TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 14 de agosto de 2025 RECURSO DE INSISTENCIA Asunto: Sentencia de única instancia Radicación: 66001-23-33-000-2025-00190-00 Recurrente: Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez Recurrido: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Tema: Reserva de ley / Copia del documento constitutivo del consorcio INTER-PTAR MANIZALES, que reposa en los archivos de la DIAN / No se reseñan normas de rango legal que establezcan su reserva / Se estima mal denegada la información / Se ordena la entrega de copia de dicho documento I. EL ASUNTO POR DECIDIR Adelantadas las debidas actuaciones con el trámite preferente y sumario, sin que se evidencien causales de nulidad que la invaliden, se procede a proferir decisión de única instancia. II.
ANTECEDENTES. 2.1 La petición1: Mediante escrito de fecha 04 de julio de 2025, el señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez, realizó una petición dirigida al Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, a través del aplicativo destinado para tal fin en la página web de la entidad recurrida, a la cual le correspondió el número de radicado: 2025DP000163360 y se fundamentó en los siguientes términos: 1 Páginas 12-13 del archivo 001 del expediente digital.
Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 2.2. La respuesta2: A través de Oficio N° 116201260-105600 con fecha 08 de julio de 2025, el Jefe División de Servicio al Ciudadano de la DIAN dio respuesta a la petición presentada por el señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez manifestando lo siguiente: 2 Páginas 22-23 ídem.
Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 2.3. El recurso3. Con escrito dirigido al DIAN, el señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez presentó recurso de insistencia bajo los siguientes argumentos: 3 Páginas 8 y siguientes del archivo 001 del expediente digital. Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 (…) 2.4.
El trámite surtido4. A través correo electrónico remitido el 01 de agosto de 2025 por el Inspector III de la División Jurídica de la DIAN y dirigido a la Oficina de Reparto de esta ciudad, con asunto “Remisión recurso de insistencia”, solicita se radique el recurso presentado. Mediante acta de reparto del 01 de agosto de 2025 fue asignado el presente asunto a este Tribunal con ponencia del magistrado Andrés Medina Pineda.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Problema jurídico: Corresponde a la sala determinar si, en el presente caso, hay lugar a acceder al recurso de insistencia presentado por el señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez mediante el cual insiste que la Dirección de Impuestos y Aduanas está obligada a expedirle una certificación sobre quién o quiénes son los integrantes del CONSORCIO INTER-PTAR MANIZALES, así como expedir copia del documento constitutivo de dicho consorcio; no obstante, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales considera que no está obligada a entregar tal documentación e información, argumentando que tienen el carácter de reservados pues están protegidos por lo reglado en el artículo 15 de la Constitución y dado que el ordenamiento legal establece que los documentos que maneja dicha entidad como son las declaraciones, los expedientes, el RUT y los Estados de cuenta tienen carácter reservados por la información que contienen. 4 Páginas 1 a 5 del archivo 001 del expediente digital.
Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 3.2 Competencia. El artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021 establece: “ARTÍCULO 27. Modifíquese el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:
ARTÍCULO 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 5. Del recurso de insistencia previsto en la parte primera de este código, cuando la autoridad que profiera o deba proferir la decisión sea del orden nacional o departamental, o del Distrito Capital de Bogotá. (…) Así mismo, el primer inciso del artículo 26 de la ley 1437 de 2011, tal como fue sustituido por la Ley 1755 de 2015, indica:
ARTÍCULO 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
(…) Lo anterior, debe ser concordado con lo señalado en el artículo 275 de la Ley 1712 del 2014, “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la 5 “ARTÍCULO
27. RECURSOS DEL SOLICITANTE. Cuando la respuesta a la solicitud de información invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el solicitante podrá acudir al recurso de reposición, el cual deberá interponerse por escrito y sustentando en la diligencia de notificación, o dentro de los tres (3) días siguientes a ella.
Negado este recurso corresponderá al Tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales, decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo en un plazo no superior a tres (3) días. En caso de que el funcionario incumpla esta obligación el solicitante podrá hacer el respectivo envío de manera directa. El juez administrativo decidirá dentro de los diez (10) días siguientes.
Este término se interrumpirá en los siguientes casos: 1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente. 2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema.
Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
PARÁGRAFO. Será procedente la acción de tutela para aquellos casos no contemplados en el presente artículo, una vez agotado el recurso de reposición del Código Contencioso Administrativo.” Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.”, siempre y cuando invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, que no es el caso.
No obstante dicha norma, en su artículo 2° si es aplicable al caso concreto y allí se establece:
ARTÍCULO 2. Principio de máxima publicidad para titular universal. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley. En atención a las normas previamente transcritas y teniendo en cuenta que los documentos solicitados se encuentran en posesión y bajo la custodia de la DIAN, entidad del orden nacional, este Tribunal encuentra que es competente para proferir fallo definitivo de única instancia dentro del presente proceso. 3.3.
Procedencia del recurso de insistencia En relación con el asunto bajo examen, señala la Sala que son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011 tal como fue sustituida por la ley 1755 de 20156, así: «Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación». Respecto del recurso de insistencia, en el evento de ser denegado el derecho de petición que verse sobre información, examen u obtención de copia de documentos, por invocar reserva, tal como se señala el artículo 26 precitado, así:
ARTÍCULO 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o 6 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada. Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes.
Este término se interrumpirá en los siguientes casos: 1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente. 2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema.
Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
PARÁGRAFO. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella.” (Subraya fuera del Texto original) Al estudiar la constitucionalidad del artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional en sentencia C-951 del 4 de diciembre de 2014, precisó en relación con la naturaleza del recurso de insistencia, lo siguiente: «El artículo 26 establece el trámite a seguir cuando un documento o una información estén sometidos a reserva y la persona interesada insista en su petición de información o de documentos ante la autoridad que ha invocado tal reserva.
El recurso de insistencia debe interponerse por escrito y sustentarse en la diligencia de notificación o dentro de los diez (10) días siguientes. (…) En cuanto a la idoneidad de este mecanismo, la Corte advierte que en la Sentencia T-466 de 2010, se pronunció en los siguientes términos: “La jurisprudencia constitucional ha distinguido dos hipótesis de desconocimiento del derecho fundamental de acceso a los documentos públicos que cuentan con dos mecanismos de defensa judicial diferentes.
En efecto, la primera consiste en que la administración emita una respuesta negativa a la solicitud, aduciendo su carácter reservado e invocando las disposiciones constitucionales o legales pertinentes. En este evento, la Corte no ha dudado en afirmar que el recurso de insistencia es el mecanismo judicial de defensa procedente, en tanto aquel constituye un instrumento específico, breve y eficaz para determinar la validez de la restricción a los derechos fundamentales en cuestión. La segunda hipótesis consiste en la vulneración por falta de respuesta material o respuesta diversa al carácter reservado de la información. En este supuesto, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que es la acción de tutela el mecanismo idóneo para obtener la protección de tal derecho fundamental.” En el mismo sentido, se pronunció esta Corporación en la Sentencia C-274 de 2013, con ocasión de la revisión del artículo 28 la Ley Estatutaria 1712 de 2014, que establece dos mecanismos judiciales para el evento en que se niegue el acceso a documentos públicos amparados por la existencia una reserva legal, que se consideran idóneos y efectivos para la protección del derecho a acceder a la información pública: el procedimiento especial – Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 similar al estipulado en el artículo 26 que se examina- para reservas que protegen la seguridad y defensa nacionales y las relaciones internacionales y la acción de tutela en los demás casos en que se niegue el acceso a un documento público amparado en una reserva legal.
Estos mecanismos reemplazaron el previsto en la Ley 57 de 1985 “Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, que hasta ahora había sido considerado como un instrumento judicial idóneo para el evento de denegación de acceso a un documento público por la existencia de una reserva legal. Al respecto, la Corte consideró que: “Ambos mecanismos judiciales satisfacen los estándares de constitucionalidad señalados para asegurar la efectividad del derecho a acceder a documentos públicos, en tanto: (a) constituyen un recurso sencillo, de fácil acceso para todas las personas, ya que sólo exigen el cumplimiento de requisitos básicos para su ejercicio;
(b) son gratuitos; (c) establecen plazos cortos y razonables para que las autoridades suministren la información requerida; (d) admiten solicitudes informales que se hagan de forma oral en los casos en que no pueda realizarse por escrito; y (f) se activan frente a una respuesta negativa y motivada del sujeto obligado que puede cuestionada en la vía judicial.” En tal virtud, la Corte encuentra que el establecimiento de un procedimiento sumario para hacer efectivo el derecho de acceso a la información, cuando los administrados consideren que este no ha sido satisfecho por parte de la administración, es idóneo en la medida en que se trata de un proceso judicial de única instancia a través del cual se decide de manera definitiva sobre la validez de la restricción al acceso de los documentos públicos, cuyas características procedimentales en nada riñen con el Estatuto Superior y, por el contrario, su estipulación legal es desarrollo de los artículos 15, 23, 74 y 209 de la Constitución Política, pero, además, se ajusta a los cánones del debido proceso previsto en el artículo 29 Constitucional.
No obstante lo anterior, a efectos de clarificar el alcance de los términos previstos para la interposición y tramitación de este procedimiento, la Corte considera necesario pronunciarse en torno al término dentro del cual el funcionario debe remitir la respectiva documentación al juez o tribunal contencioso administrativo. A la luz de una interpretación sistemática, los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución en consonancia con el principio de celeridad previsto en el numeral 13 del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, norma a la cual se integra el proyecto de ley estatutaria objeto de revisión, considera que la remisión que debe efectuar el funcionario al operador judicial debe ser inmediata.
Esto, con el fin de salvaguardar de manera efectiva, los derechos fundamentales del peticionario. De otra parte, habida cuenta que no en todos los 1.104 municipios del país existen juzgados administrativos, para una gran cantidad de personas, el recurso de insistencia sería nugatorio y con él la posibilidad de oponerse a la negativa de acceso a la información y documentos por razón de la reserva invocada por la autoridad.
Por tal razón, la Corte considera que en el evento que en el municipio no exista juez administrativo, la competencia para resolver acerca del recurso de insistencia previsto en el artículo 26 en estudio, debe corresponder a cualquier juez del municipio sede de la autoridad que aplicó la reserva para negar la petición de información o documentos cobijados por la misma.
Esto, con el fin de garantizar que todas las personas tengan la oportunidad de interponer el recurso de insistencia contra la negativa a su petición por razones de reserva y de que sea resuelto por una autoridad judicial independiente, acorde con los parámetros constitucionales y los estándares internacionales que buscan la garantía efectiva del derecho de petición y el acceso a la información y documentos públicos.
En esa dirección, estima que la exequibilidad de la norma debe ser declarada de manera condicionada, para asegurar la Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 resolución efectiva y oportuna de este recurso en todos los casos». (Negrillas fuera del texto original). Bajo este contexto, el recurso de insistencia solo es procedente cuando la entidad pública responde la solicitud, pero se niega a suministrar la información solicitada aduciendo que es de carácter reservado y en otros casos en los cuales no se dé respuesta de fondo y oportuna, o en cualquier caso diferente a la negación por documento sujeto a reserva, el mecanismo idóneo será la acción de tutela, bien sea para amparar el derecho fundamental de petición o el de acceso a documentos públicos.
Por su parte, el Tribunal Máximo de lo Contencioso Administrativo7 consideró que mediante el recurso de insistencia no se facilita o regula el acceso de la información reservada, pues en tal caso habría que convocar a los titulares de la información, sino que solamente se verifica qué datos tienen una connotación pública para sean entregados de manera expedita al peticionario.
Lo que significa, que este mecanismo no es un medio para que una persona acceda a los datos objeto de reserva, por el contario es un medio para establecer judicialmente la naturaleza pública de los datos solicitados. Conforme a lo anterior, esta Sala concluye el recurso de insistencia contiene dos características a saber; la primera, que es un trámite ágil, en tanto debe resolverse en un término de 10 días y la segunda, se trata de un medio eficaz para la protección del derecho de acceso a la información, pues la autoridad judicial competente (Juzgado o Tribunal Administrativo) decide en estricto sentido si la reserva invocada frente a un documento o información es válida o no y si la misma le es oponible a la persona o entidad que la solicita; es decir, revela si la información solicitada puede ser de acceso público.
Bajo este contexto, y atendiendo el alcance y finalidad del recurso de insistencia, considera la Sala que, en este caso, respecto a la insistencia del señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez, de obtener documento sobre la conformación del CONSORCIO INTER-PTAR MANIZALES, especialmente sobre quiénes lo integran y el documento de constitución, el mencionado recurso resulta procedente comoquiera que la autoridad negó la información solicitada aduciendo reserva de la actuación disciplinaria. 3.4.
Sobre la información reservada y el recurso de insistencia 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del 3 de noviembre de 2016, dentro del proceso con radicación 11001-03-15-000-2016-02216-00(AC). Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 El artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, tal como fue sustituido por la Ley 1577 de 2115, señala los criterios para identificar la información y documentos reservados, para lo cual establece: “ARTÍCULO 24.
INFORMACIONES Y DOCUMENTOS RESERVADOS. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: 1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales. 2.
Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas. 3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica. 4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación. 5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008. 6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. 7. Los amparados por el secreto profesional. 8. Los datos genéticos humanos.
PARÁGRAFO. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información.” Actualmente, cuando una persona en uso del derecho de petición, solicita el acceso a información o documentos reservados, la misma podrá ser rechazada por esta razón, pero será necesario señalar los motivos y las disposiciones legales que fundamentan la negativa al acceso a la información reservada8.
Frente a la decisión de rechazo, el peticionario podrá interponer el recurso de insistencia con el fin de que la autoridad judicial competente, decida si el rechazo de la petición por motivos de reserva se encuentra fundada9. 8 ARTÍCULO
25. RECHAZO DE LAS PETICIONES DE INFORMACIÓN POR MOTIVO DE RESERVA. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos pertinentes y deberá notificarse al peticionario.
Contra la decisión que rechace la petición de informaciones o documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo siguiente. La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella. 9 ARTÍCULO
26. INSISTENCIA DEL SOLICITANTE EN CASO DE RESERVA. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 Para abordar el análisis del presente caso, resulta importante traer a colación el artículo 74 de la Constitución Política de Colombia, que a letra reza: «Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley. El secreto profesional es inviolable».
A su vez, el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, tal como fue sustituido por la ley 1755 de 2015, refiere que solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva constitucional o legal, especialmente aquellos que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas incluidos en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas, los datos referentes a la información financiera y comercial en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008, los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos y los amparados por el secreto profesional, entre otros, los que según lo dispuesto por el parágrafo de la misma disposición solo podrán ser solicitados por sus titulares, apoderados o personas autorizadas con facultad expresa para acceder a dicha información. Se advierte sin dificultad de las normas referenciadas, que la negativa para permitir la consulta de documentos que reposen en las oficinas públicas o la expedición de copias o fotocopias de los mismos, solo es posible si tales documentos tienen el carácter de reservado, aunado a lo anterior, resulta también claro que el carácter de reservado de la información o documentos lo otorga la Constitución y la Ley de manera expresa, por tanto, no surge de la simple determinación de la Administración o por una omisión de esta en responder oportunamente.
En consecuencia, si la Ley o la Constitución determinan el carácter de reservado de un documento, no es posible acceder a su consulta o a la expedición de las copias que sobre ellos se requieran. Sobre el particular, precisa la Sala que el artículo 583 del Estatuto Tributario Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes.
Este término se interrumpirá en los siguientes casos: 1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente. 2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema.
Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
PARÁGRAFO. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella. Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 establece que la información tributaria respecto de las bases gravables y la determinación probada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias tendrán el carácter de información reservada.
En el mismo sentido se tiene que en el artículo 693 del citado Estatuto se establece que las informaciones tributarias respecto de la determinación oficial del impuesto tendrán el carácter de reservadas en los términos señalado en el artículo 583 ibídem. Es claro, entonces que las autoridades administrativas deben tener presente al momento de decidir peticiones de entrega de copias de documentos que reposen en sus archivos, que sólo tienen carácter reservado las informaciones y documentos que expresamente hayan sido sometidos a reserva por la Constitución o la ley, siendo ésta la excepción a la regla general del derecho de acceso a los documentos públicos previsto en el artículo 74 de la Constitución y desarrollado en las normas de rango legal citadas anteriormente. 4.
Caso concreto. De conformidad con los documentos aportados, se observa que, el señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez realizó una petición a la DIAN solicitando la siguiente información: “Copia Documento que aprobó la creación del CONSORCIO INTER- PTAR MANIZALES de fecha 17 de septiembre de 2021” “(…) debido a que el CONSORCIO INTER-PTAR MANIZALES, ha sido convocado en solicitud de conciliación No. 2025-277629 del 26 de junio de 2025 ante la PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS; por lo tanto, el convocante (mi poderdante) debe aportar el acta o documento de conformación del convocado CONSORCIO INTER-PTAR MANIZALES, en el cual consten sus integrantes y la designación del representante legal, de acuerdo con el numeral 2 del AUTO INADMISORIO 2025-277629 del 26 de junio de 2025.” La petición realizada por el señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez fue negada por motivos de reserva legal.
Expuesto lo anterior, se procede a realizar un análisis de la información solicitada y los argumentos de la negativa a su acceso con el fin de determinar si se encuentra fundada. Sea lo primero señalar que, de conformidad con el artículo 7410 de la Constitución Política, todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, prerrogativa que se puede hacer efectiva a través del derecho fundamental de 10 ARTICULO 74.
Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley. El secreto profesional es inviolable. Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 petición consagrado en el artículo 2311 de la Constitución; sin embargo, dicha concesión encuentra un límite en las excepciones constitucionales y legales, las cuales pueden establecer qué información o documentos tienen la condición de reservados12.
Ahora bien, en el evento en que un ciudadano solicite el acceso a información o documentos públicos reservados, la entidad que los tiene en su poder podrá negar o rechazar dicha solicitud, para lo cual será necesario que exprese los motivos de la negativa, indicando las disposiciones constitucionales o legales en las cuales se fundamenta.
En el caso bajo estudio, el Jefe División de Servicio al Ciudadano de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pereira dio una respuesta negativa a la petición realizada el 04 de julio de 2025 por el señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez, señalando que la información solicitada era reservada bajo los siguientes argumentos: 11 ARTICULO 23.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. 12 Ver artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 (…) Debe esta Sala precisar, que en el presente asunto el insistente no ha solicitado la entrega de copias de documentos públicos que reposen en la DIAN, sino la entrega de una copia del documento constitutivo del Consorcio INTER-PTAR MANIZALES, por lo cual lo que se ha solicitado es la entrega de copia de un documento privado que reposa en los archivos de la DIAN, como lo es el documento de constitución del referido consorcio; sin embargo, dicha información se encuentra en posesión y bajo control o custodia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por esa razón, en virtud del artículo 2° de la ley 1712 de 2014, puede considerarse como pública en ese contexto.
Documento que requiere para ser aportado ante la Procuraduría 28 Judicial II para Asuntos Administrativos, a efectos de llevar a cabo audiencia de conciliación como requisito previo para presentar medio de control de reparación directa (AE. 001 pág. 12-20) Ahora bien, es pertinente precisar también que el Jefe de la División de Servicio al Ciudadano de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pereira, al expedir el oficio 116201260-1056 del 08 de julio de 2025, dirigido al insistente, decide negarle la entrega del documento pedido con fundamento en lo reglado en el artículo 15 de la Constitución, citando también doctrina oficial de la entidad, así como los numerales 513 y 814 del artículo 3° y los numerales 215 y 316 del artículo 5° de la ley 1437 de 2011 y el artículo 2717 de la ley 594 de 2000, pero sin informarle con 13 5.
En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas. 14 8. En virtud del principio de transparencia, la actividad administrativa es del dominio público, por consiguiente, toda persona puede conocer las actuaciones de la administración, salvo reserva legal. 15 2.
Conocer, salvo expresa reserva legal, el estado de cualquier actuación o trámite y obtener copias, a su costa, de los respectivos documentos. 16 3. Salvo reserva legal, obtener información que repose en los registros y archivos públicos en los términos previstos por la Constitución y las leyes. 17 ARTICULO
27. DOCUMENTOS DE TRANSPORTE. Con sujeción a lo dispuesto en el inciso 3o. del presente artículo, en los casos en que la ley requiera que alguno de los actos enunciados en el artículo 26 se lleve a cabo por escrito o mediante documento emitido en papel, ese requisito quedará satisfecho cuando el acto se lleve a cabo por medio de uno o más mensajes de datos.
El inciso anterior será aplicable, tanto si el requisito en él previsto está expresado en forma de obligación o si la ley simplemente prevé consecuencias en el caso de que no se lleve a cabo el acto por escrito o mediante un documento emitido en papel. Cuando se conceda algún derecho a una persona determinada y a ninguna otra, o ésta adquiera alguna obligación, y la ley requiera que, para que ese acto surta efecto, el derecho o la obligación hayan de transferirse a esa persona mediante el envío o utilización de un documento emitido en papel, ese requisito quedará satisfecho si el derecho o la obligación se transfiere mediante la utilización de uno o más mensajes de datos, siempre que se emplee un método confiable para garantizar la singularidad de ese mensaje o esos mensajes de datos.
Para los fines del inciso tercero, el nivel de confiabilidad requerido será determinado a la luz de los fines para los que se transfirió el derecho o la obligación y de todas las circunstancias del caso, incluido cualquier acuerdo pertinente. Cuando se utilicen uno o más mensajes de datos para llevar a cabo alguno de los actos enunciados en los incisos f) y g) del artículo 26, no será válido ningún documento emitido en papel para llevar a cabo cualquiera de esos actos, a menos que se haya puesto fin al uso de mensajes de datos para sustituirlo por el de documentos emitidos en papel.
Todo documento con soporte en papel que se emita en esas circunstancias deberá contener una declaración en tal sentido. La sustitución de mensajes de datos por documentos emitidos en papel no afectará los derechos ni las obligaciones de las partes. Cuando se aplique obligatoriamente una norma jurídica a un contrato de transporte de mercancías que esté consignado, o del que se haya dejado constancia en un documento emitido en papel, esa norma no dejará de aplicarse, a dicho contrato de transporte de mercancías del que se haya dejado Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 precisión cuál es la norma de rango constitucional o legal que consagra concretamente la reserva legal de la documentación solicitada.
En estas circunstancias, la negativa de la entrega de la información y la documentación pedida no se ajusta a lo reglado en el artículo 25 de la ley 1437 de 2011, tal como quedó con la sustitución hecha por la ley 1755 de 2015, pues claramente allí se establece que toda decisión que rechace la petición de información o de documentos deberá ser motivada y en ella se deberá indicar en forma precisa cuáles son las disposiciones legales que impiden la entrega de la información o documentos.
Esta situación por si sola permitiría al Tribunal concluir que la Autoridad accionada negó la entrega de la información y de documentos requeridos, sin que exista una norma jurídica de rango legal, que les haya dado expresamente el carácter de reservado. Ello es así por cuanto en el artículo 15 de la Constitución se consagra el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, siendo evidente que de la naturaleza y alcance del mismo no puede concluirse válidamente que en dicha norma se regula que el documento de constitución de un Consorcio que repose en los archivos de la DIAN tiene carácter reservado, pues el mismo fue hecho para participar en una licitación pública en procura de lograrse la adjudicación de un contrato estatal.
Así las cosas, resulta acertado recordar lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-489 del 02 de noviembre de 1995, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, sobre la naturaleza y alcance del derecho fundamental a la intimidad: “El derecho fundamental a la intimidad se proyecta en dos dimensiones: como secreto que impide la divulgación ilegítima de hechos o documentos privados, o como libertad, que se realiza en el derecho de toda persona a tomar las decisiones que conciernen a la esfera de su vida privada[2].
El derecho a la intimidad es un derecho de status negativo, o de defensa frente a cualquier invasión indebida de la esfera privada, a la vez que un derecho de status positivo, o de control sobre las informaciones que afecten a la persona o la familia. Mediante este derecho se asegura a la persona y a su familia un reducto o espacio físico inexpugnable, en el que es posible encontrar el recogimiento necesario para proyectar libremente la personalidad, sin las intromisiones propias de la vida en sociedad[3].
El artículo 15 de la Constitución consagra, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, y establece una serie de garantías para su protección: (i) el deber del Estado y de los particulares de respetarlo; (ii) la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación privada, salvo el registro o la interceptación por orden judicial, en los casos y con las formalidades de ley;
(iii) la reserva de libros de contabilidad y demás documentos privados, salvo su exigibilidad para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado, "en los términos que señale la ley". constancia en uno o más mensajes de datos por razón de que el contrato conste en ese mensaje o esos mensajes de datos en lugar de constar en documentos emitidos en papel.
Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 Entonces, resalta esta sala de decisión que el insistente no está solicitado a la DIAN copia del RUT del consorcio y si en gracia de discusión pudiese entenderse que la autoridad accionada ha considerado que las normas legales que podían servir de fundamento para la negativa de la entrega de la documentación pedida por el recurrente son los artículos 583 y 693 del Estatuto Tributario, el resultado sería el mismo, pues las mismas no le confieren reserva legal al documento de constitución de un consorcio.
En efecto, el texto de tales artículos es el siguiente: “ARTICULO 583. RESERVA DE LA DECLARACIÓN. La información tributaria respecto de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias, tendrá el carácter de información reservada; por consiguiente, los funcionarios de la Dirección General de Impuestos Nacionales sólo podrán utilizarla para el control, recaudo, determinación, discusión y administración de los impuestos y para efectos de informaciones impersonales de estadística.
En los procesos penales, podrá suministrarse copia de las declaraciones, cuando la correspondiente autoridad lo decrete como prueba en la providencia respectiva. Los bancos y demás entidades que en virtud de la autorización para recaudar los impuestos y recibir las declaraciones tributarias, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales, conozcan las informaciones y demás datos de carácter tributario de las declaraciones, deberán guardar la más absoluta reserva con relación a ellos y sólo los podrán utilizar para los fines del procesamiento de la información, que demanden los reportes de recaudo y recepción, exigidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos siguientes.
PARAGRAFO. Para fines de control al lavado de activos, La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá remitir, a solicitud de la dependencia encargada de investigar el lavado de activos, la información relativa a las declaraciones e investigaciones de carácter tributario, aduanero y cambiario, que posea en sus archivos físicos y/o en sus bases de datos.” Por su parte en el artículo 693 se señala lo siguiente: “ARTICULO 693.
RESERVA DE LOS EXPEDIENTES. Las informaciones tributarias respecto de la determinación oficial del impuesto tendrán el carácter de reservadas en los términos señalados en el artículo 583.” En estas circunstancias, conforme a la situación fáctica presentada y al sentido y alcance de la figura de la reserva legal de documentos, la Sala considera que la reserva especial regulada en las citadas normas del Estatuto Tributario comprende la siguiente información y documentos: (I) La información tributaria respecto de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias, y (II) Las informaciones tributarias respecto de la determinación oficial del impuesto, sin que sea posible ubicar dentro de las mismas a la información que se debe registrar en el documento constitutivo de un consorcio.
Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 Es de recordar que en el artículo 7° de la Ley 80 de 1993, se consagra el concepto de consorcio como figura jurídica prevista para la celebración de contratos estatales, sin que pueda afirmarse que en el documento de constitución se consagran declaraciones tributarias, pues evidentemente su constitución se hace para efectos de participar en una licitación con miras a que se le adjudique un contrato estatal.
Ahora, para efectos de determinar el carácter de reservado de la información requerida por el insistente, el despacho sustanciador por auto calendado 08 de agosto de 2025 decidió oficiar a la DIAN con miras a que rindiera informe indicando si reposaban en sus archivos, la copia del documento constitutivo del CONSORCIO INTER-PTAR MANIZALES, o bien si está facultada para emitir documento (diferente al RUT) donde conste los integrantes y la designación del representante legal del mencionado consorcio.
Así mismo, remitir el RUT del precitado consorcio si existe, eliminando u ocultando todos los elementos diferentes a los siguientes: sus integrantes, número de RUT y representantes legales. Una vez allegada la información, y de acuerdo con el análisis realizado ut supra, considera esta Colegiatura que le asiste razón al peticionario en el sentido que la autoridad accionada ha negado la entrega de copia de un documento sin que exista reserva legal del mismo, por lo cual el recurso de insistencia resulta favorable al insistente.
Resta señalar que la decisión que se toma por parte de este Tribunal se hace en consideración de la efectividad del derecho fundamental de petición y de acceso a la administración de justicia, del cual es titular el recurrente, y dado que la autoridad accionada al negar la entrega del documento requerido no señaló expresamente cuál es la norma legal que le ha concedido el carácter de reservado al documento denegado, y de lo previsto en forma especial en el Estatuto Tributario no es de recibo concluir que el documento de constitución de un consorcio que repose en los archivos de la DIAN tiene carácter reservado.
En atención a lo considerado, se ordenará a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de la División de Servicio al Ciudadano Seccional Pereira, que proceda, en el término de tres (03) días, a hacerle entrega al señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez, apoderado de la Unión Temporal Aguas de Manizales conforme el poder que reposa en el expediente (AE. 001 pág. 14), copia del documento constitutivo del consorcio INTER-PTAR MANIZALES, que reposa en sus archivos.
DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Recurso de Insistencia 660012333000-2025-00190-00 FALLA PRIMERO: ACEPTAR la petición elevada por el señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez el 04 de julio de 2025 ante la DIAN, tendiente a obtener “Copia Documento que aprobó la creación del CONSORCIO INTER-PTAR MANIZALES de fecha 17 de septiembre de 2021” limitándolo al documento constitutivo de creación del referido consorcio; en cuanto la información solicitada no goza de reserva legal, de conformidad con lo expuesto en este proveído.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordena al Jefe de la División de Servicio al Ciudadano de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pereira, doctor Jhon Jaime Munévar Muñoz, o quien haga sus veces, que en el término de tres (03) días, contados a partir de la comunicación de la presente decisión, haga entrega al señor Andrés Mauricio Bustamante Gutiérrez, de copia del documento constitutivo del CONSORCIO INTER-PTAR MANIZALES, que repose en sus archivos.
TERCERO: Notifíquese esta decisión al recurrente en insistencia y a la DIAN.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE toda la actuación a la entidad de origen y ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes. El proyecto de esta providencia se discutió y aprobó por la Sala Ordinaria, en Sesión presencial de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”