680013333002-2016-00415-01 · Tribunal Administrativo de Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: Contractual RADICADO: 680013333002-2016-00415-01 DEMANDANTE: TODOCAMPEROS LTDA Camaqui1969@yahoo.es DEMANDADOS: Municipio de Floridablanca Dairocastro708@hotmail.com MINISTERIO PÚBLICO: Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO: Sentencia de Segunda Instancia. TEMA: Liquidación judicial e incumplimiento del contrato estatal cuando el acta de terminación del contrato contiene una liquidación bilateral del contrato Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada municipio de Floridablanca contra la sentencia del 13 de abril de 2018 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual declaró la inepta demanda y se inhibió de decidir el fondo del asunto. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones 1 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 3. Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 2 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En ejercicio del medio de control de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 del CPACA, el señor Luis Hernán Castellanos Carvajal en su condición de representante legal de Todo Camperos Ltda, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso–administrativo, en orden a que se declare el incumplimiento del adicional número 1 al contrato 2015-01291.

En consecuencia, solicitó: «PRIMERA. Que se declare que el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA incumplió el adicional No. 1 del contrato No. 2015-01291 denominado PRESTACIÓN DE SERVICIOS MECÁNICOS DE MANTENIMIENTO PREVENTIVO Y CORRECTIVO EN GENERAL, PROVISIÓN DE REPUESTOS ORIGINALES Y NUEVOS Y DEMÁS ACCESORIOS QUE REQUIERA EL PARQUE AUTOMOTOR DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA INCLUYENDO SU MANO DE OBRA.

SEGUNDA. Que como consecuencia de la declaración anterior se condene al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA a cancelar las facturas FB08319 por valor de $8.202.360, FB084482 por valor de $1.929.080, FB08514 por valor de $1.980.000 y FB08525 por valor de $1.888.560 para un total de CATORCE MILLONES DE PESOS MCTE ($14.000.000) correspondiente a los trabajos efectuados por TODO CAMPEROS LTDA en cumplimiento al adicional No. 01 del contrato No. 2015-01291.

TERCERA. Que se condene al pago de los intereses moratorios a partir del vencimiento de las facturas FB08319 por valor de $8.202.360, FB084482 por valor de $1.929.080, FB08514 por valor de $1.980.000 y FB08525 por valor de $1.888.560 para un total de CATORCE MILLONES DE PESOS MCTE ($14.000.000). CUARTA. Que se condene al pago de las costas y agencias en derecho al demandado.

QUINTA. Que se condene al pago de la indexación de los valores que se debían haber pagado en su momento de acuerdo a los artículos (sic) 187 del C.P.A.C.A. SEXTA. Que se condene al pago de las costas del proceso». 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El 24 de septiembre de 2015, el municipio de Floridablanca publicó los pliegos de condiciones para participar en la invitación pública No. FLO-CMC-0034-2015 con el fin de adelantar el proceso de selección de mínima cuantía cuyo objeto era la prestación de servicios mecánicos, de mantenimiento preventivo y correctivo, la provisión de repuestos originales y nuevos, así como de los demás accesorios que requiera el parque automotor de la Alcaldía Municipal de Floridablanca, incluyendo la mano de obra, por un valor de $28.900.000, con un plazo de ejecución de tres meses y quince días. ii) El 25 de septiembre de 2015, se suscribió el acta de cierre y apertura de propuestas. «Todo Camperos Ltda», representado legalmente por Luis Hernán Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 3 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Castellanos Carvajal, fue el único oferente.

Posteriormente, el 28 de septiembre de ese año se evaluó la oferta y se ordenó subsanar la documentación faltante. iii) El 6 de octubre de 2015, se envió comunicación de aceptación de la oferta a «Todo Camperos Ltda» con lo que se da inicio al contrato 01291 que tiene como objeto la prestación de servicios mecánicos de mantenimiento preventivo y correctivo en general, provisión de repuestos originales y nuevos y demás accesorios que requiera el parque automotor de la Alcaldía Municipal de Floridablanca incluyendo su mano de obra por valor de $28.735.600. iv) El 18 de noviembre de 2015, se suscribe adicional núm. 1 al contrato 2015- 01291 por valor de $14.000.000 previo estudio de justificación y necesidad. v) El contratista «Todo Camperos Ltda» cumplió con la ejecución del contrato 2015-01291 y su adicional número 1 como se evidencia en las actividades descritas en las facturas de venta. vi) El municipio de Floridablanca incumplió con el pago de la suma equivalente a $14.000.000 correspondiente a actividades ejecutadas en el adicional núm. 1 del contrato 2015-01291. 1.1.3 Fundamentos de derecho En el escrito de la demanda se invocaron como violados los artículos 4, 5, 13 y 40 de la Ley 80 de 1993, que regulan el régimen de los contratos estatales y los derechos de los contratistas.

Al respecto, refirió, además, la sentencia del Consejo de Estado del 31 de agosto de 2011, en la que indica que, el contratista, como colaborador de la administración, tiene derecho a una retribución razonable y proporcional. 1.2 Contestación de la demanda 1.2.1. Municipio de Floridablanca2 Por conducto de apoderado, la mencionada entidad allegó memorial de contestación en el cual propuso como medios exceptivos los siguientes: «incumplimiento por parte del contratista»; «70% de cumplimiento de las actividades contratadas»; «cobro de lo no debido»; ausencia de requisitos de las facturas cobradas» y «la genérica».

A su turno se opuso a las pretensiones de la demanda para lo cual señaló que en la cláusula 2.9 del contrato se estableció que el pago de los servicios requería la presentación de la factura, con todos sus soportes, por lo que debía anexar: el informe de actividades, las actas de supervisión. el recibido a satisfacción, los 2 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 117.

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 4 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander soportes de legalización de la cuenta de cobro, el pago de seguridad social o certificado de pagos al día suscrito por el representante legal y el pago de estampillas.

Por ello, la falta de pago corresponde a un incumplimiento del contratista de sus obligaciones contractuales. 1.3. La sentencia apelada3 El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 13 de abril de 2018 resolvió: «PRIMERO: INHIBIRSE el Juzgado para decidir, por ineptitud de la demanda.

SEGUNDO: Contra la presente decisión procede el recurso de apelación en los términos del artículo 243 y ss del CPACA.

TERCERO: En firme la presente providencia ARCHIVESE el expediente previas las anotaciones en el sistema SIGLO XXI». En lo correspondiente al fondo del asunto, la inhibición se sustentó en los siguientes argumentos: i) Al proceso se aportó el acta de 30 de diciembre de 2015 mediante la cual, se dio por terminado el contrato y se liquidó de común acuerdo. ii) Los servicios reclamados en la demanda fueron anteriores a la liquidación del contrato.

No obstante, la parte demandante no dejó salvedades en la liquidación bilateral, por lo que se entiende que su voluntad fue la de quedar a paz y salvo respecto de las obligaciones ejecutadas. Además, las personas que suscribieron el acta de terminación y liquidación contaban con capacidad jurídica para liquidarlo, por lo que se entiende que su voluntad fue la de terminar el contrato sin obligaciones pendientes. iii) El demandante no elevó ningún cargo para cuestionar la validez de la liquidación suscrita por las partes, ni solicitó la nulidad del acto administrativo de liquidación del contrato.

Lo anterior configura la excepción de inepta demanda, en atención a que el demandante debía remover la presunción de legalidad que cobija el acta del 30 de diciembre de 2015 suscrita por las partes y, así, permitir la revisión de la liquidación y de las obligaciones alegadas como incumplidas. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. Parte demandante4 3 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 283. 4Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 305.

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 5 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander El apoderado de la parte demandante en el recurso interpuesto solicitó revocar la decisión de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El juez tiene deber de evitar fallos inhibitorios.

Por ello, debió adecuar el trámite al que correspondía, so pena de incurrir inclusive en una vía de hecho y en la violación de los derechos fundamentales de las partes. ii) El acta de terminación del contrato estatal no es un acto administrativo, pues no cumple con sus requisitos, tales como el de unilateralidad. No obstante, con este error se cambió el objeto del litigio, que debía centrarse en el incumplimiento contractual de la parte demandada al omitir el pago de unas facturas, por servicios efectivamente prestados.

Además de que, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resulta improcedente para demandar las actas contractuales. iii) En el expediente existen pruebas documentales que demuestran el cumplimiento del contratista de la adición número 1, entre ellas las fotos anexadas con la demanda. En estas se evidencian vehículos a los que «Todo Camperos Ltda» realizó arreglos de pintura, cambio de repuestos y accesorios.

Además, existen certificaciones que demuestran que los trabajos adicionales se realizaron. iv) En este caso se ejecutó realmente un contrato de mantenimiento y no uno de prestación de servicios. 1.5. Trámite de segunda instancia Por auto del 2 de agosto de 20185 se admitió el recurso de apelación y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado.

Mediante auto del 18 de octubre de 20186 se ordenó correr traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia. 1.6. Alegatos de conclusión 1.6.1. Parte demandante7 Los argumentos de las alegaciones, se resumen de la siguiente manera: Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y solicitó que se revocara la decisión del a quo y que se declarara el incumplimiento de las obligaciones emanadas del adicional número 1 al contrato suscrito entre las partes, con el fin de que se ordene el pago de la suma adeudada, que asciende a $14.000.000. 5 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 337. 6 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 347. 7Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 370.

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 6 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.6.2. Parte demandada8 Los argumentos de las alegaciones, se resumen de la siguiente manera: i) En las pruebas obrante en el proceso se encuentra acreditado que las partes suscribieron un acta de terminación del contrato 2015-01291 en la que no se presentó objeción alguna ni se indicó que existían obligaciones pendientes.

Por el contrario, las partes se declararon a paz y salvo mutuamente. ii) El contratista no fue diligente en presentar y legalizar oportunamente las facturas que presenta como incumplidas. Además, no existe certeza que el trabajo hubiese sido efectuado por el contratista, ya que no existe constancia de recibido a satisfacción por parte del director operativo, jefe de contratación o supervisor del contrato y las fotografías allegadas con la demanda no tienen valor probatorio para demostrar el cumplimiento del contrato. iii) El acta de terminación suscrita por las partes resulta válida y genera efectos para los firmantes. 1.6.3.

Ministerio Público No se presentaron. 2. Consideraciones Concluido el trámite procesal, sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se encuentren estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 2.1.

Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si el 8Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 357.

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 7 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander acta de terminación del contrato 2015-1291 suscrita entre las partes el 30 de diciembre de 2015 contiene a su turno un acta de liquidación bilateral que declare válidamente a las partes en paz y salvo mutuo y, en segundo lugar, si el municipio de Floridablanca incumplió el adicional 1 al contrato 2015-01291, por el impago de las facturas reclamadas en las pretensiones de la demanda. 2.3.

Marco normativo 2.3.1. De la acción de controversias contractuales El medio de control de controversias contractuales se encuentra contemplado para que las partes que suscriben un contrato estatal puedan solicitar la declaratoria de su existencia o nulidad, su revisión, para que se declare su incumplimiento, se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, se condene a indemnizar los que se efectúen otras declaraciones y condenas9.

Igualmente, el citado medio de control permite a las partes solicitar la liquidación judicial del contrato en el evento que no se efectúe la liquidación por mutuo acuerdo y la entidad estatal no hubiese realizado la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidarlo de mutuo acuerdo o, en su defecto, dentro del término establecido por la ley.

Igualmente, el Ministerio Público o un tercero que demuestre un interés directo en las resultas del proceso podrán solicitar se declare la nulidad absoluta del contrato, la cual, además, podrá ser declarada de oficio por el juez administrativo cuando se encuentre plenamente demostrada, bajo la condición de que en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes. 2.3.2.

La terminación y la liquidación del contrato estatal La terminación del contrato estatal es el acto a través del cual se finaliza la ejecución del negocio, bien sea por vencimiento del plazo, por cumplimiento del objeto contractual o por diferentes situaciones que puedan ocurrir. Al respecto, el Consejo de Estado10 ha indicado que: «La terminación del contrato, entendiendo que esa figura no es más que la finalización o extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional, según los lineamientos que al respecto ha trazado la doctrina.

Resulta perfectamente posible distinguir entre modos normales y modos anormales de terminación de los contratos. En la primera categoría, esto es entre los modos normales de terminación de los contratos de la Administración, suelen y pueden incluirse las siguientes causales: a).- cumplimiento del objeto; b).- vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y c).- acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes.

Los modos anormales de terminación 9 Artículo 141 del CPACA. 10 Sección Tercera, subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2012, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, radicado: 73001-23-31-000-2000-01292-01(22220). Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 8 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de los contratos de la Administración se configuran, a su turno, por: a).- desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b).- terminación unilateral propiamente dicha; c).- declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d).- terminación unilateral del contrato por violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e).- desistimiento -o renuncia-, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor original del mismo; f).- declaratoria judicial de terminación del contrato; y h).- declaratoria judicial de nulidad del contrato.

Además se encuentra, como causal de terminación de los contratos de la Administración, el mutuo consentimiento de las partes, la cual se ubica en un estadio intermedio, puesto que no corresponde exactamente a los modos normales de terminación del contrato -puesto que al momento de su celebración las partes no querían ni preveían esa forma de finalización anticipada-, como tampoco corresponde en su totalidad a los modos de terminación anormal, dado que está operando la voluntad conjunta de las partes y ello forma parte esencial del nacimiento y del discurrir normal de todo contrato (artículo 1602 C.C.).11 A esa manera de agrupar las causales de terminación de los contratos ya se había referido esta Corporación, según lo refleja la Sentencia fechada en mayo 11 de 199012, en la cual se afirmó: “Además, los contratos administrativos pueden terminar normal o anormalmente.

En el primer evento, por el cumplimiento del objeto en la forma y el tiempo debidos. En el segundo, por caducidad o terminación unilateral, o por vencimiento del plazo antes del cumplimiento del objeto convenido. “Terminado normal o anormalmente un contrato, en especial en los contratos de suministro, obra pública o prestación de servicios, procederá su liquidación, en los términos señalados en el mismo contrato.

Liquidación que podrá hacerse de común acuerdo, o en forma unilateral, en caso contrario, por la entidad pública contratante y mediante resolución motivada». Por su parte, el máximo tribunal de lo contencioso–administrativo13 señaló que la liquidación del contrato es: «el "balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar quién le debe a quién y cuánto"; es el procedimiento a través del cual las partes verifican en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones recíprocas derivadas del contrato, con el fin de saldar las respectivas cuentas, todo lo cual, como es apenas obvio, supone que dicho trámite únicamente proceda con posterioridad a la terminación de aquél. La liquidación debe contener las cuentas, los ajustes y los reconocimientos que se encuentren directamente relacionadas con el contrato que se pretende liquidar, de ahí que únicamente las actuaciones del contratista que se lleven a cabo dentro del marco de la ejecución del contrato estatal se pueden entender como parte de la ejecución del objeto contractual y, por ende, el acta de liquidación del mismo sólo puede consignar las pretensiones que emanen directamente del contrato». 11 Consejo de Estado, consejero ponente Mauricio Fajardo Gómez, Sección Tercera, Radicado: 76001-23-31-000-1994-00507-01(15239). 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 1990, consejero ponente Carlos Betancur Jaramillo, radicado 5335. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 24 de mayo de 2018, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, radicado: 85001-23-31-000-2006-00197- 01(35735).

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 9 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Según la legislación, la liquidación de los contratos de la administración tiene ciertos requisitos.

Por ejemplo, los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, modificados por los artículos 11 de la Ley 1150 de 2007 y 217 del Decreto Ley 019 de 2012 indican lo siguiente: «ARTÍCULO 60.- De Su Ocurrencia y Contenido. Modificado por el art. 217, Decreto Nacional 019 de 2012. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión» Por su parte, el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 regula que «[l]as Entidades públicas en el momento de liquidar los contratos deberán verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debieron haber sido cotizadas».

En consecuencia, otro de los requisitos que ha de tener la liquidación de los contratos, es la verificación de del pago de la seguridad social. En consecuencia, la liquidación debe hacerse al finalizar el contrato, en ella las partes realizan un balance general del contrato, con el fin de establecer si quedan o no reconocimientos pendientes si se encuentran a paz y salvo, cumpliendo algunos requisitos legales, como verificar el cumplimiento de los pagos de la seguridad social durante su ejecución. El hecho de que la terminación del contrato sea el acto por el cual se finaliza o extingue la vigencia de un terminado vínculo obligacional y que la liquidación del contrato sea el ajuste o balance de cuentas para declararse o no a paz y salvo, no implica que tales actuaciones deban realizarse necesariamente en forma separada, especialmente, cuando estas se desarrollan por mutuo acuerdo.

Por el contrario, cuando la terminación del contrato y la liquidación se desarrollan en forma bilateral y consensuada, las partes pueden elegir y pactar las formas que mejor se adecúen a su intención, de conformidad con el principio de autonomía Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 10 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de la voluntad que rige las relaciones contractuales estatales, en lo no dispuesto por la Ley 80 de 1993, según lo previsto en los artículos 3214 y 40.15 En este contexto, el juez debe tener sumo cuidado de interpretar cuál fue la voluntad de las partes, sin suplantarlas.

Por ejemplo, en sentencia del Consejo de Estado, del 17 de junio de 202416, el alto tribunal reprochó que se hubiera asimilado erradamente la terminación del contrato con la liquidación, porque, en esa oportunidad, el verdadero acuerdo de las partes fue aplazar el balance final de cuentas a acuerdos posteriores: En la señalada providencia, indicó: «21.

Sea lo primero señalar que el Tribunal cometió una imprecisión al homologar a la liquidación bilateral tanto el acta de terminación del contrato como el acta de conciliación suscrita por las partes el 20 de junio de 2005 (fls. 907 y 908 c.5). […] 27. La Sala observa, entonces, frente a lo pactado por las partes en el acta de terminación bilateral del contrato, que en el numeral 1 del acuerdo, las partes pactaron dar por terminado el vínculo contractual que los obligaba recíprocamente y que la condición a la que se sometió su eficacia acaeció pues las partes firmaron el nuevo contrato (fls. 894-905 c. 5).

En el segundo, fijaron un plazo para adelantar las conciliaciones pendientes, quedando pendiente de definición y pago un periodo del contrato que no fue expresamente definido en ese momento. A su vez, se pactó que, una vez realizada la conciliación, dependiendo de quién resultara como deudor, procederían, bien diligenciando el pagaré en blanco –cuando el deudor resultara ser TELESAI- o al pago correspondiente en caso de que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES terminara siendo el deudor.

El numeral quinto del acuerdo del acta de terminación es de gran importancia para dilucidar si lo que se reclama quedó sometido al acuerdo de voluntades por medio del cual se terminó el contrato GRA-014-95. En este se ratificó que las sumas que arrojara la conciliación por el lapso no definido en ese momento, y solo estas, eran las que generaban derechos a partir de la terminación del contrato GRA-014-95, por lo que se declararon a paz y salvo por todo concepto adicional o distinto a esas sumas, con ocasión de la ejecución, terminación y liquidación del negocio jurídico.

Por ello, frente a cualquier obligación pendiente, distintas de las que debían ser objeto de conciliación, las partes otorgaron los efectos de una transacción. De manera que la intención de las partes, que aparece reflejada en el contenido del acta determinación tuvo por fin: (i) dotar con efectos de transacción y, por 14 «ARTÍCULO 32.

De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación». 15 «ARTÍCULO 40.-Del Contenido del Contrato Estatal.

Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza. Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración».. 16 Sección Tercera, Subsección C, consejero ponente William Barrera Muñoz, radicado: 63001- 23-31-000-2006-01223-02 (43.272).

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 11 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander ende, declararse a paz y salvo frente a la ejecución del contrato y (ii) dejar a las partes la posibilidad que, mediante una conciliación posterior, definieran algunos saldos pendientes, en un plazo no mayor a 6 meses».

En esa misma decisión, indicó el Consejo de Estado que, para establecer la verdadera voluntad de las partes y si un acta de terminación del contrato conlleva o no también la liquidación del acuerdo: «el juez del contrato debe seguir ante todo el criterio sentado por el artículo 1618 del Código Civil, según el cual, conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras.

Esta regla tiene plena aplicación cuando conste de manera inequívoca que la intención de las partes es distinta de lo que expresaron los términos del contrato y supone que, aún siendo claro en el sentido lingüístico y literal, ante una divergencia el juez debe precisar e indagar la recíproca intención de las partes, según las circunstancias del negocio jurídico.

La labor del juez no se orienta, por supuesto, a enervar, reemplazar o suplantar a las partes, ni a adulterar sus acuerdos, sino más bien a la consecución reflexiva del sentido de una estipulación. En tal sentido, no solo al interpretar el contrato, sino sus acuerdos modificatorios, debe precisar la finalidad común de las partes, con el propósito de determinar el resultado específico perseguido por ellas, de acuerdo con su contenido, alcance, utilidad y función».

De otra parte, en cuanto a la oportunidad para efectuar la liquidación de los contratos estatales en sus diferentes modalidades, en auto de unificación de la Sección Tercera, del 1 de agosto de 201917, indicó el Consejo de Estado que: «En el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 (en adelante, artículo 11), particularmente en su inciso tercero, se señala lo siguiente:

ARTÍCULO

11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.» Como pudo apreciarse, este precepto legal permite que la liquidación bilateral se acuerde después del vencimiento del término pactado en el contrato o previsto en 17 Consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, Radicado: 05001-23-33-000-2018-00342- 01(62009), demandante: Consorcio Estación 2013, demandado: Metroplus, S.A. Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 12 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander los documentos antepuestos, o, del término supletorio que para la concertación de la liquidación establece la ley, e incluso, después de haber pasado los dos meses subsiguientes a dicho vencimiento sin que la administración lo hubiera liquidado unilateralmente, bajo condición de que el acuerdo liquidatorio se logre dentro del lapso de dos años contados a partir del vencimiento del término legalmente conocido para la liquidación unilateral, pues ese es el lapso que el ordenamiento ha fijado para el ejercicio oportuno de la acción. Salta a la vista, así, que el legislador, además de proseguir con la tendencia de incorporar a la norma escrita los lapsos judicialmente definidos para la liquidación del contrato estatal (cuando esta fuere necesaria) y para el ejercicio oportuno del medio de control de controversias contractuales, al expedir la Ley 1150 de 2007, acogió otro criterio tomado en consideración en la jurisprudencia de la Sección41: que los períodos de liquidación bilateral y unilateral del contrato estatal no son perentorios habida cuenta de la importancia de esta labor en la gestión contractual Por otra parte, conviene advertir que, cuando el precepto señala que la liquidación bilateral o unilateral del contrato puede practicarse dentro del bienio que trascurre luego del vencimiento de los dos (2) meses indicados por el inciso segundo, “sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 136 del C.C.A.”, dicha remisión no conduce exactamente a ese artículo que hoy en día está derogado, sino al artículo 164 del CPACA, actualmente vigente y de idéntico contenido normativo».

Finalmente, el Consejo de Estado, en reciente y uniforme jurisprudencia18 ha señalado que, al presentarse la liquidación bilateral del contrato, no resulta posible efectuar reclamaciones, a menos que se acredite un vicio en la voluntad o alguna condición que invalide la liquidación bilateral. Sobre el particular, refirió lo siguiente: «La liquidación, en el ámbito de los contratos estatales, corresponde a una actuación - bilateral o unilateral- mediante la cual una vez finaliza el contrato por cualquier causa, se efectúa un corte de cuentas a fin de establecer cuál fue el resultado económico final y de ejecución de las prestaciones del contrato, para determinar si quedaron saldos pendientes a cargo de las partes y que estas se puedan declarar a paz y salvo, es decir que tiende a dar un cierre final y definitivo a la relación negocial que unía a contratante y contratista.

Cuando dicha liquidación se lleva a cabo de manera bilateral, configura un negocio jurídico que surge de la manifestación de voluntad de las partes, quienes al suscribir la respectiva acta consienten en que ese corte de cuentas corresponde a la realidad de la ejecución contractual y, por ello, se pueden declarar a paz y salvo una vez satisfechas las obligaciones que se deriven directamente de ese trabajo conjunto de liquidación. Es precisamente por esta razón, que en forma reiterada la jurisprudencia ha manifestado que, por regla general, resulta improcedente elevar pretensiones originadas en el contrato que fue debidamente liquidado en forma bilateral por las partes, puesto que ello implicaría ir en contra de los propios actos y de una previa manifestación de voluntad efectuada por personas capaces de disponer de sus derechos, que quedó plasmada en el acta de liquidación cuando fue suscrita por la entidad contratante y el contratista.

Excepcionalmente, dichas reclamaciones son admisibles en dos casos: i) cuando se ataca la validez misma del negocio jurídico contenido en el acta de liquidación bilateral, alegando la existencia de un vicio del consentimiento -error, fuerza o dolo- y ii) cuando expresamente en el acta la parte inconforme ha dejado plasmada una salvedad, conforme a la cual se reserva el derecho a reclamar judicial y/o extrajudicialmente, 18 Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2024, consejera ponente María Adriana Marín, radicado 050012331000201000339 01 (58879), demandante Consorcio Consulta Colombiana S.A., demandado Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 13 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander los pagos a los que cree tener derecho y que no fueron reconocidos allí, caso en el cual se ha exigido que tal salvedad sea clara y expresa, es decir que dé cuenta de los puntos concretos de desacuerdo y futura reclamación».

A pesar de que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 27 de julio de 202319 flexibilizó la necesidad de salvedades para los negocios jurídicos modificatorios de los contratos estatales, en la referida providencia indicó que esta era aplicable a aquellos negocios jurídicos que no terminaban el contrato y, por ende, excluyó al acto de liquidación bilateral del acuerdo para enfatizar que la exigencia de salvedades seguía siendo la regla jurisprudencial aplicable en este evento.20 2.4.

Hechos probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.4.1. El 24 de septiembre de 2015, el municipio de Floridablanca publicó la invitación pública No. FLO-CMC-0034-201521, con el fin de elegir el contratista para la «[p]restación de servicios mecánicos de mantenimiento preventivo y correctivo en general, provisión de repuestos originales, nuevos y demás accesorios que requiera el parque automotor de la Alcaldía Municipal de Floridablanca incluyendo su mano de obra, bajo la tipología del contrato de prestación de servicios y por la modalidad de selección de contratación de mínima cuantía.22 El plazo de ejecución del contrato sería de tres meses y quince días contados a partir del acta de inicio y/o hasta agotar presupuesto, lo que sucediera primero.23 De la misma manera se designó como supervisor del contrato a la secretaría general de la entidad o a quien esta delegara.24 En el objeto contractual también se indicaron las placas de los vehículos, motocicletas y camiones ligeros, de propiedad de la alcaldía de Floridablanca, a los que se les contrataba el servicio.

Las placas referidas fueron las siguientes: «OSO 606; OSA 067; OFS 185; OFS 183; OFS 182; OFS 178; OFS 174; OFS 19 Sala Plena de la Sección Tercera, consejero ponente Guillermo Sánchez Luque, radicado 05001-23-31-000-1999-02151-01 (39121), demandante Construcciones Vélez y Asociados SA- CONVEL SA, demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA. 20 Ibidem: «18.

Tampoco pueden aplicarse, de manera extensiva, criterios jurisprudenciales que se han desarrollado respecto de la liquidación bilateral del contrato (art. 60 Ley 80). Como ya se precisó, la liquidación es un acuerdo de las partes en el que se declararan a paz y salvo. Los acuerdos (otrosíes o adiciones, vgr) que se pacten en desarrollo de la relación negocial, por el contrario, no tienen necesariamente, ese propósito, justamente porque la relación negocial continúa». 21 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, archivo «folio 74», folios 2 a 13 22 Como lo refiere el numeral 2.4. de la invitación bajo el literal TIPOLOGÍA DEL CONTRATO. 23 Como lo refiere el numeral 2.7 de la invitación bajo el literal PLAZO DE EJECUCIÓN. 24 como lo refiere el numeral 2.12 de la invitación bajo el literal SUPERVISOR DEL CONTRATO.

OFS 027; ODS 029; ODS 030; ODS 031; ODS 032; ODS 033; ODS 034; ODS 035; OAI 118; KJO 223; ICD 249; FFG 43A; TFP 61D».25. El numeral 2.626. de la referida invitación estableció la forma de pago, de la siguiente manera: «El municipio de Floridablanca cancelará al contratista: Un pago al final de la prestación del servicio, previo recibido a satisfacción por parte del supervisor, y la respectiva entrega del informe con las facturas pertinentes». 2.4.2.

El 6 de octubre de 2015, el ente territorial comunicó al contratista «Todo Camperos Ltda» la aceptación irrevocable de la oferta presentada bajo la modalidad de mínima cuantía, con el número de contrato 1291 y por valor de $28.735.600. De la misma manera designo como supervisor del contrato al señor Jairo Castellanos Amado, Jefe Operativo del municipio de Floridablanca27. 2.4.3.

El 7 de octubre de 2015, el jefe de contratación y el representante legal de «Todo Camperos Ltda» suscribieron el acta de inicio del contrato, número 128. 2.4.4. El 9 de noviembre de 2015, el contratista suscribió cuenta de cobro número 1 por valor de $20.042.22429. 2.4.5. El 9 de noviembre de 2015, la señora Claudia Orellana Hernández en condición de secretaria general del municipio de Floridablanca y el contratista suscribieron el acta parcial número 2, con el objeto de realizar un pago parcial del contrato, el cual correspondió al período del 6 de octubre al 8 de noviembre de 2015.

En el acta también se indicó que el estado de ejecución del contrato era 84.02%, el valor ejecutado $20.042.224.30 Al documento se anexaron los siguientes documentos: informe de actividades, certificación del supervisor,31 fotografías y facturas,32 planilla de seguridad social,33 y certificado de retención en la fuente.34 25 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, archivo «folio 74», folio 2. 26 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, archivo «folio 74», folio 5. 27 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 17. 28 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 97. 29 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 110. 30 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 111. 31 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 113. 32 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 112. 33 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 119. 34 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 139.

El 18 de noviembre de 2015, se suscribió adicional número 1 al contrato 2015-01291 por valor de $14.000.000 previo estudio de justificación y necesidad35 bajo las siguientes cláusulas: «(…) CLÁUSULA PRIMERA: OBJETO: Adicionar en VALOR el Contrato No. 01291 de conformidad con Acta de Justificación de Adicional en Valor y Plazo suscrita el DIECIOCHO (18) de NOVIEMBRE de 2015, el cual hacen parte integral del presente Adicional No. 1.

CLÁUSULA SEGUNDA. VALOR: Para efectos fiscales el valor del presente Adicional No. 01 es por la suma de CATORCE MILLONES DE PESOS ($14.000.000) (…) CLÁUSULA SEXTA: Las demás condiciones establecidas en el contrato, se mantienen vigentes en todas sus partes. CLÁUSULA SÉPTIMA: PERFECCIONAMIENTO: La presente adición se perfecciona con la firma de las partes intervinientes.

CLÁUSULA OCTAVA. LEGALIZACIÓN: El presente adicional se legaliza con la Aprobación de las Garantías. CLÁUSULA NOVENA: LIQUIDACIÓN: La adición se liquidará conforme a lo establecido en del (sic) contrato de Prestación de Servicios (…)»36. En las consideraciones de este documento se indicó que el término de ejecución de la referida adición se extendía hasta el «TREINTA de diciembre de 2015»37. 2.4.7.

El 30 de diciembre de 2015, el director operativo del municipio de Floridablanca y el contratista suscribieron acta de terminación del contrato 2015- 1291 del 6 de octubre de 2015. En el documento indicaron que el porcentaje estado de ejecución del contrato era del 70%, que el valor total del contrato incluyendo la adición era de $42.735.600, que el valor inicial del contrato fue $28.735.600 y el de la adición ascendió a $14.000.0000, que el primer pago correspondió a $20.042.224, que el último pago fue de $8.693.376 y saldo sin a favor del municipio $42.735.600.

En el referido documento se indicó lo siguiente: «El suscrito Supervisor se sirve certificar que el Contratista cumplió a cabalidad con sus obligaciones contractuales, correspondientes al último período ejecutado, por tal motivo: 1. Las partes contratantes de común acuerdo, damos por terminado el presente Contrato. 2. El supervisor del contrato, revisó y verificó el informe de ejecución del contrato y los pagos del sistema de seguridad social (salud y pensión). 3.

El contratista ha desarrollado las actividades correspondientes al objeto del contrato en el plazo estipulado, por tal motivo, el contratista cumplió a cabalidad con el objeto contractual. 4. Las partes (contratante y contratista) acuerdan que no habrán reconocimientos posteriores por concepto de honorarios, multas, sanciones o indemnizaciones a cargo de alguna de ellas a favor de la otra, como consecuencia de la terminación del contrato, por lo cual no se consignan observaciones u objeciones.

(…). 35 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, carpeta «folio 1», archivo «pruebas y anexos», folios 4 y 5. 36 Ibidem. 37 Ibidem. Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 16 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SE REUNIERON EL SUPERVISOR Y EL CONTRATISTA DEL PRESENTE CONTRATO, CON EL FIN DE REALIZAR EL BALANCE FINAL DE ESTE CONTRATO ASI QUE ATENDIENDO EL TIEMPO DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO, SE PROCEDE A SUSCRIBIR EL ACTA DE TERMINACIÓN DEL CONTRATO SE PROCEDE REALIZAR EL PAGO FINAL DEL CONTRATO»38 En el acta de terminación bilateral también se incluyó la siguiente tabla39: PAGO ENTRE EL PERIODO DEL 15 DE NOVIEMBRE AL 30 DE DICIEMBRE DEL 2015 PORCENTAJE ESTADO DE EJECUCIÓN 70% VALOR TOTAL DEL CONTRATO $28.735.600 VALOR EJECUTADO PARCIAL VALOR DE LA ADICIÓN $14.000.000 PRIMER PAGO $20.042.224 ÚLTIMO PAGO $8.693.376 SALDO SIN A FAVOR DEL MUNICIPIO $14.000.000 TOTAL (SUMAS IGUALES) $42.735.600 $42.735.600 2.4.8.

El 30 de diciembre de 2015, el contratista suscribió cuenta de cobro número 2 por valor de $8.693.37640, por el período del 15 de noviembre al 30 de diciembre de 2015. A la cuenta de cobró acompañó el informe de actividades y certificado del supervisor Jorge Enrique Jaimes Pinto41. 2.4.9. En documento del 29 de junio, sin año, el director de la Casa de la Cultura certifica que el vehículo «marca Chevrolet, tipo Microbús de placa OFS185, modelo 2006, se recibió en buen estado de funcionamiento mecánico teniendo en cuenta el modelo del mismo, buen estado de latonería y pintura así como el interior y la silletería».

Lo anterior teniendo en cuenta el informe de empalme de bienes a cargo de la CCPS42. 2.4.10. A la demanda se anexaron una serie de fotografías en la que se aprecian vehículos automotores aparentemente en proceso de reparación43. Así mismo, se anexaron las siguientes facturas: i) FB08319, expedida el 30 de noviembre de 2015 por valor de $8.202.360, en cuyas observaciones se indicó un trabajo en el vehículo de placas OFS18544; ii) FB08525, expedida el 18 de diciembre de 2015 por valor de $1.888.56045 y en sus observaciones se indicó un servicio al vehículo con placas OFS185; iii) FB08482, expedida el 18 de diciembre de 2015, por valor de $1.929.080, con observaciones dirigidas a un servicio en el vehículo de placa 38 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 167 a 169.. 39 Ibidem. 40 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 151. 41 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulada folio 74, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 152. 42 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 189. 43 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 29-76. 44 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 77. 45 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 81.

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 17 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander OFS18546 y iv) FB08514, expedida el 18 de diciembre de 2015 por valor de $1.980.000, con observaciones referidas a un trabajo en el vehículo de placa OSK16947. 2.4.11.

El 1 de marzo de 2018, en audiencia pública y con ocasión del decreto de pruebas se recepcionaron los testimonios de Angie Ojeda, abogada de la secretaría general del municipio de Floridablanca; Wilson Niño Osorio, director operativo del municipio de Floridablanca; Jorge Enrique Jaimes Pinto, director operativo del municipio de Floridablanca y Gilberto Moreno Ardila, jefe de contratación del municipio de Floridablanca 48. 2.4.12.

Los testigos Angie Ojeda y Wilson Niño Osorio rindieron testimonio sobre los trámites generales relacionados con los procedimientos contractuales en el municipio de Floridablanca, sin ofrecer información específica sobre la ejecución del contrato adicional objeto de la demanda. 2.4.13. Testificó el señor Jorge Enrique Jaimes Pinto, director operativo del municipio de Floridablanca, quien, para el momento de los hechos tenía la función de revisar la ejecución de los servicios indicados en las facturas que se presentaban en el contrato objeto de la controversia.

Al minuto 38:56 de la audiencia, el juez le preguntó sobre los documentos contractuales y se suministró por el declarante la correspondiente respuesta: «Preguntado: Por sus manos pasó algún documento relacionado con este contrato, lo pudo observar, pudo hacer algún análisis respecto de la competencia de ese documento para generar obligaciones a cargo del municipio y específicamente documentos relacionados con el adicional de este contrato que es el que está motivando la controversia? Contestó: el contrato se liquidó conforme a la Ley, conforme a las cuentas que presentó Todo Camperos.

Se liquido totalmente, a la fecha no me llegó a mi facturas pendientes de ese adicional» No obstante, cuando le preguntaron sobre las funciones que realizaba, en el minuto 40:30 contestó que: «El objetivo primordial es revisar las facturas y revisar que cada una de esas facturas se llevara a cabo. En el momento en que se hizo esas facturas, el adicional, el adicional… se liquidó el contrato primero, mas no se liquidó él adicional.

¿Por qué? porque el adicional correspondía hasta el 31 de enero, hasta las 12 de la noche y hasta las 12 de la noche yo no trabajé, señor juez. Ese adicional debería liquidarlo la siguiente administración y prácticamente cuando entrara la nueva administración entró con gente nueva, todo nuevo, y prácticamente era imposible». 46 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 83. 47 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 85. 48 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, carpeta titulado folio 111, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado.

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 18 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Al minuto 43:12 el apoderado de la parte demandada le pone de presente el acta de terminación del contrato y le pregunta lo siguiente: «Preguntado: de la lectura del formato encontramos que se trata de un acta de terminación objeto de la presente litis.

Explíquele al despacho acerca de los alcances de esta acta. Primero, si con esta acta se pone fin a la actividad contractual de Todo Camperos, en vista de este contrato, primer punto. Segundo punto, en la segunda hoja ahí aparecen resaltados unos apartes que hacen referencia a un saldo sin ejecutar, tal vez, no se si hace falta esa palabra, explíquele al despacho que alcance tiene esa frase, por valor de catorce millones y aparece un porcentaje de estado de ejecución del 14%.

Esas tres cositas quisiera su señoría, que el testigo le explicara al despacho. Contestó: […] yo como director ejecutivo no puedo entrar a cancelar algo que no me trajeron de facturas, entonces hasta esa fecha fue lo que se pagó, y en esa fecha prácticamente se liquidaba el año y se liquidaba el contrato, porque no podía hacer más, teníamos que liquidar el contrato.

No se lo que dijo el director anterior director ejecutivo si están cobrando anteriores cosas u otras cosas, que yo en mi concepto no se y desconozco […] es lo que figura acá, porque la liquidación del contrato da ahí, ósea ya el 30 empieza una nueva vigencia fiscal y no puedo yo dar algo y sustentar algo sobre lo que no tenía. Preguntado: Quiere decir ello que tanto el contrato inicial, junto con su adicional concluyeron ese día, el 30 de diciembre de 2015 cuando usted firma ese documento.

El contrato yo firmo hasta donde me trajeron documentos, no puedo firmar, yo como servidor público tengo la obligación de proteger los recursos del municipio […] me hubieran traído otras facturas, otros donde llegara, donde de pronto hubiera estado, pues lo hubiera traído, pero no los tengo» Cuando lo indagan sobre los servicios prestados en el contrato adicional, indica no recordar sobre el punto. 2.4.14 El testigo Gilberto Moreno Ardila, jefe de contratación del municipio de Floridablanca, para la época de los hechos, en el minuto 1:03:38 de su declaración manifestó que el contrato no fue liquidado: «preguntado: doctor Gilberto moreno. De sus respuestas encontramos que el contrato fue concluido el 30 de diciembre del año 2015 y de la evidencia documental que tenemos en el expediente.

De acuerdo a su conocimiento de los hechos de esa época, de ese momento, ese contrato tenía aprobado vigencias futuras en materia presupuestal. Tenía respaldo para ser ejecutado en el 2016, es decir, del 1 de enero a 31 de enero, o bueno por lo menos algunos días del año 2016, tenía algún tipo de respaldo presupuestal, aprobadas vigencias futuras o algo así que permitiera la ejecución posterior al 31 de diciembre de 2015.

Contestó: el contrato como tal no tenía vigencias futuras, en ningún momento se hizo vigencias futuras, porque su ejecución llegaba hasta el 31 de diciembre de 2015 exactamente, pero como no fue liquidado entra el otro procedimiento que trae la misma norma en el artículo 89 o 79 de la 819 de 2003, claramente especifica que cuando queda una obligación para surtir en la vigencia siguiente, la entidad debe expedir el decreto de reservas a fin de llevar a cabo el proceso para poder llegar a su liquidación» En otro momento, se le preguntó al testigo por el arreglo de un vehículo de la casa de la cultura.

Al respecto en el minuto 57:23 manifestó lo siguiente: Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 19 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander «El vehículo de la casa de la cultura tenía una situación sui generis en su momento.

El señor director de la casa de la cultura en diferentes consejos de gobierno le manifestaba al señor alcalde que por favor le arreglaran el vehículo que estaba siendo utilizado por la administración municipal, para llevar ciertos elementos. El vehículo se dejó en abandono prácticamente en talleres de bomberos, que estaba allá ubicado.

Pero que tenga yo la certeza de que estaba incluido, porque como el contrato era globalizado, no era específicamente para el vehículo de placas t o s sino que, no se si el supervisor en su momento que era el señor Jairo Castellanos, o Jorge, lo incluyeron dentro del manejo de la reparación de los vehículos, pero sí era un requerimiento constante por parte del Dr. Germán Orduz, el director de la casa de la cultura, para que el municipio le arreglara es vehículo, ya que el municipio lo estaba utilizando para actividades y que lo habían dejado en malas condiciones en el taller de bomberos.

Si se arregló o no, por intermedio de ese contrato, doctor, me queda muy difícil especificarlo porque el que llevaba el control específico de cómo se llevaba el arreglo de los vehículos era el supervisor. Yo simplemente era la parte contractual, ya al momento de la liquidación, ese contrato, si mi memoria no me falla, no fue liquidado, por lo tanto, no puedo dar certeza de qué específicamente, que vehículos fueron los que se repararon con ese contrato. pero si existían manifestaciones en consejo de gobierno, porque yo participaba en él, donde se le hacía la reclamación a la alcaldía para que dejara listo el vehículo» En razón a dichas manifestaciones sobre la falta de liquidación del contrato, en el minuto 1:31:45 de la audiencia, el apoderado de la parte demandante le preguntó lo siguiente: «Preguntado: Si bien el acta de terminación tiene unas características específicas ¿esta acta de terminación debe tenerse como un acta de liquidación?, cuando lo que ha dicho el Consejo de Estado es que sobre las actas de terminación no se deben hacer constancias, sino sobre el acta de liquidación. Contestó: Frente … es donde ponemos fin a la relación contractual y ahí ese es el momento en que las partes deben manifestar sus situaciones.

Era un contrato de prestación de servicios. Se terminó el contrato y era el momento en que, si no se le habían pagado esas facturas,. Es más, no tengo, si el supervisor me establece a mi que se ejecutó el 70% es él quien debe manifestar esa situación. No entiendo en qué momento procesal, porque no me establece claramente las facturas, las llevaron a la alcaldía. No tengo el momento, porque si se hubieran tenido en cuenta, se hubieran presentado las facturas, obviamente téngalo por seguro que este despacho de la oficina de contratación hubiese hecho el análisis respectivo para la liquidación. Por lo tanto, el acta de terminación era la forma como se ponía fin a la relación contractual existente entre todo camperos y el municipio de Floridablanca y se tenía en cuenta que era lo que se había ejecutado, tal y como se manifiesta se ejecutó el 70% del contrato señor juez.

No puedo llegar más allá que si era el acta de liquidación que si era, pero para mi el documento idóneo para la terminación del contrato era este que me pusieron de presente el cual firmé, yo doy fe, porque está mi firma ahí». 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto. Conforme a los antecedentes relacionados, la Sala procederá a resolver los problemas jurídicos planteados.

Al evaluar el objeto del contrato suscrito, se advierte que se trató de un contrato de prestación de servicios mecánicos de mantenimiento preventivo y correctivo en general, provisión de repuestos originales, nuevos y demás accesorios que requiera el parque automotor de la Alcaldía Municipal de Floridablanca incluyendo Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 20 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander su mano de obra.

Lo anterior, conlleva que la relación negocial suscrita corresponde a un negocio jurídico de tracto sucesivo y, por ello, debía ser objeto de liquidación, de acuerdo con el artículo 60 de la ley 80 de 1993 modificada por los artículos 11 de la Ley 1150 de 2007 y 217 del Decreto Ley 019 de 201249. Como se indicó anteriormente, la terminación del contrato es un acto jurídico que tiene por finalidad la extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional, mientras que la liquidación bilateral es el corte de cuentas final en el que las partes efectúan el balance definitivo de la relación contractual, con el propósito de determinar quién le debe a quién y, si es del caso, declararse a paz y salvo mutuamente.

A pesar de que las partes denominaron al documento suscrito el 30 de diciembre de 2015 como «acta de terminación», esta materialmente contiene los requisitos para ser entendida, no solo como un acta de terminación, sino también como una liquidación bilateral del contrato, ya que en el referido documento se verificó el pago de la seguridad social del contratista, las partes efectuaron un balance general del contrato, tanto de su ejecución, como de las cuentas y pagos, y, lo más importante, declararon que no subsistían obligaciones derivadas de ese vínculo, por lo que materialmente se declararon mutuamente a paz y salvo.

Si bien es cierto de los testimonios de Jorge Enrique Jaimes Pinto, director operativo del municipio de Floridablanca y de Gilberto Moreno Ardila, jefe de contratación del municipio de Floridablanca para el momento de los hechos, dejan entrever que en su condición de funcionarios fueron dubitativos en torno a si ese contrato se debía liquidar o no, desde una perspectiva formal, y si en efecto se liquidó o no, la Sala encuentra que ambos testigos fueron consistentes en manifestar que con el acta de terminación suscrita se realizó el cruce de cuentas final la cual tuvo por fundamento las facturas que les fueron efectivamente entregadas.

Como se indicó previamente, en las relaciones negociales no resultan necesariamente relevantes las palabras utilizadas en los documentos suscritos, sino que debe hacerse prevalecer la verdadera intención de las partes, la cual se infiere del contexto negocial y de sus comportamientos. Como en el acta final, además de declarar extinguido el vínculo, se efectuó un corte final de la ejecución del contrato y de las cuentas, con una consiguiente declaración a paz y salvo, se 49 «ARTÍCULO 60.- De Su Ocurrencia y Contenido.

Modificado por el art. 217, Decreto Nacional 019 de 2012. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión». Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 21 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander infiere que la verdadera intención de las partes no solo fue la de terminar el contrato, sino también, la de liquidarlo de mutuo acuerdo.

Tal y como se refirió en el aparte de los fundamentos jurídicos, cuando existe liquidación bilateral de un contrato, no resulta posible que las partes desconozcan su propio acto negocial y efectúen reclamaciones respecto de las cuales no hayan dejado salvedades específicas, pues esto sería desconocer la voluntad de los contratantes. Al respecto, en la demanda no se formuló ningún ataque específico que tenga por finalidad cuestionar la validez de la manifestación de la voluntad liquidatoria prevista en la indicada liquidación bilateral.

En consecuencia, no hay lugar a dejar sin efectos el referido acto negocial. En todo caso, la Sala aclara que el acta de terminación, que contiene el acta de liquidación bilateral no corresponde a un acto administrativo, como fue indicado en la sentencia de primera instancia. Si bien es cierto los contratos pueden terminarse por medio de acto administrativo, esto sólo ocurre cuando la liquidación es unilateral y es adoptada por parte de quien tiene competencia para expedirlo.

Como la inhibición proferida en primera instancia se basó en la asimilación del señalado acto negocial con un acto administrativo, la Sala revocará esa decisión y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda. De otro lado, y si en gracia de discusión se interpretara que la referida acta de terminación del contrato no contiene una liquidación bilateral, la Sala encuentra que las pruebas aportadas al proceso no resultan suficientes para acreditar el alegado incumplimiento contractual.

Al proceso se allegaron una serie de facturas expedidas por «Todo Camperos Ltda» en razón de los servicios mecánicos que se indican como prestados en favor del municipio de Floridablanca. A pesar de que el testigo Gilberto Moreno Ardila, jefe de contratación del municipio de Floridablanca, indicó en su declaración que el contrato se trató de un negocio global, en el que se convino el mantenimiento de vehículos sin concretar o especificar los automotores sobre los que recaía específicamente, la Sala no da credibilidad a esa parte del testimonio, pues se contradice con las pruebas documentales, en concreto con el listado de placas que integraron el objeto del contrato suscrito entre las partes, las cuales correspondieron a las siguientes: «OSO 606;

OSA 067; OFS 185; OFS 183; OFS 182; OFS 178; OFS 174; OFS 173; OFS 097; OFS 027; ODS 029; ODS 030; ODS 031; ODS 032; ODS 033; ODS 034; ODS 035; OAI 118; KJO 223; ICD 249; FFG 43A; TFP 61D».50 Al confrontar la factura FB08514, expedida el 18 de diciembre de 2015 por valor de $1.980.000, se encuentra que la parte demandante reclama el indicado mantenimiento sobre el vehículo de placas OSK169.51 Sin embargo, dicha placa 50 Expediente digital, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, archivo «folio 74», folio 2. 51 Expediente digital, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, folio 85.

En lo que se refiere a las demás facturas, es decir, la FB08319 expedida el 30 de noviembre de 2015, por valor de $8.202.360;52 la FB08525 expedida el 18 de diciembre de 2015, por valor de $1.888.56053 y la factura FB08482 expedida el 18 de diciembre de 2015, por valor de $1.929.08054 se encuentra que todas ellas recaen sobre indicados servicios prestados al vehículo de placas OFS-185, el cual sí se encuentra en el listado referido en el objeto del contrato.

No obstante, en el expediente reposa certificación de fecha 29 de junio de 2016 suscrita por el señor Jorge Enrique Jaimes Pinto, director operativo del municipio de Floridablanca para la fecha del 10 de noviembre de 2015 al 4 de enero de 2016 donde se consigna lo siguiente: «(…) el vehículo de placas OFS-185, Chevrolet NKR, perteneciente a la casa de la Cultura Piedra del Sol, se le realizaron las siguientes adecuaciones por parte de TODO CAMPEROS LTDA: -Mantenimiento Preventivo y Correctivo -Latonería y Pintura General Con la salvedad que durante mi tiempo en la dirección operativa no emití orden de reparación del vehículo, ni fue el encargado de recibir el vehículo en mención, ya que el vehículo fue enviado y recogido por el conductor asignado a la buseta, por orden directa de la Casa de la Cultura»55 (negrilla fuera de texto).

Igualmente, reposa certificación expedida el 29 de junio sin año, por el director de la Casa de la Cultura desde el 6 de enero de 2016, en la que indica que en el proceso de empalme el vehículo «marca Chevrolet, tipo Microbús de placa OFS185, modelo 2006, «se recibió en buen estado de funcionamiento mecánico teniendo en cuenta el modelo del mismo, buen estado de latonería y pintura así como el interior y la silletería»56.

De otro lado, la Sala resalta que, según los documentos contractuales, el pago de la ejecución del contrato estaba condicionado a que el supervisor indicara que había recibido a satisfacción la prestación del servicio y la respectiva radicación del informe con las facturas pertinentes. A pesar de que la parte demandante allegó al proceso las facturas que pretende reclamar, no aportó constancia de que estas hubieran sido radicadas ante el supervisor, ni la forma en que eventualmente la entidad contratante hubiera incumplido sus obligaciones, como por ejemplo, que se hubiera negado a darles trámite. 52 Expediente digital, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, folio 77. 53 Expediente digital, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, folio 81. 54 Expediente digital, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, folio 83. 55 Expediente digital, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, folio 185. 56 Expediente digital, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, folio 189.

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 23 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Si bien con la demanda se allegaron fotografías57 donde se observan imágenes de placas y partes de vehículos, estas son insuficientes para acreditar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, pues no se tiene certeza de las circunstancias en que se capturaron, y porque estas, tampoco logran evidenciar el cumplimiento de las condiciones contractuales antedichas para acreditar el cumplimiento de una ejecución contractual.

En consecuencia, si en gracia de discusión se estimara que el acta de terminación no contiene una liquidación bilateral, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, tampoco resulta posible acoger los argumentos expuestos por el apoderado del demandante en el recurso de alzada, pues no existe prueba que acredite la alegada prestación del servicio, por parte de «Todo Camperos Ltda» como parte de la adición 1 al contrato suscrito con el municipio de Floridablanca. 2.6.

De la condena en costas Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. De conformidad con el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Conforme a lo anterior, la Sala no condenará en costas en esta instancia, por cuanto en el presente caso no se observa en la parte demandante un proceder incurso en manifiesta carencia de fundamento legal. 3.

Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala revocará la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, del 13 de abril de 2018 que declaró la existencia de inepta demanda y que profirió un fallo inhibitorio.

En su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda, porque existe una liquidación bilateral del contrato, contenida en el acta de liquidación suscrita, que genera efectos jurídicos respecto de las partes y, además, en cualquier caso, tampoco se acreditó un eventual incumplimiento contractual. 57 Expediente digital Tribunal, actuación 00074, índice SAMAI, link one drive, expediente digitalizado, folio 29-76.

Controversias contractuales Sentencia de segunda instancia Demandante: Todo Camperos Ltda Demandado: Municipio de Floridablanca Radicado. 680013333002-2016-00415-01 24 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander No habrá lugar a la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia del 13 de abril de 2018 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, por medio de la cual se inhibió de decidir de fondo del asunto por inepta demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone Denegar las súplicas de la demanda, por las razones expuestas.

Segundo. Sin condena en costas de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva. Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 35 de 2025 [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Firma electrónica] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada [Firma electrónica] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado