1 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PLENA MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, diecinueve de agosto de dos mil veinticinco Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2025-00180-00 Asunto: Pérdida de Investidura Accionante: Manuel Ricardo Rey Vélez Accionado: Rodolfo José Martínez Barrios - Concejal de Pereira El ciudadano Manuel Ricardo Rey Vélez, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción pública establecida en la Ley 1881 de 2018, ha solicitado la pérdida de investidura del señor Rodolfo José Martínez Barrios, como concejal del municipio de Pereira, Risaralda, por violación al régimen de conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, en concordancia con lo establecido en los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 12 del Acuerdo No. 14 de 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda.
I.
HECHOS Se resumen de la siguiente manera1: 1.1. Que el señor Rodolfo José Martínez Barrios, mayor de edad, vecino de la ciudad de Pereira, identificado con cédula de ciudadanía número 73.157.964, en las elecciones territoriales del 29 de octubre del 2023, resultó electo en calidad de concejal del Municipio de Pereira, Risaralda, por el Partido Centro Democrático, para el período constitucional 2024-2027, en consecuencia, obtuvo la respectiva credencial como concejal y tomó posesión del cargo el día 2 de enero de 2024. 1 Samai - Documento 2 – Página 2 a 3 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 2 1.2. El investigado hizo parte de la misma lista de candidatos al concejo municipal de Pereira, Risaralda, con el señor Nelson Pulido Alarcón. 1.3. El día 28 de junio del 2024, en sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pereira, Risaralda, el accionado, sin declararse impedido y sin salirse del recinto, participó, hizo parte del quorum y votó las resoluciones mediante las cuales fueron decididas las recusaciones de los concejales Diego Alberto Agudelo Cardona, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Camilo Montoya Isaza, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez, Joan Manuel Ríos Bedoya, Maicol Lopera Cardona, Carolina Herrera Taborda, Carlos Hernán Muñoz Chávez y Nelson Pulido Alarcón, teniendo pendiente por resolver la suya que era por idénticas razones. 1.4.
Ese mismo día 28 de junio del 2024, en sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pereira, Risaralda, el accionado, sin declararse impedido y sin salirse del recinto, participó e hizo parte del quorum de la resolución de recusación suya y de la recusación de su copartidario y compañero de lista, Nelson Pulido Alarcón. 1.5. Sostiene la parte actora que el concejal denunciado incumplió abiertamente el deber propio de su cargo, de declararse impedido y salirse del recinto y no hacer parte del quorum, en la resolución de las recusaciones suya y de su copartidario y compañero de lista Nelson Pulido Alarcón, así como de votar en la decisión de las recusaciones de los concejales Diego Alberto Agudelo Cardona, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Camilo Montoya Isaza, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez, Joan Manuel Ríos Bedoya, Maicol Lopera Cardona, Carolina Herrera Taborda, Carlos Hernán Muñoz Chávez y Nelson Pulido Alarcón, cuando tenía pendiente por resolver la recusación suya por razones idénticas 2.
PRETENSIONES. Pueden abreviarse así2: 2.1. Declarar la Pérdida de Investidura del ciudadano Rodolfo José Martínez Barrios, mayor de edad, vecino de la ciudad de Pereira, en su calidad de Concejal 2 Samai – Documento 2 – Página 2 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 3 del Municipio de Pereira, Risaralda, por el partido centro democrático, para el período constitucional 2024- 2027. 2.2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se decrete: 2.2.1. La “anulación” de la respectiva credencial. 2.2.2. La muerte política del ciudadano en mención. 2.3. En caso de oposición, se condene al demandado a las costas procesales, incluidas las agencias en derecho. I. CAUSALES INVOCADAS Plantea el accionante como causales de pérdida de la investidura del ciudadano Rodolfo José Martínez Barrios, en su calidad de Concejal del Municipio de Pereira, Risaralda, por el Partido Centro Democrático, para el período constitucional 2024- 2027, las consagradas en el numeral 2 del artículo 55 de la ley 136 de 1991, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, por cuanto a su juicio vulneró e incumplió el deber propio del cargo, establecido en los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.
Dentro de los fundamentos y razones de derecho de las causales de pérdida de investidura invocadas por conflicto de intereses, señala: (i) El investigado, junto a 16 concejales más, fue recusado por la ciudadana Maritza Ladino Hernández, por presuntamente tener intereses contrapuestos en lo que respecta a la elección del Personero Municipal de Pereira.
(ii) La recusación fue puesta a su consideración y no la aceptó. (iii) Al ponerse en consideración la no aceptación de la recusación, el investigado tenía el deber y la obligación legal de declararse impedido y salirse del recinto, toda vez que se trataba de su propia recusación, por lo tanto, no podía quedarse en el recinto, lo que equivale a hacer quorum para la decisión de su recusación. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 4 (iv) Del acta 093 de la sesión ordinaria del 28 de junio del 2024, se puede concluir claramente que en votación de la recusación del investigado sólo había dos concejales impedidos: Wilfor López Toro y Gustavo Andrés Montes Ayala; que los demás concejales, incluido el accionado, no declararon impedimento, ni se salieron del recinto y, “pese a que en la oportunidad de su recusación no votó”, hizo parte del quorum, en cuanto no hay evidencia de que haya existido una recomposición del mismo, ni tampoco que se haya ausentado del recinto.
(v) El denunciado no se declaró impedido, pese a tener pendiente que se resolviera su recusación, y participó, votó e hizo parte del quorum para resolver las recusaciones de los concejales Diego Alberto Agudelo Cardona, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Camilo Montoya Isaza, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez, Joan Manuel Ríos Bedoya, Maicol Lopera Cardona, Carolina Herrera Taborda, Carlos Hernán Muñoz Chávez y Nelson Pulido Alarcón. VI) El accionado tampoco manifestó su impedimento en la votación de la recusación de su copartidario y compañero de lista Nelson Pulido Alarcón, ni se salió del recinto y, al quedarse, integró el quorum que decidió la recusación del concejal mencionado.
Argumenta que el actuar del imputado es doloso en relación con esta causal, ya que él conocía que estaba recusado, que tenía pendiente por resolver una recusación y que se trataba de la resolución de la recusación del concejal Nelson Pulido Alarcón, quien es su compañero de lista y copartidario, razón por la cual tenía el deber y la obligación legal, moral, ética y propia del servicio público, de declararse impedido y ausentarse de la votación de dichas recusaciones.
Resalta que el accionado, en cumplimiento de sus funciones administrativas como concejal de Pereira, debía guardar con celoso cuidado el régimen del conflicto de intereses, máxime teniendo en cuenta que era una situación previsible, dado que se trataba de situaciones muy claras y disposiciones legales que debe conocer el accionado y que le obligaba a declarar su impedimento, ausentarse de la sesión y volver a participar de ella sólo una vez concluido el punto en concreto que le generaba la causal legal, y no actuar como lo hizo estando claramente en un conflicto de intereses.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 5 En referencia al elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura invocada, manifiesta que el concejal demandado, es una persona con la capacidad de autodeterminar el grado de ilegalidad o no de su conducta desplegada, es decir, que tenía la intención positiva de beneficiarse con su actuar y beneficiar a los demás concejales, por lo que el investigado actuó con dolo, ya que tenía completamente claro su actuar y quería realizarlo de esa forma, además que tiene la calidad de abogado de profesión, con experiencia en lo público y que fue concejal de la ciudad de Pereira en los períodos 2019 – 2023 y 2024 - 2027.
II. INTERVENCIÓN DEL CONCEJAL ACUSADO El señor Rodolfo José Martínez Barrios, en término3 dio contestación a la demanda4, a través de apoderado judicial, con pronunciamiento frente a cada uno de los hechos y oposición a las pretensiones, por cuanto señala que no incurrió en la causal de pérdida de investidura que se le endilga. Como argumentos de defensa expuso que no está acreditada la causal invocada por la parte actora, en razón a que su actuación en el procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira, siempre se sujetó a la observancia del principio de legalidad en abstracto y al cumplimiento de los deberes y las competencias que, como servidor público de elección popular, son inherentes a su cargo, según la Constitución y la ley y el mandato popular que le fue otorgado y en razón del cual ostentando una curul en dicha Corporación Política.
Agrega que no existió ningún conflicto de intereses por parte de los concejales del municipio de Pereira y, mucho menos, por parte del concejal Rodolfo José Martínez Barrios, toda vez que su actuación en el procedimiento de elección del Personero Municipal de Pereira se limitó a dar prevalencia al interés general sobre el particular, y al cumplimiento de una obligación Constitucional –artículo 313-, legal -Ley 136 de 1994, artículo 170, Ley 617 de 2000, Ley 1551 de 2012- y reglamentaria como la contenida en el Decreto 1083 de 2015.
Señala que la conducta desplegada por parte del concejal del municipio de Pereira por el Partido Centro Democrático, Rodolfo José Martínez Barrios, en la sesión del 3 Samai – Documento 9 4 Samai – Documento 7 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 6 28 de junio de 2024, se circunscribió al cumplimiento de su deber funcional como servidor público de elección popular, como también al ejercicio de las competencias que constitucional, legal y reglamentariamente conforme al reglamento interno del Concejo de Pereira, le eran propias. que igual se atuvo a las directrices impartidas el día 19 de junio de 2024, por parte de la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda dentro del radicado: IUS E 2024 – 291895 / IUC D – 2024 – 3625972, que tuvo participación directa en el procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira, la que señaló que los únicos concejales que no podían participar en la deliberación y votación de las recusaciones que al respecto se les formulara, son aquellos que pertenecen a la misma bancada del concejal cuya recusación se va a decidir, así como el propio concejal recusado.
Conforme a lo anterior, sostiene que no le estaba dado al concejal Rodolfo José Martínez Barrios, declararse impedido y salirse del recinto, como tampoco abstenerse de participar en la deliberación y votación de las recusaciones de sus compañeros concejales de otras bancadas, como lo pretende el demandante, ello toda vez que el escrito que denominó “recusación” la señora Maritza Ladino Hernández, al tenor de lo previsto en los artículos 11 y 12 de la Ley 1437 de 2011, materialmente no puede catalogarse como recusación, sino que es una maniobra dilatoria más, de las múltiples que fueron utilizadas de manera temeraria por diferentes actores para imposibilitar que el Concejo Municipal de Pereira llevara a cabo el acto de elección del Personero Municipal.
Manifiesta que el concejal Martínez Barrios no deliberó, ni votó sobre su propia recusación, ni sobre la de su compañero de bancada del Centro Democrático, el Concejal Rodolfo José Martínez Barrios, lo que desvirtúa los fundamentos de hecho y de derecho con los cuales la parte actora pretende dejar sin investidura al acusado, por lo cual concluye que la actuación desplegada por el investigado no se constituye en violación o desconocimiento del contenido normativo consagrado en los artículos 29 y 43 de la Ley 136 de 1994, y 48 de la Ley 617 de 2000, y 11 y 12 de la Ley 1437 de 2011.
Formula como excepciones las que denominó como: “ausencia de conflicto de intereses de los concejales del municipio de Pereira y especialmente de Rodolfo José Martínez Barrios en el contexto del procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira 2024 – 2027”, “falta de requisitos sustanciales del escrito presentado por Maritza Ladino Hernández, para ser considerado como Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 7 una recusación”, “ausencia de legitimación de Maritza Ladino Hernández para ser recusante, “inexistencia de causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses por parte del concejal Rodolfo José Martínez Barrios en el marco del procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira”, “ausencia de dolo o culpa grave y cumplimiento del procedimiento”, “buena fe” y “cumplimiento de un deber constitucional y legal por parte de Rodolfo José Martínez Barrios como concejal del municipio de Pereira por el partido centro democrático en la sesión del 28 de junio de 2024 y en el procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira”.
III. INTERVENCIONES EN LA AUDIENCIA PÚBLICA En la audiencia pública que tuvo lugar el día 08 de agosto de 20255, la parte accionante, el señor agente del Ministerio Público, el señor Rodolfo José Martínez Barrios y su apoderado, intervinieron con un análisis del asunto debatido en el presente proceso, cuyos argumentos fueron, en síntesis, los siguientes: El denunciante, Abogado Manuel Ricardo Rey Vélez6 reitera los argumentos expuestos en la demanda, y en esta oportunidad hace énfasis en que el trámite de la recusación efectuado en la sesión del 28 de junio de 2024 se hizo con fundamento en el criterio del asesor jurídico del Concejo Municipal, quien declaró en este proceso, la cual considera errónea porque manifestó en su testimonio que la Procuraduría ordenó al concejo resolver las recusaciones, lo cual es contrario a la realidad, ya que lo que decidió la Procuraduría fue sobre una declaratoria de incompetencia y lo remitió al Concejo Municipal de Pereira para que resolviera lo correspondiente; y, en caso de no tener el quorum debían manifestar lo propio en relación con un conflicto de competencias entre entidades administrativas para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolviera lo correspondiente (art. 39 del CPACA).
Así, estima que claramente el Concejo de Pereira estaba en una causal legal objetiva que le impedía resolver las recusaciones, enmarcada en el numeral 13 del artículo 11 del CPACA y, como todo el concejo había sido recusado, todos tenían pendiente una situación jurídica igual por resolver, por lo que el procedimiento 5 Samai – Documento 20 6 Samai – Documento 2 – Minuto 05:08 a 20:11 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 8 correcto era apartarse de la decisión ante la falta de quórum para decidir porque todos debían declarase impedidos, y no lo hicieron. Considera además que dicha asesoría también resulta errada en cuanto dispuso aplicar el procedimiento de la Ley de bancadas cuando el mismo corresponde para el órgano legislativo, y no para el concejo que hace parte del órgano ejecutivo, por lo que debió éste acudir al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que consagra una causal taxativa en el numeral 14, según la cual no se pueden tomar decisiones al hacer parte de la lista de candidatos inscritos a la misma corporación pública en el período constitucional vigente o dos períodos atrás, por lo que no puede eximirse de responsabilidad el investigado por expresar que no votó por alguien de su bancada.
Expone que el concejal investigado de la única forma en que podía haberse apartado de la discusión de esas recusaciones, era a través de la manifestación de impedimento, y el concejal accionado no se apartó del quorum, no se declaró impedido y, por ende, hizo parte del quorum decisorio, así el secretario del Concejo haya manifestado que no votó, sobre lo cual hace énfasis en precedente del H. Concejo de Estado, dentro del proceso 2024-00220, en el que afirma que dicha Corporación señala que la sola integración del quórum decisorio por parte del servidor público que se encuentra incurso en conflicto de intereses configura causal de pérdida de investidura, aun si no vota o no interviene en el debate, luego al no declararse impedido y permanecer en la sesión, el accionado hizo parte del quorum y participó de la sesión; y ese solo hecho de manera objetiva lo hace incurrir en las causales de los numerales 1 y 14 del CPACA, por tener intereses directo en la decisión de su recusación y por participar (permanecer en el recinto) en la decisión de la recusación de su compañero de bancada Nelson Pulido Alarcón, y cita apartes de la mentada sentencia del H. Consejo de Estado, en respaldo de su alegación. En cuanto al factor subjetivo necesario para el decreto de la pérdida de investidura, indica que el imputado no alegó, ni demostró haber actuado bajo parámetros de buena fe calificada, no presentó prueba alguna de un error invencible, ignorancia razonable o consulta previa ante una autoridad competente o ante unos asesores jurídicos que tengan amplia experiencia en el tema de conflicto de intereses, por el contrario, omitió de forma deliberada activar los mecanismos legales de abstención previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, inclusive se atuvo a un solo concepto jurídico que fue el que le dio Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 9 el doctor Sergio Martínez López a todos los corporados, luego ello configura por lo menos una ignorancia supina y adecúa la conducta a la calificación de grave, que es sancionable con pérdida de investidura. Concluye con la solicitud de acceder a todas las pretensiones de la demanda, esto es, declarar la pérdida de investidura del concejal investigado, por haber incurrido en las causales de conflicto de intereses previstas en los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 del CPACA, y actuó con conocimiento de causa sin declararse impedido, ni separarse del debate, como quedó explicado.
El señor Procurador Judicial II No. 38, doctor Carlos Alfonso Zuluaga Arango7 procedió a rendir su concepto, para lo cual expuso la teoría del caso, de acuerdo con lo que sostienen las partes y con el estudio de la actuación. En primer lugar, celebra el ejercicio directo de la ciudadanía en el control del poder político y la vigilancia de la conducta de sus elegidos como concreción del principio de solidaridad popular, que habilita ejercer esas atribuciones por parte de la ciudadanía; luego precisa que la pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetivo que tiene gravísimas implicaciones exige especial rigor y con ello se torna más exigente el análisis de la legalidad, por lo que cuando el juez justiprecia la decisión del órgano político, debe rendirse al criterio garantista y de protección del sistema democrático.
Con base en lo anterior, señala que los efectos de una recusación solo se producen si prospera, y no por mera intuición protectiva, que nunca inhabilita solo el escrito de recusación, sino las decisiones que sobre el punto la confirmen airosa. En el caso concreto, para que las pretensiones del actor salieran avante y fuesen acogidas por la judicatura se debió probar por lo menos una de las siguientes circunstancias: i) que el imputado votó en las decisiones de su propia recusación o la de su compañero de bancada, o ii) que participó en las deliberaciones y conformó el quorum decisorio, sin que la sola permanencia en el recinto sin voz ni voto, afectara el quorum, ni puede producir el efecto jurídico tan caro como el que se persigue en la demanda; que la permanencia del accionado en la sesión, probada o no, se torna jurídicamente irrelevante, por lo que concluye que no se configuran las causales invocadas con la sola permanencia en el recinto, cuando las reglas y procedimientos eran claros y 7 Samai – Documento 2 – Minuto 20:25 a 26:30 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 10 pacíficos para todos los miembros de la corporación de elección popular, esto es, tenían el deber jurídico de permanecer para manifestar si aceptaban o no la recusación y, a renglón seguido, solo surge su obligación de retirarse en la única hipótesis de que la recusación fuera aceptada por la plenaria.
Que está probado que el accionado no participó en las deliberaciones, votaciones o conformación de quorum decisorio en la sesión en la que se resolvieron las recusaciones propias y las de los miembros de su bancada, para lo cual basta con cotejar los resultados que militan en las actas respectivas donde efectivamente se puede apreciar que se reconfigura el quorum cada vez que se sucede la siguiente votación con exclusión de los afectados de la misma bancada.
Añade que, si lo anterior no fuere suficiente, además falla el aspecto subjetivo de la culpabilidad, por cuanto quedó demostrado que el accionado acogió y cumplió las reglas que la mesa directiva y los asesores de la corporación pusieron de manifiesto para ese trámite, procedimiento que fue acogido por todos los miembros de la corporación de manera pacífica y unánime, como quedó detallado con las declaraciones rendidas en audiencia de pruebas.
Por lo anterior, solicita se deniegue la pérdida de investidura pretendida en la demanda. El señor apoderado judicial del señor Rodolfo José Martínez Barrios8, Abogado Julián Ocampo Acevedo, ratificó los argumentos expresados en la contestación de la demanda, y explicó que las pretensiones de pérdida de investidura por conflicto de interese, a su juicio, están llamadas a ser denegadas, porque en la sesión del 28 de junio de 2024, celebrada en el Concejo Municipal de Pereira, no se presentó conflicto de intereses alguno que hubiese generado una situación de impedimento, o materializado una recusación por parte de los concejales de Pereira, y particularmente respecto del concejal acusado, porque en el marco de esa sesión lo único que estaban llevando a cabo los corporados era el cumplimiento de una obligación constitucional y legal, como es la intervención en el procedimiento de la elección del personero de Pereira.
Que, aun así, en la mentada sesión, como lo señalaron los testigos, no se estaba surtiendo de manera específica el acto de elección, sino que se realizaba el trámite para atender una de las diferentes situaciones que se presentaron en el marco de 8 Samai – Documento 2 – Minuto 27:15 a 41:25 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 11 dicho proceso administrativo, cual fue decidir la recusación formulada por la señora Ladino Hernández.
Con fundamento en lo anterior, señala que, en este caso puntual en la sesión del 28 de junio, ha quedado acreditado dentro del expediente que, en primer lugar, no se estaba de manera directa en el escenario de un conflicto de intereses por parte de los concejales del municipio de Pereira y, en segundo lugar, analizadas las causales del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, no se materializan porque, como bien lo señala el agente del Ministerio público la parte accionante no acreditó la existencia de un conflicto de intereses entre la decisión de la recusación y lo que habría supuestamente de generar un beneficio para él, y porque el escrito presentado por la señora Ladino Hernández se constituyó en uno más de los instrumentos o maniobras dilatorias para torpedear el procedimiento de elección del personero de Pereira, por lo que no se materializaría un conflicto de intereses.
Argumenta que quedó claro, como lo señala el Ministerio Público, que el concejal investigado siguió las instrucciones de la mesa directiva, del secretario de la corporación y del asesor jurídico, quienes establecieron la forma en la que tendría que abordarse la supuesta recusación presentada por la señora Maritza Ladino Hernández, que carece de los elementos necesarios para catalogarla como una recusación, con el fin de no entorpecer el procedimiento que debía darle la corporación a ese escrito.
Y que quedó acreditado que el denunciado no participó en la resolución de su recusación, ni en la de su compañero de bancada, por ende, tampoco existe el conflicto de interés directo, y que no existe causal de pérdida de investidura que se hubiese configurado en el sub examine, en cuanto la actuación del accionado se supeditó a lo dispuesto por la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda.
Con fundamento en los anteriores argumentos, y en las pruebas obrantes dentro del plenario, concluye que no se configura ninguna de las causales de pérdida de investidura endilgadas, por lo cual solicita desestimar dicha pretensión respecto del concejal acusado. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 12 Comoquiera que no se observa causal alguna que imponga dejar sin efecto la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal en Sala Plena a decidir el asunto planteado, para lo cual es competente en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 48 de la Ley 617 de 20009 y en el numeral 1310.del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - con la modificación introducida por el artículo 28 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021. 2.
La oportunidad del medio de control. El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el artículo 22 de esta misma ley, y de la remisión prevista en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, establece que la demanda deberá presentarse dentro del plazo de cinco (5) años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho constitutivo de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad.
Teniendo en cuenta que el hecho que se aduce como causal en la solicitud de pérdida de investidura, por violación al régimen de conflicto de intereses, consiste en que el accionado, sin declararse impedido y sin salirse del recinto, participó, hizo parte del quorum y votó la recusación de sus compañeros, la suya y la de su compañero de bancada, lo cual acaeció en la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pereira del día 28 de junio de 2024; de este modo, se advierte que la petición de pérdida de investidura fue interpuesta oportunamente, en tanto fue promovida el 10 de julio de 202511. 3.
EXCEPCIONES. Frente a las denominadas “ausencia de conflicto de intereses de los concejales del municipio de Pereira y especialmente de Rodolfo José Martínez Barrios en el contexto del procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira 2024 – 2027”, “falta de requisitos sustanciales del escrito presentado por 9 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 10 “13.
De la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley. En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del tribunal.” 11 Samai – Documento 1 – Página 2 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 13 Maritza Ladino Hernández, para ser considerado como una recusación”, “ausencia de legitimación de Maritza Ladino Hernández para ser recusante, “inexistencia de causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses por parte del concejal Rodolfo José Martínez Barrios en el marco del procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira”, “ausencia de dolo o culpa grave y cumplimiento del procedimiento”, “buena fe” y “cumplimiento de un deber constitucional y legal por parte de Rodolfo José Martínez Barrios como concejal del municipio de Pereira por el partido centro democrático en la sesión del 28 de junio de 2024 y en el procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira”, considera la Sala de Decisión que dichos medios de defensa no constituyen excepción propiamente dicha, por cuanto no se dirigen a atacar la pretensión mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de extinguir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino que se dirigen a desconocer o a negar la existencia de los elementos de la acusación, sin oponer un hecho nuevo que exija un análisis más allá del que de todas formas debe efectuarse, en este asunto respecto de la configuración o no de las causales de pérdida de investidura endilgadas, defensa que no alcanza a constituir excepción, ante lo cual no se abordará el análisis de tales argumentos como medios exceptivos.
Al respecto, la doctrina y la jurisprudencia han señalado: <Excepciones de fondo y su declaración oficiosa. El código administrativo se refiere solamente a las excepciones que se oponen a la prosperidad de la pretensión (artículo 164, inciso segundo), o sea aquellas que implican una defensa de fondo, por medio de la cual el demandado ya no se limita a contradecir o negar los hechos constitutivos del derecho o al simple rechazo de la pretensión, sino a afirmar la existencia de un hecho extintivo, modificativo o impeditivo que tenga como consecuencia que la relación jurídica no produzca efecto legal.
En sentido más estricto se puede afirmar que el fenómeno exceptivo viene a implicar un hecho que por sí mismo tienen el poder jurídico de enervar la pretensión del demandante> 12 También sobre los medios exceptivos ha indicado la doctrina: <La excepción en el derecho ritual constituye una noción inconfundible con la defensa del demandado.
La excepción es un medio de defensa, más no engloba toda la defensa. En su sentido estricto estriba en la negación del derecho alegado por el demandado. Y la excepción comprende cualquier defensa de fondo que no consiste en la simple negación del hecho afirmado por la actora, sino en contraponerle otro hecho impeditivo o extintivo que 12 Betancur Jaramillo, Carlos.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. Sexta edición 2.002. pág. 325, y Mora Caicedo, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso. DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESAL ADMINISTRATIVO. Octava edición 2.008. pág. 391. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 14 excluye los efectos jurídicos del primero y por lo mismo de la acción. La excepción es, pues, siempre autónoma de la acción>13 La jurisprudencia del H. Consejo de Estado14 se ha ocupado del tema en los siguientes términos: <Las excepciones en los procesos judiciales, son un medio de defensa ejercido por la parte demandada, que va más allá de la simple negación de la relación fáctica realizada por el demandante, ya que consisten en hechos nuevos, tendientes a enervar las pretensiones; la excepción“ (…) se presenta cuando el demandado alega hechos diferentes de los propuestos o invocados por el demandante y que se dirigen a desconocer la existencia del derecho reclamado por este, o bien, sin rechazarlo, oponerle circunstancias que tiendan a evitar su efectividad en determinado proceso> (resaltó la Sala).
En otro pronunciamiento el Alto Tribunal señaló: <(…) Para resolver este punto, la Sala recuerda que los argumentos con los cuales en un proceso judicial se pretenda impedir el surgimiento de las pretensiones de la demanda se consideran genéricamente excepciones. Pero la proposición de éstas no puede basarse simplemente en defender la legalidad del acto acusado, como erróneamente lo presenta el apoderado del señor García García. Además, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que son diferentes las razones de defensa que las excepciones de fondo, pues las primeras versan sobre los hechos y el derecho que se alega por la parte demandante, mientras que las segundas atienden a situaciones extintivas del derecho o que impiden el ascenso de las pretensiones. <Las excepciones deben versar sobre hechos extintivos o impeditivos de la pretensión; no pueden confundirse con los argumentos encaminados a desvirtuar los hechos y/o los fundamentos de derecho en que sustenta el demandante sus peticiones, que constituyen el ejercicio global de la defensa; así se deduce del artículo 144 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 446 de 1998, que distingue entre las razones de la defensa (num.2) y la proposición de las excepciones (num.3)> 15 (resaltado fuera del texto).
Ratifica la Sala de Decisión que lo así invocado se constituye en razones de la defensa que no van más allá de negar los supuestos de hecho endilgados para la estructuración de la causal de pérdida de investidura invocada, que son propias de una oposición, mas no de excepción fundada en hechos nuevos, desconocidos 13 Mora Caicedo, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso.
Derecho Administrativo y Procesal Administrativo. Octava edición 2.008. pág. 391. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B. CP Danilo Rojas Betancourth. Sentencia del 20 de febrero de 2014. Radicación número: 25000-23-26-000-2001-01678-01(27507) Actor: Javier Ignacio Pulido Solano Demandado: Departamento Administrativo de Bienestar Social - Distrito Capital de Bogotá. 15 Consejo de Estado, sentencias de la Sección Quinta: (i) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2004-00008- 01(3216), 9 de marzo de 2006, CP Filemón Jiménez Ochoa (ii) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2010- 00001-00, 8 de julio de 2010, CP: Susana Buitrago de Valencia. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 15 hasta antes en el proceso, que tiendan a dilatar, modificar o destruir la base de la pretensión procesal; por consiguiente, itera la Sala que se analizarán como meros argumentos de defensa, dentro del contexto de las causales de pérdida de investidura invocadas.
4. OBJETO DE LA DECISIÓN. El problema jurídico que debe resolver la Sala Plena de esta Corporación Judicial, se centra en establecer si, en relación con el investigado Rodolfo José Martínez Barrios, como concejal del municipio de Pereira, para el período constitucional de 2024-2027, por el partido Centro Democrático, se configura la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, en concordancia con lo establecido en los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 12 del Acuerdo No. 14 de 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda), invocada por el solicitante Manuel Ricardo Rey Vélez, cuya calidad de ciudadano se encuentra acreditada en el expediente16, causales que hace consistir en que el denunciado incumplió el deber propio de su cargo, de apartarse de las decisiones adoptadas por el Concejo Municipal de Pereira en la sesión ordinaria del 28 de junio del 2024, cuando fue recusado y, sin declararse impedido y sin salirse del recinto, participó, hizo parte del quorum deliberatorio y votó las recusaciones de los demás concejales recusados, cuando tenía pendiente por resolver la recusación suya por razones idénticas y, además, porque sin declararse impedido y sin salirse del recinto, participó e hizo parte del quorum deliberatorio de la recusación suya y de su compañero de lista, señor Nelson Pulido Alarcón.
5. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que NEGARÁ la solicitud de pérdida de investidura pretendida en la demanda, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta 16 Samai – Documento 2 – Página 346 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 16 Corporación se ha pronunciado en esta misma fecha sobre hechos similares17.
En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 6. ACERVO PROBATORIO. Reposan en el expediente las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión del asunto debatido: 6.1. Documentales: -Copia de la credencial contenida en el formulario E-27, expedida por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal de Pereira, de la Registraduría Nacional del Estado Civil18, en la que consta que el accionado Rodolfo José Martínez Barrios fue elegido como concejal del municipio de Pereira, para el período constitucional de 2024-2027, por el partido Centro Democrático. --Copia de las credenciales contenidas en el formulario E-27, expedidas por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal de Pereira, de la Registraduría Nacional del Estado Civil19, en la que consta la elección de los 18 concejales restantes del municipio de Pereira, para el período constitucional de 2024-2027, por los diferentes partidos, incluida la del señor Nelson Pulido Alarcón por el mismo partido del accionado Centro Democrático20. -Copia del Acta No. 001 del 02 de enero del 202421, de sesión ordinaria inaugural del Concejo Municipal de Pereira, donde consta la toma de posesión de los concejales del municipio de Pereira, período 2024-202722, que incluye al accionado. 17 Sentencia del 19de agosto de 2025, Sala Plena de Decisión, M.P. Andrés Medina Pineda, radicación: 66001- 23-33-000-2025-00181-00, Medio de control: Pérdida de Investidura, accionante: Manuel Ricardo Rey Vélez, Demandado: concejal del Municipio de Pereira, John Esteban Gañán Ospina.
Y Sentencia del 19 de agosto de 2025, Sala Plena de Decisión, M.P. Juan Carlos Hincapié Mejía, radicación: 66001-23-33-000-2025-00176-00, Medio de control: Pérdida de Investidura, accionante: Manuel Ricardo Rey Vélez, Demandado: concejal del Municipio de Pereira, Nelson Pulido Alarcón. 18 Samai – Documento 2 – Página 28 19 Samai – Documento 2 – Página 13 a 26, 28 a 31 20 Samai – Documento 2 – Página 27 21 Samai – Documento 2 – Página 32 a 50 22 Samai – Documento 2 – Página 35 y Documento 7 – Página 353 a 459 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 17 -Acuerdo No. 14 del 27 de septiembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, “por medio del cual se adopta el reglamento interno del Concejo Municipal de Pereira y se deroga el Acuerdo Municipal No. 38 de 2016” 23. -Copia de la cédula del accionante, que acredita su calidad de ciudadano24. -Oficio emanado de la Registraduría Nacional del Estado Civil - Registraduría Especial de Pereira25, mediante el cual remite copia de las listas de candidatos inscritos oficialmente al Concejo Municipal de Pereira, para las elecciones del año 2019, por el período constitucional 2020-2023, y para las elecciones del año 2023, período constitucional 2024-2027. -Oficio de fecha 05 de agosto de 202526, suscrito por el secretario del Concejo de Pereira, mediante el cual remite certificación, conforme a la hoja de vida que reposa en dicha Corporación, respecto de los estudios, formación académica y experiencia profesional del concejal accionado Rodolfo José Martínez Barrios. - Copia del escrito de recusación presentada el día 06 de mayo de 2024, ante la Mesa Directiva Concejo Municipal de Pereira, por la señora Maritza Ladino Hernández, contra los 19 concejales del Municipio de Pereira, para que fueran separados del trámite de la elección del Personero Municipal de Pereira, para el período 2024-2028, en razón de estar incursos en conflicto de intereses y causales de impedimento 27. -Oficio del 6 de mayo de 2024, expedido por la Presidencia del Concejo Municipal de Pereira, para ante la Procuraduría Regional de Risaralda28, en solicitud de acompañamiento y traslado de la recusación formulada por la señora Maritza Ladino Hernández, en razón de haber sido recusados la totalidad de los integrantes del Concejo Municipal de Pereira. 23 Samai – Documento 2 – Página 114 a 215 24 Samai – Documento 2 – Página 346 25 Samai – Documento 14, 15 y 16 26 Samai – Documento 18 27 Samai – Documento 7 – Pagina 162 a 168 28 Samai – Documento 7- Página 170 a 171 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 18 -Copia del auto expedido por parte de la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda, bajo el número de radicado IUS – E – 2024 – 291895 / IUC – D – 2024- 3625972, con fecha 6 de mayo de 202429, en el cual se dispone, en los términos del artículo 12 del CPACA, devolver las diligencias al Concejo Municipal de Pereira para que se realice el trámite previo necesario, esto es, que cada concejal manifieste si acepta o no la recusación formulada por parte de la señora Maritza Ladino Hernández en contra de los 19 concejales del municipio de Pereira. -Acta No. 061 de la sesión extraordinaria del 07 de mayo de 2024, del Concejo Municipal de Pereira30, en la que, excepto los concejales Wilfor López Toro y Gustavo Andrés Montes Ayala, por estar impedidos en el tema de personero, los demás concejales, incluidos el accionado y su compañero de bancada Nelson Pulido Alarcón, manifiestan no aceptar la recusación anterior, respuesta que es aceptada por la Plenaria de la corporación político administrativa. -Copia del auto expedido por parte de la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda, bajo el número de radicado IUS – E – 2024 – 291895 / IUC – D – 2024- 3625972, con fecha 29 de mayo de 202431, en virtud del traslado efectuado por parte del Concejo de Pereira de la recusación formulada y del acta de sesión de fecha 07 de mayo de 2024, a través del cual dicha Procuraduría devuelve nuevamente el trámite al Concejo de Pereira para que cada concejal se pronuncie de manera individual, de forma escrita o verbal, si acepta o no cada una de las causales invocadas por la recusante, contenidas en los numerales 1, 10,14 y 15 del artículo 11 del СРАСА y que, una vez cumplido lo anterior, se devolviera lo diligenciado de inmediato a dicha agencia del ministerio público. -Copia del auto expedido por parte de la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda, bajo el número de radicado IUS – E – 2024 – 291895 / IUC – D – 2024- 3625972, con fecha 19 de junio de 202432, mediante el cual dicha agencia del ministerio público, en virtud del traslado efectuado por parte del Concejo de Pereira mediante oficio 20240604-767-1 del 4 de junio del 2024, nuevamente de la recusación formulada y del acta de sesión No. 070 de fecha 29 de mayo de 2024, en la que los 17 concejales (con exclusión de los dos impedidos), se pronunciaron 29 Samai – Documento 7- Página 174 a 177 30 Samai – Documento 7- Página 216 a 245 31 Samai – Documento 7 - pagina 247 a 258 32 Samai – Documento 7 - pagina 261 a 285 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 19 uno a uno y de forma independiente, sobre cada una de las causales invocadas por la recusante, y según se infiere el concejal accionado manifestó expresamente no aceptar ninguna de las causales de recusación invocadas; dispone devolver el expediente al Concejo de Pereira para que la plenaria delibere y decida lo pertinente, de conformidad con su reglamento. -Acta No. 093 de la sesión ordinaria del 28 de junio del 2024, del Concejo Municipal de Pereira33. -Video de la sesión anterior visible en el siguiente link: https://www.youtube.com/watch?v=hvtbZGQYOjM&t=1922s. 6.2.
Testimoniales: 6.2.1. Declaración del señor Marco Antonio Echeverri Maury, secretario del Concejo Municipal de Pereira, practicado a instancias del accionado, en audiencia de pruebas realizada el 05 de agosto actual34, quien manifestó ser abogado y ostentar el cargo de secretario del Concejo Municipal de Pereira desde hace diez años.
Señaló que el acuerdo 014 de 2022 contiene el reglamento del Concejo de Pereira, que para el período 2024-2027, son 19 concejales quienes conforman el Concejo de Pereira, y que35 la bancada del Centro Democrático la conforman para ese período el Concejal Nelson Pulido y Rodolfo Martínez. Expresó que36 el artículo 11 del reglamento contempla el trámite de las recusaciones, que consiste en que se le lee al concejal la recusación y éste dice si la acepta o no, y la plenaria vota; si es aceptada, el concejal debe retirarse de la sesión, y si no, continúa en la sesión normalmente.
Afirmó el testigo haber estado presente en la sesión del 28 de junio de 2024, en la que se llevó a cabo el trámite de las recusaciones que interesan a este asunto, que allí se dio una lectura del escrito de recusación presentado por la señora Maritza, la lectura fue general porque eran las mismas causales para todos los concejales. Indicó que en sesión previa se les había aceptado el impedimento a dos concejales (Wilfor López Toro del partido conservador y Gustavo Montes del partido Colombia Renaciente), 33 Samai – Documento 2 – Página 51 a 111 y Documento 7 – Página 292 a 352 34 Samai – Documento 18 – Minuto 0:15:50 a 0:52:45 35 Minuto 0:23:00 36 Minuto 0:23:23 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 20 quienes no participaron en la sesión, se retiraron de la plenaria, y quedaron diecisiete (17) concejales; se leyó la recusación al inicio y el Presiente iba llamando a cada concejal para que indicara si aceptaba o no la recusación y expusiera sus argumentos; señaló que ningún concejal la aceptó. Que posteriormente se pasaba a la votación de la plenaria y era para para que la plenaria aceptara que el concejal no aceptaba la recusación, y la plenaria aceptó la no aceptación de cada concejal.
Manifestó37 que en el caso específico del concejal Rodolfo José Martínez Barrios, en dicha sesión del 28 de junio, una vez fue leída la recusación, se le dio la palabra y éste dio sus argumentos para no aceptar la recusación y se puso en consideración nominal y pública de toda la plenaria. Explicó38 que en el trámite de elección de Personero y de la recusación, a solicitud del área jurídica y de la mesa directiva, se solicitó el acompañamiento de la Procuraduría, ya que el Concejo se las envió y la Procuraduría se las devolvió y dieron aplicación a lo decidido mediante auto por dicho organismo, en el sentido que era competencia del concejo decidir sobre esas recusaciones, y que el trámite debía hacerse con base en el reglamento interno del Concejo.
Relató39 que, respecto del trámite de la recusación por parte del concejal Nelson Pulido Alarcón, compañero de bancada del accionado, éste no aceptó la recusación y se puso en votación nominal y pública del resto de los concejales que conformaban el quorum para plenaria, donde el concejal accionado nunca habló y tampoco tuvo parte en la votación, porque no se le llamó, ya que no se tenían en cuenta a los compañeros de bancada.
Refirió40 que el quorum al momento de la decisión del concejal enjuiciado, era de quince (15) concejales los que tomaban la decisión, porque se había aceptado el impedimento de dos concejales y no participaban los dos concejales miembros de la bancada, de tal manera que se requería de la mayoría de la mitad más uno, es decir ocho (8). 37 Minuto 0:28:38 38 Minuto 0:29:37 39 Minuto 0:30:14 40 Minuto 0:34:01 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 21 Explicó41 que, de acuerdo con el reglamento del concejo municipal, no era obligatorio para el concejal demandado retirarse del recinto de la sesión, y precisó que es obligación retirarse cuando se le acepta la recusación, mientras que en caso de no ser aceptada debe seguir en la plenaria para cumplir con sus obligaciones desde la ley y el reglamento interno, y que puede ser investigado y hasta sancionado en caso de retirarse de la sesión cuando no se le ha acpetado la recusación. Insistió42 el declarante en que los concejales Nelson Pulido Alarcón y Rodolfo José Martínez Barrios no participaron en la votación de las recusaciones de su propia bancada, que permanecieron en silencio al momento de la votación de los miembros de su bancada, que no hicieron parte del quorum al momento de resolver la recusación propia del accionado y de su compañero de bancada, y que los miembros de la bancada del centro democrático, Nelson Pulido Alarcón y Rodolfo José Martínez Barrios, en ningún momento manifestaron impedimento.
Dijo43 que el procedimiento sobre la recusación presentada por la señora Maritza Ladino Hernández se ajustó a lo decidido por la Procuraduría y a lo determinado por el reglamento interno del Concejo Municipal de Pereira. Hizo referencia44 a que el quorum decisorio conforme al reglamento interno del Concejo Municipal de Pereira se adopta con el criterio de asistentes a la sesión, y que el quorum para decidir sobre la recusación de los miembros de la bancada del centro democrático fue de quince (15) concejales, en razón a que los integrantes del Concejo de Pereira son diecinueve (19) y como a dos (2) concejales se les había aceptado el impedimento previamente, quedaban diecisiete (17) y, toda vez que los miembros de la bancada del centro democrático la componen dos (2) concejales, entonces esos dos concejales no hacen parte del quorum para decidir, porque uno es a quien se le está decidiendo, serían dieciséis y, el otro.
Que, en esos casos, la directriz es que no puede intervenir, no puede hablar no puede votar en el impedimento del compañero de bancada, entonces por eso afirma que fueron quince (15) los concejales que conformaron el quorum, e insistió en la precisión que ninguno de los dos se declaró impedido al momento de votar 41 Minuto 0:35:00 42 Minuto 0:36:26 43 Minuto 0:44:45 44 Minuto 0:45:21 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 22 esas recusaciones. Afirmó45 que el concejal Rodolfo José Martínez participó en la resolución de la recusación de los otros quince concejales que estaban recusados por igual hechos y causales de recusación, que el auto de la Procuraduría Regional de Risaralda en la parte resolutiva dispuso que quien debía decidir las recusaciones era la plenaria.
Finalmente, aludió46 a que en el trámite surtido frente a las recusaciones no se suscitó ningún debate u objeción sobre la metodología puesta de presente por el jurídico de la corporación y la presidencia del concejo, y afirmó que todos aceptaron pacíficamente las reglas adoptadas. 6.2.2. Declaración del señor Sergio Martínez López, quien fungió como asesor jurídico del Concejo Municipal de Pereira, escuchada a instancias del accionado, en audiencia de pruebas realizada el 05 de agosto actual47; manifestó ser abogado litigante especializado y con magister en pedagogía y desarrollo humano, que se desempeñó como contratista el año pasado en las funciones de asesor jurídico del Concejo Municipal de Pereira y desde este año como contratista del municipio de Pereira y del Concejo de Pereira en el apoyo normativo de los concejales.
Señaló48 que en el Concejo de Pereira fue recibido un escrito de recusación contra todos los concejales respecto de la elección del Personero de Pereira en el mes de mayo de 2024, la cual fue enviada a la Procuraduría Regional, porque el ente territorial no tiene superior jerárquico y que dicho órgano lo devolvió al concejo con la indicación que el concejo debía someterlo ante los concejales para que estos manifestaran si aceptaban o no dicha recusación y, una vez cumplido lo anterior, se devolviera a dicha Procuraduría, lo que así se hizo, se realizó la sesión en la que los concejales manifestaron no aceptar la recusación y se devolvió a la Procuraduría, y dicha agencia manifestó que, conforme el reglamento, era el concejo el competente para resolver las recusaciones, por lo que devolvió el trámite al concejo para que en plenaria se decidiera sobre la recusación. Que, con base en dicha actuación, en sesión del 28 de junio de 2024, se decidió sobre las recusaciones, para lo cual el testigo afirma haber indicado antes de iniciar la sesión cómo se iba a surtir dicho procedimiento para votar las recusaciones con base en lo definido por la Procuraduría, que explicó que inicialmente se le preguntaría a 45 Minuto 0:47:20 46 Minuto 0:50:15 47 Samai – Documento 18 – Minuto 1:00:45 a 1:38:00 48 Minuto 1:04:10 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 23 cada concejal si aceptaba o no la recusación, que posteriormente la plenaria votaba si aceptaba o sus argumentos, les precisó que el compañero de bancada no votaba por su compañero, no porque la ley lo estableciera así, sino para brindar más garantías. Sostuvo49 que en el caso del concejal accionado en este proceso, éste manifestó no aceptar la recusación y, por ende, uno por uno manifestaba a la plenaria si aceptaba o no los argumentos del concejal Rodolfo para no aceptar la recusación, excepto su compañero de bancada, porque así se había explicado con anterioridad; que se hizo la votación y no se aceptó la recusación, que ante ello el concejal Rodolfo debía permanecer en la plenaria porque debía escuchar la decisión de la plenaria si aceptaba o no los argumentos de éste y continuar con el trámite de los demás compañeros, y así se hizo con cada uno de los concejales hasta terminar con los diecisiete (17) concejales, toda vez que existían dos concejales a quienes ya se les había aceptado el impedimento.
Manifestó50 que el concejal Rodolfo José Martínez Barrios nunca participó en la resolución de su recusación, no votó en la aceptación de él ni en la de su compañero de bancada, que el accionado debía estar presente en el recinto de la sesión para escuchar la decisión de la plenaria si aceptaba o no los argumentos, y que, en caso de que se le aceptara la recusación, se le hubiera ordenado salirse del recinto, pero como no se le aceptó, debía permanecer en el recinto.
Sostuvo51 que el concejal demandado no conformó el quorum decisorio respecto de su recusación, ni el de su compañero de bancada, que como ya se habían retirado dos concejales por impedimento el quorum era de diecisiete (17) y a estos se resta el de Rodolfo y de su compañero de bancada, por tanto, esos quince (15) conformaban el quorum para tomar la decisión sobre si se le aceptaba o no que se opusiera a su recusación; que en este caso la votación fue unánime, nadie votó diferente, y considera que el hecho de que estuviera ahí no afectaba el quorum porque no se tuvo en cuenta la asistencia de él ni la de su compañero de bancada. 49 Minuto 1:10:14 50 Minuto 1:16:46 51 Minuto 1:19:28 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 24 Precisó52 que el acuerdo 14 de 2022 contiene el reglamento interno del Concejo de Pereira y que para el período 2024-2027, dicho organismo está conformado por 19 concejales; que en dicho reglamento se establece frente al trámite de recusaciones que, una vez aprobada la recusación, se le ordena el retiro, mas no manifiesta que en el trámite de dicha recusación el concejal se deba retirar.
Relató53 haber participado en la sesión del 28 de junio de 2024, cuando fueron resueltas las recusaciones, y que lo hizo en su condición de asesor jurídico del Concejo de Pereira, en calidad de contratista, y que la recusación fue formulada por la señora Maritza contra todos los concejales del municipio de Pereira, que ella invocó cuatro causales, entre ellas, conformar la lista de elegibles, asesor o contratista del personero y por parentescos de ley, que no recuerda la otra causal.
Reiteró54 que el concejal accionado no participó en la votación de su compañero de bancada, ni la de él mismo, y que de parte de los concejales del centro democrático no hubo manifestación de impedimento. Contó55 que el auto de la Procuraduría señaló que el competente para resolver las recusaciones era la plenaria del concejo, de acuerdo con su reglamento interno, y precisó que el concejal Rodolfo José Martínez Barrios participó en la resolución de las recusaciones de los otros quince (15) concejales que estaban recusados por iguales causales y hechos, con exclusión de su compañero de bancada.
Por último, señaló que el quorum se establecía de acuerdo con los asistentes.
7. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Pretende la parte accionante en el presente proceso, que se declare la pérdida de investidura del señor Rodolfo José Martínez Barrios como concejal del municipio de Pereira, Risaralda para el período constitucional de 2024-2027, por configurarse la causal de violación al régimen de conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, en concordancia con lo establecido en los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 12 del Acuerdo No. 14 de 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda). 52 Minuto 1:20:44 53 Minuto 1:26:16 54 Minuto 1:28:15 55 Minuto 1:30:54 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 25 La parte accionada opone que no se configura la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda, en razón a que su actuación como concejal en el procedimiento administrativo de elección del Personero Municipal de Pereira, en la sesión del 28 de junio de 2024, se circunscribió al cumplimiento de su deber funcional como servidor público de elección popular, así como también al ejercicio de las competencias que constitucional, legal y reglamentariamente le eran inherentes, conforme al reglamento interno del Concejo de Pereira, al igual que actuó a tono con las directrices impartidas el día 19 de junio de 2024, por parte de la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda dentro del radicado: IUS E 2024 – 291895 / IUC D – 2024 – 3625972, por lo cual argumenta que no era necesario para él declararse impedido, ni salirse del recinto, por cuanto no deliberó ni votó sobre su propia recusación, ni sobre la de su compañero de bancada y, además, no le estaba dado declararse impedido, ni salirse del recinto, como tampoco abstenerse de participar en la deliberación y votación de las recusaciones de sus compañeros concejales de otras bancadas.
Para resolver el problema jurídico planteado, esta Corporación Judicial analizará, a la luz del material probatorio que ha quedado referido y del (i) marco jurídico de la acción de pérdida de investidura, (ii) la regulación de la causal invocada de conflicto de intereses, y (iii) análisis de los presupuestos de la causal de pérdida de investidura endilgada al demandado en el sub examine. 7.1.
Marco Jurídico de la Acción de Pérdida de Investidura. La pérdida de investidura se constituye en una institución de raigambre constitucional, regida por el derecho sancionatorio56, la cual está dirigida principalmente a salvaguardar la dignidad de los miembros que integran Corporaciones Públicas, como lo son: el Congreso de la República, Asambleas 56 De esta manera lo ha considerado la línea jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional y Consejo de Estado, argumentando que de acuerdo a los postulados del artículo 183 superior, la Pérdida de Investidura es una figura de carácter judicial de naturaleza sancionatoria, que permite la separación de un congresista de su cargo de elección popular, llegado el caso esté llegare a incurrir en algunas de las causales de procedencia de la figura señalada en la Carta y en la Ley.
En efecto, entre diversos pronunciamientos se encuentran los siguientes: Corte Constitucional, sentencias C-181 de 2002, C-948 de 2002, sentencia SU - 1159 de 2003, sentencia T-1093 de 2004, Sentencia T-086 de 2007, sentencia T-987 de 2007, sentencia T-935 de 2009, sentencia SU 264 de 2015 y SU - 424 de 2016. Por su parte el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 8 de octubre de 2013 (expediente 2011-1408). C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 1 de agosto de 2017 (expediente 2014-00529), C.P. Danilo Rojas Betancourth, sentencia de 26 de julio de 2016, expedientes acumulados: 11001-03-15-000-2011-01350-00 y 11001-03-15-000-2012-00966- 00, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, sentencia del 22 de noviembre de 2016, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente: 11001-03-15-000-2015-02938-00.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 26 Departamentales, Concejos Distritales - Municipales y Juntas Administradoras Locales57, desde el ejercicio de una función jurisdiccional a cargo del Honorable Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos58, con miras a evaluar la conducta de aquellos dignatarios para establecer si han actuado con apego a los deberes y obligaciones que la Constitución y la Ley les impone y, en caso de acreditarse dicha infracción, hacer efectiva la sanción jurisdiccional de tipo disciplinario, que los privará de la investidura que ostentan o que tuvieron en un determinado período constitucional, y en general del mandato de representación popular de manera indefinida, en cuanto quien pierde la investidura queda sin posibilidad de volver a ser elegido miembro de dichas Corporaciones en representación del pueblo.
En lo concerniente a los sujetos activos facultados para interponer la acción pública de pérdida de investidura, el Alto Tribunal Constitucional59 dejó sentado que se trata de un derecho político fundamental en una democracia participativa y deliberativa, por lo cual todo ciudadano puede intervenir en la conformación, ejercicio y control del poder político” e “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” –artículo 40 Superior-60, bajo el entendido que los representantes son elegidos de manera popular – congresistas, diputados, concejales o ediles -, siendo en esencia la expresión del mandato democrático del pueblo elector por intermedio al principio fundamental del sufragio universal.
En providencia del 21 de junio de 2017, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo61 definió dicha figura como una sanción para los miembros de las corporaciones públicas, que implica la separación definitiva, permanente y vitalicia de dicha condición, fundamentada en causales taxativamente señaladas en la Constitución y la Ley.
Así mismo, indicó esa Alta Corporación62 que los sujetos 57 Con la expedición de las leyes 134 de 1994 y Ley 617 de 2000, se estipularon las causales y procedimiento para la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 58 Para el caso de la Investidura de los Congresista el competente es el Honorable Consejo de Estado (artículo 2º de la Ley 1881 de 2018), y para el de los Diputados, concejales y Ediles el competente funcional son los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de Primera Instancia (numeral 15 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011). 59 Sentencia SU 501 2015. 60 Sentencia T-086 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
Artículo 40 CN. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. (…) 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. 61 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de fecha 21 de junio de 2017, proceso radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2016-01503-00(PI), CP: Carlos Enrique Moreno Rubio. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 23 de junio de 2017, proferida dentro del proceso 88001-23-33-000-2016-00075-01(PI), CP: Roberto Augusto Serrato Valdés (E1) Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 27 pasivos de la acción son todas las personas que lleguen a ocupar una curul en las corporaciones públicas, por lo que procede accionar tanto contra el elegido, como contra una persona llamada a ejercer el cargo, teniendo en cuenta que su finalidad es la de mantener la dignidad y la posición de quienes integran los cuerpos colegiados de elección popular, cuya conducta debe siempre caracterizarse por el decoro, honradez, probidad y transparencia inherentes a quienes la voluntad popular les ha encargado su representación y les ha confiado la función legislativa, en el caso de los congresistas, y la función administrativa y reglamentaria encargada a los diputados, concejales y ediles.
La pérdida de investidura comporta la sanción más grave que pueda ser impuesta a un miembro de corporación pública63, por cuanto lo separa de su cargo y, además, le impide el ejercicio de cargo público a futuro, por elección popular para Corporaciones del orden territorial. Así mismo, es pertinente señalar que por su carácter prohibitivo, que constituye una restricción al derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido (numeral 1º, art. 40 C.P.), su consagración debe ser expresa y su interpretación estricta, lo que implica que su aplicación siempre debe estar ajustada a los presupuestos señalados en la Constitución o en la ley para cada causal, las cuales no contemplan graduación alguna, como tampoco la sanción, toda vez que todos los presupuestos son lo suficientemente graves para imponer la pérdida absoluta del derecho a seguir ostentando la investidura y a ser elegido congresista, diputado, concejal o edil a futuro.
Es así como la aplicación de las disposiciones constitucionales y legales deben cumplir con las reglas de garantía mínima, entre ellas el principio de legalidad o taxatividad. Por consiguiente, las causales de pérdida de investidura no se aplican en forma retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las diferentes leyes. Es por ello que, a manera de ejemplo, los diputados, concejales y ediles solo serán objeto de pérdida de investidura por hechos que se lleguen a presentar a partir de la vigencia de la Ley 617 de 200064; los hechos que hubiesen dado lugar a la desinvestidura pero que hayan ocurrido y cesado antes de la expedición de la citada ley, no podrán ser tenidos en cuenta por los Tribunales para declarar la denominada 63 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, providencia del 14 de julio de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00105-00(PI), Actor: José Manuel Abuchaibe Escobar, Demandado: Alfredo Rafael Deluque Zuleta. 64 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 28 «muerte política» del elegido popularmente. En consecuencia, pierden la dignidad de la investidura en el caso de diputado, concejal o edil, en los siguientes casos previstos en la Ley 617 de 2000: “ARTÍCULO:
48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.
No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3.
Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley, como la indebida destinación de dineros públicos artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, y violación de los topes máximos en la financiación de campañas públicas artículo 26 de la Ley 1475 de 2011.” Así, el régimen de pérdida de investidura está regido por el principio de tipicidad, lo cual impone que las causales de la misma deben estar taxativamente señaladas en la ley y son de interpretación restrictiva.
Así lo señaló la Sala Plena del H. Consejo de Estado65 al precisar: «2.2.2. Del Principio de tipicidad [*][5] Este principio, relacionado con la definición y el establecimiento previo de un comportamiento o de una conducta en una norma legal, es un claro desarrollo constitucional según el cual nadie puede ser sancionado sino por motivos previamente definidos en la ley (artículo 28).
Precepto superior que, si bien está concebido para aplicarse en materia penal, se hace extensivo a asuntos disciplinarios, a cualesquiera otros que tengan relación con un régimen sancionatorio y, por supuesto, a la acción constitucional especial de pérdida de investidura. 65 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP: Alberto Arango Mantilla, sentencia del 10 de octubre del 2006, radicación número: 11001-03-15-000-2003-00237-01(revpi), Actor: Luis Alfonso Hoyos Aristizábal. *[5] " consiste en la adecuación del hecho que se considera delictivo, a la figura o tipo descrito por la ley." Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, p. 1981.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 29 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-769 de diciembre 10 de 1998, con ponencia del M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell, señaló: " El derecho al debido proceso reconocido por el art. 29 de la Constitución, consagra entre las garantías sustanciales y procesales que lo integran, el principio de legalidad, en virtud del cual le corresponde al legislador determinar las conductas o comportamientos que por atentar contra bienes jurídicos merecedores de protección son reprochables y, por lo tanto, objeto de sanciones.
Es decir, que es función del legislador dentro de las competencias que se le han asignado para la conformación de la norma jurídica determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva de la infracción penal o disciplinaria y señalar la correspondiente sanción. El referido principio, que prefigura la infracción y la sanción, tiene un desarrollo específico en la tipicidad.
Al paso que aquél demanda imperativamente la determinación normativa de las conductas que se consideran reprochables o ilícitas el principio de tipicidad exige la concreción de la correspondiente prescripción, en el sentido de que exista una definición clara, precisa y suficiente acerca de la conducta o del comportamiento ilícito, así como de los efectos que se derivan de éstos, o sean las sanciones.
De esta manera la tipicidad cumple con la función de garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro, proteger la seguridad jurídica.» Atendiendo las particularidades del proceso de pérdida de investidura, y en especial a su carácter sancionador, al tenor del artículo 4º de la Ley 2003 de 201966, se concibe como un juicio de responsabilidad subjetiva, específicamente de quienes participan y ejercen el poder político, por lo que en este proceso es rigurosa la plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular en lo que concierne al principio pro homine, legalidad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y culpabilidad, es decir, de la manera menos restrictiva a sus derechos políticos.
En ese tenor, se deja esclarecido que las causales de pérdida de investidura son taxativas, que no obedecen a creación jurisprudencial, y que quedan excluidas las interpretaciones extensivas o analógicas, de tal manera que el juzgador debe estructurar sus argumentos bajo todos los elementos fácticos y jurídicos preceptuados en la norma para aplicar la consecuencia que ella determina.
En este orden, el proceso requiere de un examen riguroso de las circunstancias en que se produjo la conducta y con la misma exigencia deben respetarse las garantías procesales que le asisten al demandado, de conformidad con el contenido del artículo 29 Superior67, y en general de los principios establecidos en la Constitución y los tratados internacionales para imponer sanciones, los cuales guían el estudio de los procesos de pérdida de investidura. 66 que modificó el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018. 67 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil diecisiete (2017), dentro del proceso radicado bajo el número: 11001-03-15-000-2015-00111-00(PI) Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 30 Al respecto, es de vital pertinencia traer a colación la sentencia de unificación 424 del 11 de agosto de 2016, dentro de la cual la sala plena de la H. Corte Constitucional, al revisar fallos de tutela proferidos por el consejo de estado, consideró, en torno al juicio subjetivo de la pérdida de investidura, lo que a continuación se extrae: que la pérdida de investidura es una acción pública; que como proceso sancionador proscribe la responsabilidad objetiva y, por ende, el análisis de responsabilidad que realiza el juzgador es subjetivo; que al verificarse la configuración de la causal por el desarrollo de una conducta regulada en la ley, sin lugar a acudir a la analogía (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad), se exige por la gravedad de la sanción que se impone (inhabilitación para ser elegido a perpetuidad a un cargo de elección popular), que el proceso se lleve a cabo con observancia del debido proceso, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y culpabilidad, verificando si se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el accionado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión o si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.
A su turno, el Órgano de Cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia del 27 de septiembre de 2016 adoptada por la Sala Plena del H. Consejo de Estado68, en igual sentido ha estimado que dentro del análisis de la solicitud de pérdida de investidura, es apremiante abordar el juicio subjetivo de imputación de responsabilidad como elemento diferenciador de las demás acciones de carácter sancionatorio, la cual está gobernada por el principio de presunción de inocencia, que no se desvirtúa por la mera imputación al demandado de una responsabilidad subjetiva, y que “a partir del principio de culpabilidad, inserto en el artículo 29 constitucional y garantía de otros principios constitucionales, como el de 68 C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicado No. 11001-03-15-000- 2014-03886-00, Demandante, Ricardo Antonio Martínez Hernández, demandado: Juan Carlos Rivera Peña. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 31 la dignidad e inocencia, se impone al juzgador de la pérdida de la investidura hacer una valoración diversa a la que efectúa el juez del medio de control electoral, dado que, por tratarse de un régimen de responsabilidad individual o personal con consecuencias gravísimas frente al derecho político a ser elegido popularmente, no puede tener como único sustento, para su procedencia, el que el demandado recorra la descripción de la norma que determina, en lo que hace al régimen de las inhabilidades, el hecho constitutivo de la misma, fundamento del medio de control de nulidad electoral”, señalando que “un análisis en el proceso de la pérdida de la investidura, que tenga como único fundamento la simple constatación de los supuestos que fija la norma como causal de pérdida de investidura, convertiría este proceso en un juicio de responsabilidad objetiva, proscrito constitucionalmente en el artículo 29, fuera de las severas consecuencias que de dicha responsabilidad se derivan, no solo frente al debido proceso, sino a otros derechos fundamentales de quienes son sujetos pasivos de esta acción sancionatoria”.
Conforme al marco jurisprudencial precedente y legal (Ley 2003 de 2019), es regla jurídica que en el proceso sancionador de pérdida de investidura exigible además del análisis del elemento objetivo, ante la gravedad de la sanción que se impone en el proceso de pérdida de investidura, es trascendental examinar el elemento subjetivo es decir la culpabilidad (a título de dolo o culpa) de la actuación desplegada, en este caso por el señor Rodolfo José Martínez Barrios, para determinar si se encuentra acreditada la causal de conflicto de intereses endilgada por el accionante, para ello inicialmente se analizará la causal invocada. 7.2.
Causal de pérdida de investidura invocada por el accionante. Procederá esta Sala Plena con el examen de las disposiciones normativas y jurisprudenciales que rigen la causal de pérdida de investidura invocada por la parte accionante, esto es, violación al régimen de conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, en concordancia con lo establecido en los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 12 del Acuerdo No. 14 de 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda), para determinar con base en ello y en los elementos de prueba allegados al proceso, amerita o no acceder a la sanción deprecada, para lo cual se estudiará a continuación, en primera medida, el contenido y alcance de las normas que consagran la causal señalada.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 32 La violación al régimen de conflicto de intereses. Disposiciones legales de la causal alegada. Como ya se señaló, la parte demandante solicita la pérdida de investidura del concejal de Pereira Rodolfo José Martínez Barrios con fundamento en las siguientes disposiciones: Aunque la parte actora invoca la Ley 136 de “1991”, se comprende que corresponde a la contenida en la Ley 136 del 02 de junio de 199469: “ARTÍCULO 55.- Pérdida de la investidura de concejal.
Los concejales perderán su investidura por: (…) 6. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses…”. Ley 617 del 06 de octubre de 200070: “ARTÍCULO 48.- Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1.Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.
No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general…” Ley 1437 del 18 de enero de 201171: “ARTÍCULO 11. Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido.
Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. 69 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 70 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 71 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 33 (…) 13. Tener el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver. (…) 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.
Por su parte, el Acuerdo No. 14 del 27 de septiembre de 202272, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, “por medio del cual se adopta el reglamento interno del Concejo Municipal de Pereira y se deroga el Acuerdo Municipal No. 38 de 2016, señala sobre las causales de impedimento lo siguiente: “Artículo 12. Causales: Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del o de la Concejal, deberá declararse impedido por: 1.
Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. (…) 13. Tener el o la Concejal, su cónyuge, compañero o compañera permanente o parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver.
(…) 14. Haber hecho parte de listas de candidatos o candidatas a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por la persona interesada en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores…”. En atención a lo anterior y conforme a la interpretación que sobre la materia ha efectuado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el conflicto de intereses es una situación de carácter particular del servidor, en la cual ve comprometida su independencia, en cuanto la decisión que debe adoptar puede beneficiarlo directamente a él, a su cónyuge o compañero/a permanente, o a alguno 72 Samai – Documento 2 – Página 114 a 215 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 34 de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o de afinidad o civil que establezca la ley en cada caso, o a su socio o socios de derecho o de hecho. Al respecto, en providencia del 24 de febrero de 2015, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado73 en cita a su vez de una providencia del año 2000, reiteró que el conflicto de intereses «surge cuando el congresista tenga interés directo en la decisión de que se trate, porque le afecte de alguna manera, o afecte a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a sus parientes, o a sus socios; y así lo observe o advierta, y debe entonces declarar su impedimento.
Es decir, viola el régimen de conflicto de intereses el que, a sabiendas de la situación de conflicto, no manifieste su impedimento y en su provecho participe en el asunto, o en provecho de su cónyuge o compañero o compañera permanente, o de sus parientes, o de sus socios». Igualmente, la máxima instancia de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que la configuración de la causal de conflicto de intereses como motivo de la pérdida de investidura, exige los siguientes presupuestos: a) Que exista un interés directo, particular y actual: moral o económico. b) Que el congresista (léase para el caso concejal) no manifieste su impedimento a pesar de que exista un interés directo en la decisión que se ha de adoptar. c) Que el congresista no haya sido separado del asunto mediante recusación. d) Que el congresista haya participado en los debates y/o haya votado. e) Que la participación se haya producido en relación con el trámite de leyes o de cualquier otro asunto sometido a su conocimiento.
En cuanto al interés directo, particular y actual: moral o económico, el H. Consejo de Estado ha precisado que dicho interés debe ser entendido como una razón subjetiva del funcionario que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen, y como el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto74. 73 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
CP.: María Claudia Rojas Lasso, Bogotá, D.C., 24 de febrero de 2015. Rad. No.: 11001-03-15-000-2012-01139-00 (PI-2012-01139 y 2012-01443), actor: Saúl Villar Jiménez, accionados: Jesús Ignacio García, Carlos Eduardo Enríquez Maya, Juan Carlos Restrepo Escobar, Juan Manuel Corzo Román, Luis Fernando Duque García, Martín Emilio Morales Díaz y contra los Representantes a la Cámara: Alejandro Carlos Chacón Camargo, Germán Varón Cotrino, Carlos Edward Osorio Aguilar, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Orlando Velandia Sepúlveda y Roosevelt Rodríguez Rengifo. 74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, CP: Ramiro Pazos Guerrero, sentencia del 14 de julio de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01350-00(PI), Actor: Jorge Alberto Méndez García, Demandado: Amanda Ricardo de Páez. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 35 Por esta razón, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que el conflicto de intereses debe analizarse en cada caso específico, para determinar si las particulares circunstancias fácticas en que se basa la causal imputada, por la actuación del miembro de la Corporación Pública, su cónyuge o compañero permanente, o sus parientes, o socios, se contraponen con el interés comprometido en el asunto o materia en el que intervenga.
Conforme a lo expuesto, la actuación del servidor público enfrenta dos intereses divergentes, uno directo y particular que es el que se desprende de la afectación que sufre él mismo o su círculo más próximo, y el interés general al que debe dirigirse toda actuación pública y/o ejercicio de función administrativa. Advertida la contraposición de intereses, el servidor deberá manifestarlo a través del correspondiente impedimento, so pena de incurrir en violación al régimen de conflictos de intereses y hacerse merecedor, entre otras posibles consecuencias adversas, de la pérdida de su investidura materia de litigio. 7.3.
Análisis de los presupuestos de la causal de pérdida de investidura endilgada al demandado en el sub examine. Como se ha advertido la parte accionante pretende la declaratoria de pérdida de investidura del señor Rodolfo José Martínez Barrios como concejal del municipio de Pereira, Risaralda para el período constitucional de 2024-2027, por configurarse la causal de violación al régimen de conflicto de intereses.
La Sala procederá con el análisis objetivo de la referida causal, para después abordar el elemento subjetivo de imputación, en cuanto a la conducta desplegada por el accionado, según los hechos que informan la solicitud de pérdida de investidura. El primero de los requisitos, que exige la configuración de la causal bajo estudio, se encuentra acreditado, en la medida en que, como se indicó anteriormente, con la copia del formulario E-27 expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal de Pereira, de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se advierte que el señor Rodolfo José Martínez Barrios fue elegido concejal del municipio de Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 36 Pereira por el partido Centro Democrático para el período constitucional 2024- 202775. Referente a establecer las presuntas causales de pérdida de investidura, tal como fue planteado en la demanda, resulta necesario hacer alusión al marco fáctico de la sesión del Concejo Municipal del 28 de junio del 2024, la cual de acuerdo al acta No. 093 aportada76, acredita que en el orden del día se incluyó el trámite de recusación de acuerdo al auto de la Procuraduría Regional, se señaló luego del llamado a lista que había quorum para deliberar y decidir; y en lo que respecta al trámite de la recusación, queda demostrado que el Presidente de la Corporación solicitó el retiro de la Sesión Plenaria a los concejales Wilfor López Toro y Gustavo Andrés Montes Ayala, por haber sido aceptado el impedimento por ellos manifestado, y además se dio una explicación inicial del trámite a surtir, por parte del asesor jurídico del Concejo del Municipio de Pereira, Abogado Sergio Martínez López, en el siguiente sentido: «(…) vamos entonces a explicar cuál es el proceso.
La Procuraduría Regional de instrucción de Risaralda nos devuelve la recusación que se les había enviado, la recusación presentada por la señora Maritza Ladino Hernández, el 6 de mayo, manifestando que nosotros en plenaria debemos resolver dicha recusación. De acuerdo al procedimiento que se ha adoptar y lo que ha tenido la jurisprudencia y las altas cortes donde le dan aplicación a la forma de votar y nos homologan a lo que se asemeja en el Congreso de la República, nos dicen que cuando se presenta este tipo de recusaciones lo que hemos de hacer es lo siguiente: Primero, el concejal que se recuse se le, se le informa las causales por las cuales lo están recusando, posteriormente el concejal manifiesta si acepta o no acepta dicha causal.
Posteriormente la plenaria vota si acepta o no acepta los argumentos dados por el concejal en el tema de aceptar o no aceptar dicha recusación. Como en el caso que nos ocupa están los 19 concejales recusados de los cuales dos ya tienen autorización por plenaria para retirarse, por un conflicto que tiene, entonces quedan los 17 restantes.
Entonces los 17 tienen que entrar a votar y aquí vamos a aplicar el concepto también de bancadas, cuando se recusa ejemplo al partido liberal, a un concejal del partido liberal, este explicará si está de acuerdo no está de acuerdo con la recusación, plenaria vota sobre lo manifestado por este, si la acepta o la rechaza, pero su partido no vota por ese concejal y así cada partido que esté conformado o que tenga plenarias.
Posterior a la votación de los 17 concejales restantes se decide en plenaria entonces, si se acepta o si se rechaza la recusación, si se acepta pues se el trámite necesario si se rechaza se devolverá a la peticionaria informándole que esta ha sido rechazada (…)» (Negrillas fuera de texto) 75 Samai – Documento 2 – Página 28 76 Samai – Documento 2 – Página 51 a 111 y Documento 7 – Página 292 a 352 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 37 Luego de que el asesor jurídico del Concejo de Pereira, Sergio Martínez López interviniera para dar las explicaciones sobre el documento de la Procuraduría respecto a la recusación formulada por la señora Maritza Ladino Hernández, y sobre cómo se iba a resolver de acuerdo a la ley la misma, tal como se constata en el Acta No. 093 de la sesión ordinaria del 28 de junio del 202477 y en la misma grabación de la sesión, una vez se inicia el punto cuatro del orden del día (minuto 10:37); esto es, la votación de la resolución de las recusaciones contra los 17 concejales, para ese momento, la totalidad de concejales, dado que a dos de ellos, los señores Wilfor López Toro y Andrés Montes Ayala, el Presidente del Concejo Municipal de Pereira les había pedido salir del recinto en razón al impedimento manifestado y aceptado, tal como consta en la grabación y en el acta respectiva.
Posteriormente, el presidente de la corporación procedió a llamar a cada uno de los concejales presentes para que manifestaran si aceptaban o no la recusación, para que luego la plenaria respondiera si aceptaba o no la decisión de cada concejal, así se advierte de los siguientes apartes: 77 Samai – Documento 2 – Página 51 a 111 y Documento 7 – Página 292 a 352 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 38 Del contenido de dicha acta se observa que el concejal accionado, votó sobre la aprobación de no aceptación de la recusación de los siguientes concejales Diego Alberto Agudelo Cardona78, Carlos Enrique Torres Jaramillo79, Camilo Montoya Isaza80, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo81, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez82, Joan Manuel Ríos Bedoya83, Maicol Lopera Cardona84, Carolina Herrera Taborda85, 78 Samai – Documento 2 – Página 54 a 57 79 Samai – Documento 2 – Página 57 a 60 80 Samai – Documento 2 – Página 60 a 62 81 Samai – Documento 2 – Página 62 a 66 82 Samai – Documento 2 – Página 66 a 69 83 Samai – Documento 2 – Página 69 a 72 84 Samai – Documento 2 – Página 75 a 78 85 Samai – Documento 2 – Página 78 a 81 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 39 Carlos Hernán Muñoz Chávez86, lo cual fue aprobado respectivamente por la Plenaria, a uno a uno de los señores concejales. También consta que el compañero de bancada del accionado, Nelson Pulido Alarcón87, no aceptó la recusación, y al momento de someter a votación de la plenaria la no aceptación de éste, el concejal accionado se abstuvo de votar, siendo aceptada por la plenaria la oposición del recusado, como se detalla a continuación: (…) (…) 86 Samai – Documento 2 – Página 81 a 83. 87 Samai – Documento 2 – Página 83 a 86 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 40 Igualmente queda demostrado que el accionado Rodolfo José Martínez Barrios88, no aceptó la recusación, la cual fue sometida a aprobación de la plenaria, en la cual no votó su compañero de bancada Nelson Pulido Alarcón: (…) (…): Prosiguió la sesión donde el accionado voto sobre la aprobación de no aceptación de la recusación por parte de los concejales Juan Alejandro de la Cruz Méndez89, 88 Samai – Documento 2 – Página 86 a 88 89 Samai – Documento 2 – Página 88 a 91 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 41 Carlos Mario Gil Castañeda90, Anyeline Sandoval Triana91, Sebastián Ciro Urrea92, Héctor Augusto Hernández Tobón93 y John Esteban Gañán Ospina94, las cuales fueron igualmente aprobadas por la plenaria. Finalmente, el presidente del Concejo Carlos Mario Gil Castañeda95, a manera de reiteración y una vez surtido el trámite anterior, dispuso interrogar al concejo en pleno sobre si aceptaban o no la recusación, y ante la respuesta de no aceptación, fue sometida a votación nominal y pública de los diecisiete (17) concejales, dado que a dos se les había aceptado el impedimento; se obtuvo el siguiente resultado: Todo lo antes descrito se corrobora en el vínculo que permite visualizar la sesión ordinaria realizada por el Concejo del Municipio de Pereira96 del 28 de junio de 2024 en la cual fueron resueltas las recusaciones formuladas contra los concejales.
Como se precisó en líneas anteriores, la causal de pérdida de investidura se funda en diferentes disposiciones normativas y se concreta en los siguientes hechos: i) la no declaratoria de impedimento y participación para conformar el quórum decisorio por parte del investigado en la votación de la resolución de las recusaciones de sus demás compañeros concejales y ii) su permanencia en el recinto durante la votación para resolver la recusación en su contra y la de su compañero de bancada, Nelson Pulido Alarcón. Conviene precisar y reiterar que el accionante fundamenta lo pretendido en la demanda con lo dispuesto en los numerales 1, 13 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, esto es, i) Tener interés particular y directo, ii) Tener decisión 90 Samai – Documento 2 – Página 91 a 94 91 Samai – Documento 2 – Página 94 a 96 92 Samai – Documento 2 – Página 96 a 99 93 Samai – Documento 2 – Página 99 a 101 94 Samai – Documento 2 – Página 101 a 104 95 Samai – Documento 2 – Página 104 a 106 96 https://www.youtube.com/watch?v=hvtbZGQYOjM&t=1922s.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 42 administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver y iii) Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.
Respecto de la figura del conflicto de interés, la Sección Quinta del H. Consejo de Estado, en providencia del 19 de septiembre de 201997, señaló: «… se configura en aquellas situaciones en las que el funcionario se vea impelido a expresar públicamente el provecho, utilidad o beneficio personal que la toma de una decisión pública puede generar en su vida privada, para ser sometido a valoración de sus pares.
Se trata entonces de un ejercicio de auto restricción del mismo servidor público, quien en su intimidad reconoce un potencial beneficio y luego lo transmite para que sean sus iguales quienes juzguen si dicha situación particular, en el marco de sus funciones, devela un provecho o ventaja personal». Sobre la configuración del elemento objetivo de las causales de pérdida de investidura, insiste la Sala que se encuentra demostrada la calidad de concejal del Municipio de Pereira del señor Rodolfo José Martínez Barrios, y que tal calidad no fue objeto de controversia judicial.
En relación con la causal de conflicto de intereses fundada en el numerales 1 y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, resulta oportuno traer a colación lo señalado por el H. Consejo de Estado para su configuración, sobre lo cual indicó: «52. El Consejo de Estado, en sentencia de 19 de septiembre de 201929, consideró que la norma regula dos situaciones diferentes: i) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores; y ii) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.
Sobre el particular, esta Sala explicó lo siguiente: “[…] Nótese que dicha norma emplea la letra «o», como una conjunción disyuntiva que denota «[…] diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas o ideas […]» – Diccionario de la Lengua Española –, lo que indica, entonces, que existen dos alternativas que la configuran, a saber, i) el hecho de que la lista sea inscrita por el interesado y ii) la situación de que la lista sea integrada por el interesado.
La palabra «inscrita» – primera alternativa de la norma – es el participio irregular del verbo inscribir – Diccionario de la Lengua Española – siendo 97 Consejo de Estado, Sección Quinta, M. P. Alberto Yepes Barreiro, 19 de septiembre de 2019, rad. 11001-03- 28-000-2012-00055-00, demandado: Director de la Corporacion Autonóma Regional de los Valles del Sinú y de San Jorge.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 43 inscribir «[…] 2. tr. Apuntar el nombre de una persona entre los de otras para un objeto determinado […]», que en el contexto de la norma analizada – numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 – implica que el interesado en la actuación administrativa apuntó – ante las autoridades electorales – la lista de candidatos a cuerpos colegiados con el objeto de que estos participaran en la contienda electoral respectiva.
La palabra «integrada» – segunda alternativa de la norma – es el participio del verbo integrar – Diccionario de la Lengua Española – siendo integrar «[…] 1. tr. Dicho de diversas personas o cosas: Constituir un todo […] 2. tr. Completar un todo con las partes que faltaban […] 3. tr. Hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo […] 4. tr.
Comprender ( II contener). […]», concepto distinto a inscribir y que en el contexto de la norma analizada – numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 – implica que el interesado en la actuación administrativa hacía parte y constituía la lista de candidatos a cuerpos colegiados que participarían en la contienda electoral respectiva […]”. 53.
Asimismo, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 20 de enero de 202398, consideró “[…] [r]epárese además que, abundante jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el cumplimiento de este requisito no se circunscribe a cuestiones eminentemente legislativas, sino que es necesario que esa participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del servidor público de elección popular; eso significa que el impedimento no solo puede darse en el ejercicio de funciones normativas, sino también políticas, electorales y administrativas […]».
Se aplica esta colegiatura a verificar en el caso concreto las enunciadas circunstancias en que se señala configurada la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses, esto es, interés directo, decisión administrativa pendiente sobre la misma cuestión jurídica a resolver, o que en esta situación se encuentre un compañero de lista electoral. 7.3.1.
Interés Directo. En relación con la causal fundada en el numerales 1° y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, para esta Sala de Decisión no se encuentra probado el elemento objetivo en tanto de las pruebas aportadas se puede establecer que el señor Rodolfo José Martínez Barrios, tiene la calidad de concejal; sin embargo, tanto el acta como la grabación de la sesión, sumada a los testimonios recaudados dan cuenta que el concejal no conformó el quorum, ni votó sobre la aceptación o rechazo de la recusación en su contra, ni de la de su compañero de bancada Nelson Pulido Alarcón, lo cual obedeció a la dinámica que estableció el órgano colegiado para la resolución de las recusaciones, tal como lo explicaron los declarantes que fungieron en la sesión en su calidad de secretario y asesor jurídico de la corporación edilicia, 98 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de enero de 2023, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 05001233300020220096801(PI), reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 11 de mayo de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 25000231500020220101601(PI). Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 44 procedimiento que además suponía la presencia del concejal en el recinto, en cuanto la fase inicial era indagar sobre la aceptación o no de la recusación. Para la Sala no es de recibo el argumento esgrimido por la parte accionante, en el sentido que esta causal se configura de manera objetiva por la simple presencia del concejal en el recinto, argumento fundado en fallo del H. Consejo de Estado99, el cual no resulta aplicable al caso sub examine, en razón de su disimilitud fáctica y jurídica, en cuanto los fundamentos de hecho y de derecho del fallo en cita, distan de lo aquí discutido, como que en dicho asunto la controversia no giró en torno a una recusación, sino a una manifestación de impedimento por parte de las concejales accionadas, al advertir un conflicto de intereses frente al trámite de un proyecto de acuerdo municipal, pese a lo cual no se separaron de la discusión del mismo y, por el contrario, estuvieron presentes, participaron en el trámite, conformaron el quorum y votaron las proposiciones, actuaciones que no se presentan en el caso bajo estudio, en cuanto ya se señaló que el señor Rodolfo José Martínez Barrios, además de que en ningún momento se declaró impedido frente a la recusación formulada, no conformó el quorum, ni votó sobre la aceptación o rechazo de la recusación en su contra, ni de la de su compañero de bancada, Nelson Pulido Alarcón, esto como consecuencia del trámite establecido y anunciado a la plenaria, en el cual ni siquiera se le dio la oportunidad de pronunciarse de viva voz, porque esta situación se entendía del procedimiento del reglamento, además que nunca se declaró impedido.
Hace énfasis la Sala en que no existe norma en el reglamento del Concejo de Pereira, ni disposición legal que disponga que una recusación no aceptada comporte per se una causal de impedimento, y que ello deba ser manifestado en este caso por el concejal, con la consiguiente prohibición de permanecer en el recinto de sesión. El trámite surtido obedeció a la dinámica que estableció el órgano colegiado para la resolución de las recusaciones, tal como lo explicaron el asesor jurídico y el secretario de la corporación político administrativa, en sus declaraciones testimoniales escuchadas dentro del presente asunto, lo cual se surtió por demás en acogimiento a lo decidido por la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda, mediante auto radicado bajo el número de radicado IUS – E – 2024 – 291895 / IUC – D – 2024-3625972, con fecha 19 de junio de 2024100, 99 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera CP: Oswaldo Giraldo López sentencia del 15 de mayo de 2025. 100 Samai – Documento 7 - pagina 261 a 285 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 45 donde se dispuso devolver el trámite de la recusación al Concejo de Pereira para que la plenaria deliberara y decidiera lo pertinente, de conformidad con su reglamento, y que expuso como fundamentos de dicha decisión, lo siguiente: “Con base en las consideraciones que anteceden es diáfano, para esta Procuraduría Regional, que en el Concejo Municipal de Pereira no se afecta el quorum para decidir las recusaciones planteadas por Maritza Ladino Hernández porque (i) ni la Constitución ni la Ley ni el reglamento previeron la recusación o el impedimento como causal de afectación de quorum;
(ii) cada solicitud de recusación que no es aceptada -por el concejal-, debe ser votada por los demás concejales de manera individual y separada, en atención a la especificidad de cada caso en particular, y sin incluir al concejal sobre quien esta se decide: (iii) no aceptada la recusación, salvo que pertenezca a la misma bancada, entra a formar parte del quorum para decidir la siguiente recusación y así sucesivamente; y (iv) aceptada la recusación, deberá ser excluido para la elección del Personero del período 2024-2028, lo que obligará a la recomposición del quorum, conforme está previsto en el reglamento interno, en especial, el artículo 134 Superior.
Como lo refirió la Corte Constitucional cuando se plantean recusaciones conjuntas no se afecta el quorum ni se paraliza la actividad legislativa o electoral, por la falta de quien los resuelva, dado que no están impedidos para decidir [impedimentos y recusaciones] de los demás concejales, por lo que no aplica el artículo 12 del CPACA, sino la normativa de su reglamento interno ya ampliamente señalado.
Así las cosas, esta Procuraduría Regional de Instrucción, DEVOLVERÁ las recusaciones presentadas en contra de los concejales Diego Alberto Agudelo Gutiérrez, Sebastián Ciro Urrea, Juan Alejandro De La Cruz, John Esteban Gañan Ospina, Carlos Mario Gil Castañeda, Elkin Gutiérrez Agudelo, Héctor Augusto Hernández, Carolina Herrera Taborda, Rodolfo José Martínez Barrios, Camilo Montoya Isaza, Carlos Hernán Muñoz Chávez, Nelson Pulido Alarcón. Joan Manuel Ríos Bedoya Angelina Triana Sandoval, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Gustavo Adolfo Villanueva, Nabicol Lopera Cardona, para que continúe su trámite en el Concejo Municipal de Pereira, cuya Plenaria deberá deliberar y decidir lo pertinente, por lo que se ordenará comunicar esta decisión al Concejo municipal de Pereira, para lo de su competencia. Sin embargo, desde ahora se advierte que, si en el Concejo del municipio de Pereira, estiman que no son competentes para deliberar y decidir las recusaciones formuladas por Maritza Ladino Hernández, en contra de todos los concejales, se deberá plantear el conflicto negativo de competencias y por ende, remitir a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Esto, para que lo dirima…” En consecuencia, frente a las causales reseñadas, no obra prueba que demuestre que el concejal investigado en el proceso judicial, incurrió en una conducta contraria a la función pública, motivado por algún interés particular, en provecho suyo, de su familia o de un tercero, sino que el accionado se limitó a seguir las reglas previamente establecidas que lo excluían totalmente de la deliberación y decisión de su propia recusación y la del concejal perteneciente a su bancada; luego, no se acredita en dicha actuación ningún interés directo del concejal accionado Rodolfo José Martínez Barrios.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 46 Con base en lo expuesto, la Sala concluye que no se encuentran acreditados los presupuestos respecto de los numerales 1° y 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, dado que el material probatorio no permite concluir que el accionado hubiere conformado el quorum o participado en el debate o votación del asunto, esto es, la resolución de su recusación y la de su compañero de bancada. 7.3.2.
Decisión administrativa pendiente sobre la misma cuestión jurídica a resolver. Por otro lado, se encuentra probado, e incluso fue aceptado en la contestación de la demanda, que el señor concejal del Municipio de Pereira, Rodolfo José Martínez Barrios, estuvo presente, participó para configurar el quorum y votó en la aceptación o denegación de la recusación formulada contra otros concejales distintos a los de su bancada política, en este caso los concejales Diego Alberto Agudelo Gutiérrez, Carlos Enrique Torres Jaramillo, Camilo Montoya Isaza, Elkin Alberto Gutiérrez Agudelo, Gustavo Adolfo Villanueva Peláez, Joan Manuel Ríos Bedoya, Maicol Lopera Cardona, Carolina Herrera Taborda, Carlos Hernán Muñoz Chávez, John Esteban Gañan Ospina, Héctor Augusto Hernández, Juan Alejandro de la Cruz Méndez, Carlos Mario Gil Castañeda, Anyelina Sandoval Triana y Sebastián Ciro Urrea, con lo que en principio se podría afirmar que se cumplen con los presupuestos fácticos de la causal consagrada en el numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, en tanto, el trámite que se surtió fue la votación para resolver las recusaciones por los mismos motivos que se habían interpuesto contra los concejales, entre quienes se encontraba el accionado Rodolfo José Martínez Barrios, esto en atención a los lineamientos dados por el H. Consejo de Estado101 al analizar un caso de conflicto de intereses de un concejal, providencia en la cual estableció los siguientes presupuestos: «Siguiendo decisiones de la Sala Plena de esta Corporación, esta Sección ha explicado los presupuestos que deben estar cumplidos para que se configure la causal de conflicto de intereses: a) Tener el acusado la calidad de concejal. 101 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P. Oswaldo Giraldo López.
Sentencia del 1 de febrero de 2018. Expediente radicación nro. 66001-23-33-000-2017-00089-01(PI). Reiterada en sentencia del 30 de mayo de 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación nro. 05001- 23-31-000- 2017- 02538- 01 (PI). Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 47 b) Existir un interés directo, particular y concreto del acusado o de las personas que señala la ley102 distinto al propio de la función pública o al que le asiste a la comunidad en general, que le impida participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. c) La no manifestación de impedimento frente al asunto que es motivo de decisión. d) Haber conformado el quorum o participado el concejal en el debate o votación del asunto. e) Que su participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional de la corporación.» Con base en lo expuesto, frente a la conformación de quorum deliberatorio y decisorio, la votación respecto de las recusaciones formuladas frente al resto del concejales (quince), es decir, con excepción de la propia recusación y la de su compañero de partido, en principio pudiera plantearse que el señor Rodolfo José Martínez Barrios: a) tiene la calidad de concejal, b) tenía un interés directo, particular y concreto, por tener una decisión administrativa pendiente en la que se controvertía la misma cuestión jurídica que él debía resolver c) no manifestó su impedimento, d) conformó el quorum y participó en la votación de las recusaciones de los demás concejales (salvo en los de su propia bancada) y e) fue un asunto de conocimiento funcional de la corporación, con lo que se pudieran dar por acreditados los presupuestos respecto del numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011103.
Para la Sala Plena del Tribunal, lo primero que refulge para resolver el debate judicial tal como es planteado en la demanda con respecto a dicha causal, es la siguiente pregunta: ¿qué debe entenderse como una decisión administrativa en el escenario conceptual y jurídico de la actuación de una autoridad administrativa colegiada, el procedimiento para resolver recusaciones? para responder habrá que determinar si aquella (la decisión administrativa) tiene las características de lo que la doctrina y la jurisprudencia consideran acto administrativo.
Precisamente, para el caso del concejo municipal, al decidir las recusaciones bajo el procedimiento legal y el establecido en la respectiva sesión, ante la ausencia de regulación específica cuando aquellas abarcan a todos los servidores que pueden votar, se puede reseñar que ab initio concurren muchas voluntades (las de cada uno de los concejales), puesto que cada uno de ellos vota, de lo que existe 102 cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho 103 “13.
Tener el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, decisión administrativa pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe resolver.” Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 48 constancia en el acta y en el video, y “el concepto tradicional de acto administrativo” ha estado referido a aquellas manifestaciones unilaterales de voluntad efectuadas por una autoridad administrativa en ejercicio de una potestad o función legalmente atribuida, dirigidas a producir determinados efectos jurídicos vinculantes en forma directa, ya sea con alcance general o particular.
Según esa concepción tradicional, la unilateralidad de la voluntad de la administración se muestra como un elemento esencial de todo acto administrativo, bajo la premisa de que la concurrencia de voluntades para el establecimiento de una relación jurídica de derecho público, sólo es exigible y tiene cabida cuando se trata de la celebración de contratos o convenios estatales104.
Ahora bien, para el caso concreto y a tono con lo argumentado, lo cierto es que la expresión plural de los concejales se concreta en una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, en cuyo proceso de formación y perfeccionamiento debe cumplirse una fase previa de discusión y votación al interior de la autoridad administrativa; luego, desemboca en una sola voluntad vinculante que se materializa al votar y alcanzar una mayoría, lo que la doctrina105 y algunas decisiones jurisprudenciales del Consejo de Estado106 identifican como un “acto administrativo colegial”, "que es el resultado de la integración de dos o más voluntades individuales, porque el órgano está compuesto por una pluralidad de personas físicas o «colegio»”.
El H. Consejo de Estado ha aludido a las siguientes nociones del acto administrativo en diferentes providencias, así: ⇨ […] Así las cosas, el acto administrativo, a la luz de la ley colombiana es una manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención ya que ésta supone a aquélla, en virtud de la cual se dispone, se decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para, como consecuencia, crear, modificar 104 ACTO ADMINITRATIVO CONSENSUADO.
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Guillermo Vargas Ayala, sentencia del 10 de abril de 2014, Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00078-01 - Actor: Frontino Gold Mines Ltda - en Liquidación (FGM) - Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia - 105 BOQUERA OLIVER, José María. Estudios sobre el acto administrativo.
Madrid. Editorial Civitas, S.A., 1988, quinta edición. p. 186. 106 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 19 de septiembre de 2023, Radicación: 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022) - Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno - Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro - Referencia: Nulidad - Temas: Rechazo de demanda - Actos no susceptibles de control judicial por no corresponder a la noción de acto administrativo.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 49 o extinguir una relación de derecho. Y esa decisión, proferida por autoridad competente —pública o privada en un proceso de privatización de lo público como el que se observa esporádicamente en el país—, está sujeta al control jurisdiccional de lo contencioso administrativo.107 ⇨ Conforme a la doctrina, acto administrativo es la unilateral expresión de voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracto, o bien, de carácter subjetivo, individual y concreto.108 ⇨ Desde antes de la expedición del Decreto extraordinario 01 de 1984 la jurisprudencia más generalizada ha considerado que cuando la norma legal no exigía formas especiales a los actos administrativos, éstos podían tener tal naturaleza y carácter si contenían una manifestación unilateral de voluntad administrativa destinada a producir efectos jurídicos, por lo cual puede darse esa calidad en simples oficios o circulares.
Ese criterio jurisprudencial encontró consagración legal en el Código Contencioso Administrativo de 1984, en cuyo artículo 84 se dispuso que la acción de nulidad procede contra los actos de carácter "definitivo", y "también" contra los conceptos y circulares "que la administración quiera aplicar de modo general", y contra los actos de certificaciones y registro. […] De suerte que para que los actos de la administración tengan el carácter de administrativos deben ser, además de decisorios, definitivos, o de trámite que adquieran esa calidad.109 ⇨ Para resolver, cabe recordar que la expedición irregular del acto administrativo es un vicio de nulidad que se configura cuando la administración desconoce las normas que regulan los requisitos o procedimientos legales exigidos para la expedición de la decisión administrativa.
Para esta Corporación: «cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma»110 ⇨ [E]l acto administrativo, por esencia, consiste en una manifestación de autoridad en ejercicio de función administrativa, entendida ésta como que aquella función estatal “que se ejerce por parte de los agentes del Estado y 107 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de enero de 1988, M.P.: Hernán Guillermo Aldana Duque, expediente 0549.
Actor: Eduardo Laverde Toscano. Demandado: Dirección General de Impuestos Nacionales 108 Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P.: Jorge Dávila Hernández, auto del 13 de diciembre de 1976, expediente 4068. En Anales página 476, Tomo XCI, cita del Diccionario Jurídico, Tomo I, Autores: María Elena Giraldo y Nubia González Cerón. También puede consultarse el sistema de búsqueda de jurisprudencia del Consejo de Estado. 109 Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P.: Gustavo Humberto Rodríguez, providencia del 4 de abril de 1986, expediente 0001.
Actor: Compañía de Financiamiento Comercial Grancolombiana de Promociones S. A. Demandado: Superintendencia Bancaria. 110 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP: Ramiro Saavedra Becerra, sentencia del 13 de mayo de 2009, Radicación número: 11001-03-26-000-2004-00020-00(27832). Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 50 los particulares expresamente autorizados para ello por la ley111, que a diferencia de la función legislativa se ejerce en el plano sublegal112, y, que excepto las supremas autoridades administrativas, se caracteriza por la presencia de un poder de instrucción30”, criterio éste expuesto con antelación en otro fallo de acción de cumplimiento el 10 de febrero de 2000113.114 Para la Corte Constitucional115, «El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas.
Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo»116 Para efectos del presente proceso, entiende la sala plena que en el marco del procedimiento que debe surtir un cuerpo colegiado de naturaleza administrativa, para decidir las recusaciones de sus miembros por votación, la voluntad de su mayoría, es (o concreta) la manifestación unilateral de la voluntad de dicha autoridad, que produce efectos jurídicos de carácter particular frente a quienes se está decidiendo; pero no es exactamente un acto administrativo, corresponde a una etapa previa para adoptar la decisión, en este caso la elección del personero municipal, que sí materializa un acto administrativo susceptible de control judicial y a lo explicado se suma el contenido del artículo 12 inciso segundo del CPACA que expresamente indica que la autoridad competente «decidirá de plano sobre los impedimentos» y el inciso tercero sobre recusaciones, remite al inciso segundo del mismo artículo, ante lo cual no cabe duda que sí existía una decisión administrativa pendiente de resolver, en la que se controvierte la misma cuestión jurídica que el 111 Como es el caso por ejemplo de las Cámaras de Comercio, a quienes la ley les ha encomendado el manejo del registro mercantil (arts. 26 y 27 del Código de Comercio) y el registro de proponentes para la contratación estatal (art. 22 de la ley 80 de 1993); o la función notarial confiada a los particulares (art. 1° del dec. 960 de 1979), etc. 112 Es decir, con una doble sujeción normativa: la primera a la Constitución, y la segunda a la ley; a diferencia de la función legislativa que se ejerce con subordinación tan sólo a la Constitución. 113 Esta es precisamente una de las notas esenciales que permite distinguir la función administrativa de la función jurisdiccional 114 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2000, expediente AC-9407. 115 Según lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-487 de 1996, T-877 de 2000, T-807 de 2000, los conceptos rendidos por la administración no configuran, en principio, una decisión administrativa.
No son declaraciones orientadas a desplegar efectos jurídicos en el sentido de imponer obligaciones y generar derechos a los administrados. 116 Sentencia C-542 de 2005. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 51 concejal demandado debía decidir, en los términos del numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.
Para continuar con la casual analizada, y teniendo en cuenta que concurren los presupuestos del elemento objetivo en el presente caso respecto del numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, es menester abordar el elemento subjetivo, entendido éste como el análisis del dolo y la culpa, el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico, y la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad, tal como lo concluyó el H. Consejo de Estado al realizar el siguiente recuento jurisprudencial117: «Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura. 59.
Conforme con la normativa aplicable al caso referida supra, el artículo 1 de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, resulta aplicable al caso sub examine, en virtud del principio de favorabilidad en la medida en que, por un lado, la situación no se encuentra consolidada; y, por el otro, establece una situación más favorable a la persona objeto de solicitud de pérdida de investidura, relativa a que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura solamente se configura por conductas dolosas o gravemente culposas. 60.
Vistos los artículos 9.º y 18 del Código Civil, “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”118 y “[…] [l]a ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia […]”. Asimismo, visto el artículo 57 de la Ley 4 de 20 de agosto de 1913, “[…] [s]obre régimen político y municipal […]”, “[…] [l]as leyes obligan a todos los habitantes del país, inclusive los extranjeros, sean domiciliados o transeúntes, salvo, respecto de éstos, los derechos concedidos por los tratados públicos […]”. 61.
Al respecto, es preciso indicar que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional. En ese sentido, la Sala 117 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 11 de mayo de 2023 de mayo de 2023.
Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 250002315000202201016-01. Solicitante: Yessika Tatiana Barrera Barrera Concejal: Martín Rivera Alzate Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura. 118 Sobre el particular, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-651 de 3 de diciembre de 1997, señaló sobre el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente: “[…] Excluir de la obediencia de la ley a quien la ignora equivale a establecer un privilegio a su favor violatorio de la igualdad constitucional y generador del caos jurídico […].
Es claro, desde luego, que el deber jurídico implícito en la ficción supone, a la vez, una obligación ineludible a cargo del Estado: promulgar las leyes, pues sólo a partir de ese acto se hace razonable la efectividad de las consecuencias jurídicas que pueden seguirse de su inobservancia. […]. No puede desprenderse de lo anterior que la educación juegue un papel insignificante en el conocimiento del derecho y en el cumplimiento de los deberes que de él se desprenden (aunque a menudo se utiliza para evadirlos sin dejar rastro).
Por esa razón, entre otras, el derecho a acceder a ella ocupa un lugar importante en la Carta. Pero no puede argüirse razonablemente que quienes carecen de educación o tienen dificultades para conocer la ley, se encuentran imposibilitados para conocer sus deberes esenciales y que por tanto deban ser relevados de cumplirlos […]” (Destacado fuera de texto).
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 52 procede a enunciar algunos de los principales pronunciamientos proferidos al respecto. Sentencia SU – 424 de 11 de agosto de 2016 62. La Corte Constitucional, en sentencia SU – 424 de 11 de agosto de 2016119, consideró que en el marco de las solicitudes de pérdida de la investidura se debía determinar en cada caso si se configuraba el elemento subjetivo de quien ostentaba la dignidad, porque el juicio de responsabilidad contenía un elemento objetivo y un elemento subjetivo que atendía “[…] a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 63.
Lo anterior, porque el análisis de responsabilidad que realiza el juez en este proceso sancionatorio es de carácter subjetivo; además, porque “[…] [e]n un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley […], contraria al ordenamiento jurídico […] y culpable […]”. 64.
Asimismo, señaló que: i) por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política; ii) “[…] el juicio constitucional de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba inhabilitado) […]”, y iii) era necesario verificar la culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer la inhabilitación para ser elegido a perpetuidad.
Sentencia de 25 de mayo de 2017 65. Esta Corporación, mediante sentencia de 25 de mayo de 2017120, indicó que para definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, se debían analizar los elementos que constituían el aspecto subjetivo de la misma, los cuales correspondían al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 66.
Sobre el particular, señaló que aun cuando la revisión de los requisitos y el marco normativo que regía el cargo al cual se aspiraba era una obligación general para el candidato, el entendimiento de dichos requisitos debía analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se estaba ante una situación de buena fe exenta de culpa que impidiera el reproche subjetivo de su obrar. 67.
De igual forma, precisó que las calidades o requisitos positivos y negativos con los que debía contar un candidato para ser elegido Concejal Municipal eran de obligatoria observancia, revisión y análisis previo, por cuanto “[…] [e]sa, es una diligencia que surge como debida en el ordinario transcurrir del proceso de inscripción del respectivo candidato, siéndole por demás exigible en medio de 119 Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 11 de agosto de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 120 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de mayo de 2017, C.P: María Elizabeth García González, Número único de radicación: 810012339000201500081-01.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 53 las normales medidas de cuidado y precaución que tenía que adelantar para llegar a la certeza del cumplimiento de los mismos y, por ende, de una candidatura reglamentaria y sometida a las condiciones legales para ejercer el cargo de Cabildante. […]”. 68. Asimismo, consideró que el proceso de pérdida de investidura exige la observancia del debido proceso y, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 69.
En ese sentido, la Sala señaló como parámetros para realizar el estudio del elemento subjetivo, lo siguiente: “[…] Precisado lo anterior, el abordaje del aspecto subjetivo requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico, entretanto la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad.
Para llegar a definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, deben analizarse los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.
En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido. […] En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma.
Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar. […]. Ahora bien, para establecer esta diligencia acudiremos a los presupuestos señalados en el artículo 63 del Código Civil, el cual prevé: “Artículo 63.
Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.
Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.
Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 54 El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. En el caso concreto, la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso en los eventos de elección popular, sin embargo el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017 70. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017121, consideró que la culpabilidad es uno de los elementos que se deben valorar en los procesos de pérdida de investidura, esto es, determinar “[…] si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa […]”.
Sentencia de 10 de mayo de 2018 71. Esta Corporación, en sentencia de 10 de mayo de 2018122, consideró que la omisión del deber de conocer los requisitos y calidades con los que debe contar un candidato para ser elegido concejal municipal, así como las inhabilidades que le impiden serlo derivaba en “[…] una conducta negligente de su parte […]”123. 72.
En ese sentido, concluyó que “[…] el demandado, por elemental cautela y cuidado, ha debido conocer las inhabilidades e incompatibilidades aplicables al cargo al cual pretende aspirar, sin que esté demostrado en el plenario que actuó de forma diligente […]”. Sentencia de 11 de junio de 2020 121 Corte Constitucional, Sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017;
MP: José Fernando Reyes Cuartas. 122 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 170012333000201600473-01. 123 Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 16 de mayo de 2019, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 810012339000201600056-01; providencia en la cual se consideró que “[…] El proceder del demandado deriva en negligente, habida cuenta que no verificó el régimen de inhabilidades que rodeaba el cargo al cual aspiró, pues ello le hubiera permitido percatarse que en su persona se erigía una prohibición para aspirar y ser elegido Concejal Municipal […]”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 730012333005201600620-01; providencia en la cual se consideró que “[…] está claramente establecido en este proceso que no obstante su deber de conocer estas normas y que el desconocimiento de las mismas no lo exoneraba de la correspondiente responsabilidad […]”;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de octubre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 810012339000201700118-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 760012333000201800572-01; providencias en las cuales se consideró que “[…] No hay prueba en el expediente que permita determinar que el Concejal demandado obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar.
Al respecto, cabe precisar que el artículo 9.º del Código Civil, según el cual, “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 55 73. Esta Corporación, en sentencia de 11 de junio de 2020124, hizo referencia al artículo 4 de la Constitución Política, según el cual “[…] [e]s deber de los nacionales […] acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades […]” y reiteró el contenido del artículo 9.º del Código Civil, en el cual se indica que “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”. 74.
Asimismo, resaltó que el estudio del elemento subjetivo requería el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico; entretanto, la segunda atañía a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad. 75. En ese sentido, concluyó que para llegar a definir si una conducta era dolosa o gravemente culposa se debían analizar los elementos que constituían el aspecto subjetivo de la misma, los cuales correspondían al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud de la conducta; es decir, se debía determinar si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 76.
De igual forma, indicó que, por un lado, en los casos en los cuales se probara que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso; y por el otro, en aquellos eventos en los que se concluyera que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta pero, en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad, debía saber que la misma resultaba contraria a derecho y adoptar las medidas para evitar su realización, se estaría ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido.
Sentencia de 11 de marzo de 2021 77. Esta Corporación, en sentencia de 11 de marzo de 2021125, consideró que “[…] no cualquier gestión permite demostrar diligencia y cuidado por parte de quien es acusado de haber incurrido en una inhabilidad u otra causal de pérdida de investidura; y por el solo hecho de haber elevado una consulta o formulado una inquietud a una entidad de derecho público o a un particular, se deba tener por superada la censura de su conducta.
Precisamente […] el análisis de la culpabilidad del demandado no se agota allí, sino que el Juez tiene la obligación de auscultar las singularidades de cada caso en aras de calificar el comportamiento desplegado por el demandado […]”. 78. Asimismo, señaló que en los conceptos jurídicos y opiniones solicitados a entidades públicas, cuerpos u órganos consultivos, así como las asesorías jurídicas requeridas a profesionales del derecho, se debe propender por la formulación correcta y completa de las preguntas, con el acompañamiento, de ser necesario, de la documentación y elementos que permitan su debida comprensión, inquietud que debe coincidir con los supuestos fácticos y jurídicos que son verdaderos motivos de duda y que podrían encuadrar en la causal de pérdida de investidura; y de la respuesta del asunto que se ha encomendado, las apreciaciones o recomendaciones jurídicas vertidas en los conceptos y asesorías deben ser conclusivas y contener medianos criterios de idoneidad, congruencia, pertinencia y sustentación razonada en su elaboración, de modo 124 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de junio de 2020, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 170012333000201800611-02.
Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de agosto de 2021, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 630012333000202000417-01. 125 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia 11 de marzo de 2021, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 150012333000202000065-01.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 56 tal que de estos se desprenda un convencimiento justificado, defendible y razonable de no estar incurso en una conducta constitutiva de pérdida de investidura. La conducta dolosa o gravemente culposa 79. Visto el artículo 1° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4.° de la Ley. 2003. 80.
Para efectos de la configuración de una conducta dolosa se deben determinar, por un lado, el conocimiento del sujeto en relación con que determinada conducta -en este caso, haber incurrido en inhabilidad- se encontraba prohibida por la Constitución Política y la ley. 81. Y, por el otro, que la voluntad del sujeto se dirigió a realizar la acción contraria a derecho.
Ante el conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma. 82. Asimismo, la pérdida de investidura tendrá lugar si la conducta es “gravemente culposa”, lo que conlleva a que debe ser inexcusable.» (Énfasis añadidos por el Tribunal) Ahora bien, analizados los presupuestos establecidos por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, el material probatorio allegado al proceso y en cuanto la Sala Plena acoge el concepto rendido por el Señor Agente del Ministerio Público, concluye este Tribunal que no concurren los elementos para la estructuración de la causal invocada por el solicitante con fundamento en el numeral 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 201, referente a que el investigado estuviere pendiente de decisión administrativa sobre la misma cuestión jurídica que debía resolver.
Para la Sala, el argumento esgrimido por la parte demandante, en relación con la acreditación del elemento subjetivo, no tiene vocación de prosperidad, dado que, tal como se pudo constatar del acta y grabación de la sesión, y los testimonios recaudados, el actuar del concejal obedeció al trámite que decidió el Concejo Municipal de Pereira, teniendo en cuenta la remisión efectuada por la Procuraduría Regional de Risaralda, autoridad que indicó que las recusaciones debían ser devueltas al órgano colegiado “para que la plenaria delibere y decida lo pertinente de conformidad con su reglamento”, y que se trataba de una circunstancia sui generis, que implicaba la recusación de todos los concejales que podían votar, lo que no estaba regulado en el reglamento interno de la Corporación. Al respecto, el trámite que explicó el asesor jurídico del Concejo Municipal, con base en el reglamento interno, señala: «Artículo 11.
Recusación: Presentada la solicitud de recusación con la respectiva motivación y citación de la causal que se invoca, se dará traslado al o a la Concejal recusado para que se pronuncie sobre la solicitud y manifieste si la acepta o no. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 57 Luego la Presidencia somete a consideración de la Plenaria la solicitud de recusación. La Secretaria informa el resultado de la votación. Aprobada la recusación, el o la Concejal deberá retirarse del recinto o Comisión y regresar sólo cuando se pase a un punto o tema diferente del orden del día. Parágrafo.
Aceptada o negada una recusación a un o una Concejal en el trámite de un Proyecto de Acuerdo en Comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la Corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos de la misma. En todo caso el o la Presidente de la Comisión Permanente informará por escrito a la Presidencia de la Corporación sobre la decisión tomada.» Al trámite indicado, según lo explicó el asesor jurídico del concejo municipal en la sesión del 28 de junio de 2028 y lo manifestó en el testimonio escuchado, se agregó, con base en la Ley de Bancadas (Ley 974 de 2005) y Reglamento del Congreso de la República (Ley 5ª de 1992), una regla consistente en que los concejales no podrían participar en su propia votación y en la de sus compañeros de bancada.
En este sentido resulta oportuno traer a cita lo determinado por la Corte Constitucional en sentencia C-1040 de 2005, que al decidir sobre la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, precisó sobre la posibilidad de que los congresistas que manifiestan un impedimento participen en la definición de otros impedimentos, al considerar que ello no vulnera ni la Constitución ni el reglamento interno, aun tratándose sobre un mismo asunto y causal semejante, argumentos que por semejanza pueden ser aplicados también al trámite de los impedimentos y recusaciones presentados en los concejos municipales, como aconteció en este caso: “La Corte concluye, a la luz de las anteriores consideraciones, que no es de recibo la tesis, en el sentido de que es aplicable al tema del debate y votación de los impedimentos en el Congreso el régimen procedimental establecido por el Código de Procedimiento Civil para las recusaciones de los jueces, ni otro establecido en códigos aplicables en el ámbito judicial.
Es así como ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas.
En efecto, no hay prohibición expresa al respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los procesos judiciales. Mucho menos puede hacerse ese traslado cuando ello implica separar al congresista del ejercicio de sus funciones de representación política, lo cual sólo procede cuando se le ha ‘aceptado el impedimento’, como lo establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992.
Sólo cuando se le ha aceptado el impedimento, cabe excusar a un congresista del deber de votar. (…) Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 58 (2) Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que cada manifestación individual de impedimento obedece a consideraciones subjetivas sobre circunstancias eminentemente personales de los congresistas (artículo 291, Ley 5ª de 1992), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional.
De ahí que el artículo 182 de la Constitución señale que la declaración de impedimento ha de basarse en una creencia, es decir, en una apreciación eminentemente subjetiva sobre la situación individual en que se encuentre el congresista respecto de un proyecto determinado. Por el sólo hecho de invocar la existencia de un conflicto de intereses, el parlamentario no pierde la competencia para pronunciarse sobre otros impedimentos, pues ellos son por naturaleza personalísimos, en la medida en que se refieren a la afectación del fuero interno del funcionario al cual acceden (Ley 5ª de 1992, art. 291), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional.
Por lo anterior, es indiscutible que cada impedimento es diferente, pues obedece a la apreciación subjetiva de circunstancias personales de un congresista que “cree” estar impedido, y por lo mismo, alejado de los principios de transparencia y objetividad que deben regir en el ejercicio de sus funciones126. En este sentido, si los impedimentos no corresponden tan sólo a la valoración objetiva de un comportamiento, sino que, por el contrario, priman en ellos las consideraciones personales que se tengan por el funcionario que lo formula; es obvio que, bajo esa medida, cada cual está impedido para participar en la votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los demás, ya que siempre se encontraran motivaciones diferentes que deben ser resueltas de distinta manera, teniendo en cuenta la variedad de matices que admite el comportamiento humano127.
(…) (3) Adicionalmente, insiste la Corte en que los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (Ley 5ª de 1992. art. 127); el Reglamento del Congreso no efectúa distinción alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto legislativo que se encuentren a consideración de las Cámaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisión se plantee a los congresistas, incluyendo la definición de los impedimentos por conflictos de interés. Los congresistas sólo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente después de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992.
Esto es entendible, dado que los congresistas representan a sus electores y no pueden eludir su función de representación política para la cual fueron elegidos sin que previamente se les haya aceptado el impedimento por la plenaria o la comisión constitucional permanente de cada cámara. De lo contrario, sería fácil evadir el cumplimiento 126 Sobre la materia, se sostuvo en la Asamblea Nacional Constituyente, al vincular los conflictos de intereses con la declaración de impedimento: “En cuanto al conflicto de interés prácticamente se repite la norma que fue creada en el Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente y es que; los congresistas estarán obligados a poner en conocimiento de la respectiva Cámara sus conflictos de interés de carácter moral o económico, que los inhiba para decidir sobre asuntos sometidos a su consideración, esta es una norma que no puede ser realmente más precisa, puesto que es muy difícil, definir en qué consiste una situación tan subjetiva que inhiba para decidir libremente sobre un asunto, entonces se deja a la consideración del mismo congresista, aunque obviamente si hay una razón objetiva que permita tipificarlo pueda recusarse ( )”. 127 Tal y como ha sucedido, por ejemplo, en esta Corporación en los Autos 172 de 2003 y 080A de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 59 de sus responsabilidades y también se abrirá la puerta para paralizar la actividad del Congreso. (…) Así las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, así las mismas guarden una relación de conexidad material con el asunto que fundamentó dicha declaración, como lo es, en este caso, participar en la decisión de otros impedimentos.
La razón para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situación de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos.
Si la buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaración del congresista como su actuación previa a la aceptación, se realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no sólo la comunicación dirigida al Presidente es transparente, sino también su participación en la decisión de los impedimentos de sus colegas…” Lo expuesto conduce a la Sala Plena de esta Corporación Judicial a concluir que, en el presente caso, no se encuentra probado el elemento subjetivo de la causal en estudio, dado que el concejal Rodolfo José Martínez Barrios actuó bajo lo dispuesto en el reglamento interno del concejo para dar trámite a las recusaciones, de acuerdo a la explicación previa que les había impartido el jurídico de la corporación, y en atención a la remisión realizada por la Procuraduría Regional de Risaralda; en consecuencia, la conducta del hoy demandado, no configura el elemento cognoscitivo del dolo, ni el volitivo de la conducta, en tanto no se probó que tuviese el conocimiento y la intención de quebrantar el ordenamiento jurídico vigente.
En igual sentido, no se configura el actuar culposo, en tanto la decisión del concejo municipal fundada en las particularidades del asunto, esto es, el trámite de las recusaciones de todos los integrantes del órgano, sin tener un trámite específico para ello en su reglamento interno, sumado a la devolución por parte de la Procuraduría, específicamente para que la plenaria deliberara y decidiera lo pertinente de conformidad con su reglamento, más el concepto previo del asesor jurídico de la Corporación antes de la votación y en la estructuración de dicho procedimiento, implica que la participación del concejal accionado, en la votación de las recusaciones de los demás concejales, responde a un razonamiento jurídico lógico y, en consecuencia, su conducta no es gravemente culposa.
Así lo concluyó Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 60 el H Consejo de Estado al analizar un caso con presupuesto fácticos similares en el cual indicó128: «Del acta núm. 039 de 17 de mayo de 2022, la Sala evidencia que era la primera vez, desde los inconvenientes sufridos con la presentación masiva de recusaciones en el trámite de la revisión general del POT de Bogotá, D.C., que el Concejo de Bogotá, D.C. acudía al recién modificado artículo 118 del Acuerdo núm. 741 de 25 de junio de 2019, respecto del ‘Trámite de los impedimentos y de las recusaciones’, con el ánimo de rechazar todas las recusaciones que llegaron apenas una hora antes del inicio de la sesión prevista para elegir al contralor distrital.
Ello, en medio de una palmaria confusión entre los miembros de la plenaria, en la que no hubo consenso generalizado acerca de cuál era el trámite que tenía que seguir el escrito de 17 de mayo de 2022, pues algunos sostuvieron que debía surtirse el respectivo traslado al recusado y suspenderse la sesión hasta que se resolvieran todas las recusaciones, mientras que otros sostenían la tesis que finalmente se impuso, -entre ellos el concejal accionado-, según la cual tenía que ser rechazada por ausencia de requisitos y resultar abiertamente temeraria por dilatoria.
Por lo tanto, el intento de aplicar una nueva norma reglamentaria, implementada con el ánimo de evitar la interrupción injustificada del procedimiento de elección del contralor distrital de Bogotá, D.C., teniendo como reciente antecedente la no aprobación de la revisión del POT de Bogotá, D.C., -luego que la interposición y trámite de numerosas recusaciones conllevó a exceder los noventa días sin que aquél fuese expedido-, así como los inconvenientes de las recusaciones presentadas en el trámite de aprobación del ‘Presupuesto’ y ‘Área Metropolitana’, sin lugar a dudas representan un escenario confuso y novedoso que justifican, en este caso particular, la equivocación del concejal, quien en un lapso muy corto de tiempo tuvo que decidir respecto de si se abstenía o no de votar el rechazo del escrito de 17 de mayo de 2022, conducta que, a partir de lo corroborado en el expediente, permanece desprovista del dolo o culpa grave necesarios para la configuración de la causal de conflicto de intereses con fines de pérdida de investidura.» (Énfasis añadido por el Tribunal) La jurisprudencia en cita permite colegir que, ante una situación en la cual no se tiene claridad sobre el trámite que se debe surtir, en este caso el de las recusaciones masivas que involucran a toda la Corporación y en la cual el reglamento interno de la misma no establece nada, la actuación del concejal no resulta censurable pues en palabras del H. Consejo de Estado «está desprovista del dolo o culpa grave necesarios para la configuración de la causal de conflicto de intereses con fines de pérdida de investidura», a lo cual se debe agregar que, la participación del concejal se limitó a las reglas dadas por el concejo para resolver las recusaciones masivas que pueden desembocar en una parálisis institucional, sin que dicha intervención haya tenido alguna incidencia en los intereses particulares del investigado, pues se 128 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 27 de abril de 2023.
CP: Nubia Margoth Peña Garzón, radicación No. 250002315000202200927011. Recurso de apelación contra la sentencia de 24 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Solicitante: Lina Paola Romero Cárdenas. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 61 limitó a exponer las razones por las cuales la recusación en su caso no era procedente.
Dicho lo anterior, si en gracia de discusión se aceptara que concurren los presupuestos del elemento objetivo del conflicto de intereses fundado en los numerales 1 y 13 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, bastarían los mismos argumentos desarrollados para el elemento subjetivo para no dar por acreditadas las causales, en cuanto, al igual que ocurrió con la votación de las recusaciones de los demás concejales, el actuar desplegado por el accionado frente a su recusación y la de su compañero de bancada se limitó a cumplir las reglas establecidas desde el inicio por el concejo en atención a la vicisitudes que se originan ante una recusación masiva de todos los concejales, esto es, la devolución de las recusaciones por parte de la Procuraduría Regional de Risaralda para que la plenaria decidiera según su reglamento, y la ausencia de un trámite específico en dicho reglamento que regulase dicha circunstancia excepcional, para evitar el bloqueo institucional y al mismo tiempo dar trámite célere a las recusaciones.
Se itera, no se configuró el dolo y menos un actuar gravemente culposo, por el contrario, se acudió a concepto jurídico que, por cierto, no tiene las connotaciones de una construcción jurídica delirante o disparatada como lo pretende hacer ver la parte actora en sus alegaciones, antes bien, sopesó adecuadamente la situación al entender que si la recusación comprendía a todos los miembros del concejo, ello exigía la participación de cada uno de ellos para resolver las de los restantes corporados (desde luego no miembros de su propia bancada) y, por lo mismo, no se podía vaciar de contenido la posibilidad que fuera la misma corporación político administrativa la que decidiera cada recusación, lo contrario sería tanto como decir que el concejo debía decidir las recusaciones pero a su vez no podía votarlas, y dejar sin efecto útil los preceptos que imponen –no meramente facultan- a resolver sobre las recusaciones.
Es pertinente añadir que este asunto no evidenció ser de aquellos que constituyan una práctica censurable de las corporaciones de elección popular de un intercambio de favores para eludir una recusación respecto de una recusación a todas luces fundada, sino que, por el contrario, buscó evitar, dentro de los límites del ordenamiento jurídico, un entorpecimiento de las funciones propias de la corporación edilicia. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 62 Tampoco puede predicarse un vacío reglamentario absoluto, comoquiera que el Acuerdo 14 de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Pereira sí reglamenta lo atinente a las recusaciones; lo novedoso en el aspecto fáctico es exclusivamente la recusación de todos los concejales, pero si estos debían resolver de todos modos la recusación (con independencia que fuera uno o todos los corporados) la abstención de todos en votar o el planteamiento automático de un conflicto de competencias, sería tanto como decir que la sola recusación de todos los concejales les inhibiría de pleno derecho a votar las recusaciones de sus compañeros, conclusión desprovista de todo asidero.
Si bien aquí pudiera decirse que la recusación era uniforme a todos los concejales, no por ello el análisis deja de ser personal o que los concejales debían ponerse de acuerdo para tomar la decisión en un solo sentido, por el contrario, debía resolverse la recusación respecto de cada concejal. De la misma forma, no es de recibo el razonamiento formulado por el solicitante en el sentido de considerar que, como la Procuraduría no es superior jerárquico del Concejo Municipal de Pereira, por lo que no podía ordenarle tramitar la recusación, dicho acto debió de tomarse como una declaratoria de falta de competencia y con fundamento en ello se debió promover el conflicto de competencias.
Para la Sala, no se trata de una orden, ni de una declaratoria de falta de competencia, sino de una simple devolución, que bien pudo acoger o no el concejo municipal. Así, el hecho de que la corporación se hubiese valido de lo allí plasmado para sustentar el trámite impartido no es algo diferente a que se compartieron los fundamentos esbozados por el órgano de control, sin que ello pueda catalogarse como injerencia o falta de competencia. Con base en lo expuesto, para la Sala Plena de esta Corporación, no resulta procedente la pérdida de investidura por conflicto de intereses con fundamento en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1991, en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000, los numerales 1, 13 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 12 del Acuerdo No. 14 del 2022 (Reglamento Interno del Concejo de Pereira, Risaralda), pues de acuerdo con los hechos narrados en la demanda, de conformidad con la contestación, las pruebas aportadas e incorporadas al proceso y el contraste con las normas legales que regulan la materia, no se encontró configurado el elemento subjetivo; en consecuencia, serán desestimadas las pretensiones de la demanda.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 63 En razón del sentido de la presente decisión, en cuanto desestimatoria de la pérdida de invetidura, queda relevada la Sala del análisis de la pretensión consecuencial, como la anulatoria de la credencial del concejal accionado. Conclusión: Conforme a lo planteado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala Plena de decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, bajo las reglas de la sana crítica129 no declarará la pérdida de investidura del señor Rodolfo José Martínez Barrios como Concejal del Municipio de Pereira, en tanto, al realizar una análisis de los hechos narrados en la demanda, en contraste con el marco normativo legal vigente al momento de ocurrencia de las conductas reprochadas por el demandante; esto es, al 28 de junio de 2024, así como del estudio de las jurisprudencias citadas y las transcritas en esta providencia y especialmente de conformidad con lo probado en el proceso, aquello no es suficiente para dar por acreditados todos los presupuestos que exige el ordenamiento jurídico para su declaratoria con fundamento en un conflicto de intereses, de ahí que se impone la negativa de las pretensiones. 8.
COSTAS. En cuanto a la pretensión de condena en costas formulada por el accionante, señala esta magistratura que la Ley 1881 de 2018 no regula la imposición de costas en los procesos de pérdida de investidura, y remite, en lo no regulado, a las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en subsidio de éstas, al Código General del Proceso, por ende, en materia de costas debe aplicarse lo establecido en el artículo 188 del primero de los referidos códigos el cual dispone: 129 Ver T-041-18 Las reglas de la sana crítica son, ante todo, las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez.
Unas y otras contribuyen de igual manera a que el magistrado y/o juez puedan analizar la prueba (ya sea de testigos, peritos, de inspección judicial) con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas. [Sentencia C-622 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz] En la doctrina, se denomina sana crítica al conjunto de reglas que el juez observa para determinar el valor probatorio de la prueba.
Estas reglas no son otra cosa que el análisis racional y lógico de la misma. Es racional, por cuanto se ajusta a la razón o el discernimiento humano. Es lógico, por enmarcarse dentro de las leyes del conocimiento. Dicho análisis se efectúa por regla general mediante un silogismo, cuya premisa mayor la constituyen las normas de la experiencia y la menor, la situación en particular, para así obtener una conclusión. [Azula Camacho, Jaime.
Manual de Derecho Procesal civil, Teoría General del Proceso, Tomo VI. Editorial Temis, Bogotá, 2015. Página 66.] Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 64 "ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal". La referida norma (i) fijó la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos, (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en los que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una salvedad a la excepción, puesto que será posible condenar en costas sin importar el interés perseguido por el demandante, sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
En aplicación de la referida disposición, en el sub examine no hay lugar a la imposición de condena en costas, por cuanto el objeto del proceso fue el juicio sobre la conducta de un concejal, asunto que reviste un claro interés público, en atención a la naturaleza jurídica del medio de control jurisdiccional ejercido con la demanda y la finalidad específica que con el mismo se persigue, según lo preceptuado en el artículo 183 constitucional y en el artículo 143 de la Ley 1437 de 2011, sin que se haya advertido que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, V. FALLA
1. NIÉGASE LA DECLARATORIA DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA del concejal del municipio de Pereira, Risaralda, señor Rodolfo José Martínez Barrios, elegido para el período constitucional 2024-2027, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 2. Sin costas, por lo considerado Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00180-00 Pérdida de Investidura 65 3.
NOTIFÍQUESE a las partes y al Ministerio Público el contenido de este fallo. 4. Ejecutoriada esta decisión, en los términos el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018, por Secretaría, comuníquese esta decisión a la mesa directiva del Concejo Municipal de Pereira, para lo de su cargo. 5. En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”