TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicado: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandantes: Francisco Leusson García Solís y otra Demandados: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional y otro Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña, a través de apoderada judicial, instauraron demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES Fueron expuestas por la parte demandante las que se resumen así1: 1.1.
Que se declare la nulidad parcial de la Resolución 00241 del 07 de marzo de 2018, numeral segundo, en el que se reconoce la compensación de muerte y se niega la pensión de sobrevivientes a los demandantes, así como la nulidad de las 1 Págs. 7 y ss -Documento 1 -expediente digital SAMAI. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 Resoluciones 00785 del 20 de diciembre de 2019 y 00801 del 06 de marzo del 2020 por medio de las cuales se deciden los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la primera de las mencionadas. 1.2.
Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a las demandadas a reconocer a favor de los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña, una pensión de sobrevivientes en calidad de beneficiarios de su hijo, Herlyn García Viveros. 1.3. Que se pague el total de la pensión de sobrevivientes y derechos conexos desde la fecha de causación del derecho hasta el pago efectivo de la sentencia. 1.4.
Que se reconozca el interés moratorio sobre el pago al tenor de lo dispuesto en el artículo 141 de la ley 100 de 1993, así como los demás perjuicios que aparezcan demostrados en el proceso o que reconozca la ley o la jurisprudencia hasta el momento de la demanda. 1.5. Que se reconozcan y cancelen los valores necesarios por indexación para hacer los ajustes del valor, conforme al índice de precios al consumidor, liquidados hasta el día en que se verifique el pago total de la obligación. 1.6.
Que se reconozcan los intereses que se generen a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia de conformidad con el artículo 192 del Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. 1.7. Solicitan igualmente los demandantes que se disponga el reconocimiento y pago de los daños y perjuicios morales generados con ocasión de la muerte de su hijo Herlyn García Viveros, en la suma de 100 SMLMV para cada uno de ellos. 1.8.
Adicionalmente pretende que se reconozca la suma de 100 SMLMV como indemnización por la violación o afectación de bienes o derechos protegidos convencional y constitucionalmente. 1.9. De manera subsidiaria solicita que, en aplicación del principio de favorabilidad y condición más beneficiosa, al momento de realizar la liquidación de la pensión de sobreviviente se considere la forma prevista en el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, a partir del 15 de enero del 2016, siempre que esta liquidación sea mayor en cuantía a la realizada con el Decreto 4433 del 2004, enmarcado en el Decreto 1091 del 1995. 1.10.
Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro de los treinta (30) días Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 siguientes a su ejecutoria. II.
HECHOS Se resumen de la siguiente manera2: 2.1. Que los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña son padres del señor Herlyn García Viveros (Q.E.P.D.) quien nació el 16 de abril de 1996. 2.2 Se narra que el señor Herlyn García Viveros ingresó a la Policía Nacional como patrullero el día 15 de enero del 2016 y que fue retirado por muerte en el servicio activo el día 29 de julio del 2017, acumulando un tiempo de dos años (2), nueve meses (9) y siete días (7), incluido tiempo de alumno y tres meses de alta. 2.3 Que en el informe Calificación Informe Administrativo Prestacional por muerto IAPM-009/2017, realizado por la Policía Nacional, se indica que en el momento de la ocurrencia de los hechos el patrullero Herlyn García Viveros no se encontraba en combate, ni en el ejercicio de acciones en contra del enemigo, así como tampoco en actos del servicio o a causas inherentes al mismo, es decir que, el deceso se produjo por causas diferentes a las enumeradas en los artículos 27 y 28 del Decreto 4433 del 2004, enmarcado en el Decreto 1091 del 1995 «Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional» artículo 68 «MUERTE POR SIMPLE CAUSA». 2.4 Exponen que mediante Resolución 00241 del 07 de marzo del 2017 se dispuso el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a causa de muerte por un valor de 42.848.942 millones de pesos, por concepto de compensación por muerte, a favor de los beneficiarios del patrullero Herlyn García Viveros, esto es, el señor Francisco Leusson García Solís (padre) y María Inés Vivero Peña (madre). 2.5 En el numeral segundo de la misma Resolución se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña padres del causante, en atención a que este último devengaba un salario que, para la Policía Nacional resultaba ser suficiente para subvenir sus necesidades, y que hacía desaparecer la subordinación económica que predica el artículo 11 del Decreto 4433 del 2004. 2 Pág. 10 y ss., ibidem.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 2.6 La anterior decisión fue objeto de recursos de reposición y en subsidio apelación con el fin que se concediera la pensión de sobrevivientes a los demandantes, toda vez que dependían económicamente de su hijo, Herlyn García Viveros, quien les ayudaba a cubrir los gastos del hogar como son vestuario, alimentos, servicios públicos, etc. 2.7 Estos fueron decididos mediante las Resoluciones No 00785 del 20 de diciembre del 2019 y 00801 del 06 de marzo del 2020, en las que se confirmó la decisión contenida en la Resolución No 002241 del 07 de marzo del 2018.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante señala como normas quebrantadas las siguientes: - Constitución Política: artículos 48, 53, 90 y 229. - Ley 1285 de 2009: artículo 13. - Ley 1437 de 2011: artículo 138. - Ley 923 de 2004: artículo 3. - Decreto 4433 de 2004: artículo 11. Como concepto de la violación, la parte demandante plantea en primer lugar que, pese a que la Constitución de 1991 no contiene expresamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que ésta encuentra respaldo en principios superiores como son, el principio de legalidad, el derecho de acceso a la administración de justicia, así como el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado, los cuales garantizan tanto el control judicial de los actos administrativos como la protección efectiva de los derechos de los administrados.
De otro lado sostiene que, el medio de control en mención se encuentra regulado por la Ley 1437 de 2011 norma que establece su procedencia contra actos administrativos de carácter general y particular como mecanismo para peticionar su nulidad, el restablecimiento del derecho y la reparación del daño. Destaca los requisitos de procedibilidad, puntualizando en la conciliación extrajudicial en aquellos casos en que se debaten asuntos conciliables, conforme lo señala la Ley 1285 de 2009.
Continúa refiriéndose a las causales de nulidad de los actos administrativos, entre ellas, Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 la infracción de normas superiores, falta de competencia, expedición irregular del acto, vulneración del derecho de defensa, falsa motivación y desviación de poder, para concluir que verificada alguna de ellas, se habilita el restablecimiento de derechos.
Posteriormente trae a colación la sentencia T-307 de 2017 en la que la Corte Constitucional reiteró que la pensión de sobrevivientes es una manifestación del derecho fundamental a la seguridad social que tiene como fin salvaguardar el mínimo vital de los beneficiarios del fallecido y en la que igualmente alude a los requisitos y beneficiarios previstos en la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004 para los miembros de la Policía Nacional, en los que se incluyen reglas aplicables a cónyuges, compañeros permanentes, hijos y padres dependientes económicamente.
Plantea el demandante que en el presente asunto se debe establecer si hay lugar al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los padres de un auxiliar de Policía fallecido en servicio activo, para lo cual desarrolla una tesis jurisprudencial según la cual debe aplicarse la norma vigente al momento del fallecimiento del causante, privilegiando la que resulte más favorable, en aplicación de los principios de favorabilidad, progresividad y condición más beneficiosa.
Concluye haciendo un recuento de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, puntualmente las sentencias SUJ-009-S2 de 2018 y SUJ-010-SII de 2018, en las que se determinó que los beneficiarios de miembros de la fuerza pública, fallecidos en simple actividad, en vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden acceder a la pensión de sobrevivientes con la aplicación integral del régimen general, con el descuento de las sumas previamente pagadas por concepto de compensación por muerte.
IV. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional 3, dio contestación a la demanda planteando como argumentos de defensa, los que se sintetizan a continuación: Manifestó que el causante estaba cobijado por los parámetros establecidos en el Decreto 1091 de 1995, régimen legal especial aplicable en la época en que falleció el policial; que mediante el Decreto 4433 de 2004 se fijó el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. 3 Documento 10 expediente digital SAMAI.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 Explicó que, teniendo en cuenta las anteriores disposiciones fue que la Entidad reconoció a los beneficiarios del fallecido policial las prestaciones estipuladas en el artículo 68 del Decreto 1091 de 1995. De otro lado, indicó que el señor Herlyn García Viveros fue dado de alta como patrullero el 15 de enero de 2016 y que falleció el 29 de julio de 2017, en actos fuera del servicio, siendo calificada la muerte como en simple actividad, según se desprende de la calificación del informe administrativo prestacional por muerte IAPM – 009 del 8 de agosto de 2017.
Ahora, refirió que en vía administrativa la Entidad concluyó que no existía dependencia económica, puesto que se probó que el señor Francisco Leusson García Solís, en calidad de padre del causante, tenía una relación laboral con la empresa CORPONARIÑO, devengando un poco más de un salario mensual, además de poseer un inmueble familiar.
En lo que atañe a la aplicación del contenido de los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, afirmó que no basta con la simple manifestación de los demandantes o las presunciones comparativas de sueldos que se realicen en las peticiones, como quiera que el presupuesto de la dependencia económica está contenido como requisito para tener por beneficiarios de la pensión de sobrevivientes a los padres del causante.
Con el fin de sustentar lo anterior, la demandada trajo en cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, a partir de la cual expuso que si bien la dependencia económica no implica subordinación total y absoluta, sí requiere que los ingresos propios y provenientes de terceros no sean suficientes para garantizar el sostenimiento básico del beneficiario y que, en todo caso, corresponde al Juez establecer si los padres alcanzan un nivel de autosuficiencia económica que excluya la dependencia exigida por la norma.
Conforme lo anterior, solicitó la Entidad se nieguen las pretensiones de la demanda. En forma subsidiaria, en caso de acogerse las súplicas, solicitó sean tenidos en cuenta los pronunciamientos del Consejo de Estado - Sección Segunda referentes a la prescripción de mesadas pensionales en casos en los que por favorabilidad se aplica la Ley 100 de 1993, toda vez que, en dichos eventos lo procedente es aplicar en forma integral el régimen general, sin mezclar disposiciones del régimen especial de la Fuerza Pública, por lo que el término de prescripción aplicable al caso bajo estudio se cuenta Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 desde la reclamación administrativa. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR 4, por su parte, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, conforme los argumentos que se resumen a continuación: Explicó que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional tiene como objetivos fundamentales reconocer y pagar las asignaciones de retiro al personal de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y demás estamentos de la Policía Nacional que adquieran el derecho a tal prestación, así como la sustitución pensional a sus beneficiarios y desarrollar la política y los planes generales que en materia de servicios sociales de bienestar adopte el Gobierno Nacional respecto de dicho personal.
Teniendo en cuenta lo anterior, manifestó que el señor Herlyn García Viveros, nunca ostentó la asignación de retiro que otorga la Policía Nacional a través de CASUR a quien adquiere el derecho para tal fin, por ende, no es un usuario el cual deba estar vinculado a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, pues nunca ha reunido los requisitos para ello.
Indicó que el señor Patrullero (f) Herlyn García Viveros ingresó al escalafón del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional por incorporación directa en el grado de Patrullero, el día 15 de enero de 2016 y que fue retirado del servicio activo de la Institución Policial el día 29 de julio de 2017 por la causal de «MUERTE EN SIMPLE ACTIVIDAD», acumulando un tiempo total de servicios de dos (02) años, nueve (09) meses y siete (07) días.
Resaltó que la normatividad aplicable al escalafón del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional al cual pertenecía el causante, prevé que quienes se incorporaron directamente a la Institución Policial con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, le son aplicables las precisiones y requisitos establecidos en el Decreto 4433 de 2004, razón por la que, como quiera que el señor Patrullero, hoy fallecido, se incorporó con posterioridad al año 2004, le resulta aplicable.
Sostuvo que la muerte en simple actividad no está contemplada dentro de las causales para el reconocimiento de la asignación mensual de retiro por parte de CASUR, y que el señor Patrullero (f) Herlyn García Viveros, tampoco cumplió con el tiempo mínimo de servicios de 20 años dentro de la Policía Nacional para su 4 Documento 12 expediente digital SAMAI.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 reconocimiento. Finalmente mencionó que dado que el demandante nunca ostentó asignación de retiro alguna, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no tiene ninguna clase de vínculo con el señor Patrullero (f) Herlyn García Viveros, por lo que corresponde determinar si es la Policía Nacional quien debe responder por el derecho deprecado en la demanda.
Propuso como excepciones las que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» e «inexistencia del derecho». V. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, negó las pretensiones de la demanda, bajo las consideraciones que se resumen a continuación: Indicó la a quo que al haber pertenecido el causante al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, la normatividad aplicable para la fecha de su deceso a efectos de determinar el régimen pensional que cobija a sus beneficiarios por su muerte en actividad, es el Decreto 4433 de 2004 que en su artículo 11 regula lo concerniente al orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo, en su artículo 23 lo referente a las partidas computables y en el 29 lo atinente a la muerte en simple actividad.
Luego, concluyó la Juzgadora que, para acceder a la pensión de sobrevivencia causada por la muerte de un miembro activo del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, debía entonces acreditarse: 1. La calidad de beneficiario del policial fallecido, conforme a los órdenes establecidos en el artículo 11 del decreto en cita, para el caso concreto el numeral 4° del citado artículo el cual exige además como requisito la dependencia económica del causante. 2.
En caso de muerte en simple actividad del policial causante, sus beneficiarios tendrán derecho al pago de una pensión mensual, si a la muerte en simple actividad del policial que ingresó al nivel ejecutivo, a partir de la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004, contaba con un año o más de haber ingresado al escalafón. Trajo a colación jurisprudencia de la Corte Constitucional de la que concluyó que es requisito sine qua non, la acreditación por parte del extremo demandante, a Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 efectos de alcanzar la prestación que reclama, la dependencia económica del causante, de tal manera que para que las pretensiones de la demanda prosperen, debía encontrarse probado que los demandantes recibían ayuda económica de manera periódica y constante de su hijo Herlyn García Viveros, y que esa ayuda resultaba necesaria para su congrua subsistencia. Definido lo anterior y, al analizar el caso concreto, la juez de primer grado advirtió que al momento del fallecimiento del causante, éste cumplió el requisito de permanencia en la actividad policial exigido en el Decreto 4433 de 2004, como quiera que según la hoja de servicios fue de un año, nueve meses y catorce días.
En cuanto a la dependencia económica aludida por lo progenitores, precisó la a quo, luego de analizar los testimonios recaudados y la documentación aportada que, si bien se demostró que el extinto Herlyn García Viveros brindaba apoyo económico a sus padres, no se acreditó que el mismo fuera periódico, constante, como tampoco determinante para la subsistencia del grupo familiar.
Resaltó la Juez que los testigos no refirieron montos, frecuencia, ni uso de los recursos que según expresaron, el causante proporcionaba a sus padres, de tal forma que se tuviera certeza que dichos aportes eran necesarios para que los demandantes cubrieran sus necesidades básicas. Adicionalmente, destacó que el padre del fallecido contaba con ingresos económicos, provenientes de la relación laboral que tenía con una entidad pública y otras actividades que había desarrollado, que de igual manera el grupo familiar disponía de una vivienda propia, todo lo cual conllevó a que la a quo considerara que no se demostraba que la supresión de los dineros entregados por el señor García Viveros a sus padres significara la eliminación o disminución significativa de las condiciones de subsistencia o solventar los gastos ordinarios para satisfacer sus necesidades ordinarias y básicas para el desarrollo de su existencia en condiciones dignas.
Con fundamento en lo anterior, el Juzgado arribó a la conclusión que la parte demandante incumplió con la carga probatoria que le correspondía, toda vez que no acreditó la dependencia económica que exige la normativa aplicable y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. VI. EL RECURSO DE APELACIÓN Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante, interpuso y sustentó de manera oportuna recurso de alzada5, en el que indicó que los medios probatorios eran suficientes para demostrar la dependencia económica de los demandantes con su hijo Herlyn García Viveros, sin embargo, en su criterio, la juez se apartó del precedente jurisprudencial referido en la sentencia de primera instancia, sin la argumentación suficiente y sin realizar un análisis con enfoque de género, colocando en situación de vulnerabilidad a la señora María Inés Vivero Peña, madre y beneficiaria de pleno derecho a la pensión de sobreviviente de su hijo fallecido.
Para soportar lo anterior, el recurrente se refirió a las pruebas recaudadas en el plenario y a los hechos que se demostraron con ellas respecto de cada uno de los demandantes, destacando que los testigos coincidieron en señalar que los padres del señor García Viveros dependían económicamente del aporte que éste les suministraba y que, si bien no indicaron los montos o periodicidad, ello no desvirtúa la dependencia. Indicó que la sentencia de primer grado desconoció pruebas documentales como, la ficha del SISBEN, los certificados laborales del demandante, la vinculación en provisionalidad de éste, los préstamos bancarios y los gastos familiares, que demostraban que los ingresos del hogar no eran suficientes para garantizar una subsistencia digna y que el aporte del causante era necesario para el mínimo vital de los demandantes.
Alegó que el fallo recurrido aplicó de forma errónea el requisito de dependencia económica, al exigir una sujeción total, lo que, en su criterio, contraría la jurisprudencia de la Corte Constitucional -sentencias C-111 de 2006, T-140 de 2013 y SU-471 de 2023- conforme a las cuales dicho requisito no reclama la carencia total de ingresos, sino que basta con demostrar la afectación del mínimo existencial, es decir, que los padres del fallecido no cuentan con los ingresos suficientes que garanticen una subsistencia digna.
Reprochó la ausencia de un enfoque de género en la valoración de la situación de la señora María Inés Vivero Peña, respecto de la cual se expuso es ama de casa, codependiente de los ingresos de su esposo y que no cuenta con afiliación al sistema pensional, lo que conlleva a que se encuentre en una condición de especial vulnerabilidad y que, por tanto, dichos aspectos debieron ser ponderados conforme a los estándares constitucionales vigentes. 5 Documento 38 -Samai Juzgado.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 Discute que lo anterior adquiere mayor relevancia al analizarse los derechos sociales y especialmente las pensiones de sobrevivientes en las que se aduce la dependencia económica, en la que la valoración probatoria que realizan tanto las entidades pensionales como los jueces implican un análisis sobre testimonios y otros medios de prueba que se recaudan para establecer si aquella se concreta o no. Asegura que, aunque la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en que esa exigencia no implica una demostración sobre una sujeción total y absoluta de los recursos del afiliado o pensionado fallecido, lo que es cierto es que existe un grado amplio de discrecionalidad a la hora de apreciar qué significa dependencia, qué es total y absoluto, y qué implica un verdadero apoyo o ayuda.
Con base en lo anterior solicita se revoque la sentencia proferida en primera instancia y. en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda. VII. PRONUNCIAMIENTOS DE LOS NO APELANTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Según constancia secretarial que obra en el documento 11 del expediente digital, dentro del término de ejecutoria de la providencia proferida el 14 de mayo de 2024, mediante la cual se admitió el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida por la Juez Primera Administrativa de este circuito judicial, los no apelantes se pronunciaron así: La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR6, insistió que se deben negar las pretensiones de la demanda, comoquiera que le corresponde a la Policía Nacional determinar si le asiste o no el derecho deprecado por los demandantes, dado que el señor Herlyn García Viveros se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional al momento de su fallecimiento y nunca le fue reconocida la asignación mensual de retiro que otorga la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, siendo por tanto, la Policía Nacional, la llamada a resolver de fondo las pretensiones de la parte demandante.
Por su parte, la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional7, manifestó que 6 Documento 9 -Samai -En este proceso. 7 Documento 10 -Samai -En este proceso. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 las pretensiones no están llamadas a prosperar atendiendo la legalidad de los actos acusados, los cuales, según aduce, están debidamente motivados, ante la falta de soportes probatorios que lograran demostrar la dependencia económica que supliera la subsistencia de las condiciones necesaria para vivir por parte del policial.
Sostiene que por haber muerto estando en servicio activo en la Policía Nacional, causó derecho al reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, liquidación que se elaboró conforme a su hoja de servicios, informe administrativo por muerte y a las partidas señaladas en el artículo 49 del Decreto 1091 de 1995. Aduce que en vía administrativa la entidad concluyó que no existía dependencia economía de los demandantes con el Policial y que dentro del presente proceso tampoco se demostró el cumplimiento de este requisito.
Reitera que no basta la simple manifestación de los demandantes o las presunciones comparativas de sueldos que se realizan en las peticiones para acreditar dicha dependencia. Alude a pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, a partir de los cuales concluye que si los ingresos que perciben los padres por su trabajo o los recursos que éstos obtengan de otras fuentes, como de otros hijos o parientes, son suficientes para satisfacer las necesidades básicas de sostenimiento, no se configura el presupuesto de la norma para acceder a la pensión de sobrevivientes, ya que una simple ayuda o auxilio monetaria de un hijo, no siempre es indicativo de una verdadera dependencia económica.
Ahora, frente a la prueba allegada en segunda instancia, puntualizó que si bien la parte actora con el recurso de apelación aporta la Resolución No. 035 del 27 de enero de 2023, por medio de la cal se hace un nombramiento en periodo de prueba y se termina el nombramiento provisional del señor Francisco Leusson García en la Corporación Autónoma Regional de Nariño CORPONARIÑO, queriendo demostrar con ello, que en la actualidad depende económicamente para la subsistencia de la pensión de sobrevivientes requerida en la demanda, lo cierto es que el demandante ha laborado y cotizado ante el Sistema General de Pensiones y no se demostró en el proceso ningún impedimento o incapacidad que le permita seguir laborando, sino que se trata de un ciudadano con experiencia laboral que puede ser contratado por otra entidad.
Conforme a lo anterior, considera que el demandante no puede esperar que el Estado Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 le brinde total protección reconociéndole la pensión de sobrevivientes, cuando no está acreditado en el plenario que éste padezca alguna limitante de carácter físico o emocional para laborar en entidades públicas o privadas y poder solventar las condiciones básicas y mínimas para la subsistencia de él y su cónyuge.
Así, solicita se confirme la sentencia proferida en primera instancia en cuanto negativa de las pretensiones de la demanda. Finalmente, la parte recurrente8, presentó escrito en el que reiteró los argumentos de la demanda, así como los expuestos en su recurso de apelación en cuanto a la valoración probatoria. Resaltó como hecho sobreviniente la desvinculación laboral del señor Francisco Leusson García Solís en el año 2023 y que fue acreditada en el expediente, con lo que estima se refuerza la situación de vulnerabilidad económica del núcleo familiar.
El Agente del Ministerio Público, no rindió concepto. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 inciso 1° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que pueda dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto litigioso, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. Conviene precisar que el artículo 156 del CPACA, en cuanto a la competencia por razón del territorio, establece que «cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar». 8 Documento 8 -Samai -En este proceso.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 Bajo dicha exigencia, llama la atención de la Sala que, fueran los jueces administrativos del circuito de Pereira quienes asumieran el conocimiento del presente asunto, cuando de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, los demandantes tienen su domicilio en Salahonda (Nariño).
No obstante, revisado el trámite surtido en primera instancia, se observa que la competencia territorial fue objeto de análisis por parte del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, a quien inicialmente le fue repartida la demanda, y quien mediante auto del 28 de mayo de 2021 9 dispuso la remisión de la misma a los Juzgados Administrativos del Circuito de Pereira al considerar que eran los competentes para conocer del asunto dado que el último lugar de prestación del servicio del causante fue este Municipio, decisión frente a la cual no se advierte controversia alguna.
Sobre el particular, el H. Consejo de Estado ha señalado: «[…] no basta que se configure cualquier causal de falta de competencia, para que pueda remitirse el proceso en un estadio procesal posterior a la admisión de la demanda, pues ello haría perder el efecto útil a otras normas de orden procesal que regulan los aspectos atinentes a: i) las causales de nulidad, ii) saneamiento del proceso, iii) prorrogabilidad de la competencia y iv) las excepciones previas que pueden proponerse.
En tal sentido, el artículo 16 del CGP, aplicable por remisión autorizada del artículo 306 del CPACA, prescribe al igual que lo hacía el artículo 21 del CPC, que la competencia para conocer de un asunto se prorroga si en el momento procesal oportuno ésta no fue discutida, salvo por algunos factores específicos. Al respecto, se transcribe el artículo 16 del CGP: «Artículo 16.
Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente.” (Subraya fuera de texto) Quiere decir lo anterior que salvo la falta de competencia por los factores 9 Documento 12 -Samai -En otras instancias.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 subjetivo10 y funcional11, en los demás casos el juez que asumió el conocimiento del proceso no podrá desprenderse del mismo, si esta situación no se hubiese discutido oportunamente. Este planteamiento se refuerza con lo previsto en el inciso segundo del artículo 139 del CGP dentro del capítulo I Conflictos de Competencias, que presenta una prohibición al juez para declararse incompetente: «El juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo los factores subjetivo y funcional.» En efecto, cuando se presenta la falta de competencia por los factores subjetivo y funcional y de acuerdo con las consecuencias procesales previstas en el artículo 133 numeral 1.º y 138 del mismo CGP, lo actuado con posterioridad está viciado de nulidad.
Ello precisamente porque la competencia por estos específicos factores es improrrogable. De acuerdo con lo expuesto, se concluye que si el juez en un momento inicial del proceso o las partes en las oportunidades procesales pertinentes no alegan o discuten la falta de competencia por factores diferentes al subjetivo y funcional, a título de ejemplo por los factores de objetivo (cuantía) y territorio, ello no podrá ser constitutivo de causal de nulidad o de remisión a otro funcionario judicial, en virtud del principio de preclusividad en materia de saneamiento de las irregularidades y de prorrogabilidad de la competencia. Es por esta razón que no puede entenderse que los artículos 158 y 168 del CPACA permiten que, en cualquier estado del proceso, posterior a la admisión de la demanda y la conformación de la litis procesal, se surta la remisión del expediente a otro funcionario o despacho judicial que se considere es el competente para asumir el asunto por los factores de competencia distintos al subjetivo o funcional.
En estos casos, se conservará la competencia para continuar con el conocimiento del asunto. […]» 12 (Negrillas fuera del texto) Así las cosas, como quiera que la situación advertida en esta instancia no tiene la entidad para configurar causal que invalide lo actuado, como tampoco afecta la competencia funcional de esta instancia, se procederá con la resolución de la apelación 10 En palabras de Hernán Fabio López Blanco «[…] la competencia se radica en determinados funcionarios judiciales en consideración a la calidad del sujeto que debe intervenir en la relación procesal.
En otras palabras, para efectos de radicar la competencia se toma como factor central la connotación especial que se predica respecto de determinado sujeto de derecho, hacienda nuestro estatuto procesal civil especial énfasis en ciertas personas jurídicas de derecho público y excepcionalmente considerado las naturales […]» Tomado del libro Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano. López Blanco Hernán Fabio.
Tomo I, Parte General. Bogotá, 2002. 11 O también llamada competencia de instancias, «[…] que adscribe a funcionarios diferentes el conocimiento de los asuntos, partiendo de la base esencial de que existen diversos grados jerárquicos dentro de quienes administran justicia […]». Tomado del libro Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano. López Blanco Hernán Fabio.
Tomo I, Parte General. Bogotá, 2002. 12 SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ -Veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-33-35-028-2017-00360-01(1099-19) Actor: JOSÉ ARTURO QUIÑONES PRECIADO Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 propuesta.
CUESTIÓN PREVIA. Alteración de orden para proferir sentencia La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de prelación de fallos que permite decidir las litis en un orden distinto «en atención a la naturaleza de los asuntos» que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 200913- modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024-, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al despacho sustanciador, en cuanto la naturaleza del presente plenario se constituye en una temática que ya ha sido estudiada en varias ocasiones en esta jurisdicción, sobre la cual ya se ha pronunciado este Tribunal por lo que mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», modificado por el Acta de fecha 23 de octubre de 2025 (emitidos por esta Corporación) frente a asuntos pensionales.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede el Tribunal a analizar en esta instancia lo que es materia de la impugnación, para determinar si resulta procedente el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes a cargo de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, y en favor de los demandantes Francisco Leusson García Solis y María Inés Vivero Peña en su condición de padres del fallecido señor Herlyn García Viveros, quien se desempeñaba como patrullero de la Policía Nacional, prestación que reclaman con fundamento en el Decreto 4433 de 2004 y que en virtud del principio de favorabilidad 13 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024: «ARTÍCULO 63A.
DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. «Los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos. Sin sujeción al orden cronológico de turnos, las salas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los Tribunales Superiores de Distritos Judiciales deberán tramitar y fallar preferentemente los procesos en los siguientes casos: 1.
Cuando existan razones de seguridad nacional. 2. Para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional. 3. Graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad. 4. Cuando revista especial trascendencia económica o social. 5. Cuando se trate de asuntos relacionados con hechos de corrupción de servidores públicos. 6.
Cuando la decisión concierne a niños, niñas y adolescentes. Los mismos despachos previstos en el inciso segundo del presente artículo podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de las decisiones de fondo. Para tal efecto, fijará periódicamente los temas de agrupación de los procesos y señalará, mediante aviso, las fechas en las que se asumirá el respectivo estudio.
Así mismo, deberá dar prelación a aquellos procesos en que debe dar aplicación al precedente vinculante. Estas actuaciones también podrán ser solicitadas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o por la Procuraduría General de la Nación» Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 solicitan que, en caso de ser más beneficioso, se otorgue bajo la aplicación del régimen general de pensiones contemplado en la Ley 100 de 1993; o si, por el contrario, como lo consideró la a quo, no es procedente el reconocimiento de la prestación pensional por cuanto no se acreditó la dependencia económica de los actores con el causante que exige el Decreto 4433 de 2004.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO Es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia referido a la pensión de sobrevivientes en los miembros de la fuerza pública y concretamente a la dependencia económica14. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 3.1.
De la pensión de sobrevivientes La pensión de sobrevivientes surge en virtud de los principios constitucionales de solidaridad y protección de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta, como una ayuda económica equivalente al ingreso del causante, que tiene como finalidad garantizar los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana (pilares esenciales del Estado social de derecho) de aquellas personas que han sufrido la muerte de quien proveía el sustento de la familia, de tal forma que puedan mantener sus condiciones mínimas de subsistencia. En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que la pensión de sobrevivientes busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.
Entonces, dicha prestación tiene por finalidad esencial, que los miembros de la familia no queden en el desamparo total cuando fallece quien contribuía a proveer lo necesario para el mantenimiento del hogar15. A través de múltiples pronunciamientos sobre el tema, el H. Consejo de Estado ha 14 i) Sentencia del 9 de diciembre de 2020, Rad. 66001-33-33-001-2017-00067-01 (L-1028-2019), Actor: Huver Sánchez Hoyos y otro, Demandado: Nación- Ministerio de Defensa -Policía Nacional, Magistrado ponente Leonardo Rodríguez Arango ii) Sentencia del 26 de marzo de 2025, Rad. 66001-33-33-003-2020-00150-01 (D-1684-2023), Actor: María Mery Bonilla Vallejo y otro, Demandado: Nación- Ministerio de Defensa -Policía Nacional, Magistrado ponente Juan Carlos Hincapié Mejía. 15 Sentencia C-1247, proferida el 28 de noviembre de 2001 por la Corte Constitucional con ponencia del Mg.
Alfredo Beltrán Sierra. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 enseñado también que, pese a que un caso concreto se encuentre regulado por una norma especial, es válido acudir a la norma general si resulta más favorable pues lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por una ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados para la generalidad.
El artículo 48 de la Constitución Política garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social16. Por lo tanto, este se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, entendiéndose así que el derecho a la seguridad social protege a las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo, de una enfermedad o incapacidad laboral o, en general, de cualquier otra causa que tenga el mismo efecto.
Así mismo, debe decirse que la noción de contingencia derivada por la muerte de un empleado no es ajena al régimen prestacional aplicable a las Fuerzas Militares. 3.2. La pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de los miembros de las Fuerzas Militares por muerte simplemente en actividad En lo que atañe con la pensión de sobrevivientes de un agente de la Policía Nacional fallecido en simple actividad, debe decirse que el legislador previó dicha prestación con el objetivo de atender la contingencia derivada de la muerte, supliendo la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el empleado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso signifique un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. 16 Sobre el alcance de la seguridad social como derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su observación general número XX el Comité hizo las siguientes precisiones: “26.
El artículo 9 del Pacto prevé de manera general que los Estados Partes “reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social”, sin precisar la índole ni el nivel de la protección que debe garantizarse. Sin embargo, en el término “seguro social” quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias ajenas a la voluntad de las personas. 27.
De conformidad con el artículo 9 del Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de la OIT sobre seguridad social –Convenio Nº 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967) – los Estados Partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad determinada, prescrita por las legislaciones nacionales” […] 30.
Finalmente, para dar pleno cumplimiento al mandato del artículo 9 del Pacto, como ya se ha señalado en los párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán establecer, dentro de los recursos disponibles, prestaciones de vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 De este modo, el Máximo Órgano Constitucional en sentencia C-1094 de 2003 MP. Jaime Córdoba Triviño, indicó lo siguiente: «Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.
La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades.» De otro lado, en lo que respecta a la definición de muerte en simple actividad, podría definirse como «aquel deceso del miembro de la Fuerza Pública que ocurre en circunstancias distintas al combate o por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento del orden público, o diferentes a actos del servicio o por causas inherentes a este» 17.
Ahora bien, respecto al régimen prestacional de los miembros de la Policía Nacional, la jurisprudencia 18 ha sostenido de manera reiterada que es diferente al aplicable a la generalidad de las personas, en razón justamente a la naturaleza de los servicios prestados, y a la finalidad establecida por la Constitución para la Fuerza Pública.
El marco normativo dentro del cual se regula el supuesto planteado en la demanda, debe precisarse, lo constituyen las normas vigentes para el momento del deceso del causante –29 de julio de 2017 19- en tanto es el fallecimiento del patrullero Herlyn García Viveros el momento a partir del cual nace el derecho pensional y, por ende, el de los beneficiarios legales del mismo.
Por lo anterior, la norma aplicable a la situación del extinto patrullero García Viveros se encuentra en el Decreto 4433 de 2004, que contempla lo siguiente: 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de fecha 1 de marzo de 2018., dentro del proceso con radicación número: 68001-23-33-000-2015-00965-01(3760-16. 18 Sentencia C-381/05 19 Pág. 36 del archivo 1 -Samai -En otras instancias.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 «ARTÍCULO 11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: […] 11.4 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, la prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran económicamente del causante. […]
PARÁGRAFO 1 °. Para efectos de este artículo el vínculo entre padres, hijos y hermanos será el establecido en el Código Civil, y la calificación de la invalidez de los beneficiarios, será acreditada con fundamento en las normas del Sistema de Seguridad Social Integral que regulan lo concerniente a la determinación de dicho estado. […]
ARTÍCULO 29. Muerte en simple actividad. A la muerte en simple actividad de un Oficial, Suboficial, Agente o del personal que ingrese al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, con un (1) año o más de haber ingresado al escalafón, por causas diferentes a las enumeradas en los artículos anteriores, sus beneficiarios en el orden y proporción establecidos en el artículo 11 del presente decreto tendrán derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, reconocida por la Dirección General de la Policía Nacional, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante.
Cuando el Oficial, Suboficial, Agente o miembro del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, falleciere sin tener el tiempo requerido para la asignación de retiro, la pensión será liquidada en un porcentaje equivalente al cuarenta por ciento (40%) de las partidas computables.» (Negrillas fuera del texto) No obstante, la parte demandante dentro las pretensiones del medio de control solicita que, en aplicación del principio de favorabilidad, se reconozca la pensión de sobrevivientes en la forma prevista en el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, siempre que ésta resulte ser más beneficiosa que lo dispuesto en el Decreto 4433 de 2004.
Frente a dicha posibilidad, la Sección Segunda del Consejo de Estado20 ha señalado que, por vía de excepción, pueden inaplicarse las disposiciones de los regímenes especiales de seguridad social cuando estos impliquen un trato desfavorable o discriminatorio al reconocido por el sistema general del que trata la Ley 100 de 1993, el cual dispone: «ARTÍCULO
46. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2019-02603-01 (0733-2025) Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:
PARÁGRAFO 1 o. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.
El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez.
ARTÍCULO
47. BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: […] d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de este;
ARTÍCULO
48. MONTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba. El monto mensual de la Pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente Ley.
No obstante lo previsto en este artículo, los afiliados podrán optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del ISS, vigente con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley equivalente al 65% del ingreso base de liquidación, siempre que se cumplan las mismas condiciones establecidas por dicho instituto.» En este punto es necesario memorar que la aplicación del principio de favorabilidad en materia pensional se deriva de nuestra Carta Política, puntualmente en el inciso 2 del artículo 53: «ARTICULO 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.» (subrayado fuera del texto) Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 Es así como para la correcta aplicación de dicho principio, la Honorable Corte Constitucional estableció que cuando se presentan controversias de tipo laboral, con múltiples normas a aplicar, se deberá atender la más favorable para el empleado 21.
En consecuencia, el principio de favorabilidad debe ser aplicado frente a situaciones reguladas de manera análoga tanto en legislación de contenido sustancial como en disposiciones de alcance procesal 22. En la Sentencia T-832A de 2013 23; la Corte Constitucional explicó: «El principio de favorabilidad se aplica en aquellos casos en que surge duda en el operador jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, gobiernan la solución del caso concreto.
En estos eventos los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. El texto legal así escogido debe emplearse respetando el principio de inescindibilidad o conglobamento, es decir, aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido.» El Constituyente de 1991, en su artículo 53 ordenó que el estatuto laboral se realice con base en sus presupuestos doctrinarios orientados a la protección de la parte más débil de la relación laboral, ya por dudas en la aplicación o interpretación de normas laborales, para anteponer la alternativa más benéfica a los intereses del empleado y de allí se sigue el principio reglado en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, en tanto que, en caso de conflicto o incertidumbre en la aplicación de normas del trabajo, la opción más protectora al trabajador ha de prevalecer. 21 Corte Constitucional de Colombia, sentencia del T-395 del 28 de julio de 2016, sobre el alcance de aplicación del principio de favorabilidad dispuso: “se aplica en aquellos casos en los cuales existe duda respecto de cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, regulan la solución del caso concreto.
En estos eventos los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. Adicionalmente, ha dicho que la favorabilidad opera, no sólo cuando se presenta un conflicto entre normas, sino también cuando existe una norma que admite varias interpretaciones, en estos casos “el juez puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica” 22 Al referirse a la aplicación de a favorabilidad en relación con normas de contenido sustancial o procedimental la sentencia T- 291 de 2006 indicó: “(…) Y se constituye ésta en una excepción a la irretroactividad de las leyes, por cuanto en temas como el que respecta a los asuntos penales, el Constituyente y el Legislador patrio han sido categóricos en ese sentido, y, por supuesto, sin que puedan hacerse distinciones de las normas según su contenido, vale decir, que el principio aplica tanto para normas sustanciales como de procedimiento”. 23 Referencia: expediente T- 3970752, Acción de tutela instaurada por Beatriz Elena Peinado Castro contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla y otros, Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA;
Sentencia del 14 de noviembre de 2013. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 Por ello se hace imperativo que el operador judicial apoye la decisión en la norma más benéfica al trabajador cuando entrevea conflictos interpretativos frente a normas de distinta fuente formal, especialmente 24 se han identificado como elementos propios del principio de favorabilidad: (i) la existencia de dos o más disposiciones vigentes aplicables al caso, o de dos o más “interpretaciones concurrentes” de una misma disposición;
(ii) la existencia de una “duda” ante la necesidad de elegir entre dos o más disposiciones o interpretaciones; y (iii) la necesidad de que esa duda sea razonable. 25 Se sabe, respecto de la seguridad social y específicamente el derecho a gozar de una pensión, que encuentra respaldo constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades ya que es apenas el fruto del trabajo continuo el que da la base para disfrutarla, cuando la disminución de la producción laboral es evidente, percepción que se integra a la prevalencia de la Constitución y del Estado Social de Derecho, por lo que adquiere el carácter de fundamental de manera autónoma o en conexidad.
Para abordar el presente asunto se tiene que el Consejo de Estado 26, sobre la aplicación de regímenes generales, sobre los especiales, abordando un caso ampliamente similar, estableció: «PENSION DE SOBREVIVIENTES EN LA POLICÍA NACIONAL – Principio de favorabilidad. Aplicación del régimen general por ser más favorable que el régimen especial, siempre y cuando se encuentre vigente al momento de la muerte del causante.
No retroactividad de la ley. Esta Corporación en numerosos pronunciamientos ha accedido a la aplicación de la norma general, frente a la especial, para casos en que el deceso del causante ocurre en vigencia de la Ley 100 de 1993, precisamente en aplicación del principio de favorabilidad. Así lo ha indicado la Sección Segunda, al considerar que en circunstancias especiales, cuando el régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí compensa el régimen general, y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación. No obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho, tal como lo señaló esta Corporación en Sala Plena de 25 de abril de 2013, frente al criterio de la retrospectividad, al rectificar el argumento que había sido adoptado, y aclaró que en materia de sustitución pensional no se podía dar aplicación a una ley posterior, dado que la norma que debe tenerse en cuenta es la 24 Ver, entre otras, las sentencias C-168 de 1995, T-369 de 1998, T-549 de 1998, T-295 de 1999, T-408 de 2000 y T-1294 de 2002. 25 Sentencia T-1020.
Referencia: expediente T-1912929. Acción de tutela instaurada por Rosana Aponte de Ortiz, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA. Sentencia del 17 de octubre de 2008. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN;
Sentencia del 17 de febrero de 2015, Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00133-01(0274-14), Actor: María Gladys Toro de Ramírez, Demandado: Ministerio de Defensa - Policía Nacional. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 vigente al momento del deceso.» Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, es factible dar aplicación a regímenes generales sobre especiales, en virtud del principio de favorabilidad, siempre y cuando se cumpla con las condiciones establecidas para los mismos, las cuales son: la no retrospectividad y Ley más favorable.
Así, la comparación entre el régimen especial de la fuerza pública aplicable al caso que se analiza, esto es, el Decreto 4433 de 2004 y el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 en lo que concierne a la pensión de sobrevivientes, permite identificar con claridad las siguientes particularidades: Decreto 4433 de 2004 Ley 100 de 1993 Requisitos del causante Un (1) año o más de haber ingresado al escalafón. Haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento IBL De acuerdo con el salario por el grado y tiempo de servicio del causante.
De acuerdo con el promedio del salario base de cotización. Tasa de reemplazo Cuarenta por ciento (40%) de las partidas computables. Cuarenta y cinco por ciento (45%) más dos por ciento (2%) del IBL por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el setenta y cinco 75% del ingreso base de liquidación. En este punto es dable resaltar, en relación con el principio de favorabilidad en materia del régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, que la Corte Constitucional en sentencia T-685-07 27 sostuvo: «(…) 4.
Principio de favorabilidad en la determinación del régimen pensional de los miembros de las Fuerzas Públicas. 4.1. De acuerdo a lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100, el sistema integral de seguridad social no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares. Este postulado, obedece a lo dispuesto por los artículos 150, numeral 19, literal e)1 y 2172 de la Constitución Política, en los cuales estableció que la ley debía determinar el régimen salarial y prestacional especial para los miembros de las Fuerzas Militares, el cual se encuentra justificado en el riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan. 27 Sentencia T-685 del 31 de agosto de 2007, Referencia: expediente T-1631943, Acción de tutela interpuesta por Tulia Elvira Castellanos de Ortega contra el Ministerio de Defensa Nacional – Secretaría General.
Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 La Jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que cuando se hace referencia a la expresión régimen prestacional, se incluyen tanto las prestaciones que tienen su origen de manera directa en la relación de trabajo, como todas aquellas otras que se ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud. 4.2.
En general las situaciones relacionadas con los derechos, las prerrogativas, los servicios, los beneficios y demás situaciones prestacionales de un trabajador, entre ellas el pago de los derechos pensionales se resuelven con las normas vigentes al tiempo del suceso. Sin embargo, en aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 del Ordenamiento Superior, también es posible considerar, la aplicación de la normatividad que más favorezca al trabajador, “ en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho ».
(subrayas de la Sala) Respecto a la aplicación del régimen general del Sistema de Seguridad Social Integral, para el reconocimiento del derecho pensional por invalidez por aplicación de los principios de favorabilidad e igualdad, ha dicho el Consejo de Estado en el radicado 1399-2008 28: «…que el derecho a la igualdad material no sufre en principio desmedro alguno por la sola existencia de regímenes especiales de seguridad social, pues esta específica normatividad tiene como propósito proteger los derechos adquiridos y, al mismo tiempo, regular unas condiciones prestacionales más favorables para cierto grupo de trabajadores a quienes se aplican.
No obstante ello, excepcionalmente, y cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación de los regímenes especiales generan un trato desfavorable para sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.» (subrayas de la Sala) Lo anterior, reitera la posibilidad de que, por vía de excepción, se deje de lado la aplicación de regímenes especiales de seguridad social cuando estos impliquen un trato desfavorable y discriminatorio al reconocido por el sistema general contenido en la Ley 100 de 1993.
El régimen general de seguridad social consagrado en la Ley 100 de 1993, cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de las personas y de la comunidad para obtener una calidad de vida digna, mediante la protección de las diversas contingencias que les afecten, estableció como orientación del mismo el principio de universalidad, en virtud del cual, dicho sistema se concibe como una garantía de protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida.
Como principio constitucional, la universalidad implica el compromiso estatal, en todos 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de diciembre de 2009. Radicación. 1399-2008. M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 sus órdenes, de ampliar la cobertura del régimen a todas las personas y respecto de todos los riesgos que protegen los sistemas de seguridad social.
Frente a la contingencia del fallecimiento del afiliado, el sistema general de pensiones prevé la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios del mismo y establece como requisitos para su obtención los establecidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, entre los cuales se encuentra vigente el que el causante hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento.
Además, el Consejo de Estado ha resaltado en reiteradas oportunidades que en aras del principio de favorabilidad y en desarrollo del principio de igualdad es procedente aplicar el régimen general y no a las previstas en el régimen especial, cuando se cumplan los requisitos previstos en dicho régimen para la obtención de un derecho pensional, como es el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
En el anterior sentido se pronunció, la Sección Segunda, Subsección A, Radicación No. 66001-23-31-000-99-0056-01-2409-2001 29: «[ ] que al cumplir los requisitos para ser acreedor a la pensión de sobrevivientes contemplada en el régimen general y no a las previstas en el régimen especial, resulta forzoso concluir que, en aras al principio de favorabilidad y en desarrollo del principio de igualdad sus beneficiarios tienen derecho a la pensión de sobrevivientes prevista en la ley 100 de 1993 si, como se verá más adelante, reúnen las condiciones para ello.
A la luz del artículo 46 de la ley 100 de 1993, tienen derecho a la pensión de sobrevivientes, al tenor del numeral 2º., los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos (…) Según la admite la entidad, el señor Ramírez Ocampo laboró desde el 14 de octubre de 1991 hasta el 17 de marzo de 1996 efectuándose los aportes a la entidad de previsión social de la Policía Nacional.
Así entonces, desde donde quiera analizarse, el causante cumplió en exceso las exigencias previstas en el artículo 46 de la ley 100 de 1993; no solo cotizó más de 26 semanas, sino que también lo hizo por más de las 26 semanas durante el último año de servicios. Se ordenará entonces que se reconozca y pague a la parte demandante, pensión de sobrevivientes y las mesadas adicionales que se hayan causado, en la cuantía que resulte de conformidad con lo previsto en el artículo 48 inciso 2º de la ley 100 de 1993, a partir del 17 de marzo de 1996 fecha del fallecimiento del señor José Ilman Ramírez Ocampo, aplicando los reajustes previstos en la ley» Finalmente, el Consejo de Estado en sentencia del 30 de mayo de 2019 30, unificó la 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: DR. ALBERTO ARANGO MANTILLA en sentencia de 25 de abril de 2002.
Radicación No. 66001-23-31-000-99-0056- 01-2409-2001. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ, sentencia del 30 de mayo de 2019, Radicación: 25000-23-42-000-2013-02235- 01(2602-16) CE-SUJ-016-19, SUJ-016-S2. Actor: Flor Myriam Acosta Castañeda, Demandado: Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
Referencia: sentencia de unificación de jurisprudencia - pensión de sobrevivientes suboficial de la policía nacional, muerto en simple actividad antes de la entrada en vigencia del decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la ley 100 de 1993 - régimen aplicable - compatibilidad de los emolumentos percibidos en Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 jurisprudencia y estableció las siguientes reglas jurisprudenciales en materia de pensión de sobrevivientes de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, fallecidos en simple actividad: «Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: 1.
Con fundamento en la regla de favorabilidad, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en esta última, artículos 46, 47 y 48.
Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 2. Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, toda vez que la contingencia que cubre tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 3.
Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, la entidad solo podrá descontar el valor efectivamente recibido por concepto de compensación por muerte debidamente indexado. En aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte a descontar supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, será necesario realizar un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 4.
Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la Ley 100, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, de acuerdo con lo previsto por el régimen general que contempla esta prestación. 5.
En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan derecho a la pensión de sobrevivientes en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte. Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensional. 6.
Esta sentencia no es constitutiva del derecho por lo que las reclamaciones que se hagan con fundamento en ella quedarán sujetas a las reglas de prescripción. Segundo: Adviértase a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.» En el presente asunto, si bien la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 30 de mayo de 2019 se refirió de manera expresa a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad, estima la Sala que sus reglas jurisprudenciales virtud de la muerte con la pensión de sobrevivientes reclamada. procedencia o no de descuentos - término de prescripción. Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 resultan plenamente aplicables al caso del personal del nivel ejecutivo, por cuanto este último integra el régimen especial de carrera y prestaciones de la Policía Nacional, sin que exista una diferencia sustancial, desde el punto de vista del riesgo protegido, ni del sistema de seguridad social, que justifique un trato jurídico diferenciado frente a sus beneficiarios.
El nivel ejecutivo forma parte de la estructura orgánica y funcional de la Policía Nacional, compartiendo con los oficiales y suboficiales la condición de servidores públicos armados, sometidos a riesgos similares y afiliados al sistema de seguridad social bajo parámetros análogos. En consecuencia, la categoría funcional del causante no puede erigirse en un criterio válido para restringir la aplicación de principios constitucionales como la igualdad material, la favorabilidad y la protección integral del derecho a la seguridad social.
En ese sentido, los fundamentos de la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019 no descansan en la jerarquía o denominación del cargo del uniformado fallecido, sino en (i) la vigencia de la Ley 100 de 1993, (ii) la ocurrencia de la muerte en simple actividad, (iii) la inexistencia de una regulación especial más favorable y (iv) la necesidad de aplicar el régimen que garantice una protección efectiva a los beneficiarios, evitando duplicidades indebidas pero sin sacrificar el mínimo vital.
Tales elementos concurren de manera íntegra en el caso del personal del nivel ejecutivo, razón por la cual la ratio decidendi del precedente resulta trasladable sin dificultad. Esta conclusión se ve reforzada por la jurisprudencia reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que ha admitido la aplicación analógica de sentencias de unificación cuando existe identidad sustancial del problema jurídico, aun cuando el precedente se haya formulado respecto de un grupo funcional distinto.
Así ocurrió, por ejemplo, en la sentencia del 15 de junio de 202331, en la que se extendieron los efectos de la sentencia de unificación CE‑SUJ‑SII‑010‑2018, referida a soldados fallecidos en simple actividad, al caso de un conscripto fallecido en misión, al considerar que la diferencia en la calificación del fallecimiento (simple actividad o en misión) no alteraba los principios estructurales del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Bajo esa misma lógica, excluir a los beneficiarios de un integrante del nivel ejecutivo 31 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 73001-23-33-000-2021- 00128-01 (4536-2022) Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019 implicaría desconocer el precedente obligatorio, introducir una diferenciación carente de justificación constitucional y vulnerar los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política.
En consecuencia, esta Sala concluye que las reglas jurisprudenciales unificadas por el Consejo de Estado en la providencia del 30 de mayo de 2019 son extensibles al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional fallecido en simple actividad, en cuanto (i) habilitan la aplicación integral del régimen general de la Ley 100 de 1993 por favorabilidad, (ii) permiten el descuento indexado de la compensación por muerte bajo el principio de inescindibilidad normativa y (iii) someten el reconocimiento pensional a las reglas de prescripción propias del régimen general.
Todo ello, como expresión de una interpretación armónica, igualitaria y constitucionalmente orientada del sistema de seguridad social. En efecto, según la postura adoptada por el Consejo de Estado respecto del problema jurídico objeto de análisis, es viable sostener que, de manera excepcional, cuando se acredita que las diferencias derivadas de la aplicación de los regímenes especiales, sin justificación razonable, ocasionan un trato más gravoso para sus afiliados frente a quienes están sometidos al régimen general previsto en la Ley 100 de 1993, se configura una discriminación manifiesta que obliga a inaplicar la normatividad especial, por vulnerar el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, máxime si se toma en consideración que existen precedentes del Consejo de Estado en los que se ha aplicado al nivel ejecutivo el régimen general en pensión de sobrevivientes en aplicación del principio de favorabilidad.
Conforme lo analizado hasta este momento, para la Sala es claro que, en el sub examine, resulta ser más beneficioso para los demandantes la aplicación del régimen general que contempla la Ley 100 de 1993, como quiera que no solo exige menos requisitos para el causante (50 semanas cotizadas en los últimos tres años, mientras que el régimen especial exige 1 año o más de haber ingresado al escalafón), sino que la tasa de reemplazo para su liquidación resulta ser más favorable, tal y como se aprecia en la tabla que fue elaborada en precedencia. Así, en virtud del principio de favorabilidad y, teniendo en cuenta que es la Ley 100 de 1993 la que contempla menores requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes y más beneficiosa para su liquidación, aunado a que el derecho pensional de los demandantes se produjo con posterioridad a la entrada en vigencia de esta norma, Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 conforme lo dispone el artículo 279 de la misma, conviene por tanto inaplicar el Decreto 4433 de 2004 para analizar la pretensión de reconocimiento pensional bajo la óptica de la Ley 100 de 1993. 3.3. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes en la Ley 100 de 1993 - Dependencia económica- Reconocida, entonces, la procedencia de aplicar el régimen general de pensiones al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña, en su condición de beneficiarios de una persona sujeta al régimen especial de la fuerza pública, corresponde a la Sala de Decisión establecer si se cumple los requisitos exigidos por dicho régimen general, comenzando por decir que, respecto de la exigencia para el causante, se encuentra acreditado que el señor Herlyn García Viveros laboró para la Policía Nacional dos (2) años, nueve (9) meses y ocho (8) días, según formato de hoja de servicios 32 expedida por la Dirección de Talento Humano de la entidad, lo que conlleva a tener por cumplido el primer requisito, esto es, haber «cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento».
Ahora, en lo concerniente al requisito de la dependencia económica de los beneficiarios frente al causante, aspecto central de la sentencia de primera instancia y con ocasión del cual se negaron las súplicas de la demanda, el Tribunal de Cierre de lo Contencioso Administrativo 33, ha indicado: «3.4. Dependencia económica Esta Subsección 34 definió la dependencia económica «[…] como aquella situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su ´modus vivendi´.
Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte del beneficiado o amparado, una conducta sensata, eso sí, acorde con la dignidad humana pero desprendida de ostentación o suntuosidad alguna […]» Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2016 señaló que «[…]: (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto-proporcionarse o mantener su subsistencia;
(ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas.» En estos términos, es claro que la dependencia económica no puede asumirse desde la 32 Documento 1 -Página 231 -Samai -En otras instancias. 33 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, providencia del veinte (20) de abril de dos mil diecisiete (2017), dentro del proceso con radicación número: 52001-23-31-000-2011-00612-01(2244-15). 34 Sentencia del 22 de noviembre de 2012.
C.P. Alfonso Vargas Rincón. Núm. interno: 0448-2012. Actor Piedad del Socorro Mejía González. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 óptica de la carencia de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia. Es de anotar que dicho concepto debe ser analizado en armonía con los postulados constitucionales y legales que enmarcan la seguridad social, tales como la protección especial a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta».
(Subraya fuera del texto original). En ese mismo, sentido la Corte Constitucional T-529 de 2019, precisó: «La Corte Constitucional mediante Sentencia C-111 de 2006 35 prohibió a las entidades exigir a los padres del causante un grado de dependencia económica total hacia su hijo fallecido, por lo que decidió declarar la inexequibilidad de la expresión “de forma total y absoluta” del artículo 13, literal d de la Ley 797 de 2003 sobre dicho requisito.
Igualmente, estableció que las entidades, como los jueces constitucionales deben, tener en cuenta que, si bien quienes reclaman la pensión de sobrevivientes pueden ser los padres 36 del causante en su calidad de únicos beneficiarios y estos ostentan una avanzada edad, en consecuencia gozan de la condición de sujetos de especial protección constitucional.
En tal virtud, la Corte fijó unas condiciones para poder determinar si una persona goza de independencia económica, con el fin de descartar la dependencia financiera de otra, esto lo logró a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo 37, es decir la demostración de los recursos suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia en condiciones dignas, para lo cual estableció los siguientes 5 criterios: (i) El salario mínimo no es determinante de la independencia económica 38.
(ii) No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993 39. (ii) La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el 35 En esa oportunidad la Sala Plena estudió la demanda instaurada contra el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003.
El precepto objeto de censura disponía que para beneficiarse de la pensión de sobrevivientes, el peticionario debía acreditar total y absoluta dependencia económica del causante. 36 En razón de que se logre demostrar que el causante no tuvo conyugue, compañera o compañero permanente ni hijos con derecho. 37 Sentencia T- 300 de 2010: “Vale la pena destacar como la afectación del derecho al mínimo vital no puede valorarse en términos exclusivamente cuantitativos, sino dentro de una perspectiva cualitativa.
Y es que, como igualmente lo ha definido la jurisprudencia, el derecho al mínimo vital se evalúa a partir de una dimensión cualitativa y no cuantitativa, de manera que su posible violación se mide conforme con las condiciones personales de cada trabajador y el nivel de vida adquirido por éste. El concepto de un mínimo de condiciones de vida vgr.
Alimentación, educación, salud, vestido y recreación -, entonces, “no va ligad[o] sólo con una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo, de las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de vida”. 38 12Sentencia T-538 de 2015, la Corte recopiló todas las reglas jurisprudenciales expuestas sobre la dependencia económica, cuando se trata del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Indicó este Tribunal:“(…) la jurisprudencia [ha diseñado] un conjunto de reglas que permiten determinar si una persona es o no dependiente (…), a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia de cada persona en particular.
Estos criterios se pueden resumir en los siguientes términos: 1. Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna (…).2. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica (…). 39 Sentencia T- 281 de 2002: “De otra parte, la causal de extinción de la pensión, sustituida en beneficio de los hijos (Art.174 del D/1212 de 1990) se basa en que el hijo tenga “independencia económica”.
Estima la Corte que la independencia económica no se podría interpretar como recibir otra pensión, ya que el beneficiario, precisamente, depende de otra asignación. La independencia económica se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través del ejercicio de la capacidad laboral o de un patrimonio propio”.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional 40. (iii) Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes 41. (v) y finalmente, no es prueba de independencia económica poseer un predio 42.
Es oportuno traer a colación la Sentencia T-836 de 2006, cuyo fallo revisó una tutela de una accionante en su calidad de madre contra el ISS, por negar el reconocimiento a la pensión de sobrevivientes, ya que según la entidad accionada de las entrevistas que se realizó a la accionante se pudo inferir, que esta no convivía con su hija, la causante, y, por ende no existía dependencia económica hacia ella.
Por lo cual, la Sala advirtió17 que la investigación administrativa tuvo en cuenta elementos que de conformidad con las disposiciones legales de la materia, no son pertinentes a la hora de establecer la procedencia del reconocimiento del derecho pensional, toda vez que la dependencia económica de la solicitante no podía establecerse a partir de dicha condición, la cual carecía de respaldo legal.
En este sentido, la Corte advirtió que la dependencia económica, a la cual hace alusión la disposición; no puede entenderse como una carencia total y absoluta de recursos, pues exigiría en términos prácticos que el solicitante se encontrase en situación de indigencia, para que fuera procedente el reconocimiento del derecho pensional, sino que por el contrario debe ser examinada de manera razonable, con el objetivo de garantizar el respeto de los derechos al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
Otro caso similar, es el de una madre que solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su hijo fallecido y se le negó, porque según la entidad accionada la progenitora vivía junto con su esposo quien percibía una pensión de vejez. Para dicho caso, la Sala procedió a recordar que la dependencia económica no era sinónimo de carencia total y absoluta de recursos al punto de llegar a la desprotección, abandono, miseria o indigencia 43, que si bien el esposo de la accionante a través de la pensión de vejez aportaba para los gastos del hogar y la manutención de la actora, no era motivo de presunción de una independencia económica ni desvirtuaba automáticamente la subordinación que ella tenía del ingreso mensual del causante.
En conclusión, se dijo que dependía parcialmente del afiliado fallecido y que por lo tanto, era viable hacer mención de la dependencia relativa por parte de esta hacia él. (…) Finalmente, mediante Sentencia T-140 de 2013 44 se estableció una compilación de reglas jurisprudenciales, con relación al requisito de la dependencia económica, que 40 Sentencia T-361 de 2010: Analizó el caso de una madre que solicitó la pensión de sobrevivencia al ISS cuando su hijo falleció por causas violentas.
Sin embargo, la institución accionada negó esa prestación, debido a que el esposo de la actora de ese entonces con quien estaba separado hace 30 años recibía el incremento pensional por cónyuge, hecho que según dicha entidad desvirtúa la dependencia absoluta de la peticionaria frente a su hijo. Esta Corte admitió que ese dinero aliviaba la situación financiera de la petente, empero no significaba la independencia económica con relación a su hijo.
Por lo anterior, ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia. 41 Sentencia T-577 de 2010: En dicho asunto la Corte estudió el caso de un hijo inválido a quien el ISS y otra institución le negaron el reconocimiento de la sustitución pensional, ya que no dependía económicamente del causante. Esta tesis se basó en que el actor de ese entonces devengaba ingresos ocasionales y se encontraba emancipado legalmente.
El falló precisó que “cuando el hijo inválido percibe ingresos ocasionales que por su naturaleza no son periódicos ni le brindan estabilidad para procurarse la digna satisfacción de todas sus necesidades básicas, se debe otorgar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. No se puede esperar que se encuentre el discapacitado en situación de total indigencia y sin recurso alguno, para que pueda acceder al derecho prestacional, más aún cuando se trata de un sujeto de especial protección constitucional”. 42 Sentencia C-111 de 2006. 43 Sentencia T-619 de 2010. 44 La Corte estudió la solicitud de pensión de sobrevivientes, para la cual se estudió el requisito de procedencia de la dependencia económica de ella hacia su padre, en donde la Sala de Revisión indicó que: “la dependencia económica se predica del que habría echado de menos los aportes del causante para satisfacer las necesidades básicas, en caso de la ausencia de éstos.
Precedente relevante al asunto sub-judicie, porque era evidente que la hija inválida del causante habría experimentado una dificultad relevante para garantizar sus necesidades básicas sin la ayuda económica de su padre”. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 debe tener el solicitante frente al causante: “i) a) Haber dependido de forma completa o parcial del causante; b) que a falta de la ayuda financiera del cotizante fallecido, experimente una dificultad relevante para garantizar sus necesidades básicas, es decir, la dependencia económica se predica del que habría echado de menos los aportes del causante para satisfacer las necesidades básicas, en caso de la ausencia de éstos; o c) si a partir de la muerte del hijo fallecido cotizante que daba el aporte o el auxilio, los padres no son autosuficientes y se les afectó la condición económica y nivel de vida que mantenían antes de dicho evento, lo que hace necesario suplir mediante la pensión solicitada ese ingreso que recibían 45. ii) Que el solicitante se haya visto en la necesidad de vivir de la caridad ajena y, por ende, vea conculcado su derecho a la vida en condiciones dignas, teniendo la posibilidad de tener acceso a unos recursos económicos propios que le permitirían subvenir sus necesidades básicas (…) iii) Los funcionarios administrativos que estudian las peticiones sobre las sustituciones pensionales tienen vedado interpretar las pruebas recolectadas de una forma incompleta o sesgada con el objetivo de buscar algún pretexto para negar el derecho pensional, pues esa actitud constituiría una vía de hecho administrativa. iv) Aunque existan asignaciones mensuales o ingresos ocasionales, o cualquier otra prestación a favor del peticionario supérstite no afecta el acceso a la mesada pensional, siempre y cuando se compruebe que son insuficientes para lograr su auto sostenimiento.
De ahí que, si el sujeto beneficiario logra demostrar que los ingresos ocasionales o mensuales con los que cuenta no son suficientes para mantener un mínimo de existencia que le permita subsistir de manera digna, motivo por el cual dependía del auxilio económico que aportaba el causante, procede el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de este. v) El único criterio que se puede utilizar para denegar el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia del ascendente, es que la entidad logre identificar y demostrar que el interesado tiene los medios para garantizarse la satisfacción plena de sus necesidades básicas. vi) Este requisito debe ser evaluado por el juez en atención a las circunstancias del caso que se somete a su conocimiento y con el examen de las diferentes pruebas que existan en el acervo probatorio, como por ejemplo las declaraciones extrajuicio.
En efecto, la pensión de sobrevivientes es una prestación que tiene la finalidad de proteger la condición de vulnerabilidad en que quedan quienes dependían económicamente del causante, entre ellos los padres de aquel hijo fallecido y adquiere el carácter de fundamental con ocasión al vínculo que tiene con el derecho al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
Ahora bien para que el peticionario ascendiente acceda a este beneficio debe acreditar una dependencia económica frente al causante, la necesidad de los recursos de la pensión de sobrevivientes para satisfacer su subsistencia, o el deterioro de su situación económica y condiciones de vida dignas desde la muerte del cotizante. Por otra parte, los funcionarios que estudian dichas prestaciones económicas solo pueden negar su reconocimiento, siempre y cuando concluyan que el interesado tiene una subsistencia digna sin el dinero que compone la prestación. (subrayas y negrillas fuera del texto original) Al respecto, resulta ilustrativa la siguiente sentencia del Consejo de Estado 46: 45 Sentencia T 326 de 2013 46 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 «(…) Pero en gracia de discusión, de aceptarse que en efecto alguno de los padres del soldado voluntario ya tenía reconocida pensión de vejez -que desnaturalizaría la supuesta dependencia económica con el causante-, lo cierto es que perdió de vista la apoderada del Ministerio de Defensa Nacional Ejército Nacional, que esa supuesta pensión de vez fue reconocida en el año 2002 mientras que fue en el año 1994 cuando falleció el soldado Elías Gustavo Botina Vallejo, fecha en que se configuró la condición de beneficiarios del causante en cabeza de sus progenitores, pero no es en el año 2011 cuando se llevó a cabo la declaración extra proceso ni en el año 2002 cuando se obtuvo la pensión de vejez.
Como si no resultaran suficientes las anteriores consideraciones, a juicio de esta Sala el enfoque dado por la defensa de la entidad demandada no se ajusta al carácter protectorio que propende la pensión de sobrevivientes en favor de los beneficiarios del causante, que no es otro que el de suplir las necesidades de quienes se lucraban de la ayuda económica que les proporcionaba en este caso el soldado fallecido, en su condición de hijo de los accionantes.
De allí que tal postura, haría nugatorio que una misma persona pueda percibir pensión de vejez y pensión de sobrevivientes al mismo tiempo, prestaciones que son compatibles, con fundamento en las siguientes motivaciones: El artículo 13 de la Ley 100 de 1993 dispone: “ARTÍCULO
13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DEPENSIONES. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: j. Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez. Por tanto, al ser excluyentes por expresa disposición legal las pensiones de invalidez y de vejez, no existe justificación alguna para extender dicha incompatibilidad entre las pensiones de vejez –en este caso del padre de uno de los beneficiarios del causante- con la pensión de sobrevivientes que reclama a su favor en virtud del fallecimiento de su hijo en actos del servicio, por cuanto sería tanto como ampliar el supuesto normativo a hechos que no lo prohíben, ya que lo que se debe mirar es que la razón de dichos reconocimientos provienen de distintos supuestos y requisitos legales (…) De allí que una misma persona pueda recibir pensión de vejez y pensión de sobrevivientes al mismo tiempo, por tratarse de prestaciones compatibles pues el Sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 lo que no admite es que se reconozca doble pensión, pero por el mismo riesgo.
En este caso resulta evidente que la pensión de vejez surge para el titular afiliado, mientras que la pensión de sobrevivientes nace para sus beneficiarios, por tanto, provienen de distintos supuestos fácticos y normativos. Al respecto resulta ilustrativo tener de presente el aporte jurisprudencial de la Corte Constitucional en la sentencia T-538 del 21 de agosto de 2015.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en la que dijo lo siguiente: SUBSECCIÓN “B”, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, sentencia del dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) - Radicación número: 19001-23-33-000-2018-00141-01 (1455-2019) - Parte actora: FLOR MARÍA VALLEJO DE BOTINA Y OTRO - Demandado: Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Ejército Nacional - Tema: Pensión de sobreviviente por fallecimiento de soldado voluntario muerto en servicio, no es incompatible con la pensión de vejez del padre del causante.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 “3. No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993.” La misma alta corporación así lo había considerado con muchos años de anterioridad en la Sentencia T-281 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, al considerar: “La causal de extinción de la pensión, sustituida en beneficio de los hijos (Art.174 del D/1212 de 1990) se basa en que el hijo tenga “independencia económica”.
Estima la Corte que la independencia económica no se podría interpretar como recibir otra pensión, ya que el beneficiario, precisamente, depende de otra asignación. La independencia económica se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través del ejercicio de la capacidad laboral o de un patrimonio propio.” (subrayas nuestras Por su parte, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral en sentencia N° 37595 del 24 de mayo de 2011 M.P. Luis Gabriel Miranda Buelvas, trazó la siguiente postura jurisprudencial: (…) Por otra parte, es oportuno destacar que la dependencia económica de los beneficiarios frente al pensionado o al afiliado, se debe definir y establecer al momento del deceso a éste y no con posterioridad, pues desde ese momento trasciende a la vida jurídica y no es revisable.
(…) Tampoco es cierto que la concesión de las dos pensiones a la actora atenta contra los principios de solidaridad y de unidad a que se refiere el artículo 2o de la Ley 100 de 1993. El principio de solidaridad, según el referido precepto, está definido como “práctica de la ayuda mutua entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuete hacia el más débil” y ninguna de esas situaciones acontece en el asunto bajo examen.
Mucho menos se desconoce el principio de unidad, pues las dos pensiones reconocidas tienen causa y finalidad diferente, ya que la pensión de sobrevivientes cobija a la persona que sufre el desamparo al fallecer quien era su sostén económico, mientras que la pensión de vejez favorece al ciudadano o ciudadana que por el correr del tiempo sufre los avatares normales de la senectud.
(…) Bajo los extractos jurisprudenciales citados, para acceder a la pensión de sobrevivientes, los padres de los afiliados que fallecen deben probar que, sin los recursos que antes proveía el causante, las condiciones de vida desmejoran de tal manera que los derechos y principios consagrados en la Carta Política al mínimo vital, de respeto a la dignidad humana, de solidaridad y protección integral a la familia se ven amenazados, por tal razón, tal y como quedó referenciado la jurisprudencia ha adoptado los presupuestos para determinar si una persona es dependiente o no, a saber: Ref.
Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 1. Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna. 2. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica. 3.
No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993. 4. La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional. 5.
Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes. 6. Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica. En tales condiciones, la Sala entrará a analizar si, como lo afirma la Juez de primera instancia, en el sub examine no se encuentra acreditada la dependencia económica con las pruebas aportadas y analizadas en el plenario, en razón a que de éstas no se tuvo certeza acerca de la periodicidad, el monto y qué necesidades puntuales eran atendidas con los recursos que el Policial entregaba a los demandantes, aunado a que el padre del causante laboraba y que de dichos ingresos se beneficiaba igualmente la madre del uniformado, afirmaciones respecto de las cuales difiere la parte demandante, en tanto considera que los medios probatorios son suficientes para demostrar la dependencia económica de los demandantes con su hijo Herlyn García Viveros, que los ingresos del hogar no son suficientes para garantizar una subsistencia digna y que el aporte del causante era necesario para el mínimo vital de los demandantes. 3.4.
Caso Concreto En consideración con el análisis efectuado desde el despacho de primera instancia resultan relevantes para los efectos lo siguiente: El señor Herlyn García Viveros era hijo de los señores Francisco Leusson García Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 Solis y María Inés Viveros Peña, según consta en el registro de nacimiento 925239 visible en la página 35 del archivo 1 del expediente digital.
Según el registro civil de defunción 09300859 47, Herlyn García Viveros falleció el 29 de julio de 2017. Según copia de la hoja de servicios del 24 de febrero de 2016, el señor Herlyn García Viveros ingresó como alumno del nivel ejecutivo el 03 de febrero de 2015, luego al nivel ejecutivo a partir del 15 de enero de 2016 y fue dado de alta el 29 de julio de 2017, por muerte en servicio activo48.
En ese mismo documento aparece anotado que el estado civil del señor Herlyn García Viveros era soltero. Por Resolución 00241 el 07 de marzo de 2018 49, la Policía Nacional reconoció la indemnización por muerte a los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña, en calidad de padres del Patrullero Herlyn García Viveros, y negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por éstos el 15 de agosto de 2017 bajo las siguientes consideraciones: «[…] se observa que los señores FRANCISCO LEUSSON GARCÍA SOLÍS Y MARÍA INÉS VIVERO PEÑA, son casados, tienen vigente una comunidad de vida para prestar una ayuda mutua, gozan de ingresos que los perfilan en la actitud de bastarse a sí mismos para subvenir a sus necesidades, situación que hace desaparecer la subordinación económica que predica el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, de los padres respecto del causante, razón por la cual no tienen la calidad de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, por lo cual les será negada y se les reconocerá el derecho a la compensación por muerte; […]» Contra la anterior decisión, los demandantes interpusieron recurso de reposición y en subsidio apelación 50, mismos que fueron decididos a través de las Resoluciones 00785 del 20 de diciembre de 2019 51 y 00801 del 06 de marzo de 2020 52 confirmando la decisión contenida en la Resolución 00241 del 07 de marzo de 2018, bajo el siguiente argumento: 47 Pág. 36 Archivo 1 -Samai -En otras instancias. 48 Pág. 231 Archivo 1 -Samai -En otras instancias. 49 Pág. 45 Archivo 1 -Samai -En otras instancias. 50 Pág. 47 y siguientes Archivo 1 -Samai -En otras instancias. 51 Pág. 57 y siguientes Archivo 1 -Samai -En otras instancias. 52 Pág. 66 y siguientes Archivo 1 -Samai -En otras instancias.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 «[…] Que en conclusión, los señores MARÍA INÉS VIVERO PEÑA Y FRANCISCO LEUSSON GARCÍA SOLÍS, en calidad de padres del causante no lograron demostrar la dependencia económica respeto del señor Patrullero (F) HERLYN GARCÍA VIVEROS, manteniéndose las mismas condiciones en las cuales los recurrentes tienen una comunidad de vida bajo el vínculo civil de cónyuges y cuentan con un ingreso mensual derivado del salario devengado por el señor FRANCISCO LEUSSON GARCÍA SOLÍS, que hace desaparecer la subordinación económica que predica el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004;» Obra en el proceso igualmente constancia 53 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Nariño - CORPONARIÑO el 20 de enero de 2021 en la que se lee: «Que el Señor FRANCISCO LEUSSON GARCIA SOLIS, identificado con cédula de ciudadanía No.12.830.182 de Tumaco, labora en esta Entidad mediante Nombramiento Provisional desde Mayo 18 de 2009 desempeñando el cargo de Operario Calificado Código 4169 Grado 11, con un Salario Básico Mensual de UN MILLON TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.364.839.00.)» Con el recurso de apelación, la parte demandante allegó la Resolución No. 035 del 27 de enero de 2023 «Por medio de la cual se hace un nombramiento en periodo de prueba y se termina un nombramiento provisional», documento que mediante auto proferido por este Tribunal el 29 de abril de 2024 fue tenido como prueba sobreviniente, pues versaba sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia y del que se extrae lo siguiente: «[…] como consecuencia del nombramiento en periodo de prueba a quien obtuvo éste legítimo derecho, debe darse por terminado el nombramiento provisional.
Que el cargo de Operario Calificado, código 4169, Grado 11, de CORPONARIÑO venía siendo ocupado por el funcionario FRANCISCO LEUSSON GARCIA SOLIS, identificado con cedula de ciudadanía No. 12.830.182, con nombramiento provisional, en virtud de la Resolución No. 285 del 14 de mayo del 2009. Que en aras de garantizar los derechos del funcionario provisional se solicitó vía correo electrónico informar a la Subdirección Administrativa y Financiera, si el funcionario se encuentra en alguna situación o condición de especial protección, a fin de tomar las acciones afirmativas positivas en favor del trabajador, sin desconocer los derechos de quien ganó el concurso y hoy ostenta el derecho al cargo de carrera administrativa Que el Señor FRANCISCO LEUSSON GARCIA SOLIS, identificado con cedula de ciudadanía No. 12.830.182, no manifestó si cuenta o no, con causales de especial protección. Que Talento Humano reviso las historias laborales a fin de identificar evidencia que permita determinar la existencia de alguna situación que amerite especial protección por parte de la entidad.
Que ante la inexistencia de causales especiales de protección de la funcionaria 53 Pág. 8 Archivo 1 -Samai -En otras instancias. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 vinculada en provisionalidad, y existiendo mejor derecho ostentado por quien ganó el concurso de méritos y se encuentra en firma la lista de elegibles es necesario proceder a la desvinculación del provisional y realizar el respectivo nombramiento en periodo de prueba. […]
ARTICULO SEXTO. En mérito de lo expuesto en la parte considerativa y en consecuencia del nombramiento relacionado en el artículo primero del presente acto administrativo, terminar el nombramiento provisional en el empleo denominado Operario Calificado, código 4169, Grado 11, de la planta global y flexible de la Corporación Autónoma Regional de Nariño CORPONARIÑO, actualmente desempeñado por el funcionario FRANCISCO LEUSSON GARCIA SOLIS, identificado con cedula de ciudadanía No. 12.830.182.» (negrillas fuera del texto) Obran también a nombre del señor Francisco Leusson García Solís las siguientes obligaciones: i) «TABLA DE AMORTIZACIÓN» del Banco Agrario de Colombia con fecha 21 de julio de 2021 que da cuenta del crédito obtenido por el demandante en ese mismo mes y año por la suma de $4.000.000 54; ii) Seguro de vida contratado el 13 de agosto de 2021 con SURA para el crédito de libre inversión recibido por parte de Bancolombia en la suma de $16.800.000 55; iii) Recibo generado por el Fondo Nacional del Ahorro en el que se constata pago realizado el 12 de agosto de 2021 por concepto de crédito hipotecario y que refleja a dicha calenda un saldo de $79.656.167,35 56.
Reposan de igual manera obligaciones financieras a nombre de Natalia García Vivero, así: i) Recibo de pago expedido por la Cooperativa Minuto de Dios el 13 de julio de 2020 57 y ii) Recibo de abono a matricula generado por la Fundación Universitaria Católica Lumen Gentium -Pance Cali 58. Al expediente fueron arrimadas igualmente declaraciones extrajuicio, así: - Declaración No. 8119 rendida el 16 de octubre de 2020 ante la Notaría Diecinueve de Cali, por parte de los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña, quienes manifiestan bajo la gravedad de juramento que sus ingresos económicos no cumplen con los requisitos para realizar declaración de renta ante la DIAN 59. 54 Pág. 10 Archivo 11 -Samai -En otras instancias. 55 Pág. 11 ibíd. 56 Pág. 14 ibíd. 57 Pág. 15 ibíd. 58 Pág. 16 ibíd. 59 Pág. 243 y 244 Archivo 1 -Samai -En otras instancias.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 - Declaración rendida por Zuley García Viveros ante la Inspección de Policía del municipio de Francisco Pizarro, según la cual la declarante procreó un hijo con un patrullero de la Policía, quien no respondió por él, y fue su hermano fallecido Herlyn García Viveros quien asumió los gastos de nacimiento de su sobrino; además, que vive con sus padres y que ellos le colaboran con la crianza del menor 60.
En audiencia de pruebas celebrada en este proceso se recaudaron los testimonios de los señores Juan Bautista de la Cruz Caicedo, Jhon España y Yersson Alberto Cuero Angulo, frente a los cuales la juez de primer grado considera que no narraron circunstancias puntuales que permitan establecer que los dineros aportados por el señor Herlyn García Viveros eran empleados para satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de los demandantes, como quiera que los declarantes no indicaron o afirmaron desconocer la periodicidad, el monto de la ayuda, qué necesidades puntuales eran atendidas con esos recursos, o cualquiera otro dato que permitiera a ese despacho entender probada la tesis planteada en la demanda frente a la dependencia económica de los demandantes frente a su hijo fallecido.
En atención a ello, se avoca este estrado judicial en el examen de la prueba testimonial, de la que se destacan los siguientes aspectos: Testimonio de Juan Bautista de la Cruz: Afirma que es amigo de crianza del señor Francisco Leusson García Solís, con el que ha trabajado en pesca y quien describe como una persona trabajadora. (audiencia de pruebas min. 00:15:59 y ss.).
Manifestó que conoce a la señora María Inés Vivero Peña, como la esposa del señor García Solís (audiencia de pruebas min. 00:15:31 y ss.). Le consta que el señor Herlyn García Viveros pertenecía a la Policía Nacional y que las vacaciones las disfrutaba junto a sus padres, quienes tenían la esperanza puesta en él por ser quien los ayudaba económicamente, pues en el lugar donde vivían -Francisco Pizarro- no había empleo y la madre de éste se dedicaba a las labores del hogar (audiencia de pruebas min. 00:17:54 y ss.).
Refiere que la situación en el municipio donde residen es complicada y que se 60 Pág. 20 y 21 Archivo 11 -Samai -En otras instancias. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 sobrevive con lo que cada uno ha aprendido a hacer, en el caso de él y del señor Francisco Leusson, labores de pesca o en la montaña (audiencia de pruebas min. 00:19:43 y ss.).
Indica que escuchó que el señor Francisco Leusson se había ido para Tumaco y que allí estaba trabajando en una lancha de forma temporal, toda vez que en ese tipo de labores son contratados por periodos de quince días (audiencia de pruebas min. 00:24:26 y ss.). Asegura que tanto el señor Francisco Leusson García Solís, como la señora María Inés Vivero Peña dependían económicamente de su hijo el señor Herlyn García Viveros por ser el único que trabajaba (audiencia de pruebas min. 00:27:49 y ss.).
Testifica que el demandante «tiene un rancho» en Salahonda, construido en madera y cubierto con techo de zinc (audiencia de pruebas min. 00:31:56 y ss.). Testimonio de Jhon Ener España Aguiño: Manifiesta que conoce a los demandantes desde hace más de veinte años por ser vecinos en Salahonda; que sabe que tienen tres hijos, uno de los cuales falleció y que una de las hijas tiene un hijo -nieto de los demandantes- (audiencia de pruebas min. 00:48:14 y ss.).
Expresó que el señor Francisco trabaja por contratos en Tumaco, particularmente con CORPONARIÑO y que se desempeña como motorista. Que se desplaza semanalmente y regresa los fines de semana (audiencia de pruebas min. 00:48:45 y ss.). Afirmó que la familia demandante no vive en condiciones cómodas que «son pobres» y que, si bien tienen una casa, es en madera, típica del sector (audiencia de pruebas min. 00:49:39 y ss.).
Señaló que, según conversaciones sostenidas con la familia, el señor Herlyn García Viveros, colaboraba económicamente con sus padres, dado que éstos no contaban con una situación económica solvente; adicionalmente dijo que la madre del Policial no realiza ninguna actividad económica y que se dedica a las labores del hogar (audiencia de pruebas min. 00:55:21 y ss.).
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 Testimonio de Yersson Alberto Cuero Angulo: Manifestó que conoce a los demandantes desde su infancia por haber sido vecinos en Salahonda donde permaneció aproximadamente cinco años y posteriormente se trasladó a vivir a Tumaco (audiencia de pruebas min. 01:12:36 y ss.).
Indicó que la señora María Inés Vivero Peña, siempre ha sido ama de casa (audiencia de pruebas min. 01:12:36 y ss.). Relató que para la época en que falleció el uniformado, el señor Francisco «tenía un pequeño trabajo de madera, pero no era mucho lo que ingresaba, era un trabajo muy pequeño» y que para el momento en que testificó, el demandante contaba con un trabajo en Tumaco, lo que le obligaba a trasladarse desde Salahonda hasta Tumaco, pudiendo compartir con su familia los fines de semana; también afirmó que el señor Francisco a veces trabajaba y que otras veces no (audiencia de pruebas min. 01:16:54 y ss.).
Señaló que cuando hablaba con el señor Herlyn García Viveros durante las vacaciones de éste o en comunicaciones que sostenían, el Policial le expresaba que colaboraba mucho económicamente a sus padres (audiencia de pruebas min. 01:19:20 y ss.). Dijo que antes del fallecimiento del señor Herlyn García, los demandantes no tenían las necesidades que tienen ahora, toda vez que el uniformado les solventaba muchas necesidades (audiencia de pruebas min. 01:19:49 y ss.).
A partir de los anteriores elementos observa la Sala que los testimonios fueron coincidentes en señalar que el hogar compuesto por los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña percibían lo que el primero de ellos lograra recaudar del contrato que tenía con CORPONARIÑO y de otras actividades que en forma independiente realizaba, tales como, pesca, motorista, lanchero y trabajos en el campo, con lo cual, de acuerdo con lo afirmado en la demanda, cubría algunos gastos del hogar y que su hijo Herlyn García Viveros le ayudaba a cubrir igualmente gastos como vestuario, alimentos, servicios públicos, entre otros, ello teniendo en cuenta que la señora María Inés Vivero Peña no trabaja, toda vez que se dedica a las labores del hogar.
Las pruebas recaudadas en el plenario permiten constatar igualmente que si bien el señor Francisco Leusson García Solís, fue vinculado a CORPONARIÑO desde el año Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 2009 hasta el 2023, lo cierto es que percibía «un salario básico mensual» 61 por el cargo que desempeñaba, con el que además de lo indicado en precedencia, debía no solo solventar las cuotas de los créditos adquiridos con el Banco Agrario de Colombia, Bancolombia y el Fondo Nacional del Ahorro sino también cubrir los gastos de transporte y alojamiento que se generaban por laborar fuera de su domicilio, hecho éste que fue testificado por quienes acudieron a declarar en el sub lite.
Lo anterior, permite concluir que los ingresos percibidos por dicho hogar no eran suficientes, por lo que dependían del sueldo del patrullero Herlyn García Viveros y aunque los demandantes tenían otra hija, aquella no trabajaba, sino que acompañaba a la demandante en las labores del hogar y se encargaba de un hijo menor, conforme a las manifestaciones de los testigos y la declaración juramentada que esta misma rindió y que se allegó al proceso.
En ese contexto, con los ingresos percibidos por el demandante, no se garantiza una subsistencia congrua pues la suma percibida para ese momento no le garantiza el mínimo vital de la mencionada familia, tanto así que el patrullero García Viveros debía suplir gastos de aquellos. En este punto, la Sala considera pertinente precisar que el hecho de que los testigos hayan tenido conocimiento de los aportes económicos que realizaba el causante sin precisar los momentos específicos en que ello ocurría, no conduce necesariamente a concluir que dicha ayuda fuera esporádica o accidental.
Lo relevante, desde el punto de vista probatorio, es que todos los testigos fueron coincidentes en afirmar que el apoyo económico del señor Herlyn García Viveros hacia sus padres era constante, orientado al sostenimiento del hogar y asumido como una responsabilidad permanente, lo cual permite inferir, con arreglo a la sana crítica, que no se trataba de ayudas aisladas, sino de una contribución regular y necesaria para la subsistencia de los demandantes.
Aceptar la tesis planteada en la sentencia de primera instancia implicaría exigir una prueba imposible, consistente en que los testigos acreditaran la totalidad de los aportes económicos efectuados por el causante, con indicación de fechas, montos y periodicidad exacta, exigencia que desnaturalizaría el alcance del medio probatorio máxime si se toma en consideración que los señores no convivían con el núcleo familiar del causante, sino que eran personas cercanas a la familia y de trato relativamente 61 De ello da cuenta la Constancia expedida por CORPONARIÑO -Documento 1 -Página 98 -Samai -En otras instancias.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 frecuente. Ahora bien, conforme a la jurisprudencia antes analizada es posible establecer que la dependencia económica no exige la demostración de una carencia absoluta de recursos, ni que el progenitor se encuentre en estado de indigencia, sino la acreditación de que la ayuda proporcionada por el causante era necesaria para mantener condiciones mínimas de vida digna, y que su ausencia genera una afectación relevante en la capacidad de subsistencia. En el caso concreto, los testimonios permiten inferir que el señor Francisco Leusson García Solís asume las cargas económicas del hogar, en el que convive con su esposa María Inés Vivero Peña, hija y un nieto.
En ese contexto, el apoyo económico brindado por su hijo fallecido no era marginal ni accesorio, sino que constituía un ingreso determinante para el equilibrio económico del núcleo familiar. Bajo esa égida, la Sala, contrario a la conclusión a que se arribó en el fallo de primera instancia, llega a la determinación de que a los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña sí les asiste el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme a las prerrogativas contenidas en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, pues efectivamente el causante proveía ayuda económica a los actores, sin la cual sus niveles básicos de vida se han visto disminuidos, máxime si se tiene en cuenta el hecho sobreviniente consistente en la terminación del vínculo laboral del demandante que generaba un ingreso fijo mensual a éste.
Para la Sala, es claro que los demandantes sí dependían de forma parcial de su hijo, pues los testigos fueron consonantes al manifestar dicha circunstancia, motivo por el cual considera que debe protegerse este derecho, máxime cuando el fin primordial de la pensión de sobrevivientes consiste en salvaguardar al núcleo familiar que dependía económicamente del causante, para que pueda continuar atendiendo sus necesidades.
En este orden, el hecho de que el padre percibiera un ingreso per se no desvirtúa el requisito de dependencia, a menos que fuera suficiente para cubrir sus propios gastos, situación que no fue acreditada en el presente asunto, por el contrario, de las declaraciones de los testigos, se evidencia el criterio de necesidad de dicho ingreso para la subsistencia de los actores.
En efecto, la pensión de sobrevivientes no constituye una «asignación» en los términos del artículo 128 constitucional, sino una prestación de carácter asistencial, destinada a Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 45 proteger a los familiares del causante ante la pérdida de su sustento económico.
Corolario, los medios de prueba referenciados llevan a este Tribunal al convencimiento que los actores sí dependían económicamente del extinto patrullero Herlyn García Viveris, pues tras la muerte de su hijo, los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña sufrieron una afectación en su capacidad para cubrir sus necesidades básicas, lo que ineludiblemente conlleva a acreditar el requisito de la dependencia económica que exige la norma para el reconocimiento de la prestación pensional que se reclama. 3.5.
Entidad obligada al reconocimiento pensional Se precisa que la entidad llamada a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes en favor de los demandantes, en aplicación del precedente que, en dicho aspecto de la responsabilidad del reconocimiento y pago pensional, constituye la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-010-18 de 12 de abril de 2018, es la demandada Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por las siguientes razones: i) porque ésta no adujo en momento alguno falta de competencia en dicho sentido, ii) por ser la entidad que expidió los actos administrativos objeto de la pretensión anulatoria iii) por ser la entidad para la cual prestó los servicios, como Patrullero, el causante Herlyn García Viveros y, iv) por ser la entidad responsable, para efectos pensionales, del bono pensional por el tiempo de servicio prestado por el causante como Patrullero, sin que en este aspecto pueda tener incidencia alguna la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, dado que el señor García Viveros nunca ostentó la asignación de retiro que otorga la Policía Nacional a través de CASUR a quien adquiere el derecho para tal fin.
La obligación que se señala a cargo de la entidad demandada tiene su fundamento en su condición de empleadora que lo fue en su momento respecto del fallecido patrullero de la Policía Nacional, Herlyn García Viveros, conforme al formato de hoja de servicios que fue arrimada al expediente. En efecto, el sistema fue delineado por el legislador con el fin de proteger al trabajador, por lo que, en tratándose de las contingencias relativas a la vejez o muerte, ello supuso la guarda de los recursos necesarios para el reconocimiento de las prestaciones en el momento en el que ellas se generaran.
En este contexto, es posible encontrar disposiciones como el artículo 22 de Ley 100 de 1993, según el cual, «el empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 46 descuento al trabajador».
Resta por señalar que, conforme con lo anterior, si la persona tenía que ser afiliada al sistema y no lo fue o aún no estaba en vigencia la Ley 100 de 1993, entonces el responsable de los recursos para el reconocimiento y pago de la prestación era la entidad a la que se encontraba vinculado el servidor público. De allí se concluye que, de no haberse subrogado el riesgo, entonces la entidad pública también tendría que reconocer y pagar la prestación supletoria que reemplaza a la pensión. De acuerdo con lo estudiado en los acápites que anteceden y, comoquiera que se encuentra establecida la causación de la prestación pretendida y su obligación a cargo de la entidad demandada, estudiará la Sala el fenómeno prescriptivo de las mesadas pensionales. 3.6.
Prescripción del derecho pensional causado Señala esta Colegiatura que el límite temporal para la reclamación de los derechos referentes al régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, se encuentra regulado por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que establece lo siguiente: «Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres (3) años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual»”. La prescripción es un fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo, de acuerdo con las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten, bien sea en materia adquisitiva o extintiva.
La prescripción extintiva atañe al deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo que está fijado en la Ley, es decir, que la reclamación de los derechos que se pretenden adquiridos, está sujeta a un lapso en el que deben ser solicitados. En el sub examine, en cuanto se trata del régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes conforme la Ley 100 de 1993, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal que ha quedado señalado.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 47 En el presente asunto, quedó demostrado que el derecho a la pensión de sobrevivientes se causó el 29 de julio de 2017, por lo tanto, los 3 años que disponía para interrumpir la prescripción vencían el 29 de julio de 2020; no obstante en el plenario no reposa la reclamación administrativa que fue radicada ante la entidad, solicitando el reconocimiento de la prestación pensional y lo que se observa es que la presente demanda fue instaurada tres años y tres meses aproximadamente después, el 25 de noviembre de 2020, situación que conlleva a que el fenómeno de la prescripción de las mesadas producto de la pensión de sobrevivientes se configure respecto de aquellas causadas con anterioridad al 25 de noviembre de 2017 y, en tal virtud, si bien el derecho pensional en favor de la parte demandante se ratifica a partir del 29 de julio de 2017, los efectos fiscales se causan desde el 25 de noviembre de 2017, por prescripción trienal.
A tono con todo lo discurrido, el Tribunal revocará la sentencia de primer grado, en cuanto desestimatoria de las pretensiones de la demanda y, en su lugar, condenará a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes prevista en el régimen general contenido en la Ley 100 de 1993, en favor de los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña, en calidad de padres del señor Herlyn García Viveros, en el monto establecido en el artículo 48 de dicha preceptiva. 3.7.
Ajuste de valor Es claro que las sumas que se reconozcan en favor de la parte demandante serán ajustadas en los términos del artículo 187 del CPACA, en aplicación de la siguiente fórmula: R = R.H INDICE FINAL INDICE INICIAL En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H), que es lo dejado de percibir por la parte demandante hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 48 por mes, para cada mesada pensional teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. 4. Costas Sea lo primero indicar que en sede de primera instancia no hubo condena en costas y tal aspecto no fue apelado, por lo que no hay lugar a pronunciarse en esta instancia. No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, depende exclusivamente de que las mismas se encuentren acreditadas, tanto en el caso de la prosperidad total como parcial de las pretensiones.
Aunque en principio el Máximo Tribunal Administrativo analizaba las costas con un criterio objetivo- valorativo (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), providencia en la que indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», y consideraba que las agencias se causaban siempre, aun cuando la parte compareciera al proceso sin apoderado, es lo cierto que también ha proferido sinnúmero de sentencias 62 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por el mismo Consejo de Estado63, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001- 23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001- 23-33-000-2013-00427-01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG.
Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 49 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» y, una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en la primera instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IX. FALLA 1. REVÓCASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira; en su lugar, se dispone: «1.1. DECLARAR la nulidad del numeral 2° de la Resolución N°00241 del 07 de marzo de 2018, así como la nulidad de las Resoluciones N°00785 del 20 de diciembre de 2019 y 00801 del 06 de marzo de 2020, proferidas por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional, a través de las cuales negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los demandantes Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña, como beneficiarios en su condición de padres del extinto patrullero de la Policía Nacional Herlyn García Viveros, de conformidad con lo expuesto en parte considerativa de esta providencia. a. Como consecuencia de la declaración de nulidad que antecede y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en favor de los señores Francisco Leusson García Solís y María Inés Vivero Peña, en los términos de la Ley 100 de 1993, a partir del 29 de julio de 2017, por el fallecimiento de su hijo, Herlyn García Viveros, pero con efectos fiscales a partir del 25 de noviembre de 2017, por prescripción trienal, conforme los parámetros y por las razones expresadas en la parte considerativa de esta sentencia. b. Condenar a la demandada a pagar en forma actualizada (indexación) las sumas adecuadas de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor certificados por el (DANE), con fundamento en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, hasta que se haga efectivo el pago que le ponga fin a la controversia judicial. c. Ordenar a la demandada dar cumplimiento del contenido de la sentencia dentro de los términos y previsiones de los artículos 189,192 y 195 del de la Ley 1437 de 2011». 2.
Sin condena en costas, por lo considerado. Ref. Rad.: 66001-33-33-001-2021-00123-01 (J-0430-2024) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50 3. Ejecutoriada esta providencia, realícense las actuaciones pertinentes ante el juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»