Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Bucaramanga, veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) LINK ACCESO SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_proc esos.aspx?guid=680012333000201800152006800123 MEDIO DE CONTROL Nulidad y restablecimiento del derecho DEMANDANTE ECODIESEL COLOMBIA S.A me.alca@hotmail.com albacastellanosmariaeugenia@gmail.com lquintero@ecodieselcolombiasa.com jbayona@ecodieselcolombiasa.com ecodiesel@ecodieselcolombiasa.com DEMANDADO Corporación Autónoma Regional de Santander, CAS contactenos@cas.gov.co abogadodenegocios@gmail.com documentos.leyesynegocios@gmail.com secretariageneral@cas.gov.co TEMA Proceso sancionatorio ambiental / competencia y oportunidad del ejercicio de la facultad sancionatoria / silencio administrativo positivo no procede en materia ambiental / exigibilidad permiso de emisiones atmosféricas / configuración vicios de nulidad: infracción de la normatividad ambiental en la que los actos debieron fundarse y falsa motivación MINISTERIO PÚBLICO Procuradora Judicial 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por la sociedad ECODIESEL COLOMBIA S.A.S en contra de la Corporación Autónoma Regional de Santander, CAS.
I.
ANTECEDENTES NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) 1. Fundamentos fácticos1 Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes (se agrupan por la Sala en un solo acápite, atendiendo el orden cronológico de los mismos): 1.1 ECODIESEL COLOMBIA S.A y ECOPETROL S.A suscribieron el contrato de arrendamiento 40005604 del 18 de enero de 2008, siendo el inmueble objeto del mismo, destinado «a la operación de una planta de procesamiento, almacenamiento y distribución de biodiesel de la compañía ECODIESEL COLOMBIA S.A conforme la normatividad vigente del Ministerio de Minas y Energía y de conformidad con lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Barrancabermeja». 1.2 Acto seguido, los sujetos contractuales celebraron «acuerdo interno de suministro GBC-ECODIESEL –01-2008» siendo beneficiario del mismo ECODIESEL DE COLOMBIA S.A., especificándose que «ECOPETROL S.A -GRB ejecutará con presupuesto propio de ECOPETROL GRB, todas las obras de ingeniería, construcción, montaje y puesta en marcha necesarios para suministrar los servicios industriales a la planta de Biodiesel». 1.3 ECOPETROL suscribió el oficio 204302 del 8 de mayo de 2008, a través del cual solicitó a la CAS que emitiera un pronunciamiento en torno a la necesidad de licenciamiento ambiental de la referida planta de Biodiesel. 1.4 ECODIESEL COLOMBIA S.A acudió al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con el fin de conocer acerca del licenciamiento que había de obtener para la operación de la planta biodiesel; solicitud desatada a través de correo electrónico de fecha 07 de mayo de 2008 en la que se le indicó que no requería licencia ambiental para el inicio de actividades. 1.5 La CAS a través de oficio OSGA 0754/008 del 20 de mayo de 2008 informó a ECODIESEL COLOMBIA S.A, en respuesta al oficio del 8 de mayo de 2008, que la planta de biodiesel que se iba a construir en un sector existente del Complejo Refinería Barrancabermeja ECOPETROL S.A no requería licencia ambiental y era necesaria su inclusión dentro del Plan de Manejo Ambiental, la que debía solicitar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, requerimiento este incumplido por ECOPETROL S.A, según fuere aceptado en el escrito de «cesación del procedimiento administrativo» de fecha 9 de junio de 2015. 1.6 En el mes de junio de 2012, ECODIESEL COLOMBIA S.A realizó estudio de misiones atmosféricas denominado «muestreo isocinético en la caldera de la Unidad de Producción de Biodiesel en la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A, ubicada en Barrancabermeja Santander» con el objetivo de verificar el cumplimiento de los 1 Expediente Digital, Cuaderno 1, PDF 1, pág. 1-54 (Rad. 680012333000-2018-00152-00) y Carpeta Exp.
Radicado 2019- 0465-00 acumulado, PDF 680012333000-2019-00465-00 pág. 204-250. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) estándares permisibles de emisión para fuentes fijas, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 909 de 2008 y del protocolo para el control y vigilancia de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas versión 2.0 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; estudio a partir del cual se concluye que la planta de biocombustible cumplía a cabalidad con todas y cada una de las especificaciones, parámetros y estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire establecido a través de la Resolución 909 de 2008. 1.7 El día 7 de agosto de 2014, ECODIESEL COLOMBIA S.A, bajo la convicción, seguridad y confianza legítima de no estar infringiendo normatividad ambiental alguna, acude, a motu proprio a la C.A.S, a través de petición radicada 07792, solicitando: «certificación de viabilidad ambiental de la operación que realiza Ecodiesel Colombia S.A cuyo propósito es la producción de Biodiesel dentro de las instalaciones de la Gerencia Refinería de Barrancabermeja». 1.8 La CAS, a través de auto S.A.A 0161 de 6 de mayo de 2015, dió inicio a una investigación ambiental en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A, «por operar sin los correspondientes permisos ambientales de acuerdo a lo establecido en los artículos 72 y 73 del Decreto 948 de 1995, artículos 41 y 60 del Decreto 3930 del 2010 y artículo 36 del Decreto 1541 de 1978».
Así mismo, dio apertura de investigación en contra de ECOPETROL S.A, entre otros, por el suministro de agua en forma de vapor a ECODIESEL COLOMBIA S.A. 1.9 Mediante escrito de «cesación del procedimiento administrativo sancionatorio» radicado el 22 de junio de 2015 por ECODIESEL COLOMBIA S.A ante la CAS, se presentó el «muestreo isocinético en la caldera de la Unidad de Producción de Biodiesel en la empresa Ecodiesel Colombia, ubicada en Barrancabermeja Santander» y el «informe estudio de emisiones atmosféricas, evaluación de emisiones atmosféricas en una fuente fija de la empresa ECODIESEL COLOMBIA ubicada en el municipio de Barrancabermeja» elaborado el 18 de diciembre de 2014 por ECODIESEL COLOMBIA S.A; información que no fue analizada por la autoridad ambiental. 1.10 El 13 de octubre de 2015, la CAS expide Concepto Técnico SAA 745 de 2015, a través del cual se recomienda «formular cargos a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A por estar funcionando desde el año 2010 la caldera alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones según el artículo 66 del Decreto 948 de 1995». 1.11 Mediante Resolución SAA Nro. 0430 de noviembre 13 de 2015, la CAS declaró la cesación del procedimiento ambiental iniciado mediante auto SA 0161 de mayo 6 de 2015 en contra ECOPETROL S.A. 1.12 Mediante auto 774 de 20 de noviembre de 2015, la CAS formuló el siguiente cargo en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A: «Cargo Único: por estar funcionando desde el año 2010 la caldera alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones según el artículo 73 del Decreto 948 de 1995».
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) 1.13 A través de escrito radicado ante la CAS el 16 de diciembre de 2015, ECODIESEL COLOMBIA S.A presentó escrito de descargos frente a la decisión contenida en auto 774 de 20 de noviembre de 2015, a través de la cual se reiteran los argumentos expresados en escrito de 22 de junio de 2015, tendientes a demostrar la ausencia de afectación medioambiental derivada de la operación de biocombustibles, así como el apego de las emisiones atmosféricas a las previsiones consagradas en la Resolución 909 de 2008; enrostrándose adicionalmente que el permiso de emisiones atmosféricas solicitado por ECODIESEL COLOMBIA S.A el 24 de junio de ese año, a esa fecha, aún no había sido resuelto por parte de dicha autoridad, pese a la visita técnica que había sido llevada a cabo por parte de la CAS a la referida planta. 1.14 El 22 de septiembre de 2016, la CAS expide Concepto Técnico SAA 0839 de 2016, en el que se concluyó «imponer a la Empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A con Nit 900147693-0 multa por infracción a la normatividad ambiental, por realizar emisiones atmosféricas sin el correspondiente permiso ambiental, por la suma de tres mil quinientos veintidós millones ciento veinticinco mil trescientes sesenta y tres pesos ($3.522.125.363) mcte, de acuerdo a lo establecido en la Resolución Nro. 2086 del 25 de octubre de 2010 y el Decreto 3678 del 4 de octubre de 2010». 1.15 El 15 de diciembre de 2016 la C.A.S emite Concepto Técnico 1187 de 2016, en el que, no obstante haber disminuido el valor de la multa ($3.388.457.314), mantiene la posición frente a su imposición. 1.16 Mediante Resolución 00000407 del 10 de mayo de 2017 la CAS dispone declarar responsable a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A y sancionarla con multa por la suma de tres mil trescientos ochenta y ocho millones cuatrocientos cincuenta y siete mil trescientos catorce pesos ($3.388.457.314) m/cte. 1.17 Contra la Resolución 00000407 del 10 de mayo de 2017, ECODIESEL COLOMBIA S.A interpuso el día 1°de junio de 2017 recurso de reposición, sin que a la fecha de presentación de la demanda con radicado 680012333000-2018-00152- 00) hubiese sido decidido. 1.18 Luego de transcurrir nueve (9) meses y seis (6) días desde la interposición del recurso de reposición, la CAS mediante correo electrónico de 7 de marzo de 2018, a través del cual notifica a ECODIESEL COLOMBIA del auto 619 de 26 de febrero de 2018, por el cual «se decreta la práctica de pruebas de la investigación resuelta mediante Resolución DGL No. 00407 de mayo 10 de 2017»; auto en el que se resolvió admitir el recurso de reposición impetrado contra la Resolución DG 0807 de mayo 10 de 2017.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) 1.19 ECODIESEL S.A mediante correo electrónico de 13 de marzo de 2018, solicitó a la CAS informar que funcionarios iban a asistir a la visita programada, advirtiéndoseles de los requisitos que requerían cumplir para que pidieran ingresar, ya que la planta de ECODIESEL COLOMBIA SA, se encuentra dentro de las instalaciones de la refinaría ECOPETROL y se requería de un trámite previo por razones de seguridad; correo electrónico que no fue respondido por la CAS y llegado el día y hora dispuesta en auto de pruebas, 14, 15 y 16 de marzo, los funcionarios de la CAS no asistieron a la visita programada. 1.20 Vencido al término probatorio el 17 de abril de 2018, la CAS no procedió a ampliar el mismo, no habiendo sido notificada ECODIESEL COLOMBIA SA de ampliación de plazo, ni de la nueva fecha y hora para llevar a cabo la visita de inspección ocular; situación no obstante la cual, sin previo aviso y sin el cumplimiento del procedimiento procesal en materia de pruebas, funcionarios de la CAS se presentaron hasta el 30 de mayo de 2018 a la instalaciones de ECOPETROL, llevando a cabo la visita de inspección ocular, la cual no había sido avisada previamente, sin embargo pudieron acceder por cuanto cumplieron con los requisitos que se exigían para su acceso, en atención a visita igualmente no avisada, llevada a cabo el 23 de marzo, en la que no pudieron tener acceso por la falta de la información correspondiente por parte de la CAS y la que le había sido solicitada por ECODIESEL COLOMBIA SA desde el día 13 de marzo de 2018. 1.21 Vencido el término de un (1) año contado a partir de la interposición del recurso de reposición por parte de ECODIESEL COLOMBIA SA (1 de junio de 2017), es decir, al 1 de junio de 2018, la CAS no resolvió el recurso de reposición, operando el silencio administrativo positivo, por ministerio de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011. 1.22 Vía correo electrónico, el 18 de febrero de 2019, se notificó a ECODIESEL del acto administrativo DGL 00000341 de 31 de mayo de 2018, careciendo el funcionario de la CAS de competencia para expedirlo, configurándose la caducidad de la facultad sancionatoria, entendiéndose fallado a favor de ECODIESEL COLOMBA SA. 2.
Pretensiones 2.1 Rad. 680012333000-2018-00152-00 Principales 2.1.1 Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a. Resolución DGL 0407 de 10 de mayo de 2017 proferida por el director encargado de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, a través de la cual declaró NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) responsable a la Empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A del cargo formulado mediante auto SAA No 0774 de noviembre 20 de 2015. b. Acto administrativo ficto o presunto, derivado del silencio administrativo negativo producto de la ausencia de decisión por parte de la C.A.S respecto del recurso de reposición interpuesto por ECODIESEL COLOMBIA S.A el día 1 de junio de 2017 en contra de la Resolución DGL 047 de 10 de mayo de 2017. 2.1.2 Se declare que ECODIESEL COLOMBIA S.A no es ambiental ni administrativamente responsable por los cargos formulados en su contra mediante auto SAA No 0774 de noviembre 20 de 2015, así como de ninguno de los cargos por los que se dispuso la apertura de la investigación administrativa en su contra. 2.1.3 Se ordene a la CAS reintegrar a ECODIESEL COLOMBIA S.A, la suma de tres mil trescientos ochenta y ocho millones cuatrocientos cincuenta y siete mil trescientos catorce pesos ($3.388.457.314) m/cte, por efectos del cobro coactivo de la multa impuesta a través de los actos acusados, junto con los intereses moratorios que haya tenido que pagar, en forma indexada, en el evento de que la misma haya sido cancelada por ECODIESEL COLOMBIA S.A, o en caso contrario, a dar por terminado el proceso de cobro coactivo que se encuentre en curso, en contra de la entidad. 2.1.4 Se condene a la demandada al pago de intereses moratorios sobre las sumas cuyo reintegro se ordene por sentencia judicial. 2.1.5 Se condene a la entidad demandada al pago de costas procesales.
Subsidiarias2 Frente a la pretensión de restablecimiento del derecho: Se disminuya el monto de la suma impuesta por la CAS a título de multa a ECODIESEL COLOMBIA S.A, y en caso de haberse cancelado la suma de tres mil trescientos ochenta y ocho millones cuatrocientos cincuenta y siete mil trescientos catorce pesos ($3.388.457.314) m/cte, sea reintegrado a ECODIESEL COLOMBIA S.A el mayor valor cancelado, con los intereses que se han causado, en forma indexada, o en el caso en que curse proceso coactivo, se modifique el mandamiento de pago, respecto a la suma de cobro coactivo. 2.2 Rad. 680012333000-2019-00465-00 2.2.1 Se declare la nulidad de la Resolución No. 00000341 del 31 de mayo de 2018, proferida por el director de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, a través de la cual se dispuso confirmar la Resolución DGL No. 0407 de mayo 10 de 2017. 2 Las pretensiones subsidiarias identificadas como primera, segunda, cuarta y quinta, resultan idénticas a las formuladas bajo la misma numeración como «principales» NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) 2.2.2 Se declare que el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución DGL 00407 de 10 de mayo de 2017, fue fallado a favor de ECODIESEL COLOMBIA S.A, teniendo en cuenta que la Resolución DGL No. 00000341 de 31 de mayo de 2018 «por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se dictan otras disposiciones», fue expedida careciendo de competencia el funcionario de la CAS, configurándose el silencio administrativo positivo, y se declare en consecuencia, la caducidad de la facultad sancionatoria. 2.2.3 Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad del acto administrativo DGL No. 00407 de 10 de mayo de 2017, por haberse configurado el silencio administrativo positivo, por entenderse fallado el recurso a favor del recurrente - ECODIESEL COLOMBIA S.A.-, operando la caducidad de la facultad sancionatoria. 2.2.4 A título de restablecimiento del derecho se ordene a la CAS reintegrar a ECODIESEL COLOMBIA S.A., la suma de tres mil trescientos ochenta y ocho millones cuatrocientos cincuenta y siete mil trescientos catorce pesos ($3.388.457.314) m/cte, debidamente indexada, en el caso que a fecha de la convocatoria, la suma objeto de la sanción haya sido cancelada por ECODIESEL COLOMBIA S.A. y subsidiariamente en el caso de que no se haya cancelado la sanción, dar por terminado el proceso de cobro coactivo que se encuentre en curso. 2.2.5 Se condene a la demandada al pago de intereses moratorios sobre las sumas cuyo reintegro se ordene por sentencia judicial. 2.2.6 Se condene a la entidad demandada al pago de costas procesales. 3.
Normas violadas y concepto de violación Se señalan como vulneradas las siguientes normas (se agrupan): i) Constitucionales: artículos 4, 6 y 29 ii) Legales: Ley 1333 de 2009, artículos 1 parágrafo 1 y 26; Ley 9 de 1979; Ley 99 de 1993; Ley 1437 de 2011, artículos 48, 52 y 137. iii) Reglamentarias: Decreto 948 de 1995, principalmente el parágrafo 1 del artículo 73;
Resolución 619 de 1997 del Ministerio de Medio Ambiente; Resolución 909 de 2008 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Metodología para el cálculo de multas por infracción a la normativa ambiental Manual conceptual y procedimental, expedido por el viceministerio de ambiente. Como concepto de violación se plantea los siguientes reproches de ilegalidad en contra de los actos acusados: 3.1 En cuanto a la declaratoria de responsabilidad por infracción ambiental: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) 3.1.1 Falta de competencia (Resolución DGL 00000341 de 31 de mayo de 2018) El término que tenía la CAS para decidir y notificar el recurso de reposición interpuesto el 1 de junio de 2017 por ECODIESEL COLOMBIA S.A contra la Resolución DGL 0000407 del 10 de mayo de 2017, venció el 1 de junio de 2018; no obstante, ECODIESEL COLOMBIA S.A. no fue notificada dentro del término previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 de la decisión que se contiene en la Resolución DGL 00000341 de 31 de mayo de 2018, por la cual se resuelve el referido recurso de reposición, configurándose el silencio administrativo positivo, al entenderse fallado a favor el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución DGL 0407 de mayo 10 de 2017 en la que se declaró responsable a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A y se le impuso la obligación de pagar una multa. 3.1.2 Caducidad de la facultad sancionadora (Resolución 00407 del 10 de mayo de 2017) El desatarse el recurso de reposición por parte de la CAS contra el acto administrativo DGL 00407 de 10 de mayo de 2017 y contenido en Resolución 00000341 de 31 de mayo de 2018, el cual fue expedido de manera extemporánea, con pérdida de competencia por parte del funcionario de la CAS, conlleva a la caducidad de la facultad sancionadora por parte de la entidad, dentro de la investigación administrativa ambiental iniciada mediante auto SAA 0161 de mayo 6 de 2015, quien formuló cargos a ECODIESEL COLOMBIA S.A mediante auto SAA 0774 de noviembre 20 de 2015, en el entendido que al haber operado el silencio administrativo positivo, se entiende fallado el recurso de reposición a favor de ECODIESEL COLOMBIA S.A., conllevando al decaimiento del acto contenido en Resolución DGL 00407 de 10 de mayo de 2017.
Lo anterior, conforme lo así dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, que dispone el término que tienen las autoridades para imponer sanciones, el cual caduca a los 3 años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión. 3.1.3 Infracción de las normas en que debieron fundarse La CAS dispuso dar apertura a una investigación administrativa de carácter ambiental en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A, por operar sin los correspondientes permisos ambientales, sancionándola a través de la Resolución DGL 00407 DE 2017, con una multa de $3.388.457.314 por carecer del permiso de «emisiones atmosféricas» de que trata el artículo 73 del Decreto 948 de 1995, desconociendo que, de conformidad con la Resolución 619 de 1997 del entonces Ministerio de Medio Ambiente, ECODIESEL no está en la obligación jurídica de tramitar dicha autorización; no obstante, la CAS la declaró responsable ambientalmente por la comisión de una conducta que no constituye infracción ambiental.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) De otra parte, de conformidad con los factores y criterios establecidos por el Ministerio de Medio Ambiente a través de la Resolución 619 de 1997, el permiso de emisiones atmosféricas de que trata el literal b del artículo 73 del Decreto 948 de 1995, se requiere, sí y solo sí, el consumo nominal de combustible empleado por una caldera o incinerador es igual o superior a 100 galones/hora.
Sin embargo, en el caso materia de estudio, el consumo nominal de ACPM empleado por la caldera que opera ECODIESEL COLOMBIA S.A en su planta de biocombustibles, a la fecha su promedio es de 19,4 galones/hora, conforme a las pruebas aportadas al proceso, esto es, ostensiblemente inferior a los 100 galones hora de que trata la Resolución 619 de 1997 y que hace exigible tramitar el permiso de emisiones atmosféricas de que trata el artículo 73 del Decreto 948 de 1995. 3.1.4 Violación al debido proceso La sanción impuesta a través de la Resolución DGL 000407 de 2017, no estuvo precedida de un estudio de responsabilidad ambiental, sino de la indebida interpretación, por parte de la autoridad ambiental, de la disposición contenida en el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 1333 de 2009, confundiendo la presunción de dolo o culpa que incorpora dicha norma, con una presunción de responsabilidad que nunca fue prevista por el Legislador.
La CAS, amparada en su indebida interpretación de la norma, se abstuvo de valorar la diligencia, prudencia y ánimo de infringir las disposiciones generadoras de prohibiciones por parte de ECODIESEL COLOMBIA S.A, y establecer cuáles son los verdaderos elementos de la responsabilidad ambiental, según lo dispuso por la H. Corte Constitucional en sentencia C-595 de 2010.
La autoridad administrativa estaba en la obligación de verificar los elementos de la responsabilidad ambiental, cuales son: la diligencia, prudencia y ánimo de infringir las disposiciones generadoras de prohibiciones, a partir de las pruebas allegadas al proceso, y analizar si en el caso concreto, la entidad investigada lograba desvirtuar la presunción de dolo o culpa a que refiere el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 1333 de 2009; sin embargo, la confusión en que incurrió la autoridad demandada, conllevó a que se asumiera desde el inicio mismo de la actuación administrativa, que ECODIESEL COLOMBIA S.A era responsable ambientalmente; que no se valoraran los argumentos de defensa expresados por la entidad a lo largo de dicha actuación; y que se sancionara de plano sin que mediara un verdadero estudio de responsabilidad, cercenándose y desconociéndose el debido proceso de la entidad.
Para la adopción de la decisión contenida en la Resolución DGL 00407 de 2017, la autoridad ambiental no tuvo en cuenta ni valoró de fondo el contenido de los estudios aportados por ECODIESEL COLOMBIA S.A dentro de cada una de las etapas del proceso administrativo ambiental, otorgando valor probatorio, únicamente a los estudios técnicos recaudados por la misma autoridad ambiental a lo largo del proceso, ergo, las pruebas aportadas por la entidad, nunca fueron valoradas por parte de la CAS, configurándose, de forma fehaciente, la afectación del derecho de audiencia y de defensa de ECODIESEL COLOMBIA S.A. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) 3.1.5 Falsa motivación Los actos acusados incurren en falsa motivación, por cuanto su configuración estuvo precedida de un error de hecho y de derecho a cargo de la CAS: i) Error de hecho: producto de la desidia y desconocimiento del ordenamiento jurídico aplicable en la materia, la CAS sancionó a ECODIESEL COLOMBIA S.A por un hecho incierto, falso e inexistente, cual es, no contar con los permisos ambientales de que trata el articulo 72 y 73 del Decreto 948 de 1995, no obstante, ECODIESEL COLOMBIA S.A no está en el deber jurídico de tramitar y por ende no está obligada a contar, con el permiso de emisiones atmosféricas referido. ii) Error de derecho: la CAS no efectuó un verdadero análisis de responsabilidad ambiental, confundiendo la presunción de culpa o dolo de que trata el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 1333 de 2009.
La CAS no desplegó un verdadero análisis de responsabilidad medioambiental en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A, sino que su estudio jurídico se ciñó a establecer que por el solo hecho de no contar con los permisos ambientales de que trata el artículo 72 y 73 del Decreto 948 de 1995, per se, existe responsabilidad ambiental, confundiendo flagrantemente la presunción de culpa o dolo de que trata el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1333 de 2009, con una presunción de responsabilidad ambiental, que no fue prevista por el legislador.
Al confundir la autoridad ambiental la presunción de dolo o de culpa que incorpora el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, con una presunción de responsabilidad no prevista por la ley, no verificó la ocurrencia de la conducta materia de reproche a lo largo del proceso ambiental seguido contra ECODIESEL COLOMBIA S.A.; no verificó si la conducta investigada era constitutiva de una infracción ambiental y no valoró la diligencia, prudencia y ánimo de infringir las disposiciones generadoras de prohibiciones. 3.2 En cuanto a la tasación de la multa: 3.2.1 Infracción de las normas en que debieron fundarse La C.A.S tasó la multa objeto de reproche, evaluando de forma sesgada, desproporcionada, y sin estricto apego a los criterios establecidos en la Resolución 2086 de 2010 y el manual conceptual y procedimental: «metodología para el cálculo de multas por infracción a la normativa ambiental» conllevando a que, por el desarrollo de una actividad legal y que de ninguna forma afecta el desarrollo sostenible ni genera un impacto ambiental negativo sobre la atmosfera, se impusiera una cuantiosa multa en contra de ECODIESEL COLOMBIA SA, que desatiende, desde cualquier óptica, la finalidad y política medioambiental del país. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) 3.2.2 Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa La no valoración por parte de la CAS de las pruebas aportadas por ECODIESEL COLOMBIA S.A a lo largo del procedimiento administrativo sancionatorio, conllevó a que la autoridad ambiental careciera de elementos de juicio y criterios para determinar de una forma objetiva y razonable, el quantum de la multa, y proceder a imponer una cuantiosa sanción. 3.2.3 Falsa motivación La C.A.S, de forma deliberada y desacertada, toma por «beneficio ilícito», la totalidad de los ingresos directos percibidos por ECODIESEL COLOMBIA durante los años 2010 y 2015, desconociendo que la actividad desplegada por la entidad es lícita y que al tenor del artículo 2 de la Resolución 2086 de 2010 «el beneficio ilícito se obtiene de relacionar la ganancia producto de la infracción con la capacidad de detección de la conducta».
Así, el «beneficio ilícito» es determinable solo a partir de la capacidad de detección de la conducta, reflejada en la intención ostensible de la parte investigada o sancionada, de valerse de maniobras o conductas reprochables para desplegar una actividad ilícita, ocultarla a la autoridad ambiental y lucrarse no solo de la actividad sino del desconocimiento de la misma por parte de la Administración, circunstancia que en el presente asunto no se configura.
Carece de sustento fáctico y probatorio la liquidación de los servicios de evaluación vertidos en la resolución acusada, como quiera que, para el estudio y evaluación de una sola caldera o fuente fija de emisiones atmosféricas, no es menester emplear entre 5 y 8 profesionales durante un lapso de 7 días, como lo manifiesta la autoridad ambiental en dicho acto administrativo, siendo ésta una tasación o liquidación que carece de sustento fáctico y probatorio.
Son sesgados los criterios con fundamento en los cuales se estima el grado de afectación ambiental, cuando en el presente caso la intensidad y extensión no fueron determinados de forma alguna por la autoridad ambiental, empero, de las pruebas aportadas por ECODIESEL COLOMBIA S.A al proceso de responsabilidad ambiental y que no fueron tenidas en cuenta por la C.A.S en la resolución sancionatoria, se desprende que la actividad desarrollada por ECODIESEL COLOMBIA S.A no afecta de ninguna manera el bien objeto de protección, como quiera que las emisiones atmosféricas provenientes de la caldera operada por dicha empresa, se ubican dentro de los rangos y parámetros establecidos por el Gobierno Nacional a través de la Resolución 909 de 2008.
En lo que respecta a la persistencia (PE) entendida como «el tiempo que permanecerá el efecto desde su aparición y hasta que el bien de protección retorne a las condiciones previas a la acción» es nula, conforme se desprende de los estudios aportados por la empresa y no valorados por la CAS. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) Así, de no acogerse las pretensiones principales formuladas, se invoca que la tasación de la multa que fue impuesta en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A resulta injusta, y desproporcionada de cara a la realidad fáctica y jurídica de la conducta objeto de la sanción impuesta. 4.
Contestación de la demanda3 La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, exponiendo los siguientes argumentos de defensa (se agrupan): Pese a lo manifestado por el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Corporación Autónoma Regional de Santander, a través de sendas respuestas relacionadas con la construcción y/o operación de Plantas de Biodiesel, es claro que la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A tenía que prever que ECOPETROL S.A «tuviese contempladas dentro de su Plan de Manejo Ambiental para así proceder a ejecutar las actividades tendientes a la construcción y operación de la planta de biodiesel, razón por la cual no le es aceptable el quererse eximir de dicha responsabilidad» -sic-.
La prueba y/o muestreo de emisiones atmosféricas que realizó internamente la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A, no se pretende demeritar, sin embargo, fue una prueba que se realizó sin la presencia de la autoridad ambiental, esto, con el ánimo de fundarla dentro de los parámetros de la imparcialidad. La CAS procedió a dar apertura a una investigación administrativa en contra de la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A., por realizar actividades para la construcción y/o puesta en operación de una Planta de Biodiesel, obviando formalidades tales como la inclusión dentro del Plan Manejo de Ambiental, situación que no se puede alegar como un eximente de responsabilidad trasladando a su contratante, porque desde un primer instante tenían conocimiento que para poder realizar las obras necesariamente debían incluir la planta dentro del Plan de Manejo Ambiental - PMA, aun así procedieron a actuar.
El único cargo formulado a la empresa demandante, fue estar funcionando desde el año 2010 la caldera de alta presión, sin el correspondiente permiso de emisiones atmosféricas, según el artículo 73 del Decreto 948 de 1995, desconociéndose por dicha empresa que la exigibilidad del permiso de emisiones atmosféricas se reglamentó por el Ministerio de Medio Ambiente de acuerdo a cada actividad industrial, y que, para el caso de ECODIESEL COLOMBIA S.A., debía demostrar que, su caldera y/o horno, tenía un consumo nominal igual o superior a 100 galones / hora; hecho que no está demostrado en ninguna parte del proceso, y que, además, no se incluyó dentro del cargo imputado a la empresa sancionada.
Así, la Resolución sanción DGL 407 del 10 de mayo de 2017, nada dispone sobre el consumo nominal de la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A., únicamente, declaró la 3 Expediente Digital, actuación 58, SAMAI, One drive, Cuaderno 2 PDF 4. Pág. 69-72 y PDF 009.1 manifestación al proceso acumulado NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) responsabilidad administrativa ambiental de la empresa por no contar con el permiso de emisiones atmosféricas de que trata el artículo 73 del Decreto 948 de 1995.
Las razones técnicas y jurídicas que dieron como resultado al proceso administrativo sancionatorio, se encuentran soportadas en la Resolución DGL 00407 del 10 de mayo de 2017, se ajustan a la realidad; acto que fue notificado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67 del CPACA. La configuración del silencio administrativo positivo genera un acto presunto en el cual se decide a favor del peticionario; acto presunto cuya prueba la constituye la escritura pública, que se elabora al presentar ante notario constancia o copia de la presentación de la petición y una declaración jurada en la que conste el hecho de no haber recibido notificación alguna de solución a la solicitud, y la confrontación con la norma que expresa que para el caso opera el silencio administrativo positivo, hecho que en el presente caso no ha ocurrido. 5.
Alegatos de conclusión 5.1 Parte actora Reitera los argumentos en que fundó sus pretensiones, solicitando que las mismas sean acogidas, alegando que no se configuró el hecho del incumplimiento del permiso ambiental para la operación de la caldera por parte de ECODIESEL COLOMBIA S.A., y que en consecuencia no cabe la multa impuesta, aunado al hecho de no haberse cumplido los estándares previstos en el reglamento para la imposición de esta.
Insiste en invocar que, para cuando la CAS, vía correo electrónico con fecha del 18 de febrero de 2018, notificó a ECODIESEL del acto administrativo DGL 00000341 de 31 de mayo de 2018, carecía de competencia para expedirlo, configurándose la caducidad de la facultad sancionatoria y que de conformidad con el art. 52 del CPACA, se entiende fallado el recurso de reposición interpuesto por ECODIESEL COLOMBIA S.A., a favor de esta.
Solicita declarar la nulidad de los actos acusados y se ordene el restablecimiento del derecho sujeto al pago que haya llevado a cabo ECODIESEL COLOMBIA S.A o en su defecto se proceda a por terminado el proceso de cobro coactivo que cursa en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A por parte de la CAS. 5.2 Parte demandada Dentro de esta oportunidad, alega que, acreditada se encuentra la legalidad de los actos administrativos demandados, manifestando que se reafirma en las consideraciones realizadas en la contestación de la demanda y solicita se denieguen las pretensiones propuestas por la parte actora.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) Efectúa las siguientes consideraciones relevantes: i) deficiencia del peritaje presentado por ECODIESEL: la carga de la prueba era una obligación que recaía en la entidad demandada ECODIESEL, ya que esta debía garantizar que sus operaciones cumplían con la normatividad ambiental y presentar los registros técnicos necesarios para demostrar el consumo real de las calderas, y la ausencia de un sistema que permita medir el consumo nominal no exime a ECODIESEL de su obligación de garantizar que las calderas operen dentro de los límites permitidos por la normativa ambiental, ni la falta de inspección física invalida los hallazgos cuando estos se fundamentan en documentos oficiales y datos indirectos relacionados con el funcionamiento de las calderas; ii) ilegalidad de las operaciones: ECODIESEL reconoció no contar con este permiso para las calderas objeto de sanción, lo cual constituye una infracción clara de las normas ambientales, con independencia de la intención del infractor, ya que busca proteger intereses superiores como el medio ambiente; iii) legalidad de la multa impuesta por la CAS: la multa no es arbitraria, ya que se basó en el principio de reparación económica por los daños ambientales indirectos ocasionados por la actividad ilícita, máxime al tratarse de un daño del medio ambiente, bien supremo protegido; y iv) deber de prevención y cumplimiento ambiental: ECODIESEL, al operar sin permiso de emisiones y sin sistemas adecuados de monitoreo, vulneró este principio y puso en riesgo recursos naturales esenciales. 6.
Concepto de fondo del Ministerio Público La señora Agente del Ministerio Público no rindió su concepto de fondo. 7. Trámite Procesal La demanda presentada el 15 de febrero 20184 y radicada bajo la partida 680012333000-2018-00152-00, fue admitida por auto del 06 de abril de 2018,5 habiéndose corrido traslado de la medida cautelar presentada por la parte actora, por auto de la misma fecha,6 la que fue negada por auto del 19 de noviembre de la misma anualidad.7 La demanda y el auto admisorio de la demanda fue notificado el día 02 de mayo de 20188 y contestada por la CAS9.
El expediente contentivo de la demanda presentada el 26 de junio de 201910 y radicada bajo la partida 680012333000-2019-00465-00, por auto del 1° de agosto de 201911 se dispuso remitir para estudio de posible acumulación al proceso bajo la partida 680012333000-2018-00152-00, habiéndose por auto de fecha 05 de marzo 4 Expediente digital, actuación 58, SAMAI, Cuaderno 2, PDF 4 Folios 856-924 pág. 37 5 Expediente digital, actuación 58, SAMAI, Cuaderno 2, PDF 4 Folios 856-924 pág. 40-41 6 Expediente digital, actuación 58, SAMAI, Cuaderno 2, PDF 4 Folios 856-924 pág. 39 7 Expediente digital, actuación 58, SAMAI Carpeta 003.
Cuaderno de medidas cautelares. Folios 37-final pág. 28 8 Expediente digital, actuación 58, SAMAI, Cuaderno 2, PDF 4 Folios 856-924 pág. 49 9 Expediente Digital, actuación 58, SAMAI, Cuaderno 2 PDF 4. Pág. 69-72 10Carpeta Exp. Radicado 2019-0465-00 acumulado, PDF 680012333000-2019-00465-00 pág. 252 11Carpeta Exp. Radicado 2019-0465-00 acumulado, PDF 680012333000-2019-00465-00 pág. 254-256 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) de 202012 negado dicha acumulación. Posteriormente la demanda bajo el radicado 68001233300020190046500 fue admitida por auto del 04 de febrero de 2020.13 Mediante auto del 10 de junio de 2021,14 se repuso el auto de fecha 05 de marzo de 2020 y se decretó la acumulación de los procesos números 68001233300020180015200 y 68001233300020190046500.
El día 12 de noviembre de 2021 se cargó por la entidad demandada escrito por medio del cual contesta la demanda que fuere radicada 68001233300020190046500.15 Por auto del 01 de septiembre de 202216 se prescindió de la audiencia inicial virtual dentro del proceso acumulado de la referencia, se tuvo por fijado el litigio de la controversia y se decretaron e incorporaron pruebas; auto que fue repuesto parcialmente mediante providencia del 10 de noviembre de 202217 en el sentido de adicionar la fijación del litigio dentro del proceso 2019-00465-00 y corregir la providencia en los aspectos señalados en la parte motiva de dicho auto.
Luego de practicarse las pruebas decretadas, se tuvo por agotada la etapa probatoria y por auto proferido el 10 de diciembre de 2024 se dispuso correr traslado para presentar alegatos de conclusión.18 II. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en desarrollo de las etapas procesales de esta instancia se ejerció control de legalidad de estas.
Por ello, y al no observarse vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a dictar sentencia de primera instancia. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problemas jurídicos Pj 1: ¿La Resolución 00000341 del 31 de mayo de 2018, proferida por el director de la Corporación Autónoma Regional de Santander, por medio de la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto por ECODIESEL COLOMBIA SA contra la Resolución DGL 0407 de 10 de mayo de 2017 que la declaró responsable por infracción a la normatividad ambiental y la sancionó con multa, se encuentra viciada de nulidad por falta de competencia? 12 Carpeta Exp.
Radicado 2019-0465-00 acumulado, PDF 680012333000-2019-00465-00 pág. 270-272 13Carpeta Exp. Radicado 2019-0465-00 acumulado, PDF 680012333000-2019-00465-00 pág. 261-262 14 Expediente digital, actuación 58, SAMAI, PDF 6 15 Expediente Digital, actuación 58, SAMAI, One drive, PDF 009.1 manifestación al proceso acumulado 16 Expediente digital, actuación 60, SAMAI 17 Expediente digital, actuación 67, SAMAI 18 Expediente digital, actuación 172, SAMAI NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) Pj 2: Se configuró el silencio administrativo positivo al haberse resuelto por la CAS, por fuera del término de 1 año contemplado en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, el recurso de reposición interpuesto por ECODIESEL COLOMBIA SA contra la Resolución DGL 0407 de 10 de mayo de 2017? En caso contrario, esto es, aplicarse la regla general en tratándose del silencio administrativo y predicarse la existencia de un acto ficto producto del silencio administrativo negativo frente a la no resolución expresa del referido recurso de reposición, corresponde a la Sala establecer: Pj 2.1 ¿La Resolución DGL 0407 de 10 de mayo de 2017 que declaró a ECODIESEL COLOMBIA SA responsable por infracción a la normatividad ambiental y la sancionó con multa y el acto ficto que la confirma, se encuentran viciados de nulidad por infracción de la normatividad en que debieron fundarse, falsa motivación y/o violación al debido proceso? En caso contrario, se abordará el estudio de las pretensiones subsidiarias en torno a la tasación de la multa impuesta en los actos acusados, para lo cual, se establecerá: Pj 2.1.1 ¿La tasación de la multa impuesta por la CAS a ECODISIEL COLOMBIA SA a través de los actos acusados, se ajustó a la metodología desarrollada en el manual Conceptual y procedimental: «Metodología para el Cálculo de Multas por infracción a la normativa ambiental» adoptado mediante la Resolución 2086 de 2010 por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible? 2.
Tesis Al Pj 1: Sí, teniendo en cuenta el momento de su expedición, más no por la presunta configuración de la caducidad de la facultad sancionatoria invocada en la demanda. Al Pj 2: No. El silencio administrativo positivo no resulta procedente en materia ambiental, por cuanto contraría los preceptos establecidos en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.
Al Pj 2.1: Sí. Predicable resulta frente a los actos acusados, la configuración de los vicios de nulidad de infracción de la normatividad en la que debieron fundarse y falsa motivación. Ante la prosperidad de referidos vicios, se releva la Sala de acometer el estudio del problema jurídico 2.1.1. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) 3.
Análisis de la Sala 3.1 De la actuación administrativa19 - El día 06 de mayo de 2015, mediante auto SAA 0161-15 el subdirector de autoridad ambiental – CAS, ordenó la apertura de investigación administrativa de carácter ambiental (radicada 1007-0104-2014) en contra de la empresa ECOPETROL S A20 y de la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A, esta última, «por operar sin los correspondientes permisos ambientales de acuerdo a lo establecido en los artículos 72 y 73 del Decreto 948 de 1995, artículos 41 y 60 del Decreto 3930 del 2010 y artículo 36 de Decreto 1541 de 1978»,21; providencia notificada el 15 de mayo de 2015 a ECODIESEL.22 - El día 22 de junio de 2015 ECODIESEL COLOMBIA S.A radicó ante la CAS escrito de «cesación del procedimiento administrativo sancionatorio», en el que solicitó «declarar probada la causal 2 del artículo 9 de la Ley 1333 de 2009, que corresponde a la inexistencia de la conducta investigada, y en consecuencia declarar la cesación del procedimiento sancionatorio ambiental iniciado mediante Auto número 624 de noviembre 06 de 2014 […]».23 - Mediante auto SAA 774-15 del 20 de noviembre de 2015, la CAS- Subdirección de autoridad ambiental, formuló el siguiente cargo en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A: «CARGO ÚNICO: Por estar funcionando desde el año 2010 la caldera alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones según el Artículo 73 del Decreto 948 de 1995».
(Negrilla y mayúscula original),24 notificado electrónicamente el 1° de diciembre de 2015.25 En lo relevante se consideró: «[…] Infracción Ambiental a. Infractor: ECODIESEL COLOMBIA S.A., representada legalmente por su Gerente o quien haga sus veces. 19 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio.
Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD» 20 Mediante Resolución SAA 0430-15 del 13 de noviembre de 2015, la CAS declaró la cesación del procedimiento ambiental iniciado mediante auto SA 0161 de mayo 6 de 2015 contra ECOPETROL S.A. Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 210-226 21 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo I, pág. 34-51 22 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo I, pág. 54 23 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo I, pág. 184-197 24 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 232-236 25 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 247 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) b. Imputación fáctica: Operar la caldera de alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones atmosféricas sin el debido permiso ambiental como lo establece el artículo 73 del Decreto 948 de 1995 c. Imputación jurídica y concepto de la violación: Incumplimiento al artículo 73 del Decreto 948 de 1995, dado que desde el año 2010 en las instalaciones de la empresa ECODISEL COLOMBIA S.A ubicada al interior de la Gerencia Refinería de Barrancabermeja perteneciente a la empresa ECOPETROL S.A, funciona una caldera de alta presión. Artículo 73 deI Decreto 948 de 1955, que establece " Casos que requieren permiso de emisión atmosférica.
Requerirá permiso previo de emisión atmosférica la realización de alguna de las siguientes actividades, obras o servicios, públicos o privados f. Operación de calderas o incineradores por un establecimiento industrial o comercial. j. Refinación y almacenamiento de petróleo y sus derivados; y procesos fabriles petroquímicos " e. Pruebas: Concepto Técnico SM N°0695 del 31 de Octubre de 2014 y N° 0745 del 13 de Octubre de 2015, así como los demás documentos que reposan en el expediente N° 1007 - 104-2014. f. Concepto de la Violación: El artículo 50 de la Ley 1333 de 2009 establece que se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación a las disposiciones ambientales vigentes y a las contenidas en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente; de igual manera, constituye infracción ambiental la comisión de daño al medio ambiente. g. Adecuación Típica de las conductas investigadas: De conformidad con lo anterior y producto del análisis jurídico-técnico realizado, de acuerdo con las pruebas obrantes en este expediente, se evidencia la comisión de la presunta infracción administrativa, por la cual encuentra esta Autoridad que la empresa ECODIESEL COLOMBIA SA.. debe responder, por estar funcionando desde el año 2010 la caldera alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones según el Artículo 73 del Decreto de 948 de 1995 […]» -sic-.
(Negrillas y Subraya originales). - El día 16 de diciembre de 2015, ECODIESEL COLOMBIA S.A presentó escrito de descargos al auto 774 de 20 de noviembre de 2015, solicitando «1. Declarar probada la causal 2 del artículo 9 de la Ley 1333 de 2009, que corresponde a la inexistencia de la conducta investigada, y en consecuencia declarar la cesación del procedimiento sancionatorio ambiental iniciado mediante Auto número 0774 de noviembre 20 de 2015.
En consecuencia, ECODIESEL COLOMBIA S.A. solicita a la Autoridad Ambiental dar aplicación a los consagrado en el artículo 23 de la Ley 1333 de 2009, respecto al trámite adelantado y declarar la cesación del procedimiento, teniendo en cuenta que la presente solicitud se adelanta dentro de la etapa procesal con anterioridad a la formulación de cargos y con el debido sustento probatorio respecto de las causales invocadas. 3.
Se ordene el Archivo de las diligencias» -sic-. (Subrayado original).26 ECODIESEL COLOMBIA S.A señaló que, como empresa productora de Biodiesel, cuenta con una caldera de vapor de alta presión 890HP con un quemador dual que trabaja con ACPM y que, conforme a estudios isocinéticos realizados con el 26 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 252-256 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) propósito de evaluar las emisiones atmosféricas del equipo, se obtuvo un cumplimiento en los resultados comparados con los valores estándares establecidos en la Resolución 909/08 y el protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación atmosférica generada por fuentes fijas versión 2.
Además, señaló que, en virtud del principio de la responsabilidad social empresarial, ECODIESEL COLOMBIA S.A, atento al tema de emisiones, había tomado las medidas de control a través de entidades especializadas en la materia, que demuestran que se está ejerciendo control a las emisiones atmosférica y que adicional a esta situación no es una fuente fija que este contaminando, poniendo además de presente que el día 24 de junio de 2015 se entregó ante la CAS solicitud de permiso emisiones atmosféricas de fuentes fijas, mediante formulario FUN, radicado No.6850 de 2015. - El día 23 de marzo de 201727 ECODIESEL COLOMBIA SA solicitó la cesación del procedimiento sancionatorio ambiental iniciado mediante auto 0774 del 20 de noviembre de 2015; además, que se resolviera la solicitud de permiso de emisiones atmosféricas que había sido radicado ante la CAS el 24 de junio de 2015. - Mediante Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017,28 notificada a ECODIESEL el día 17 de mayo de 2017,29 el director encargado de la CAS, invocando el uso de sus atribuciones Legales y Estatutarias, en especial las conferidas por la Ley 99 de 1993 y el Acuerdo 322 de 2017, en lo pertinente dispuso: «ARTICULO PRIMERO: DECLARAR Responsable a la Empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A, identificado con NIT 900.147.693-0, a través de su representante legal o quien haga sus veces, del cargo formulado mediante Auto SAA No. 0774 de noviembre 20 de 2015, por las razones expuestas en la parte motiva del presente Acto Administrativo.
ARTICULO SEGUNDO SANCIONAR a la empresa ECODIESEL COLOMBIA SA. identificado con NIT 900.147.693-0, con multa por la suma de TRES MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CATORCE PESOS ($3.388.457.314) MCTE, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este acto administrativo. […]
ARTICULO TERCERO: La sanción impuesta mediante el presente acto administrativo, no exime al infractor del cumplimiento de las normas sobre protección ambiental o manejo de los recursos naturales renovables y de los actos administrativos que expida esta Autoridad. […]
ARTICULO OCTAVO: Contra lo dispuesto en la presente Resolución procede por la Vía Gubernativa, ante la Directora General la CAS, recurso de reposición, el cual podrá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su notificación personal 27 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio.
Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 318 28 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 304-315 29 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 329 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) o entrega del aviso, de conformidad con lo establecido en los artículos 74 y siguientes dela Ley 1437 de 2011» -sic-.
(Negrillas originales). En lo relevante, se consideró que, se encontraba «[…] probado el componente objetivo de la infracción vulneradora de la norma por el presunto infractor, empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A, la cual se encuentra determinada en el funcionamiento desde el año 2010 de la caldera alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones según el Artículo 73 del Decreto 948 de 1995. […]».
Así mismo, predicó: «[…] se encuentra edificada en debida forma la presunción de culpa o dolo y que no fue desvirtuada por la empresa investigada, a quien atendido lo dicho por la Ley 1333 de 2009, le correspondía desvirtuarla en virtud de la inversión de la carga probatoria, tomando como referencia el cargo formulado por la Autoridad ambiental mediante el Auto SAA No. 0774 de noviembre 20 de 2015».
Frente a la multa consideró: «[…] Una vez declarada la responsabilidad de la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A y de conformidad con los principios de proporcionalidad y razonabilidad, procede esta Autoridad a imponer la sanción a que haya lugar de acuerdo con los criterios establecidos en el Decreto 3678 de 2010. […] Que de acuerdo con la evaluación anterior se concluye que ECODIESEL COLOMBIA S.A identificada con Nit.
No. 900.147.6930, deberá cancelar a esta Corporación por concepto de Multa por infracción a la normatividad ambiental, por realizar emisiones atmosféricas sin el correspondiente permiso ambiental, la suma de TRES MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CATORCE PESOS ($3.388.457.314) MCTE, de acuerdo a lo establecido en la Resolución No. 2086 del 25 de octubre de 2010 y el Decreto 3678 del 4 de octubre de 2010." ( ) […]».
(Negrillas originales). - El día 1° de junio de 2017 ECODIESEL COLOMBIA SA interpuso recurso de reposición contra la Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017, solicitando «se revoque y deje sin ningún efecto, el Acto Administrativo contenido en la Resolución 0407 de 2017, con fundamento además de todas las razones expuestas en el presente escrito, en que el Acto Administrativo violó el debido proceso por falta al principio de proporcionalidad y de valoración de la prueba entre otros».30 Como fundamento de su recurso alegó que, se había demostrado a la autoridad ambiental que ECODIESEL COLOMBIA S.A es una empresa cumplidora de los estándares ambientales exigidos en la normatividad colombiana, y que no basta con la sola omisión como base impositiva de sanción, predicando «la ausencia de elementos culposos o dolosos por el solo hecho de no contar con el permiso de emisiones, en una caldera que sus niveles de emisión e inmisión no vulnera los mínimos establecidos en la ley ambiental.» Así mismo, predicó la ausencia de valoración integral de la prueba y cuestionó la tasación de la multa. - A través de la Resolución 0232-17 del 11 de julio de 2017 el subdirector de autoridad ambiental de la CAS, rechazó la solicitud de cesación de procedimiento 30 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 332-346 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) sancionatorio ambiental iniciado mediante auto SAA 0774 del 20 de noviembre de 2015,31 señalándose frente a la solicitud de permiso ambiental que, «se encuentra por acoger el Concepto Técnico No. 647 de noviembre 11 de 2016, por la oficina de Administración de la Oferta de Recursos Naturales Renovables disponibles, Educación Ambiental y Participación Ciudadana —CAS, dentro del expediente No. 182-2015, el cual una vez sea acogido se le notificará el respectivo Acto Administrativo». - Por auto 00619-18 del 26 de febrero de 2018 se dispuso por el subdirector de autoridad ambiental de la CAS admitir el recurso de reposición interpuesto el 1° de junio de 2017 por ECODIESEL COLOMBIA SA contra la Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017 y se ordenó la apertura de periodo probatorio dentro de dicho recurso, por un término de 30 días.32 - Mediante Resolución DGL 00000341 del 31 de mayo de 2018 el director general de la CAS,33 resolvió: «ARTICULO PRIMERO: Confirmar la Resolución-DGL No. 0407 de mayo 10 de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Providencia.
ARTICULO SEGUNDO: Remitir copia de la presente providencia a la Secretaria General de la Corporación Autónoma Regional de Santander. CAS para que sea publicado de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del Articulo 71 de la Ley 99 de 1993. […]
ARTICULO CUARTO: Notifíquese personalmente de conformidad con el art. 67 de la Ley 1437 de 2011 el contenido del presente Acto Administrativo a la empresa ECODIESEL COLOMBIA SA identificada con nito. 900,147,003-0 a través de su representante legal d quien, haga sus veces quien puede ser ubicado en la carrera 31 No 51-74, oficina 1202 edificio Torre Mardel teléfono 6837298 de Bucaramanga, y al apoderado en la calle 52b No. 31-99 celular 3104843148, a quienes se le hará entrega de una copia de la presente providencia, dejando la respectiva constancia en el expediente De no ser posible la notificación personal se deberá notificar por aviso, tal como lo señala el Articulo 68 y 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]
ARTICULO QUINTO: Una vez ejecutoriado y en firme el presenté Acto, Verifíquese el cumplimento de lo ordenado en el Articulo Segundo de la Resolución DGL No 0407 de mayo 10 de 2017, para los fines pertinentes.
ARTICULO SEXTO: Contra la presente providencia no procede recurso de conformidad con lo señalado en el Artículo 75 de la Ley 1437 de 2011». (Negrillas originales). 31 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 416-420 32 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 442-445 33 Expediente Digital, Carpeta Exp. Radicado 2019-0465-00 acumulado, PDF 680012333000-2019-00465-00 pág. 69-81. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) - La Resolución DGL 00000341 del 31 de mayo de 2018 fue notificada por correo electrónico a ECODIESEL COLOMBIA S.A el día 18 de febrero de 2019.34 3.2 Del estudio del vicio de falta de competencia 3.2.1 Caducidad de la facultad sancionatoria, frente a la imposición de la sanción Por regla general, y al amparo del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, vigente para época de los hechos por los que se sanciona a ECODIESEL COLOMBIA S.A -con fecha de inicio en la vigencia 2010-, la facultad que tenían las autoridades administrativas para imponer sanciones, caducaba a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, se consagró, en igual sentido, en su artículo 52, en lo pertinente, que, «salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado».
En materia ambiental existe una regla especial, esto es, la contenida en el artículo 10 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009,35 norma aplicable al sub lite por virtud del art. 64 de la Ley 1333 de 2009, declarada exequible mediante Sentencia C- 401/10,36 y a cuyo tenor literal dispone:37 «ARTÍCULO
10. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. La acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho u omisión generadora de la infracción. Si se tratara de un hecho u omisión sucesivos, el término empezará a correr desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión. Mientras las condiciones de violación de las normas o generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en cualquier tiempo».
Con fundamento en esta última norma citada, y teniendo en cuenta que en el caso concreto fue sucesivo el hecho que originó la investigación administrativa sancionatoria -«estar funcionando desde el año 2010 la caldera alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones según el artículo 73 del Decreto 948 de 1995»- y que su temporalidad se predicó incluso para la fecha de notificación del acto sancionatorio -17 de mayo de 2017, esto es, que las condiciones de violación legal persistían a juicio de la autoridad ambiental, evidente resulta concluir que la 34 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 83 35 «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones» 36 La H. Corte Constitucional consideró, en lo relevante que, «al fijar un plazo de veinte años para el ejercicio de la acción sancionatoria del Estado en materia ambiental, el legislador ejerció de manera razonable su potestad de configuración, a la luz de las particulares condiciones que presentan las conductas que pueden resultar lesivas del ambiente; que de ello no se sigue una consecuencia contraria al deber del Estado de proteger el ambiente, no sólo por la razón anotada, sino porque, además, la sanción no es el único mecanismo de protección de ese bien jurídico y porque, finalmente, ese término resulta congruente con la naturaleza de las sanciones que en materia ambiental ha previsto el ordenamiento jurídico y con la necesidad de que el Estado obre con la mayor diligencia en la investigación y la sanción de las conductas que ocasionen daño ambiental». 37 Sin la adición introducida por el artículo 18 de la Ley 2387 de 2024, por no encontrarse vigente para la época de los hechos ni de la investigación adelantada.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) facultad sancionatoria fue ejercida por la CAS en tiempo, pues dispone la norma que ante este supuesto, «podrá la acción interponerse en cualquier tiempo». Aunado a lo anterior, se advierte que aun acogiendo -para efectos del análisis del vicio de falta de competencia- los argumentos de la parte actora en torno a que la empresa no requería del permiso de emisiones referido, y a partir de ello considerar que no se trató de una omisión que pueda imputársele como sucesiva, lo cierto es que, en todo caso, entre el año 2010 y la fecha de notificación del acto sancionatorio, no transcurrió el término de 20 años previsto en el art. 10 de la Ley 1333 de 2009.
En este punto ha de tenerse en cuenta que, mediante sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009,38 en el marco de análisis del art. 38 del C.C.A., se fijó la posición jurídica según la cual, la sanción queda impuesta oportunamente una vez concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal dentro del término previsto por la respectiva norma, sin que en el mismo deban quedar comprendidas las decisiones que posteriormente resuelvan los recursos en vía gubernativa y sus notificaciones; oportunidad en la que se consideró que, es el acto administrativo principal el que define la conducta investigada como constitutiva de falta y en el que se concreta la expresión de la voluntad de la Administración, no pudiendo considerarse los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la Administración que este sea revisado a instancias del administrado.39 Así quedó regulado con la expedición de la Ley 1437 de 2011 en la que, se previó expresamente en el artículo 52, que, salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado, y que, dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos.
Conforme lo expuesto, y contrario a lo invocado en la demanda, no hay lugar a predicar infracción legal, en lo que respecta a la caducidad de la facultad sancionatoria ejercida por la CAS. 3.2.2 De la resolución de los recursos contra el acto sancionatorio y la configuración del silencio administrativo En lo que respecta a los efectos del silencio administrativo, se advierte, a partir de los artículos 83 y 84 de la Ley 1437 de 2011, que estos son, generalmente, negativos, y solo en los casos específicamente previstos en leyes especiales el silencio tiene efectos positivos, en todos los demás casos, lo son negativos.
Así lo 38 Expediente núm. 11001-03-15-000-2003-00442-01(S) 39 Referencia efectuada en sentencia del 10 de mayo de 2018. Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00068-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) prevé el referido artículo 84 al disponer que, «solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. […]» Ahora, la referida Ley 1437 de 2011, en su artículo 52, consagró de manera diferenciada un término para que la Administración ejerza la facultad sancionatoria y uno para que resuelva los recursos interpuestos en contra del acto sancionatorio, previendo con ello, la consecuencia de su inobservancia, esto es, la pérdida de competencia de la administración para ejercer esa potestad y la configuración del silencio administrativo positivo en favor del recurrente.
Sobre este último aspecto en particular, dispone el artículo 52: «ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.» (Subraya la Sala).
En materia ambiental, la Ley 1333 de 2009, en relación con los recursos, consagra en su artículo 30 que «contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo» - subraya la Sala-; disposición especial que no prevé efectos de silencio positivo ante el silencio de la administración frente a su resolución. En torno a la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo en materia ambiental, el H. Consejo de Estado, Sección Primera40 ha sostenido que no resulta procedente (aplicable respecto de los procesos sancionatorios ambientales, como el sub lite) por cuanto ello resultaría contrario a los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, según el entendimiento dado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 328 de 1995, en la que se analizó la constitucionalidad del artículo 441 de la Ley 105 40 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 47001 23 33 000 2021 00233 01 Actor: C.I. La Samaria S.A.S. Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón-Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho-Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00209-01-Actora: DRUMMOND LTD-Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES- Asunto: Resuelve recurso de apelación contra auto- Tesis: se confirma la decisión recurrida que rechazó la demanda. actos no susceptibles de control judicial. los oficios demandados no crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna, no dan por terminada una actuación administrativa ni impiden continuarla. 41 ARTÍCULO 4o.
PROTECCIÓN DEL AMBIENTE. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Para la construcción de obras públicas que tengan un efecto sobre el ambiente, la entidad pública-promotora o constructora de la obra, elaborará un estudio de impacto ambiental, que será sometido a consideración de la Corporación del Medio Ambiente que tenga jurisdicción en la zona NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) de 30 de diciembre de 1993,42 declarándola exequible, «salvo la expresión "Vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo", contenida en su inciso 1º, la cual se declara INEXEQUIBLE» -sic-.43 Así lo sostuvo en providencia del 26 de octubre de 202344 en la que confirmó la decisión de negar la suspensión provisional de actos administrativos que declararon la responsabilidad ambiental e impusieron sanción accesoria de multa a la parte actora; oportunidad en la que citó el pronunciamiento emitido por esa misma Sección en auto del 25 de noviembre de 2021, este último en el que confirmó la decisión que rechazó la demanda, en tratándose de actos no susceptibles de control judicial y en el que en igual sentido consideró: «no cabe duda que la figura del silencio administrativo positivo no procede en materia ambiental, por cuanto, como quedó visto, contraría los preceptos establecidos en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política»45.
Las anteriores pautas se consideran por la Sala aplicables en tratándose de actos sancionatorios ambientales, sí en cuenta se tiene, al amparo de la Ley 1399 de 2009 por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental, la «función de las sanciones administrativas» en materia ambiental, esto es, su función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los Tratados Internacionales, la Ley y el Reglamento (artículo 4), por lo que aceptar su configuración en tratándose de recursos interpuestos contra actos sancionatorios en dicha materia, implicaría relevar al infractor -así considerado en virtud del acto sancionatorio- del cumplimiento de disposiciones ambientales se le reprochan inobservadas y con ello, al Estado de su deber constitucional de «prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados» (artículo 82 Superior), no estando la figura del silencio administrativo positivo consagrada para validar situaciones irregulares. donde se proyecta construir.
La entidad ambiental dispondrá de sesenta (60) días calendario para considerar el programa. Vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo. […] 42 por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. » 43 En dicha oportunidad la H. Corte Constitucional consideró que, «no se compadece con el deber de protección ambiental que, por el deficiente funcionamiento de la administración, el mismo Estado, por vía de la ley, pueda obviar o prescindir del cumplimiento de expresos mandatos constitucionales y de compromisos internacionales.
La aplicación del silencio administrativo positivo a la hipótesis establecida en la norma, le resta todo sentido a las observaciones e indicaciones de la autoridad ambiental previas a la elaboración del estudio de impacto ambiental, ya que de no producirse un pronunciamiento oficial dentro de los sesenta días calendario fijados en la ley, se entiende otorgada la respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluación de los factores de riesgo ambiental derivados del proyecto, o de los planes diseñados para contrarrestarlos» 44 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 47001 23 33 000 2021 00233 01 Actor: C.I. La Samaria S.A.S. Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón-Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho-Número único de radicación: 25000-23-41-000-2020-00209-01-Actora: DRUMMOND LTD-Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES- Asunto: Resuelve recurso de apelación contra auto- Tesis: se confirma la decisión recurrida que rechazó la demanda. actos no susceptibles de control judicial. los oficios demandados no crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna, no dan por terminada una actuación administrativa ni impiden continuarla. 45 En providencia del 17 de agosto de 2017 acogió el criterio de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C328 de 1995; providencia proferida dentro del expediente: 25-000-23-41-000-2015-00673-01-Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU - Demandado: Conjunto Centro Empresarial Santa Bárbara –Propiedad Horizontal-Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho –confirma auto que decretó suspensión provisional. aplicar el silencio administrativo positivo al trámite de licencias para intervención del espacio público contraría el artículo 82 Constitucional.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) Teniendo en cuenta lo expuesto, se concluye la no configuración del silencio administrativo positivo frente al recurso de reposición interpuesto contra la resolución sanción Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017.
En su lugar, ha de aplicarse la regla general en tratándose del silencio administrativo, y a partir de ello predicar la configuración del silencio administrativo negativo frente a la resolución del recurso de reposición contra la resolución sancionatoria y, en consecuencia, la configuración del acto ficto -acusado dentro de la demanda bajo el Rad. 2018-00152-00-; ello, al amparo del artículo 8346 de la Ley 1437 de 2011.
Lo anterior, conduce a la configuración del vicio de ilegalidad de falta de competencia en la expedición de la Resolución DGL 00000341 del 31 de mayo de 2018, y así se declarará, al haber sido expedido para cuando el auto admisorio de la referida demanda promovida bajo el Rad. 2018-00152-00 ya había sido notificado a la entidad demandada -02 de mayo de 2018-.
Así, los actos administrativos bajo los cuales se efectuará el estudio de legalidad planteado en lo que respecta a la declaratoria de responsabilidad por infracción de normas ambientales y a la sanción impuesta, corresponden a la Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017 y al acto ficto que la confirma, configurado, como se indicó en forma antecedente, producto del silencio administrativo negativo frente a la decisión del recurso de reposición contra la referida resolución sancionatoria. 3.3 De los vicios de nulidad contra la declaratoria de responsabilidad por infracción de normas ambientales Dados los fundamentos que soportan los vicios de infracción de las normas en que debieron fundarse, violación al debido proceso y falsa motivación que se endilgan a los actos sancionatorios acusados, la Sala abordará su estudio en forma conjunta; reparos que ECODIESEL COLOMBIA S.A concreta en cuestionar la declaratoria de responsabilidad dispuesta en su contra, frente a la que alega, la CAS desconoció que, de conformidad con la Resolución 619 de 1997, ECODIESEL no está en la obligación jurídica de tramitar dicho permiso de emisiones atmosféricas, en tanto este se requiere, sí y solo sí, el consumo nominal de combustible empleado por una caldera o incinerador, es igual o superior a 100 galones/hora, nivel que no alcanza el consumo nominal de ACPM empleado por la caldera que opera ECODIESEL COLOMBIA S.A en su planta de biocombustibles. 46 «ARTÍCULO 83.
SILENCIO NEGATIVO. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda». NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) Además, que se aplicó indebidamente la presunción de dolo o culpa que incorpora el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 1333 de 2009, como una presunción de responsabilidad que nunca fue prevista por el legislador, lo que llevó a la CAS a no valorar la diligencia, prudencia y ánimo de infringir las disposiciones generadoras de prohibiciones por parte de ECODIESEL COLOMBIA S.A, como elementos de la responsabilidad ambiental, y con ello, a no valorar los argumentos de defensa de la entidad ni las pruebas aportadas, cercenando así su derecho al debido proceso.
Para abordar el estudio de los vicios endilgados a los actos acusados, se referirá en principio la Sala al concepto de infracción ambiental, individualizando aquella que la CAS imputó a ECODIESEL COLOMBIA SA y por la que la sancionó, para posteriormente establecer sí se configuraron los supuestos de la norma que se le reprochó transgredida.
En relación con las infracciones, el artículo 5° de la Ley 1333 de 200947 dispone: «ARTÍCULO 5. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.
Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
PARÁGRAFO 1 o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.
PARÁGRAFO 2 o. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.» En el sub lite, la norma que la CAS reprochó a ECODIESEL COLOMBIA SA transgredida, por no contar con un permiso de emisión para el funcionamiento de la caldera de alta presión, ubicada al interior de la Gerencia Refinería de Barrancabermeja perteneciente a la empresa ECOPETROL S.A, corresponde al artículo 73 del Decreto 948 de 1995,48 norma a cuyo tenor literal dispone: «Artículo 73º.- Casos que Requiera Permiso de Emisión Atmosférica.
Requerirá permiso previo de emisión atmosférica la realización de alguna de las siguientes actividades, obras o servicios, públicos o privados: […] 47 Sin la modificación introducida por el artículo 6 de la Ley 2387 de 2024 48 Por el cual se reglamentan, parcialmente la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, 75 y 75 del Decreto-Ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) f) Operación de calderas o incineradores por un establecimiento industrial o comercial; […] Parágrafo 1º.- En los casos previstos en los literales a), b), d), f) y m) de este artículo, el Ministerio del Medio Ambiente establecerá los factores a partir de los cuales se requerirá permiso previo de emisión atmosférica, teniendo en cuenta criterios tales como, los valores mínimos de consumo de combustibles, los volúmenes de producción, el tipo y volumen de las materias primas consumidas, el tamaño y la capacidad instalada, el riesgo para la salud humana y el riesgo ambiental inherente, la ubicación, la vulnerabilidad del área afectada, el valor del proyecto obra o actividad, el consumo de los recursos naturales y de energía y el tipo y peligrosidad de residuos generados, según sea el caso. […]».
Subraya la Sala. Ahora bien, en lo que respecta al permiso de emisión atmosférica, resulta relevante considerar la previsión contenida en el artículo 72 del Decreto 948 de 1995, norma según la cual: «Artículo 72º.- El permiso de emisión atmosférica es el que concede la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, para que una persona natural o jurídica, pública o privada, dentro de los límites permisibles establecidos en las normas ambientales respectivas, pueda realizar emisiones al aire.
El permiso sólo se otorgará al propietario de la obra, empresa, actividad, industria o establecimiento que origina las emisiones. […] Parágrafo 1º.- El permiso puede obtenerse como parte de la licencia ambiental única, o de la licencia global, o de manera separada, en los demás casos previstos por la ley y los reglamentos. Parágrafo 2º.- No se requerirá permiso de emisión atmosférica para emisiones que no sean objeto de prohibición o restricción legal o reglamentaria, o de control por las regulaciones ambientales.» Subraya la Sala.
Se advierte que, con posterioridad a dicha normatividad, el entonces ministro del Medio Ambiente, invocando el ejercicio de sus facultades legales y, en especial, las conferidas, ente otras, por el parágrafo 1 del artículo 73 del Decreto 948 de 1995 que contiene el Reglamento de Protección y Control de la Calidad del Aire, mediante Resolución 619 de 199749 estableció los factores a partir de los cuales se requerirá permiso previo de emisión atmosférica en los casos previstos en los literales a, c, d, f, y m del mencionado artículo, así: «Artículo 1: Industrias, obras, actividades o servicios que requieren permiso de emisión atmosférica.
De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 73 del Decreto 948 de 1995, las siguientes industrias, obras, actividades o servicios requerirán permiso previo de emisión atmosférica, para aquellas sustancias o partículas que tengan definidos parámetros permisibles de emisión, en atención a las descargas de 49 Por la cual se establecen parcialmente los factores a partir de los cuales se requiere permiso de emisión atmosférica para fuentes fijas NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) humos, gases, vapores, polvos o partículas, provenientes del proceso de producción, de la actividad misma, de la incineración de residuos, o de la operación de hornos o calderas, de conformidad con los factores y criterios que a continuación se indican:
1. QUEMAS ABIERTAS CONTROLADAS EN ZONAS RURALES: […]
2. DESCARGA DE HUMOS, GASES, VAPORES, POLVOS O PARTICULAS POR DUCTOS O CHIMENEAS DE ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES, COMERCIALES O DE SERVICIOS ASI: […]
3. INCINERACION DE RESIDUOS SOLIDOS, LÍQUIDOS Y GASEOSOS, ASI: […]
4. OPERACION DE CALDERAS O INCINERADORES POR UN ESTABLECIMIENTO INDUSTRIAL O COMERCIAL Y OTRAS ACTIVIDADES CON DESCARGA DE HUMOS, GASES, VAPORES, POLVOS O PARTICULAS POR DUCTOS O CHIMENEAS. 4.1. INDUSTRIAS, OBRAS, ACTIVIDADES O SERVICIOS QUE CUENTEN CON CALDERAS Y HORNOS, cuyo consumo nominal de combustible sea igual o superior a: A. CARBON MINERAL: 500 Kg./hora.
B. BAGAZO DE CAÑA: 3.000 Ton/año. C. 100 galones/hora de cualquier combustible líquido, tales como ACPM, Fuel Oíl o Combustóleo, Búnker, petróleo crudo. Artículo 2: Cumplimiento de normas de emisión. Las obras, industrias, actividades o servicios que en virtud de la presente Resolución no requieran permiso de emisión atmosférica, estarán obligadas a cumplir con las normas de emisión establecidas en el Decreto 948 de junio 5 de 1995 y los actos administrativos que lo desarrollen, y estarán sujetos al control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales competentes. […]» -sic- (Negrilla y Subraya de la Sala).
A su turno, fue expedida por el entonces Misterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Resolución 909 del 5 de junio de 2008,50 por la cual se establece las normas y los estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para fuentes fijas, adopta los procedimientos de medición de emisiones para fuentes fijas y reglamenta los convenios de reconversión a tecnologías limpias.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, conforme la normatividad citada en forma antecedente y teniendo en cuante la actuación administrativa surtida, se verifica por la Sala que, la CAS, como fundamento de la declaratoria de responsabilidad imputada a ECODIESEL COLOMBIA SA dispuesta en los actos acusados -por «estar funcionando desde el año 2010 la caldera alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones según el artículo 73 del Decreto 948 de 1995»- se limitó a verificar la configuración del supuesto fáctico contenido en el artículo 73 del Decreto 948 de 1995 (capítulo VII - permisos de emisión para fuentes fijas) que consagra los casos que requieren permiso previo de emisión atmosférica, dentro de los que se encuentra la operación de calderas o incineradores por un establecimiento industrial o comercial, estableciendo que ECOSIEDEL COLOMBIA SA desde el año 2010 operaba sin contar dicho permiso de emisión atmosférica, sin 50 Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) verificar previamente la configuración de los factores a partir de los cuales dicho permiso resultaba exigible, conforme la Resolución 619 de 1997 expedida en desarrollo, entre otras normas, del parágrafo 1 del artículo 73 del Decreto 948 de 1995.
Lo anterior, por cuanto, por expresa disposición del parágrafo primero del referido artículo 73 del Decreto 948 de 1995, frente a los casos contemplados en los literales a, c, d, f, y m de dicho artículo -siendo el contenido en el literal f el referido a la «operación de calderas o incineradores por un establecimiento industrial o comercia»-, el Ministerio del Medio Ambiente establecería los factores a partir de los cuales se requerirá permiso previo de emisión atmosférica; factores que en efecto fueron definidos mediante Resolución 619 de 1997, previendo, en lo pertinente, que requerirán permiso previo de emisión atmosférica las industrias, obras, actividades o servicios que cuenten con calderas y hornos, cuyo consumo nominal de combustible sea igual o superior a: «C. 100 galones/hora de cualquier combustible líquido, tales como ACPM, Fuel Oíl o Combustóleo, Búnker, petróleo crudo»; aspecto este que, en manera alguna, fue considerado por la CAS para efectos de la determinación de la responsabilidad por infracción ambiental endilgada a ECODIESEL COLOMBIA S.A. Lo anterior se verifica analizando, no solo los considerandos de los actos acusados, sino los conceptos técnicos que constituyeron para la CAS pruebas dentro de la investigación adelantada y que fundamentaron el cargo formulado por la CAS en contra de ECODIESEL y la sanción a esta impuesta, los cuales la Sala procede a relacionar, para seguidamente efectuar su correspondiente valoración, así: Concepto técnico Contenido Concepto técnico SAA.
No. 069551 del 31 de octubre de 2014 rendido por la ingeniera química Diana Carolina Triana Ardila y por Luz Stella Mejía Rangel, en calidad de contratistas de la CAS Asunto: iniciación de investigación administrativa Se recomendó a la Subdirección de Autoridad Ambiental, en lo pertinente, formular cargos a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A por estar funcionando desde el año 2010 sin los correspondientes permisos ambientales como permiso de emisiones para la caldera alta presión con fundamento en el artículo 6652 del Decreto de 948 de 1995.
En relación con el permiso ambiental se consideró, en lo relevante: «[…] 3.5. Que la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A. no tiene permiso de emisiones atmosféricas en la Corporación Autónoma Regional de Santander. […] 3.10. Que según lo contemplado en el artículo 73 del Decreto 948 de 1995, la operación de calderas, descargas de humos, gases, vapores o partículas por ductos o chimeneas de establecimientos industriales, 51 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo I, pág. 1-18 52 Artículo 66º.- Funciones de las corporaciones Autónomas Regionales y de los Grandes Centros Urbanos […] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) producción de lubricantes y combustibles;
Refinación y almacenamiento de petróleo y sus derivados; y proceso fabriles petroquímicos; requieren tramitar Permiso de Emisiones Atmosféricas. 3.11. Que Mediante Resolución No. 00000846 del 05 de septiembre de 2011, la Corporación Autónoma Regional de Santander otorga Permiso de Emisiones Atmosféricas por un periodo de dos (2) años a la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL S.A., Gerencia Refinería Barrancabermeja, para combustibles, lubricantes y productos petroquímicos, para una cantidad de veinticinco (25) fuentes fijas las cuales se describen a continuación: […] 3.12.
Que las (25) fuentes fijas descritas anteriormente (numeral 5.11) No contemplan la caldera alta presión de la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A. […]
4. CONCEPTO TÉCNICO […] 4.2. Iniciar investigación administrativa a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A por estar funcionando desde el año 2010 sin los correspondiente permisos ambientales como permiso de emisiones para la caldera alta presión […]» -sic- Concepto técnico SAA. No. 0745-1553 del 13 de octubre de 2015 rendido por la ingeniera química Diana Carolina Triana Ardila, Profesional Universitaria de la CAS Asunto: resuelve recurso de reposición ante iniciación de investigación administrativa Se recomendó a la Subdirección de Autoridad Ambiental, formular cargos a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A por estar funcionando desde el año 2010 la caldera alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones según el artículo 66 del Decreto de 948 de 1995.
En relación con el permiso ambiental se consideró: «[…] 3.5 Que con respecto al permiso de emisiones atmosféricas de la caldera existente en la planta de la empresa ECODIESEL COLOMBIA SA, es preciso resaltar que los monitoreos isocinéticos del punto de emisión muestran que los parámetros de los contaminantes monitoreados se encuentran dentro del rango de la Ley, sin embargo, es innegable el hecho de que dicha empresa se encontraba operando la caldera sin el correspondiente permiso de emisiones atmosféricas que requiere la ley ambiental colombiana como los artículos 72 y73 del Decreto 948 de 1995.» Concepto técnico SAA.
No. 0839-1654 del 22 de septiembre de 2016 rendido por la ingeniera química Diana Carolina Triana Ardila en calidad de funcionaria de CAS y la ingeniera ambiental Leidy Caterine Ardila Álvarez, en calidad de contratista de la CAS Asunto: resuelve descargos al auto 0774 de noviembre de 2015 Se conceptúo y recomendó imponer a ECODIESEL COLOMBIA S.A imponer multa por Infracción a la normatividad ambiental, por realizar emisiones atmosféricas sin el correspondiente permiso ambiental, por la suma de $3.522.125.363.
Se dejó consignado, en relación la visita realizada a la planta, y respecto de la caldera de alta presión perteneciente a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A, lo siguiente: 53 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 196-208 54 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 272-286 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) «La caldera de alta presión es la generadora de la emisión objeto de permiso de emisiones atmosféricas toda vez que funciona con ACPM y los resultados del monitoreo de aire (isocinético) se obtuvo como conclusión: "Con respecto al resultado arrojado el estado de la calidad del aire puede considerarse confortable y conveniente de acuerdo a los lineamientos normativos (Resolución 610 de 2010), por lo que la afectación de la calidad del aire es baja a moderada y no se evidencia ningún efecto en la salud humana en lo referente a material particulado expresado como PM1O dentro del área de influencia de la planta Ecodiesel Colombia S.A. ubicada en Barrancabermeja — Santander.» El análisis técnico de los descargos, en lo relevante, lo fue en los siguientes términos: «ECODIESEL COLOMBIA SA Y LAS EMISIONES ATMOSFERICAS: […] se acepta que la empresa está cumpliendo con lo establecido en la Resolución 909 de 2008 y no está generando un daño significativo al medio receptor, sin embargo esto no los exime de la responsabilidad de cumplir con el respectivo permiso de emisiones atmosférico para poder operar la planta.
DEL PERMISO DE EMISIONES ATMOSFERICAS: […] la empresa está dando cumplimiento al requerimiento hecho y en la CAS realizará el pronunciamiento respecto al permiso mediante acto administrativo, el cual será debidamente notificado, sin embargo esto no resta a la infracción cometida por la empresa, toda vez que operó durante seis (6) años sin el respectivo permiso, esto cometiendo una infracción ambiental como lo establece el Artículo 5 de la Ley 1333 de 2009.
NO AFECTACION A LOS RECURSOS NATURALES: […] se acepta que la empresa está cumpliendo con lo establecido en la resolución 909 de 2008 y no está generando un daño significativo al medio receptor, sin embargo esto no los exime de la responsabilidad de cumplir con el respectivo permiso de emisiones atmosférico para poder operar la planta.» Subrayado original.
Concepto técnico SAA. No. 1187-1655 del 15 de diciembre de 2016 rendido por la ingeniera química Diana Carolina Triana Ardila en calidad de funcionaria de la CAS e ingeniera ambiental Leidy Caterine Ardila Álvarez, en calidad de contratista la CAS Asunto: corrección a concepto técnico de liquidación de multa Se conceptúo y recomendó imponer a ECODIESEL COLOMBIA S.A imponer multa por Infracción a la normatividad ambiental, por realizar emisiones atmosféricas sin el correspondiente permiso ambiental, por la suma de $3.388.457.314 A partir de lo anterior, se evidencia por la Sala que, aun cuando se tuvo por verificado, a partir alguno de los referidos conceptos técnicos, el hecho que la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A se encontraba operando la caldera sin el permiso de emisiones atmosféricas, nótese que en ninguno de ellos se verificó los factores establecidos en el artículo primero de la Resolución 619 de 1997, a partir 55 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 291-302 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) de los cuales se requería permiso previo de emisión atmosférica, en tratándose de la «operación de calderas o incineradores por un establecimiento industrial o comercial» -literal f) del art. 73 del Decreto 948 de 1995-, esto es, los factores relacionados con el consumo nominal de combustible por la operación de la caldera de alta presión generadora de la emisión por parte de ECOSIEDEL COLOMBIA S.A para la época de los hechos investigados; no obstante, como se indicó, tales pruebas sirvieron de fundamento al inicio de la investigación, a la formulación de cargos y a la sanción finalmente impuesta.
Al respecto nótese que, en el auto SAA 774-15 del 20 de noviembre de 2015, por medio del cual la CAS - Subdirección de autoridad ambiental, formuló el cargo por infracción a la normatividad ambiental en contra ECODIESEL COLOMBIA S.A, la entidad se limita a invocar dentro de sus fundamentos los conceptos técnicos SAA. No. 0695 del 31 de octubre de 2015 y SAA.
No. 0745-15 del 13 de octubre de 2015, para sostener que, conforme de ellos se derivaba, ECODIESEL COLOMBIA S.A se encontraba desde el año 2010 operando la caldera de alta presión sin el correspondiente permiso de emisiones atmosféricas conforme lo establecen los artículos 72 y 73 del Decreto 948 de 1995, sin más consideraciones sobre la conducta infractora.
A su turno, en la Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017 por medio de la cual la CAS declaró responsable a la Empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A del cargo formulado mediante auto SAA No. 0774 del 20 de noviembre de 2015, se observa que tales conceptos fueron nuevamente invocados como pruebas tenidas en cuenta para resolver la investigación. En esta oportunidad si bien, como garantía al debido proceso, se analizaron los descargos de ECODIESEL COLOMBIA S.A referidos a la evaluación de las emisiones atmosféricas de la fuente fija existente en la planta de la empresa, que al comparar los parámetros con lo establecido por la normatividad se encontraba dentro de los criterios de ley y que no se había afectado los recursos naturales existentes, lo cual, como se ilustró, fue desatado invocando el concepto técnico SAA.
No. 0839-16 del 22 de septiembre de 2016, aceptando expresamente que ECODIESEL COLOMBIA S.A estaba cumpliendo con lo establecido en la Resolución 909 de 2008 -que establece los estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire- y que no estaba generando un daño significativo al medio receptor, nótese que la CAS mantuvo su posición de predicar la configuración de la infracción ambiental a ECODIESEL fundada en el hecho de operar sin contar con el permiso de emisiones atmosféricas, teniendo por «edificada» la presunción de culpa o dolo; presunción de dolo o culpa que, como se señaló en forma antecedente, no constituye una presunción de responsabilidad.
Ahora, en lo que respecta al concepto técnico SAA. No. 1187-16 del 15 de diciembre de 2016, según se deriva del contenido de la resolución sancionatoria, se advierte que este se tuvo como prueba para resolver la investigación, en lo que atañe a la «evaluación para la tasación de multas por infracción a la normatividad ambiental», no frente a la infracción en sí misma considerada.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) Finalmente, y en adición a los conceptos técnicos ya mencionados, se advierte frente al concepto técnico SAA. No. 0814-1656 del 14 de septiembre de 2016 rendido por la ingeniera química Diana Carolina Triana Ardila, funcionaria de la CAS, y la ingeniera ambiental Leidy Caterine Ardila Álvarez, en calidad de contratista de dicha entidad, cuyo asunto lo fue «descargos al auto 431 de noviembre de 201557 y requerimiento del DGA58», y que es invocado por la defensa de la entidad demandada, se advierte por la Sala que, en este se conceptúo y recomendó abrir investigación administrativa a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A por no dar cumplimiento al decreto 1299 de 2008, con fundamento en que «la empresa carece de un departamento de Gestión Ambiental constituido que esté dando cumplimiento al artículo 4 del decreto 1299 de 2008».
Este incumplimiento no fundamentó el único cargo imputado a ECODIESEL por la CAS a través del auto SAA 774-15 del 20 de noviembre de 2015, menos aún, la sanción por esta impuesta en la Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017, por lo que se constituye en una prueba impertinente en torno a la presunta verificación de la comisión de la conducta infractora.
Aunado a lo anterior, que evidencia la infracción de la normatividad en la que los actos administrativos acusados debieron fundarse, predicable resulta la falsa motivación, en punto a la exigibilidad por parte de la CAS del permiso ambiental de que trata el artículo 73 del Decreto 948 de 1995, sin prueba de que el consumo nominal de combustible por la operación de la caldera era igual o superior a 100 galones/hora, que permitiera fundamentar la conclusión a la que arribó dicha entidad en torno a la infracción de la normatividad ambiental por parte de ECODIESEL COLOMBIA S.A. Dicha conclusión que se desvirtúa dentro del presente trámite al acreditarse que tal permiso no resultaba exigible a ECODIESEL COLOMBIA S.A, en tanto el consumo nominal de combustible no superaba el máximo que podía usar el quemador en alto fuego, esto es, 29,49 galones/hora, y que consecuentemente, no superaba en su operación los límites a que se refiere la Resolución 619 de 1997 y que hacía exigible el permiso a que se ha venido haciendo referencia. En este punto se advierte que, no resulta para la Sala de recibo el argumento de la CAS según el cual, recaía en ECODIESEL COLOMBIA SA la carga de probar que 56 Expediente digital, actuación 58.
Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 264-271 57 Expediente digital, actuación 58. Expediente Administrativo Sancionatorio. Cuaderno 2. PDF «Folio 906 Archivos CD», Tomo II, pág. 228-230. En dicho auto, en lo relevante, se dispuso: «[…]
ARTICULO SEGUNDO: Requerir a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A. para que dentro de los treinta (30) días calendario siguientes contados a partir de la notificación del presente acto administrativo, allegue a la CAS el acta de constitución del departamento de Gestión Ambiental de acuerdo a lo establecido en el Decreto 1299 de 2008.
ARTICULO TERCERO: Requerir a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A para que dentro de los treinta (30) días calendario siguientes contados a partir de la notificación del presente acto administrativo, realice la caracterización fisicoquímica de sus afluentes y efluentes con el ánimo de realizar control a la posible generación de impactos por la composición de las aguas residuales generadas por la planta y su posible incompatibilidad con el tratamiento dado por Ecopetrol a las aguas generadas por la refinería. […]» 58 Departamento de Gestión Ambiental NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) sus operaciones cumplían con la normatividad ambiental, demostrando el consumo real de las calderas, pues si bien es cierto no se desconoce que de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 en las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla, no lo es menos que tal presunción se refiere al componente subjetivo de la infracción de la norma ambiental, no al componente objetivo de la misma, que corresponde a la comisión de la infracción, elemento que no se configuraba por la mera operación de la caldera, en tanto, en adición, debía verificarse el factor previsto en el artículo 1° de la Resolución 619 de 1997, que permitía determinar si se requería permiso previo de emisión atmosférica, éste último aspecto, no verificado por la CAS.
Sobre la referida presunción de que trata el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, la H. Corte Constitucional, en sentencia C-595/1059 -en la que declaró su exequibilidad- efectuó importantes precisiones en torno a su aplicación, considerando en lo relevante: «los parágrafos demandados no establecen una “presunción de responsabilidad” sino de “culpa” o “dolo” del infractor ambiental.
Quiere ello decir que las autoridades ambientales deben verificar la ocurrencia de la conducta, si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximente de responsabilidad (art. 17, Ley 1333). Han de realizar todas aquellas actuaciones que estimen necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios (artículo 22, Ley 1333).
La presunción legal puede recaer sobre la violación de las normas ambientales y el daño al medio ambiente. Corresponde al presunto infractor probar que actuó en forma diligente o prudente y sin el ánimo de infringir las disposiciones generadoras de prohibiciones, condiciones y obligaciones ambientales, a pesar de las dificultades que en ciertos eventos pueda representar su demostración».
(Subrayas de la Sala). En dicha oportunidad consideró además que, la presunción en las referidas normas consagrada, tiene un fin constitucionalmente válido, eso es, la efectiva protección del ambiente sano para la conservación de la humanidad, con lo que advirtió, «se facilita la imposición de medidas de carácter cautelar o preventivo respecto a comportamientos en los cuales la prueba del elemento subjetivo resulta de difícil consecución para el Estado, máxime atendiendo el riesgo que representa el quehacer respecto al ambiente sano, que permite suponer una falta al deber de diligencia en las personas.» (Subrayas de la Sala).
Ahora bien, en torno a la verificación de la exigibilidad del permiso ambiental referido, se advierte que dentro del presente trámite y en cumplimiento con las pruebas periciales decretadas por auto del 1° de septiembre de 2022,60 corregido por auto del 10 de noviembre de la misma anualidad, 61 y luego de surtirse las aclaraciones y reiterados requerimientos a diversas Instituciones para el desarrollo de las mismas, se recaudaron las siguientes: 59 Declaró exequibles el parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por el cargo de violación del principio de presunción de inocencia formulado. 60 Expediente digital, actuación 60, SAMAI. 61 Expediente digital, actuación 67, SAMAI.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) i) Dictamen Pericial62 elaborado por el Ing. Mecánico Fabio Emiro Sierra Vargas, con Doctorado en Energías Renovables y Maestría en Control Inteligente de Informática, docente vinculado a la Universidad Nacional de Colombia, como profesor investigador, con más de 150 publicaciones. ii) Concepto Técnico No. 015 – Dictamen pericial63 rendido por el Ingeniero Ambiental Juan Sebastián Calderón Muñoz contratista adscrito a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En este punto de estudio se analizará el primero64 de los referidos dictámenes a efectos de verificar si ECODIESEL COLOMBIA S.A requería o no del permiso de emisiones atmosféricas, advirtiendo que el segundo65 de tales dictámenes se relaciona con los criterios tenidos en cuenta por la CAS para la tasación de la multa impuesta a ECODIESEL COLOMBIA, el que, conforme el objeto con el que fue decretado, parte del supuesto de que sí se requería de tal permiso, por lo que de verificarse tal supuesto, se acometerá, a continuación, su correspondiente estudio.
Precisado lo anterior, se transcribe los términos en los que el Ing. Mecánico Fabio Emiro Sierra Vargas emitió su Dictamen Pericial y dio respuesta a los interrogantes planteados como objeto de la prueba, así: «[…]
6. REPORTE FINAL A continuación se da respuesta a las preguntas realizadas: a. Rendir dictamen con el fin de que determine de conformidad con el proceso de producción, y en atención a la dimensión, característica y capacidad del quemador de la caldera, a cuanto corresponde el consumo nominal de combustible; específicamente si aquel consumo es igual o superior a los 100 galones / hora de que trata el numeral 4.1 literal C del artículo 1 de la resolución 619.
El consumo nominal de los quemadores que se han implementado en la caldera no es superior a 100 galones por hora. El máximo flujo de combustible consumido es de 29,49 galones/ hora. 62 Expediente digital, actuación 146, SAMAI. 63 Expediente digital, actuación 142, SAMAI. 64 El objeto de la prueba lo fue: «[…] determine de conformidad con el proceso de producción, y en atención a la dimensión característica y capacidad del quemador de la chimenea, a cuanto corresponde el consumo nominal de combustible; específicamente si aquel consumo es igual o superior a los 100 galones / hora de que trata el numeral 4.1 literal C del artículo 1 de la resolución 619.
Asimismo, para que el perito designado, determine con base en la documentación contable aportada y de acuerdo a la producción, ¿cuál es el consumo nominal de combustible empleado por el quemador de la caldera operada por ECODIESEL COLOMBIA S.A. desde el 2010 a 2015?» 65 El objeto de la prueba lo fue: «[…] evalué, si los criterios tenidos en cuenta por la CAS para la tasación de la multa impuesta en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A se ajustan o no a la metodología desarrollada por el entonces Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo sostenible, y al manual Conceptual y procedimental: “Metodología para el Cálculo de Multas por infracción a la normativa ambiental” y para el caso concreto, si los valores y criterios asignados, por la CAS para obtener el monto de la multa, se ajustaron a la misma y si tuvieron en cuenta entre otros aspectos, que la actividad desplegada por ECODIESEL COLOMBIA S.A es lícita, conforme al registro mercantil y tributario.
Asimismo, si teniendo en cuenta las fórmulas establecidas por el Gobierno Nacional a través de los precitados reglamentos y de conformidad con los hechos, fundamentos de derecho y pruebas aportadas, desarrolle las fórmulas previstas en la metodología, para determinar el monto total de la multa, partiendo del supuesto de que ECODIESEL COLOMBIA S.A. requerirá del permiso de emisiones atmosféricas».
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) b. Determinar con base en la documentación contable aportada y de acuerdo a la producción, ¿cuál es el consumo nominal de combustible empleado por el quemador de la caldera operada por ECODIESEL COLOMBIA S.A. desde el 2010 a 2015? El consumo nominal promedio entre 2010 y 2015 de acuerdo al reporte de producción y contable de consumos de la empresa según informe “Certificación Consumo ACPM 2010-2018” es de 16,96 galones/hora.
El consumo máximo real no se puede determinar por no haber reportes de consumo puntuales, pero no debe superar el máximo que puede usar el quemador en Alto Fuego, esto es 29,49 galones/hora.» Negrilla original. La referida prueba pericial fue objeto de contradicción, en cuya diligencia respectiva el Ing. Mecánico Fabio Emiro Sierra Vargas dio cuenta de la forma como elaboró el dictamen y de la documentación que tuvo en cuenta para ello, precisando que, revisó el historial de los 3 quemadores que usó la caldera, qué tipo de caldera era, con qué combustible funcionaba, estudió los quemadores basado en las fichas técnicas, los consumos y teniendo en cuenta la potencia de la caldera, realizando un cálculo de consumos.
En dicha oportunidad puntualizó el perito que, el consumo nominal de la caldera fue por él determinado por la clase de caldera y del quemador utilizado por ECODIESEL, precisando que no era posible determinar el consumo máximo real -cuando está prendida la caldera- a partir de las compras de combustible realizadas, en tanto resulta necesaria la existencia de mecanismos de medición, no obstante lo cual, no debía superar el máximo que podía usar el quemador, que era de 29,49 galones/hora, máximo determinado, según se consignó en el dictamen, así: «[…]
3. DETERMINACIÓN DE CONSUMO DE ENERGÍA NOMINAL […] Según la información suministrada la caldera tiene una potencia nominal de 1163 kW correspondiente a 118.56 BHP Según la información suministrada el poder calorífico del Diesel usado es 43100 kJ/kg esto es 11.97 kWh/kg o 10,2 kWh/l El caudal masico de combustible requerido se calcula como: Caudal (kg/h)= Gasto calorífico (kW)/ PCI (kWh/kg).
Para la caldera GARIONI LAVAL de 1163 kw se tiene: Caudal Nominal= 1163/11,97 = 97,15 kg/h De acuerdo a la densidad del Diesel o ACPM de 0,85 kg/lt el flujo requerido es de 114 l/hora o teniendo en cuenta que un galón contiene 3,785 litros se tiene 29,49 galones/hora. Con este valor de flujo masico se procede a seleccionar el quemador y los inyectores adecuados según información del proveedor.
4. QUEMADORES NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) Según información suministrada por ECODIESEL COLOMBIA S.A se han instalado 3 quemadores de diferentes marcas a la caldera desde el inicio de operaciones. En 2010 se instaló el quemador WEISHAUPT RL7 En 2011 se instaló el quemador BALTUR TBL 160P.
Montado por GASTESCO En 2014 se instaló el quemador RIELLO RLS/M MX y está instalado hasta el día de hoy. Los tres quemadores suministran el combustible necesario para mantener en operación la caldera a la potencia de diseño, esto es, deben garantizar el flujo de energía nominal de la misma. […] 4.1 QUEMADOR WEIS HAUT RL7 […] En el manual del quemador WEISHAUPT ref RL7 se observa el diagrama de operación elaborado de acuerdo a la norma EN-676 de acuerdo a diferentes boquillas.
Este diagrama presenta un rango de trabajo del quemador de acuerdo a la potencia de la caldera y de la presión de la cámara de combustión. En el manual no se informa el diámetro de boquillas utilizado para realizar las pruebas pero se puede observar que al estar en potencia máxima para la caldera de 1163 kW el consumo de combustible es de 97,69 kg/h. De acuerdo a la densidad del DIESEL de 0,85 kg/lt el flujo requerido es de 107 l/hora o teniendo en cuenta que un galón contiene 3,785 litros se tiene 28,76 galones. 4.2 QUEMADOR BALTUR TBL 160 P […] Según el diagrama de operación para una potencia de 1163 KW el consumo de combustible es de aproximadamente 97 kg/h […] Las boquillas para bajo y alto fuego para trabajo a 12 bares sumadas suministran aproximadamente 23 GPH.
La empresa reporta que se instaló una boquilla de bajo fuego de 10 GPH y una de alto fuego de 22 GPH según informe HB-890HQ1 BALTUR. 4.3 QUEMADOR RIELLO 160 RLS/M MX […] Las características del quemador RIELLO RLS 160/M MX sumando la primera y segunda etapa requiere un suministro de 99,7 kg/h de combustible […] Para la operación a 12 bares se requieren boquillas que den un flujo de 23,5 GPH de flujo de combustible. […]» Negrilla de la Sala.
Lo prueba pericial así practicada, permite arribar a la conclusión, según la cual, para la época de los hechos, ECODIESEL COLOMBIA S.A no requería del permiso ambiental de que trata el artículo 73 del Decreto 948 de 1995, en la medida en que el consumo nominal de combustible de la caldera de la cual se originaban las emisiones, no superaba en su operación los límites a que se refiere el Resolución 619 de 1997 y que hacían exigible tal permiso, sin prueba en sede administrativa que respalde la existencia de la infracción ambiental, lo que se insiste, era de cargo de la CAS acreditar, aspecto este último frente a lo cual se reitera que, la presunción de culpa o dolo del infractor de que trate el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, en la que se apoyó dicha entidad para tener por configurada la conducta infractora, no constituye una «presunción de responsabilidad» sino de «culpa» o «dolo» del infractor ambiental, a la que ha de anteceder la previa verificación por parte de la autoridad ambiental de la ocurrencia de la conducta, lo cual no tuvo lugar en el sub lite.
Lo anterior en manera alguna significa, como lo alega la CAS, que ECODIESEL COLOMBIA S.A se exima de su obligación de garantizar que las calderas operen NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) dentro de los límites permitidos por la normativa ambiental, pues es la Ley la que impone la obligación de cumplir con las normas de emisión. Lo reprochable en el presente asunto es que la CAS, en el marco del proceso sancionatorio adelantado en contra de ECODIESEL COLOMBIA S.A y concretamente para efectos de declaratoria de responsabilidad por infracción a la normatividad ambiental y la imposición de la sanción de que fue objeto ECOSIESEL COLOMBIA S.A, no verificara la ocurrencia de la conducta, si era o no constitutiva de infracción ambiental, esto es, que la empresa investigada sí requería permiso de emisiones atmosféricas por cuanto la operación de la caldera superaba los límites legales que generaban tal exigencia; por el contrario, la CAS únicamente verificó la ausencia del permiso, sin análisis alguno frente a su exigibilidad para la época de los hechos.
En este orden de ideas, se declarará la nulidad de la Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017 y del acto ficto que la confirma, configurado producto del silencio administrativo negativo frente a la decisión del recurso de reposición interpuesto contra la referida resolución sancionatoria, por infracción de la normatividad en que debió fundarse y falsa motivación, relevándose la Sala de acometer el estudio de los vicios formulados, en forma subsidiaria, en contra de dichos actos, en relación con la tasación de la multa.
A título de restablecimiento del derecho se declarará que ECODIESEL COLOMBIA S.A no adeuda suma alguna por concepto de la sanción que a título de multa le fue impuesta en los actos cuya nulidad aquí se declarará. En caso de que ECODIESEL COLOMBIA S.A ya hubiese efectuado pago alguno por tal concepto, se condena a la CAS a devolver, en forma indexada,66 las sumas a las que ascendió dicho pago.
Además, se ordenará a la CAS, que adelanta las gestiones y comunicaciones necesarias tendientes a eliminar el registro de la inscripción de la sanción impuesta, del Registro Único de Infractores Ambientales RUIA, ordenada en los referidos actos administrativos (artículo séptimo). 4. Costas procesales De conformidad con el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 202367 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se 66 Artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 67 Ponencia del Consejero Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar -Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 20234 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez «analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011».
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
Fuera de texto. Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a la parte demandada, vencida en juicio, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, además que no se observa que la contestación de la demanda presente una carencia de fundamentación legal, la Sala no impondrá costas en primera instancia a su cargo.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo Oral de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00)
PRIMERO: Se declara la nulidad de la Resolución DGL 00000341 del 31 de mayo de 2018 por medio de la cual la CAS confirmó la Resolución-DGL 00000407 de mayo 10 de 2017, conforme lo considerado en la parte motiva.
SEGUNDO: Se declara la nulidad de la Resolución DGL 00000407 del 10 de mayo de 2017 por medio de la cual la CAS declaró a la empresa ECODIESEL COLOMBIA S.A, responsable por infracción a la normatividad ambiental y la sancionó con multa por la suma de $3.388.457.314, y del acto ficto que la confirma, configurado producto del silencio administrativo negativo frente a la decisión del recurso de reposición interpuesto contra la referida resolución sancionatoria, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se declara que ECODIESEL COLOMBIA S.A no adeuda suma alguna por concepto de la sanción que a título de multa le fue impuesta en los actos cuya nulidad aquí se declara. En caso de que ECODIESEL COLOMBIA S.A ya hubiese efectuado pago alguno por tal concepto, se condena a la CAS a devolver, en forma indexada, las sumas a las que ascendió dicho pago.
Además, se ordena a la CAS, que adelante las gestiones y comunicaciones necesarias tendientes a eliminar el registro de la inscripción de la sanción impuesta, del Registro Único de Infractores Ambientales RUIA, ordenada en los actos declarados nulos en el numeral anterior. Lo anterior, conforme lo considerado en la parte motiva.
CUARTO: Sin condena en costas de primera instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, adóptese el trámite de ley y archívese el expediente.
SEXTO: Se reconoce personería para actuar al Dr. Nicolas Felipe Hernández González como apoderado de la DIAN, en los términos y para los efectos del poder a él conferido.68 SÉPTIMO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados69.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta 19 /2025 68 Expediente Digital, actuación 45, SAMAI. 69 CIRCULAR PCSJC24-1 Fecha: 11 de enero de 2024 -Consejo Superior de la Judicatura Presidencia NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680012333000-2018-00152-00 (acumulado 680012333000-2019-00465-00) Firmado Samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado Samai Ausente con permiso IVAN FENRANDO PRADA MACIAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado