivocado que la sentencia recurrida se basa en un criterio incierto, alejado de la metodología de determinación de costos establecida en la Resolución 123 de 2011 por la Comisión de Regulación de energía y gas, CREG- unidad especial autorizada para fijar montos máximos del recaudo por conceptos asociados al alumbrado público para la prestación adecuada del servicio en los entes territoriales.
Sostiene que no es dable presumir que el valor de una tarifa al disminuirse en un tanto corresponde a un beneficio, sin tener un sustento probatorio para ello que permita determinar a qué actores y a qué tanto corresponde ese supuesto beneficio; o si, por el contrario, dicho acto modificatorio constituye para el municipio un detrimento patrimonial en el entendido que los valores establecidos como impuesto de alumbrado público son la fuente de pago de las obligaciones contraídas por la entidad para la prestación integral del servicio.
Agrega que lo que debió hacer el Concejo Municipal en el marco de la legalidad, fue requerir de la administración municipal la actualización del estudio técnico de referencia del año 2017, como lo contempla la norma (Decreto 943 de 2018 art. 5), de manera que los cálculos adoptados por la CREG en Resolución 123 de 2011 y de conformidad con los cambios ocurridos en el mercado durante el tiempo transcurrido, permitieran demostrar la necesidad o no de adoptar modificaciones al impuesto de alumbrado público y, en todo caso, de requerirse, hacerlo con el criterio técnico, financiero y jurídico suficiente para no manipular de manera arbitraria las tarifas establecidas y/o a sus sujetos pasivos, situación que no aconteció, por tanto, las modificaciones existentes no tienen ningún sustento legal y violan directamente la norma que regula dicho aspecto.
Sobre el plazo razonable para efectuar el estudio técnico de referencia, indica que aunque la norma lo estipula, debe tenerse en cuenta que para el caso en particular el municipio ya contaba con un estudio técnico de referencia del año 2017, y que el mismo tendría vigencia hasta el 2021, por lo que debió ser modificado o sustentado en aras de que se realizara una modificación a las tarifas, o en su defecto desarrollar un nuevo estudio conforme a los ajustes normativos vigentes.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 9 Explica que (i) si lo pagado por los contribuyentes supera el costo en que incurre por la prestación del mismo o, ii) que lo recuperado de los usuarios supera lo que se paga por el servicio, incluida la expansión y el mantenimiento, se requiere de la la metodología de determinación de costos estipulada por la CREG, contenida en un estudio técnico de referencia con los criterios del Decreto 943 de 2018, artículos 9, 10 y s.s. VII.
ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Frente a la convocatoria debida mediante auto del 20 de mayo de 20224, las partes guardaron silencio, según da cuenta la constancia secretarial obrante en el archivo No. 008 del expediente digital. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibidem.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y el procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que imponga dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en segunda instancia el asunto planteado, de acuerdo con lo que es materia del recurso de apelación 5 interpuesto por la parte demandante. 2.
CUESTIÓN PREVIA. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales 4 Doc. 006 del expediente digital. Samai 5 Código General del Proceso. Artículo 328. –Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley….
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 10 existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: “En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada” 6 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. El análisis del asunto litigioso, conforme lo esgrimido en la sustentación de la alzada, se concreta al estudio de juridicidad del Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019 expedido por el Concejo Municipal de Santuario, por medio del cual se modifican algunas disposiciones contenidas en el Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017 y se dictan otras disposiciones, relativos al impuesto para el servicio de alumbrado público, con miras a establecer si se configura infracción de las normas en las que aquel debía fundarse, en aplicación de lo regulado en los artículos 5 y 9 del Decreto 943 de 2018 y 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016, referente a la falta de estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, como base gravable para fijar el impuesto de alumbrado público, y con el cual disminuye el tributo; igualmente, 6 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 11 por la diferenciación indebida del sujeto pasivo según la zona rural o urbana, cuando el hecho generador es ser potencial usuario receptor del servicio.
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Para resolver el problema jurídico que ha quedado planteado, examinará la Sala de Decisión si el acuerdo acusado incurre en causal de nulidad sustancial al modificar las tarifas del impuesto de alumbrado público en el municipio de Santuario sin contar con el estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio, al que se refieren los artículos 5 y 9 del Decreto 943 de 2018 y 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016, para lo cual se examinará la normatividad del impuesto de alumbrado público. 4.1.
El impuesto de alumbrado público. El impuesto de alumbrado público surge con ocasión de la Ley 97 de 1913, a través de la cual se facultó al Concejo de Bogotá para organizar el cobro de varios impuestos, entre ellos el de alumbrado, y se le autorizó para darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales, así: «ARTÍCULO 1º.- El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental (…) d. Impuesto sobre el servicio de alumbrado público (…)».
Posteriormente, mediante la Ley 84 de 1915, se hizo extensiva a los demás municipios del país, la facultad otorgada por la Ley 97 de 1993, en los siguientes términos: «Artículo 1°. Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: A) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones (…)».
La Corte Constitucional, en sentencia C-504 de 2002, señaló que las atribuciones que fueron conferidas por el legislador en el literal d) del artículo 1° de la Ley 91 de 1913, se ajustaban a los artículos 313-A y 338 superiores, en el entendido que Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 12 correspondía a los concejos municipales determinar los elementos del tributo cuya creación autorizó esa ley.
Posteriormente, a través los artículos 349 a 353 de la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016 7, fue reestructurado el impuesto de alumbrado público. Según el citado artículo 349, los municipios y distritos a través de sus concejos, podrán adoptar el impuesto de alumbrado público, pero precisó que en los casos de predios que no sean usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrían definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.
En cuanto a los elementos esenciales del tributo, la citada disposición señaló que el hecho generador “es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”, mientras que, en lo atinente a los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas, dispuso que serían los concejos municipales y distritales los facultados para establecerlos.
Especifica el mismo canon que los demás componentes del impuesto de alumbrado público “guardarán principio de consecutividad con el hecho generador definido en el presente artículo” bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia. Según su parágrafo 1° y, en lugar de lo establecido en este artículo, los municipios y distritos pueden optar por establecer con destino al servicio de alumbrado público, una sobretasa que no puede ser superior al 1 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Mientras que el parágrafo 2° previó que dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la Ley 1819 de 2016, el Gobierno Nacional debía reglamentar “los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales”.
Por su parte, el artículo 350 prevé que el impuesto de alumbrado público, como actividad inherente al servicio de energía eléctrica, estaría destinado a “prestación, 7 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 13 mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado”. Precisa su parágrafo que las entidades territoriales en virtud de su autonomía podrían complementar la destinación del tributo a la actividad de iluminación ornamental y davideña en los espacios públicos.
En el artículo 351 fue fijado el límite del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, y se estableció que para la “determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio”.
(Negrillas y subrayado de la Sala). Entre tanto el artículo 352 reguló lo concerniente al recaudo y facturación del impuesto. Finalmente, el artículo 353 estableció un régimen de transición consistente en que los “acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año”.
Por su parte, el Decreto 943 de 2018, en sus artículos 5 y 9, dispuso: «ARTÍCULO 5. Subróguese el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.2.3.6.1.3. Estudio Técnico de Referencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, los municipios y distritos deberán realizar, dentro de un plazo razonable, un estudio técnico de referencia de determinación de costos estimados de prestación en cada actividad del servicio de alumbrado público, que deberá mantenerse público en la página web del ente territorial y contendrá como mínimo lo siguiente: a) Estado actual de la prestación del servicio en materia de infraestructura, cobertura, calidad y eficiencia energética.
Este incluirá el inventario de luminarias y demás activos de uso exclusivo del alumbrado público y los indicadores que miden los niveles de calidad, cobertura y eficiencia energética del servicio de alumbrado público, establecidos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.2.3.6.1.11 del presente decreto. Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 14 b) Definición de las expansiones del servicio, armonizadas con el Plan de Ordenamiento Territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas del Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas - RETIE, así como del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público - RETILAP, al igual que todas aquellas disposiciones técnicas que expida sobre la materia el Ministerio de Minas y Energía. c) Costos desagregados de prestación para las diferentes actividades del servicio de alumbrado público, incluido el pago por uso de activos de terceros para este servicio, conforme con la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público en los términos del artículo 2.2.3.6.1.8 del presente Decreto. d) Determinación clara del período máximo en el que el Estudio Técnico de Referencia será sometido a revisión, ajuste, modificación o sustitución atendiendo las condiciones particulares de cada territorio, sin que este período supere cuatro (4) años.
(…)
ARTÍCULO 9. Subróguese el artículo 2.2.3.6.1.7 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.2.3.6.1.7. Criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público. Los municipios y distritos que adopten el impuesto de alumbrado público, a través de los concejos municipales y distritales, aplicarán al menos los siguientes criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, con el fin de evitar abusos en su cobro.
El acuerdo municipal que adopte dicho impuesto, será publicado o divulgado según lo establecido en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011: 1. Costos totales y por actividad: se calcularán los costos en los que se incurrirá para realizar todas y cada una de las actividades de la prestación del servicio de alumbrado público según lo establecido en el estudio técnico de referencia. Adicionalmente, como criterio de evaluación del costo de energía, se obtendrá un histórico de precios de energía eléctrica para la demanda regulada y no regulada del país durante los tres años anteriores a la determinación del valor del impuesto, que podrá ser consultado en el portal del Operador del Sistema Interconectado - XM, el cual se comparará con el costo de energía proyectado en el estudio técnico de referencia. Cuando las entidades territoriales complementen la destinación del impuesto con actividades como la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos, se incluirán en los cálculos los costos asociados a estas actividades. 2.
Clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público: La clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público, al ser una actividad inherente del servicio de energía eléctrica, se realizará de acuerdo con: i) El tipo de usuario (residencial, industrial, comercial, oficial, u otros); ii) el estrato socioeconómico; iii) su ubicación geográfica (urbano o rural); iv) la tarifa del servicio de energía eléctrica aplicable a cada tipo de usuario; y v) Valor del impuesto predial, en el caso de predios que no sean usuarios del Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 15 servicio domiciliario de energía eléctrica. 3. Consumo del servicio de energía eléctrica domiciliario: Se considerará el consumo del servicio de energía eléctrica individual y por sectores. Para lo anterior se obtendrá el consumo de energía eléctrica promedio mensual de los últimos tres años por cada tipo de usuario, información que podrá ser consultada en el Sistema Único de Información - SUI administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios o directamente solicitada al Comercializador de Energía, según la clasificación del numeral anterior, y el porcentaje que este consumo representa del consumo total domiciliario del municipio o distrito. 4.
Consumo de energía eléctrica del sistema de alumbrado público: Se obtendrá el consumo de energía promedio mensual de los últimos tres años del sistema de alumbrado público del municipio o distrito, información que podrá ser consultada con el Comercializador de Energía respectivo, con el fin de establecer el tipo de usuario (regulado o no regulado), que servirá como insumo para la contratación del suministro de energía eléctrica para la prestación del servicio de alumbrado público. · 5.
Nivel de cobertura, calidad y eficiencia energética del servicio de alumbrado público: Para la determinación del impuesto de alumbrado público, los concejos municipales y distritales considerarán el establecimiento de metas para los índices de cobertura, calidad y eficiencia del servicio de alumbrado público, de acuerdo con la reglamentación técnica vigente y lo dispuesto en el artículo 2.2.3.6.1.11 del presente decreto.» Seguidamente, en materia del tributo sobre el servicio de alumbrado público, fue proferida por el H. Consejo de Estado Sentencia de Unificación CE-SUJ-4-0098 del 6 de noviembre de 2019, en la cual fue consolidado el criterio del Alto Tribunal sobre la naturaleza de impuesto que corresponde al mismo, los elementos esenciales de este tributo autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, y el alcance de la facultad impositiva territorial para gravar el servicio de alumbrado público.
De la providencia unificadora se extrae lo siguiente sobre los mentados temas: ELEMENTOS DEL IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO: -SUJETO ACTIVO: «Regla (i) de unificación jurisprudencial. El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son LOS MUNICIPIOS» 8 Consejo de Estado.
Sección Cuarta CP: Milton Chaves García. Sentencia de Unificación CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019. Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103) Actor: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. - ISA E.S.P. Demandado: Municipio de Cáceres – Antioquia. Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 16 -HECHO GENERADOR Y SUJETO PASIVO: «Regla (ii) de unificación jurisprudencial.
El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público.
(…) Subregla a) de unificación jurisprudencial. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto, porque tiene relación ínsita con el hecho generador- (…) Subregla b) de unificación jurisprudencial. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto, porque tiene relación ínsita con el hecho generador.
(…) Subregla c) de unificación jurisprudencial. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público porque no tiene relación ínsita con el hecho generador. (…) Subregla d) de unificación jurisprudencial. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 17 servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público. (…) Subregla e) de unificación jurisprudencial. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio municipal para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción (…).» -BASE GRAVABLE: Subregla (f) de unificación jurisprudencial.
El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica. (…) Subregla (g) de unificación jurisprudencial. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica.
(…) Subregla (h) de unificación jurisprudencial. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. (…) Subregla (i) de unificación jurisprudencial. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad.
(…) Subregla (j) de unificación jurisprudencial. La carga de probar la no razonabilidad y o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 18 pasivo. Es así que la parte resolutiva de esta sentencia, consolida las siguientes reglas: «1. Sujeto activo Regla (i) El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son los municipios. 2.
Hecho generador Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.
Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público. Subreglas: Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador.
Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica y las empresas del sector de las telecomunicaciones que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. Base gravable Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 19 Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica. Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 5.
Tarifa. Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad. Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo.» En materia de facultad impositiva territorial respecto del impuesto de alumbrado público, el H. Consejo de Estado en esta unificación reitera el criterio que ha sostenido desde sentencia del 9 de julio de 20099 que modificó la jurisprudencia, para señalar que las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales tienen la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria de su jurisdicción de conformidad con las pautas establecidas por el legislador: «En asuntos relacionados con este impuesto de carácter municipal, la Sala ha reiterado que mediante sentencia del 9 de julio de 2009 se modificó la jurisprudencia, a partir de la que se ha mantenido una línea jurisprudencial según la cual las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales tienen la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria de su jurisdicción de conformidad con las pautas dadas por el legislador, dentro de parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y, por ende, de equidad».
Con fundamento en los parámetros legales y jurisprudenciales que han quedado expuestos, se aplica esta Colegiatura Judicial al examen del material de pruebas y resolución del asunto planteado. 4.2. Acervo Probatorio. 4.2.1. Estudio de la situación técnica, económica y jurídica actual del sistema de alumbrado público en el municipio de Santuario – Risaralda 10, del mes de 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Martha Teresa de Briceño. Sentencia del 9 de julio de 2009, radicación 17001-23-31-000-2006-00404-02 (165444), 10 Doc. 5 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 20 marzo de 2017, a través del cual fueron fijados los siguientes objetivos: Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 21 4.2.2. Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017 11, a través del cual se modifican las normas relativas al impuesto para el servicio de alumbrado público en el municipio de Santuario – Risaralda y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de alumbrado público municipal, del cual se extrae: 11 Doc. 6 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 22 (…) Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 23 4.2.3. Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019 12, por medio del cual se modifican algunas disposiciones contenidas en el Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017, del cual se extracta lo siguiente: 12 Doc. 7 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 24 4.2.3.1. Exposición de motivos: 4.2.3.2. Contenido del Acuerdo demandado: Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 25 Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 26 4.3.
Análisis del caso concreto. De acuerdo con el contexto normativo y jurisprudencial referido y a la luz de los elementos probatorios que han quedado referidos, debe determinar la Sala si está viciado de nulidad el Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019, por medio del cual el Concejo municipal de Santuario modifica algunas disposiciones relativas al impuesto para el servicio de alumbrado público,y que es acusado por infracción de los artículos 5 y 9 del Decreto 943 de 2018 y 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016, por falta de estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, para fijar el impuesto sobre este servicio.
En relación con este aspecto materia de demanda, relacionado con el elemento de la BASE GRAVABLE del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, quedó dicho que la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016, reconfiguró el impuesto de alumbrado público y en su artículo 353 estableció un régimen de transición en el sentido que los acuerdos que regularan el tributo debían adecuarse a lo previsto en la Ley en un término máximo de un año, ajuste que según la misma Ley quedó supeditado a una reglamentación que se debía expedir.
Igualmente cuestiona la parte actora la discriminación del SUJETO PASIVO según la zona rural o urbana, cuando el hecho generador del impuesto sobre alumbrado público es ser potencial usuario receptor de este servicio. Analiza la Sala estos dos aspectos así: 4.3.1. Estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, para fijar el impuesto.
En razón de lo anterior, de acuerdo con la exposición de motivos del Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017 13, a través del cual se modifican las normas relativas al impuesto sobre el servicio de alumbrado público en el municipio de Santuario – Risaralda y se dictan otras disposiciones respecto del servicio de alumbrado público municipal, se dispuso lo concerniente a los elementos de la obligación tributaria, destinación, límites, recaudo, facturación y transición, que fueron dispuestos en la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016, en los siguientes términos: 13 Doc. 6 del expediente digital.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 27 “…En este sentido la Comisión de Regulación de Energía y Gas, reglamento la Resolución CREG 123 del 8 de septiembre de 2011 "Por la cual se aprueba la metodología para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio, así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público".
Conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 143 de 1994 "por suficiencia financiera se entiende que las empresas eficientes tendrán garantizada la recuperación de sus costos de inversión y sus gastos de administración, operación y mantenimiento". Por otro lado, el Capítulo IV articulo 349 hasta el 353 de la ley 1819 de 2016, hace referencia al tema del Impuesto de Alumbrado Público con relación a los elementos de la obligación tributaria, destinación, limites, recaudo, facturación y transición, los cuales se adoptan en el presente acuerdo.
En esta línea de pensamiento, el artículo 349 de la ley 1819 estipula que los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial, en virtud a dicha norma se habilita al Honorable Concejo municipal para realizar la adopción del impuesto que trata el presente proyecto de acuerdo.
Que es de tenerse en cuenta que el artículo 350 de la disposición en comento, consagra expresamente que El impuesto de alumbrado público como actividad inherente al servicio de energía eléctrica se destina exclusivamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado, y por lo tanto, los recursos que provengan de dicho impuestos únicamente podrán ser invertidos en estos conceptos expresamente determinados, lo que ayudará a la actualización y modernización de los elementos con que actualmente se presta el servicio en el municipio…” (Negrilla fuera de texto) En efecto, el parágrafo 2° del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, dispuso que dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de esa norma, el Gobierno Nacional debía reglamentar los criterios técnicos que debían ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto “con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales”.
Mientras que el artículo 351 ibidem ordenó a los municipios y distritos que realizaran un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público “de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio”, con la finalidad de que el valor total de los costos estimados de la prestación en cada componente de servicio se tuviera en cuenta Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 28 como criterio de referencia para la determinación del valor del impuesto a recaudar. De acuerdo a lo probado dentro del presente asunto, se tiene que el para el mes de marzo del año 2017, se realizó el “Estudio de la situación técnica, económica y jurídica actual del sistema de alumbrado público en el municipio de Santuario – Risaralda”, a través del cual fue fijado el objetivo de diagnosticar el sistema de alumbrado público en el municipio de Santuario - Risaralda, tanto en el área urbana como rural, como premisa fundamental para el diseño de estrategias para su mejoramiento.
Respecto del estudio técnico de referencia, en el escrito de contestación de demanda, el municipio de Santuario aseguró que no se ha realizado estudio técnico para la aplicación del tributo, ni para el Acuerdo expedido en el año 2017 que fue el modificado a través del acuerdo enjuiciado, ni para éste expedido en el 2019, objeto de estudio; sin embargo, contrario a lo sostenido por el ente territorial, observa la Sala que sí fue tenido en cuenta el estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, realizado en el mes de marzo de 2017, toda vez que en la exposición de motivos del Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019, se indicó: “…Habiendo transcurrido ya un período importante de aplicación del tributo, la administración constata que ha podido superar en su recaudo, las proyecciones iniciales estimadas dentro del estudio técnico de referencia, esto como resultado del comportamiento en el valor del de la energía eléctrica que ha aumentado producto de diferentes situaciones del orden nacional, las cuales eran imprevisibles para la época del estudio ” Lo anterior a todas luces evidencia que sí fue consultado un estudio técnico de referencia, como sustento de la fijación de la tarifa del impuesto de alumbrado público en el municipio de Santuario.
Adicional a lo anterior, al revisar los objetivos específicos del “Estudio de la situación técnica, económica y jurídica actual del sistema de alumbrado público en el municipio de Santuario – Risaralda” del mes de marzo de 2017, se observa que Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 29 tiene como fin “diseñar un nuevo modelo de acuerdo por medio del cual se establecen las normas relativas al impuesto sobre el servicio de alumbrado público en el municipio de Santuario, para que sea estudiado y aprobado por el Concejo municipal, que garantice una prestación eficiente del servicio”, por lo que es claro que el estudio técnico realizado en el mes de marzo de 2017 sí se realizó con la intención de modificar el impuesto sobre el servicio de alumbrado público en el municipio de Santuario y así se señaló en la exposición de motivos del acuerdo municipal, por lo que el impuesto de alumbrado público acusado sí se basó en un estudio técnico para la expedición del mismo, conforme las evidencias aquí estudiadas.
Lo anterior, pone de manifiesto que en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 1819 de 2016, el municipio de Santuario realizó el estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, que se entiende y no es objeto de este proceso determinar la juridicidad del mentado estudio técnico, fue elaborado de acuerdo con los lineamientos establecidos en las resoluciones 005 de 2012 y 123 de 2011 de la CREG (así se argumentó en el estudio técnico realizado en el mes de marzo de 2017), para proceder con la expedición del Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017 14, a través del cual se modifican las normas relativas al impuesto para el servicio de alumbrado público en el municipio de Santuario – Risaralda y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de alumbrado público municipal.
Ahora, advierte esta Sala que la metodología para la determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público solo fue definida en el Decreto 943 del 30 de mayo de 2018, que modificó y adicionó la sección 1, capítulo 6 del título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público.
A través de sus artículos 5, 9 y 10 fueron subrogados los cánones 2.2.3.6.1.3., 2.2.3.6.1.7 y 2.2.3.6.1.8 del citado Decreto 1073 y regulado lo concerniente al estudio técnico de referencia, criterios técnicos para la determinación del 14 Doc. 6 del expediente digital. Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 30 impuesto de alumbrado público y metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público que debían seguir los municipios y distritos.
En consecuencia, el término de un (1) año previsto en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, empezó a correr a partir del 30 de mayo de 2018, lo que implicó que en principio los municipios y distritos dispusieran hasta el 30 de mayo de 2019, para hacer las respectivas adecuaciones en sus acuerdos en cuanto al alumbrado público de su territorio y el impuesto sobre dicho servicio.
Por lo dispuesto, se observa que el Concejo Municipal de Santuario expidió el Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019, en atención a lo reglado por el Decreto 943 de 2018, atendiendo a la modificación de algunas disposiciones contenidas en el Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017. En el caso particular se verifica que el estudio técnico de referencia fue realizado por parte del municipio de Santuario en marzo de 2017, y la adecuación del impuesto de alumbrado público tuvo lugar el 19 de enero del año 2019 con la expedición del Acuerdo No. 0.2.1.001 efectuada por el Concejo Municipal de esa entidad territorial, en atención a la metodología fijada en el Decreto 943 de 2018.
Ahora, en cuanto a si el municipio de Santuario estaba obligado a practicar un nuevo estudio de referencia para la expedición del acuerdo acusado del año 2019, el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, establece que, para determinar el valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos «deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio» y, para esos efectos, deberán realizar un estudio técnico conforme a la metodología establecida por el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que este delegue.
Los requisitos del estudio técnico de referencia fueron definidos en el artículo 5 del Decreto 943 de 2018, compilado en el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto 1073 de 2015 15, norma que, entre otros aspectos, previó la necesidad de que el estudio 15 Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 31 técnico de referencia se someta a revisión, ajuste, modificación o sustitución en un período no mayor a 4 años. De acuerdo con lo anterior, con fundamento en las Resoluciones CREG 005 DE 2012 y 123 de 2011, el municipio de Santuario elaboró en marzo de 2017 el Estudio Técnico de Referencia de Costos, sobre el cual adoptó las tarifas del impuesto de alumbrado público mediante el Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017, en el que se estableció la fórmula a aplicar y los criterios para definir el factor aplicable a la base gravable y evitar abusos en su cobro, a órdenes del artículo 2.2.3.6.1.7. del Decreto 943 de 2018. 4.3.2.
Sujeto pasivo del sector «residencial rural» y del «no residencial general». Cuestiona la parte actora la discriminación del SUJETO PASIVO según la zona rural o urbana, cuando el hecho generador del impuesto sobre alumbrado público es ser potencial usuario receptor de este servicio. Al respecto señala la Sala que, una vez expedida y definida la metodología en el Decreto 943 del 30 de mayo de 2018, para la determinación del impuesto de alumbrado público, con la finalidad de dar un manejo técnico de tal forma que los valores a cargo de cada contribuyente fueren establecidos sobre la base de aplicación de fórmulas y variables relacionadas con los costos del servicio, se destaca que entre los «criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público» previstos en el artículo 2.2.3.6.1.7. del mentado decreto aparece, precisamente, la «clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público (…) al ser una actividad inherente del servicio de energía eléctrica, se realizará de acuerdo con: i) El tipo de usuario (residencial, industrial, comercial, oficial, u otros); ii) el estrato socioeconómico; iii) su ubicación geográfica (urbano o rural); iv) la tarifa del servicio de energía eléctrica aplicable a cada tipo de usuario; y v) Valor del impuesto predial, en el caso de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica» (numeral 2 del citado artículo). servicio de alumbrado público.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 32 Fue así como el municipio de Santuario, a través del acuerdo demandado, dispuso que, atendiendo que el impuesto de alumbrado público tiene como destinación especifica la prestación de este servicio, ante lo cual no está concebido para generar renta o excedentes al municipio, se hace necesario y pertinente generar un ajuste que signifique un beneficio para dos (2) grupos de contribuyentes que por sus características requieren de especial atención por parte de la administración municipal, a saber, los contribuyentes del sector "RESIDENCIAL RURAL" y los "NO RESIDENCIAL GENERAL", los primeros en virtud de su condición de vivienda por fuera del área urbana, y los segundos, por ser el sector en el que se instala la iniciativa económica del orden local, pequeños empresarios y comerciantes, que contribuyen a impulsar desde sus iniciativas la economía del municipio.
De acuerdo con lo modificado en el acuerdo demandado, al revisar los apartes cuestionados por la parte demandante en cuanto al SUJETO PASIVO, se encuentra que la entidad demandada no se apartó del hecho generador fijado en el Acuerdo inicial y en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que lo que hizo fue especificar y destacar unos sujetos pasivos, conforme los «criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público» establecidos en el citado artículo 2.2.3.6.1.7. del Decreto 943 de 2018: i) no residencial general – rural (centros poblados y corregimientos y ii) no residencial general – rural disperso, y previó que se entenderá centro poblado y/o corregimiento la concentración de mínimo veinte (20) viviendas contiguas, vecinas o adosadas entre sí, ubicadas en el área rural del municipio, por cuanto dicha concentración presenta características urbanas tales como la delimitación de vías vehiculares y peatonales; y el sector rural disperso que se caracteriza por la disposición dispersa de viviendas y explotaciones agropecuarias existentes en ella, que no cuenta con un trazado o nomenclatura de calles, carreteras, avenidas.
En razón de ello, es claro que la modificación realizada en el acuerdo enjuiciado en este plenario obedeció a un criterio técnico legalmente previsto para la determinación del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, en cuanto a los sujetos pasivos del tributo, a quienes se les modificó el cálculo a cancelar, toda vez que lo que hace el municipio es especificar y destacar unos sujetos que, aunque no se hubieran sido detallados en la norma municipal inicial, estos ya hacían parte del extremo pasivo del tributo y quedarían inmersos en la Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 33 precisión general; así se evidencia: En el Acuerdo No. 0.2.1.012 del 26 de septiembre de 2017, se registraron en el Grupo 1B y 1C los correspondientes a residencias rurales y no residencial general donde se clasificaron los siguientes sujetos pasivos y el cálculo del tributo en la siguiente forma: Ahora, de conformidad con el estudio técnico realizado en el 2017 y atendiendo que se superó el recaudo del impuesto en las proyecciones iniciales estimadas en el estudio técnico de referencia, se consideró necesario y pertinente generar un ajuste, traducido en un beneficio para dos (2) grupos de contribuyentes que por sus características requieren de especial atención por parte de la administración municipal, a saber, los contribuyentes del sector "RESIDENCIAL RURAL" y los "NO RESIDENCIAL GENERAL", los primeros en virtud de su ubicación, y los segundos, por ser el sector de iniciativa económica del orden local, pequeños empresarios y comerciantes, que en consideración del ente territorial impulsan la economía local y en ese sentido, se disminuyó el cálculo del tributo para el sujeto pasivo referenciado en el grupo 1B así: Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 34 Y en lo que respecta al grupo no residencial general, se dividió en i) no residencial general, ii) no residencial general rural y iii) no residencial general rural disperso, por lo que el porcentaje discriminado inicialmente para el grupo “no residencial general” fue dividido en las tres categorías, sin que ello implique el aumento del mismo, toda vez que si bien el sujeto pasivo no se puede catalogar en el grupo rural o rural disperso, tendría que hacer parte del “no residencial general” y en razón de ello se determina el porcentaje a cancelar.
En ese sentido, tal y como lo sostuvo el H. Consejo de Estado en reciente sentencia del 05 de marzo de 2026 16, cuando se modifican los sujetos pasivos 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, CP: Claudia Rodríguez Velásquez, sentencia del 5 de marzo de 2026, Referencia: Nulidad, Radicación: 05001-23-33-000-2023-00045- 03 (28548), Demandante: Jaime Andrés Girón Medina, Demandado: Municipio de Jericó (Antioquia), Temas: Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 35 con la necesidad de llenar un vacío normativo frente a un grupo especifico de contribuyentes y encontrándose dentro del plazo de 4 años previsto en el Decreto 943 de 2018, no se hace necesario elaborar un nuevo estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público para fijar el impuesto sobre este servicio; así lo expresó: «…Con fundamento en las Resoluciones CREG 123 de 2011 y 114 de 2012, el municipio de Jericó elaboró en abril de 2021 el Estudio Técnico de Referencia de Costos 1 (ETR1), sobre el cual adoptó las tarifas del impuesto de alumbrado público mediante el Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021.
Posteriormente, la CREG expidió la Resolución 101 013 de 29 de abril de 2022, a través de la cual estableció una nueva metodología para la determinación de los costos máximos asociados a la prestación del servicio de alumbrado público. Esta resolución derogó expresamente las Resoluciones CREG 123 de 2011 y 114 de 2012, que regulaban la materia.
Como algunas empresas generadoras de energía en el municipio se negaron a pagar el tributo, alegando que, al no consumir energía, carecían de una base gravable para su liquidación, y ante la ausencia de regulación expresa en el Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021, el municipio expidió el Acuerdo 019 del 29 de noviembre de 2022, con el propósito de establecer reglas específicas para estos contribuyentes y someterlos a tributación. Teniendo en cuenta los anteriores supuestos fácticos, la Sala comparte el criterio del Tribunal en cuanto a que, para la expedición del Acuerdo 019 de 2022, no era necesario elaborar un nuevo estudio técnico de referencia. Ello, por cuanto la regulación integral del sistema tarifario ya se había realizado mediante el Acuerdo 007 de 2021, y el Acuerdo 019 simplemente respondió a la necesidad de llenar un vacío normativo frente a un grupo específico de contribuyentes.
Además, al momento de expedirse el último acuerdo mencionado, no había transcurrido el plazo de cuatro años previsto en el artículo 5 del Decreto 943 de 2018. Tampoco se estableció en dicha norma que, con la expedición de una nueva metodología para la determinación de los costos máximos del servicio (como la contenida en la Resolución CREG 101 013 de 2022), los municipios estuvieran obligados a ajustar de inmediato sus tarifas o a elaborar un nuevo estudio técnico.
Por tanto, no le asistía al municipio la obligación de realizar un nuevo estudio técnico de referencia conforme a la metodología de la Resolución CREG 101 013 de 2022 para la expedición del Acuerdo 019 de 2022, ni de modificar su sistema tarifario en función de dicha resolución…». Impuesto de alumbrado público. Hecho generador. Tarifa.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 36 Teniendo en cuenta los anteriores supuestos fácticos, este colegiado estima que para la expedición del Acuerdo 0.2.1.001 de 2019, no era necesario elaborar un nuevo estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público para fijar el impuesto sobre este servicio, por cuanto la regulación integral del sistema tarifario ya se había realizado mediante el Acuerdo 0.2.1.012 de 2017, y el Acuerdo 0.2.1.001 de 2019, simplemente respondió a la necesidad de llenar un vacío normativo frente a un grupo específico de contribuyentes, criterio previsto legalmente como uno de los aspectos técnicos para la determinación del impuesto, adicional a que el estudio técnico realizado en el 2017 aún se encontraba en vigencia hasta el 2021 y el acuerdo demandado fue expedido en el año 2019, siendo posible entonces realizar las modificaciones pertinentes en razón del estudio ya elaborado.
En consecuencia, no son de recibo los argumentos expuestos por el apelante por activa frente a (i) la falta de estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público como base gravable del impuesto sobre dicho servicio; ni frente a (ii) la indebida diferenciación del sujeto pasivo según la zona rural o urbana.
Por otro lado, en lo que tiene que ver con vulneración de los principios de equidad, progresividad y eficiencia, se reitera que el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, establece que, para determinar el valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos «deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio» y, para esos efectos, deberán realizar un estudio técnico conforme a la metodología establecida por el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que este delegue, así como atender los requisitos definidos en el artículo 5 del Decreto 943 de 201815, compilado en el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto 1073 de 2015.
Esto implica que los sujetos pasivos, las bases gravables y las tarifas deben mantener coherencia y relación directa con el hecho generador. Como se observa, la norma misma incorporó como referente idóneo del hecho generador del tributo de alumbrado público, la circunstancia de ser usuario del servicio de energía eléctrica. Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 37 En consecuencia, pueden ser sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público los actores del servicio de energía eléctrica, bien sea en calidad de usuarios del servicio domiciliario de energía o de autogeneradores (cuando hagan consumos de energía propia) y, a falta de tal calidad, los propietarios y/o poseedores de predios en el municipio.
Así, las bases gravables y las tarifas deben fijarse en función de los consumos de energía, mediante la aplicación de tarifas diferenciadas según los principios de progresividad y equidad; de manera supletoria, cuando no se trate de consumo del servicio de energía sino de propiedad o posesión de inmuebles en el municipio, estos elementos deberán determinarse en consideración al avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial.
Así, por regla general, la base gravable del impuesto de alumbrado público está determinada por el consumo de energía eléctrica, caso en el cual la fijación de las tarifas debe atender los criterios del sistema tarifario del servicio público de energía, en coherencia con el hecho generador. Si el generador o autogenerador de energía no hace ningún tipo de consumo de energía en calidad de usuario del servicio domiciliario, el cobro del impuesto de alumbrado público podrá ser definido a través de una sobretasa del impuesto predial, como lo prevé el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016.
En ese entendido, las tarifas del impuesto de alumbrado público deben estructurarse en consideración a las categorías establecidas para el servicio eléctrico, que reflejan diferencias objetivas en el uso y la demanda, a saber: (i) sector residencial, segmentado por estratos socioeconómicos (1, 2, 3, 4, 5 y 6), que permiten diferenciar la capacidad de consumo, capacidad económica y el nivel de aprovechamiento del servicio;
(ii) sectores no residenciales, como el comercial, industrial, oficial y otros, cuya actividad económica implica patrones de consumo distintos y, por tanto, una relación diferenciada con el beneficio del alumbrado público. Este esquema asegura que el impuesto se calcule sobre parámetros verificables, objetivos y proporcionales, para evitar la arbitrariedad y garantizar que la carga tributaria se distribuya conforme los principios de progresividad y equidad.
Estos mismos criterios se respetan cuando el cobro del impuesto se hace por vía Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 38 de sobretasa del impuesto predial, tributo en el que, tanto las bases gravables como tarifas, tienen en cuenta los sectores residenciales (estratos socioeconómicos) y no residencial (usos comercial, industrial, oficial u otros usos especiales definidos por el municipio); predios rurales, entre otros.
De igual manera, si el tributo se calcula tomando como referencia el consumo del servicio domiciliario de energía eléctrica, los mentados principios se preservan, siempre que las tarifas se definan conforme a los criterios que rigen el sistema tarifario de dicho servicio. Esto incluye, como se anticipó, la posibilidad de aplicar esos criterios al consumo de energía autogenerada.
Lo anterior se alinea con el propósito del legislador al redefinir el impuesto de alumbrado público mediante la Ley 1819 de 2016. En la Gaceta del Congreso 894, correspondiente al proyecto de ley radicado en la Cámara, se lee: “Artículo 301. Tarifa. La tarifa del impuesto de Alumbrado Público será establecida por cada Concejo municipal o distrital así: a) Para los sujetos pasivos que realicen consumos de energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario o como autogeneradores, será un valor fijo por cada kilovatio de energía consumida, el cual será fijado anualmente de manera diferencial y progresiva, según el estrato y uso. b) En los demás casos, la tarifa corresponderá a un porcentaje del impuesto predial del respectivo predio, teniendo en cuenta el área de cobertura del servicio de alumbrado público” (se destaca).
Luego, en la ponencia para primer debate (Gaceta 1090), se propuso lo siguiente: “Artículo 301. Tarifa. La tarifa del impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público será establecida por cada concejo municipal o distrital, con criterios diferenciales y progresivos así: a) Para los sujetos pasivos usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica se aplicará una tarifa que no podrá exceder el 10% del valor facturado por concepto de este servicio, en el sector residencial, hasta el 12% para sector comercial y de servicios y hasta el 15% para el sector industrial. b) Para los propietarios y/o poseedores de predios, que no sean usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica se aplicará una tarifa que no podrá exceder el 10% del valor del impuesto predial unificado del correspondiente año”.
(se destaca). Aunque la regulación detallada del impuesto fue retirada de la Ley 1819 de 2016, con el fin de evitar el vaciamiento de la capacidad impositiva de los entes territoriales, conferida directamente por la Constitución Política (con los límites allí Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 39 previstos, arts. 287.3, 300.4, 313.4 y 338), según se lee en la ponencia para primer debate en Senado 17, ello no desdibuja que el legislador fijó como propósitos el garantizar una «aplicación uniforme del impuesto en todo el país y simplificar el cumplimiento de esta carga tributaria por parte de sus sujetos pasivos» en todos los municipios y distritos del país, así como «definir reglas claras y límites para su cobro a los sujetos pasivos» 18 Así se corrobora en el reglamento, toda vez el numeral 2 del artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto 1073 de 2015 (que compila el artículo 5 del Decreto 943 de 2018) establece, como «criterio técnico» para la determinación del impuesto de alumbrado público y con el propósito de «evitar abusos en su cobro», lo siguiente: “Clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público: La clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público, al ser una actividad inherente del servicio de energía eléctrica, se realizará de acuerdo con: i) El tipo de usuario (residencial, industrial, comercial, oficial, u otros); ii) el estrato socioeconómico; iii) su ubicación geográfica (urbano o rural); iv) la tarifa del servicio de energía eléctrica aplicable a cada tipo de usuario; y v) valor del impuesto predial, en el caso de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica” (se destaca).
De igual manera, en el juicio de constitucionalidad adelantado en la sentencia C- 130 de 2018, relativo a los artículos 150 y 151 de la Ley 1819 de 2016, la Corte Constitucional resaltó la necesidad de establecer criterios homogéneos y comunes a todos los municipios para la determinación del impuesto, orientados a evitar abusos y disparidades en su cobro.
Al respecto, señaló lo siguiente: “134. Sin embargo, hay que tener en cuenta, en el análisis de constitucionalidad, que la misma norma señala que los criterios técnicos dispuestos por el Gobierno nacional en la reglamentación del impuesto, tiene como objetivo la de “evitar abusos en su cobro”. Como se ha venido explicando la finalidad de la regulación fue la de establecer que se evitarán los excesos en el cobro de las tarifas de alumbrado público, por parte de los diferentes municipios y distritos, así como determinar unos criterios básicos y generales para que se homologara el cobro de las tarifas dentro de los municipios y distritos, pero del mismo modo la norma estableció que estos criterios no pueden de ninguna manera eliminar o restringir la autonomía y las competencias de los entes territoriales…” 17 Gaceta 1090, pág. 3.
Allí se lee: […] viii) Eliminar todos los artículos del impuesto de alumbrado público porque la Corte Constitucional no permite que el legislador fije todos los elementos de los impuestos territoriales. 18 Gaceta del Congreso 894, pág. 140. Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 40 De acuerdo con lo expuesto, la nueva configuración del impuesto de alumbrado público introducida por la Ley 1819 de 2016 no se limita al hecho generador, sino que, conforme a los principios de equidad y progresividad, impacta todos los elementos del tributo 19 lo que implica la necesidad de nuevas reglas interpretativas.
En consecuencia, los criterios jurisprudenciales – incluidos los fijados en la sentencia de unificación 20– para definir bases gravables y tarifas, adecuados en su momento bajo las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, deben analizarse a la luz del nuevo marco legal, para atender únicamente aquellos que conserven una relación directa e inherente con el consumo de energía y descartar otros, como la «capacidad instalada», que en su momento fue válida, pero que hoy carece de correspondencia con el hecho generador previsto en la ley, y que ha quedado ampliamente analizado a la luz de la normatividad y la jurisprudencia citadas.
A partir de las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que en las bases gravables y tarifas fijadas para los grupos 1B, 1C, 1D y 1E se toma como base gravable el consumo de energía medido en kilovatios hora (kW) y el sistema tarifario está diseñado en función de los criterios relacionados con los estratos socioeconómicos (sector residencial) o los usos (sector no residencial), los cuales son parámetros objetivos ínsitos con el hecho generador.
Y si bien, la ley exige que el impuesto sea progresivo y equitativo, estos principios constitucionales se cumplen cuando el impuesto se determina siguiendo los mismos criterios del sistema tarifario del servicio domiciliario, que también son progresivos y equitativos en tanto que consultan la capacidad contributiva o económica de los usuarios.
De acuerdo con lo expuesto, en el caso debatido existe fundamento legal y no desconoce los principios de equidad y progresividad del tributo, para clasificar a los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, toda vez que dichos criterios se acompasan al parámetro esencial que rige este tributo: el consumo de energía eléctrica y la clasificación económica de los usuarios que orienta la estructura del 19 Así también se consideró por el Consejo de Estado en la sentencia del 27 de noviembre de 2025, exp. 29620, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 20 En la sentencia de unificación se señaló que «subregla. g. la capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica» (sentencia del 6 de noviembre de 2019, exp. 23103 - 2019CE-SUJ-4-, C.P. Milton Chaves García).
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 41 sistema tarifario del servicio domiciliario de energía y compromete el cumplimiento de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, equidad y eficiencia del tributo. Adicional a ello, se advierte que esto no implica que las tarifas del impuesto de alumbrado público deban coincidir con las del servicio domiciliario de energía, puesto que los municipios y distritos conservan autonomía para fijarlas, siempre que lo hagan bajo los mismos criterios económicos que orientan el sistema tarifario de dicho servicio y aplicando los parámetros técnicos establecidos en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y las Resoluciones CREG 123 de 2011, 114 de 2012 y 101 013 de 29 de abril de 2022.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Sala no evidencia probadas las causales de nulidad alegadas frente a las modificaciones de clasificación y consecuentes tarifas, del Acuerdo No. 0.2.1.001 del 19 de enero de 2019, esto si se tiene en cuenta que se dio cumplimiento a las siguientes reglas: 1. De conformidad con el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación de este servicio. 2.
La diferenciación de los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, por su ubicación o tipo de usuario, corresponde a un criterio técnico para la determinación del impuesto de alumbrado público. 3. Los sujetos pasivos, las bases gravables y las tarifas del impuesto de alumbrado público deben mantener una relación directa y coherente con el hecho generador del tributo, en aplicación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, equidad y eficiencia del tributo. 4.
Estos principios no implican que la base gravable del impuesto se determine, por regla general, a partir del consumo de energía eléctrica; 5. En virtud de los mentados principios, los sujetos pasivos serán los consumidores de energía eléctrica y, en ausencia de esta condición, los propietarios o poseedores de predios en la localidad. 6.
Para los usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, la tarifa puede fijarse conforme los criterios económicos que rigen el sistema tarifario de dicho servicio. Conforme todo lo discurrido, a través del acuerdo demandado no fue modificado ni Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 42 desconocido el hecho generador del tributo, toda vez que se clasificaron los sujetos pasivos correspondientes a “no residencial general” y se disminuyó el porcentaje de cobro en las tarifas ante el menor consumo de energía, sin que tal actuación constituya una causal de nulidad sustancial del acuerdo demandado, menos aún si se tiene en cuenta que el estudio técnico realizado en el mes de marzo de 2017, aun se encontraba dentro del período de 4 años para ser tenido en cuenta para revisar, ajustar, modificar o sustituir el impuesto de alumbrado público municipal, por lo que resulta forzoso confirmar la sentencia apelada, en cuanto desestimatoria de las pretensiones formuladas en la demanda. 6.
COSTAS. No se proferirá condena en costas, en razón de la salvedad que para las acciones en las cuales “se ventile un interés público” contempla el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IX.
FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. 2. Sin costas, por expresa prohibición legal. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00123-01 (D-0375-2022) Nulidad Simple 43 JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»