TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 14 de agosto de 2025 Tema: Validez de Acuerdo que otorga facultades al alcalde municipal de Santuario para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y rurales y los predios fiscales urbanos a las familias que los ocupan con vivienda de interés social" / Declara invalidez / Es la ley la que otorga dicha competencia al Alcalde. 1.- OBJETO A DECIDIR El señor Gobernador del departamento de Risaralda, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política, remitió escrito a este Tribunal en el que solicitó la declaratoria de invalidez del artículo 2° del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 “Por medio del cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos, rurales y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social” emanado del Concejo Municipal de Santuario, Risaralda. 2.- ANTECEDENTES 2.1.-LA DEMANDA 2.1.1.
Pretensiones1: La parte actora solicita se declare la invalidez parcial del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 “por medio del cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos 1 Página 1 del archivo 01 en SAMAI VALIDEZ DE ACUERDO Asunto: Sentencia Única Instancia Radicación: N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 Autoridad: Gobernador del Departamento de Risaralda Acto Administrativo: Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL DE SANTUARIO - RISARALDA PARA SUBDIVIDIR Y/O LOTEAR Y TITULAR LOS TERRENOS BALDÍOS URBANOS, RURALES Y LOS PREDIOS FISCALES URBANOS Y RURALES DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO A LAS FAMILIAS QUE LOS OCUPAN CON VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL"” emanado del Concejo Municipal de Santuario, Risaralda Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 urbanos, rurales y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”; concretamente de su artículo 2°. 2.1.2.- Hechos relevantes2: Señala que, fue radicado para su revisión el día 04 de junio de 2025, el Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 y sancionado el día 04 de junio de 2025 "por medio del cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos, rurales y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social", emanado del Honorable Concejo Municipal de Santuario, Risaralda, el cual una vez estudiado, se considera que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes. 2.1.3.- Normas Violadas y Concepto de Violación3: Señala como normas violadas, los artículos 6°, y 315 numerales 2 y 9 de la Constitución Política; y el artículo 41° numeral 3 y 32 (modificado por la Ley 1551 de 2012) de la Ley 136 de 1994.
Como concepto de violación precisa que, el artículo 2° del acuerdo que autoriza al alcalde del municipio de Santuario para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles de que trata el artículo 1° del mismo acto, configura una extralimitación del concejo municipal, ya que no tiene la facultad de autorizar al alcalde para la expedición de actos administrativos derivados de la facultad para ceder, toda vez que, es función propia del mandatario municipal por ser ordenador del gasto y representante legal del ente territorial tal como lo precisa los numerales 3 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política de Colombia.
Indica que, la ley 136 de 1994 prohíbe a los concejos: ( ) 3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones. ( ) por lo que se encuentra configurada la causal de invalidez, por cuanto, la autorización al alcalde para la enajenación y compraventa de bienes inmuebles es solo para ello, lo que no lleva inmersa la facultad para que expida actos administrativos y suscribir escrituras públicas que son instrumentos para ejecutar la facultad cedida por el Concejo, lo cual es una atribución propia del alcalde como jefe de la administración, ordenador del gasto y representante legal del municipio. 2.2.
LAS INTERVENCIONES. 2 Página 2 del archivo 01 en SAMAI 3 Páginas 3-11 del archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 2.2.1. El Municipio de Santuario – Risaralda no intervino en la oportunidad procesal concedida. 2.2.2. El Ministerio Publico no emitió concepto en el proceso. 3.- EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL PRIMERA INSTANCIA Actuación procesal Archivo en SAMAI Fechas o asuntos Por reparto ordinario se asignó el conocimiento a este Despacho 02 03 de julio de 2025 Se ordena fijar en lista 04 04 de julio de 2025 Fijación en Lista por diez días 05 04 de julio de 2025 Auto incorpora pruebas 10 22 de julio de 2025 Ingresa Despacho 12 29 de julio de 2025
3. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. Competencia: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, así como en los artículos 119 y s.s. del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 del C.P.A.C.A., es competente este Tribunal para conocer del presente asunto, en única instancia. 3.2. Problema jurídico: De conformidad con los hechos expuestos y a la identificación que hiciera el Gobernador del acto administrativo sobre el que debe pronunciarse este Tribunal, considera la Sala que, el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar la legalidad o la invalidez del artículo 2° del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025, “por medio del cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos, rurales y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”, emanado del Concejo Municipal de Santuario, Risaralda, por considerarlo violatorio de normas constitucionales y legales por extralimitación. 3.3.
El caso concreto: La inconformidad del Gobernador del Departamento de Risaralda se centra en señalar la ilegalidad en la que incurrió el Concejo Municipal de Santuario, al expedir el Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 “Por medio el cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda, para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”, por cuanto el artículo 2° que autoriza al alcalde del municipio de Santuario para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 título gratuito de los bienes inmuebles de que trata el artículo 1° del mismo acto, configura una extralimitación de sus funciones, ya que esta función es propia del mandatario municipal por ser ordenador del gasto y representante legal del ente territorial tal como lo precisa los numerales 3 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política de Colombia.
Aduce el Gobernador de Risaralda que, el Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 “Por medio el cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda, para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social” expedido por el Concejo Municipal de Santuario infringe las siguientes disposiciones: Constitución Política: “Artículo 6°.
Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". "Artículo 315°. Son atribuciones del alcalde 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
( ) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. ( ) ” A su vez, el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 que contempla lo siguiente: “ARTÍCULO 41.- Prohibiciones. Es prohibido a los concejos: (…) 3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones.
(…)” De igual forma es violatorio de los dispuesto en el artículo 22 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 que dispone: “ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> 1. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo.
Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4.
Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 7.
Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. 10.
Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal. 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.
La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley.
Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes.
PARÁGRAFO 1 °. Los Concejos Municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.
PARÁGRAFO 2 °. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley. Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 PARÁGRAFO 3°. A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior.
PARÁGRAFO 4 °. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. (…)” Con base en la norma transcrita el reparo de invalidez del acuerdo adoptado por el concejo municipal de Santuario - Risaralda, se centra en el desconocimiento por parte del cuerpo colegiado de las facultades que ya están en cabeza del alcalde municipal, por lo que, facultarlo para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles, configura una extralimitación. Para realizar el análisis jurídico respectivo, se hace necesario trascribir el acto del cual se predica la invalidez y los antecedentes.
Por medio del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 “Por medio el cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda, para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”4: “Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 Por medio el cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda, para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social” EL CONCEJO DE SANTUARIO RISARALDA, en uso de sus facultades constitucionales y legales conferidas por el Art. 313 de la Constitución Política, Ley 136 de 1994, Ley 1551 de 2012,
CONSIDERANDO
Que un alto porcentaje de la población del municipio de Santuario, departamento de Risaralda, habita en lotes que forman parte de predios de mayor extensión que tienen la calidad de baldíos urbanos, rurales y/o predios fiscales de propiedad del ente territorial, lo que impide a estas familias obtener la titularidad de dichos inmuebles por vía judicial, dada la imprescriptibilidad de los mismos.
Que el artículo 2° de la Constitución Política dispone que, son fines esenciales del Estado entre otros, promover la prosperidad general y 4 Folios 14 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Que igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política de Colombia, consagra que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado fijará las condiciones para hacer efectivo este derecho.
Que el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política establece que es facultad del Concejo Municipal ( ) “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.” ( ) Que de conformidad con el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, le corresponde al Estado promover las condiciones para que la igualdad de las personas sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de los grupos discriminados o marginados, en especial de aquellas personas que por su condición económica se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
Que la Ley 388 de 1997, armoniza y actualiza las disposiciones contenidas en la ley 9 de 1989, permitiendo al municipio promover el ordenamiento de su territorio, uso equitativo y racional del suelo, entre otras. Que el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, dispone: "De conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales".
Que el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 por la que cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, faculta a las entidades públicas a ceder a título gratuito los terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales o la porción de ellos, y que hayan sido ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social, y que haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de propiedad. Que el artículo mencionado anteriormente, establece las condiciones para realizar la cesión a título gratuito de bienes fiscales para vivienda de interés social: 1.
No procederá la cesión tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud, educación, o que se encuentren ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección. 2. Para los bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. 3.
Para las de cesiones a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012. 4. En las resoluciones de cesión a título gratuito se constituirá patrimonio de familia. 5.
La cesión a título gratuito sólo procederá cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial. Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 6. Las administraciones municipales o distritales podrán suprimir de los registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción mediante los procedimientos de saneamiento contable, las deudas a cargo del cedente por conceptos de tributos a la propiedad raíz respecto al bien cedido en el marco de este artículo.
Que la Ley 2044 de 2020 “Por el (sic) cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones" tiene por objeto sanear de manera definitiva, entre otros, la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos y bienes fiscales titulables, así como, la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales.
Que el Decreto 149 de 2020 y 523 de 2021 expedidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamenta el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y modifica el Decreto 1077 de 2015, en lo relacionado con la transferencia de bienes inmuebles fiscales. Que la sentencia C-251/96, se expresó: "El Estado puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un particular, siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre las cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales.
En efecto, la prohibición de los auxilios (CP art. 355) debe ser armonizada con el mandato del artículo 146 ordinal 4°. según el cual las Cámaras no pueden decretar en favor de particulares erogaciones "que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente". Puede entonces concluirse que, no están prohibidas, porque no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, aquellas transferencias que se efectúen con el propósito de satisfacer derechos preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución, siempre y cuando esa cesión sea imperiosa para la satisfacción de ese derecho constitucional.".
El Estado puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un particular, siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales. El Congreso de la República ha legislado para autorizar al Gobierno para enajenar bienes nacionales a título gratuito por la facultad constitucional que se lo permite, (artículo 150-9 de laC.N.2), así como, para otros auxilios o subsidios en idéntico sentido, los Concejos Municipales dentro de la autonomía territorial y por sus facultades otorgadas en el artículo 167 del Decreto Ley 1333/86 o Código de Régimen Municipal, pueden disponer de los bienes municipales, siempre y cuando así lo señalen en acuerdos, sin olvidar que la finalidad de la cesión gratuita del inmueble debe servir para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Así mismo, el artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 149 de 2020 establece que: “(.,.) De acuerdo con lo dispuesto en el presente capítulo los representantes legales de las entidades públicas del orden territorial deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente.” Que el proceso de titulación de estos predios urbanos a los hogares que los ocupan, además de garantizarle su condición de propietario, les permitirá apropiar recursos para subsidios de mejoramiento de vivienda de interés social ante las entidades competentes y realizar otras diligencias de acuerdo con sus necesidades.
Que la Secretaría de Planeación Municipal o quien haga sus veces deberá certificar que los predios que sean objeto de aplicación de este Acuerdo Municipal no se encuentran en áreas insalubres, de nesgo o en zonas de Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 conservación o protección ambiental y en general, que no hacen parte de las áreas relacionadas en los artículos 35 y 37 de la ley 388 de 1997.
Que el municipio de Santuario, Departamento de Risaralda, expidió el Acuerdo Municipal N° 0.2.1.008 del 29 de mayo de 2024, “Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del municipio de santuario, Risaralda para el periodo constitucional 2024-2027 y dictan otras disposiciones” \ En mérito de lo expuesto, el Honorable Concejo Municipal, ACUERDA: ARTÍCULO 1°.
Facúltese al Alcalde del Municipio de Santuario, Departamento de Risaralda, para transferir los bienes fiscales titulables del municipio que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que, los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019.
Ley 2044 de 2020. Decreto 149 de 2020 y Decreto 523 de 2021, las normas que la modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten. ARTÍCULO 2°. Facúltese al Alcalde Municipal para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles de que traía el artículo 1 del presente acuerdo.
Parágrafo primero: Los bienes inmuebles a los que se refiere el artículo primero del presente acuerdo municipal, se encuentran debidamente detallados en el oficio No. 418 de fecha 24 de mayo de 2025 expedido por la Alcaldía Municipal de Santuario Risaralda, oficio No. 418 atrás citado que se anexa a este acuerdo municipal y forma parte integrante del mismo.
ARTÍCULO 3 °. Las facultades conferidas en el presente acuerdo y que tratan los anteriores artículos tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2025. ARTÍCULO 4°. VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias.” (Negrilla y subrayado añadidos por el Tribunal para reseñar el articulo demandado) El Concejo Municipal de Santuario – Risaralda expuso los siguientes motivos5: “Proyecto de Acuerdo N” 10-100-46.1-008 Del 24 de mayo del 2025 Señor PRESIDENTE - HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL Honorable concejales Santuario Referencia: "POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL DE SANTUARIO RISARALDA PARA SUBDIVIDIR Y/O LOTEAR Y TITULAR LOS TERRENOS BALDÍOS URBANOS, RURALES Y LOS PREDIOS FISCALES URBANOS Y RURALES DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO A LAS FAMILIAS QUE LOS OCUPAN CON VIVIENDA DE INTERES SOCIAL”.
Honorables concejales Someto a consideración y estudio el proyecto de acuerdo No. 10-100-46.1-008 de la referencia previa la siguiente: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Son ustedes, los integrantes del Honorable Concejo Municipal de Santuario, Risaralda a quienes corresponde constitucionalmente las siguientes funciones de conformidad 313 de la constitución política: 5 Folios 33-34 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 1.
“Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. ( ) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precias funciones de las que corresponden al concejo. ( ) 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
Que son funciones de los alcaldes en relación con el concejo de conformidad con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994: “1. Presentar los proyectos de acuerdo que considere convenientes para la buena marcha del municipio. Que en el municipio de Santuario, existen personas en condiciones de vulnerabilidad manifiesta que ameritan de una especial protección y que continuadamente deben acudir a las vías judiciales para que le sea reconocido el derecho que constitucionalmente les asiste a tener una vivienda digna.
Que con el fin de satisfacer el derecho fundamental a la vivienda digna por medio de la materialización del derecho a la propiedad a las personas en condiciones de vulnerabilidad manifiesta y que ameritan especial atención, es preciso facultar al señor Alcalde para que pueda contar con las herramientas jurídicas y las facultades necesarias, para desplegar las acciones tendientes a la cesión a título gratuito de los predios fiscales ocupados ilegalmente por un periodo ininterrumpido de diez (10) años, así como para poder titularizar los mismos para que de esta manera se pongan en funcionamiento los derechos constitucionales fundamentales y demás que para su materialización sea necesario dinamizar.
Que el artículo 167 del Decreto Ley 1333 de 1986 establece que la administración y disposición de los bienes inmuebles municipales está sujeta a las normas que dicten los Concejos municipales. Siendo necesario poner en marcha los procedimientos y herramientas para la titulación de predios a título gratuito que cumpla con los requisitos anteriormente citados, pongo entonces a su consideración y buen criterio el presente proyecto de acuerdo, con el fin de lograr el reconocimiento y materialización del derecho a la vivienda digna de nuestra población.” Como se indicó, la invalidez alegada por el señor gobernador se fundamenta básicamente en trasgresión de normas constitucionales y legales por parte del Concejo Municipal de Santuario – Risaralda al expedir del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025, al facultar al señor alcalde municipal de Santuario para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles fiscales titulables que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que, los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, Ley 2044 de 2020, Decreto 149 de 2020 y Decreto 523 de 2021, Delimitado lo anterior, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, para lo cual resulta pertinente señalar que, la potestad para autorizar al ejecutivo territorial por parte del Concejo Municipal, la suscripción de contratos, lo que resulta relevante para dar solución al caso concreto, se desprende del numeral 3 artículo 313, en los siguientes términos: Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 “ARTÍCULO 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” En concordancia, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en su numeral 3° y parágrafo 4° consagra la facultad para autorizar al alcalde la contratación de: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. En relación con las facultades otorgadas por el Concejo Municipal de Santuario al Alcalde Municipal, se observa que, a través del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 “se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda, para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social” El Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 fue discutido y aprobado el 31 de mayo de 2025, según la constancia expedida por la secretaria del Concejo Municipal de Santuario – Risaralda6, y posteriormente sancionado por el alcalde municipal el mismo 04 de junio de 2025, tal como se constata en la siguiente captura de pantalla7: 6 Folio 18 del Archivo 01 en SAMAI 7 Folio 11 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 Sobre la facultad delegada, encuentra la Sala que corresponde a la consagrada en el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, la cual puede ser objeto de delegación en cabeza del alcalde municipal, tal como lo ha señalado el H. Consejo de Estado8: “Al respecto, corresponde señalar que de los numerales 3º y 7º del artículo 313 de la Constitución Política, se evidencia que se ha facultado a los concejos municipales para conferir autorizaciones pro tempore a los alcaldes en materia de reglamentación de usos de suelos, al señalar: “ARTÍCULO 313.
Corresponde a los concejos: (…).´ 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)”. Visto dicho numeral, no deja duda de que el Concejo puede facultar pro tempore al Alcalde para que ejerza, entre otras funciones, la consagrada en el numeral 7º del artículo 313 ídem, que a su letra dice:.
“Corresponde a los concejos: 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.” La norma en cita faculta a los concejos municipales para que autoricen al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponde a la corporación de elección popular; sin embargo, la facultad general para contratar y suscribir convenios reside en el Alcalde Municipal, facultad que podrá ser regulada por los concejos, en principio sólo respecto de la actividad contractual que requiere autorización, tal como lo consagra la Ley 136 de 1994 en su artículo 32 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Entonces, la facultad general para contratar no puede ser objeto de delegación en cabeza del alcalde municipal por parte del Concejo Municipal, en tanto la misma ha sido otorgada al representante de la entidad territorial, tal como lo dispone el numeral 9° del artículo 315: “ARTÍCULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
(…)” Norma concordante con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la ley 1551 2012 que en su literal d) numeral 5 señala: 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA – DESCONGESTIÓN, Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE, Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 05001-23-31-000-2004-04192-01, Actor: FERNANDO ANTONIO FUENTES PERDOMO, Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 “Artículo 91.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.
Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables. (…) Tal como se señaló en líneas anteriores, la facultad general para celebrar contratos reside en el alcalde municipal como principal autoridad administrativa, lo cual además de las normas citadas encuentra fundamento en el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 que contempla: “ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: 1o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 2o.
Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales9, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.” (Negrilla fuera del texto original) De acuerdo con lo expuesto, las funciones generales en materia contractual están atribuidas a los alcaldes, lo cual también se constata de la redacción del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 los faculta para celebrar “contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables”.
De igual forma, la Ley 80 de 1993 asignó 9 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-374-94 de 25 de agosto de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 competencia a estos para celebrar contratos en nombre de los municipios, en atención su condición de representantes legales de los mismos, lo anteri0r sumado las facultades constitucionales otorgadas por el artículo 313, por lo tanto, si bien existe una distribución de funciones entre el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal, este último tiene un conjunto de competencias y funciones que le permiten satisfacer las necesidades públicas y cumplir con las obligaciones encomendadas, por lo cual, la intervención del Concejo Municipal en cuanto a autorizaciones y delegaciones es excepcional, tal como lo ha concluido el H. Consejo de Estado, el cual al referirse al tema señaló10: “1.
La facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del concejo municipal. Reiteración Sobre la facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del concejo municipal, esta Sala ya se ha pronunciado en Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.
Particularmente, en estos dos últimos conceptos la Sala señaló, como ahora se reitera, las siguientes reglas de interpretación de las normas constitucionales y legales aplicables al caso: 1.1. Los alcaldes tienen competencia constitucional y legal propia para suscribir contratos De conformidad con los artículos 315-311 de la Constitución Política, 11-312 de la Ley 80 de 1993, 91-D-513 de la Ley 136 de 1994 y 11014 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.
En este sentido, el entendimiento de que cada año o período de sesiones el concejo municipal debe autorizar al alcalde para suscribir contratos, de 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA, Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil quince (2015), Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238), Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR 11 “Articulo 315.
Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”. 12 “Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” 13 “Artículo 91º.- Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) D) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.
Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” 14 “Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes (…) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.” Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 modo que si esa autorización no se produce la contratación del municipio se paraliza, es constitucional y legalmente incorrecta, pues además de que no se deriva de los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994 (que adelante se revisan), desconoce las facultades contractuales y de ejecución presupuestal del alcalde contenidas en las disposiciones anteriormente citadas.
Además, una interpretación de esa naturaleza sería contraria a los principios de eficiencia, transparencia, celeridad y economía que orientan la actuación administrativa (artículos 209 C.P. y 3º de la Ley 489 de 1998). En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló recientemente lo siguiente: “A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo Municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo.”15 1.2.
Solo excepcionalmente el alcalde necesitará autorización del concejo municipal para contratar Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: a. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos: “Parágrafo 4°.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” b. En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al concejo municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización16.
Se ha indicado, por tanto, que la atribución del concejo municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén 15 Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2014, expediente 2004-02098. 16 Sentencia C-738 de 2001 y Concepto 2215 de 2014.
Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”17. Así pues, se debe reiterar que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio18. Al respecto esta Sala indicó: “En efecto, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados (i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa);
(ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (artículo 150, inciso final, C.P.); y (iii) de las competencias propias de los alcaldes para ejecutar el presupuesto local, dirigir la actividad contractual del municipio y asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.”19 1.3 Síntesis: la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción es la necesidad de obtener autorización del concejo municipal Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia20, ha habido un cambio paulatino pero radical en la interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar.
En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo.
(Énfasis añadido) De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual. (Énfasis añadido) 17 Concepto 2215 de 2014.
En la Sentencia C-738 de 2001 la Corte Constitucional también había señalado que: “Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada.” 18 Conceptos 1889 de 2008, 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 19 Concepto 2215 de 2014. 20 Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.
Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 Tesis que ha sido reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado la cual señaló21: “De las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.
A tal conclusión se arriba en virtud de las precisiones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 200122 al examinar y declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136, respecto de la función de los concejos de autorizar al Alcalde para contratar, de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior.
Sobre el particular se puntualizó: “[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.
Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. 21 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01, Actor: JOSÉ CAMILO CIFUENTES MUÑOZ, Demandado: MUNICIPIO DE INÍRIDA – CONCEJO MUNICIPAL, Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD, Tesis: LOS CONCEJOS MUNICIPALES PUEDEN AUTORIZAR A LOS ALCALDES MUNICIPALES PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS EN LOS CASOS EN QUE HAYAN REGLAMENTADO ESTA ATRIBUCIÓN, BAJO CRITERIOS DE RAZONABILIDAD.
LOS ALCALDES TIENEN LA FACULTAD GENERAL DE SUSCRIBIR CONTRATOS Y DIRIGIR LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LOS MUNICIPIOS SIN NECESIDAD DE UNA AUTORIZACIÓN PREVIA, GENERAL O PERIÓDICA DEL CONCEJO MUNICIPAL, PUES ESTA DEBE ESTAR DELIMITADA A LOS CASOS EXPRESAMENTE FIJADOS O A LOS DETERMINADOS POR LA LEY. SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA 22 Corte Constitucional.
Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001.M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.
Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.
En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.
Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales".
Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C-540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta. […]” Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.
Esta lista se introdujo mediante la Ley 155123 de julio 6 de 201224, que modificó el citado el artículo 3225 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]
PARÁGRAFO 4 °. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."26.
Incluso dicho tema, ha sido abordado en sede de tutela contra sentencia por el H. Consejo de Estado, providencia en la que señaló27: 23 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 24 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 25 Según lo dispuesto en el artículo 18. 26 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 27 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04186- 01 1 Actor: Municipio de Pueblo Bello Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 “2.5.2 Violación directa de la Constitución Política.
La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
En el asunto sub judice el demandante sostiene que la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución Política, comoquiera que al considerar que el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, se ajusta al marco jurídico, se inobservan los numerales 3 y 9 del artículo 315 superior, que le atribuyen a los alcaldes las potestades de dirigir la acción administrativa de los municipios y ser los organizadores del gasto, pues se consiente que esas facultades se las atribuya el cabildo del referido municipio, pese a no estar señaladas en el artículo 313 de la Carta Política.
Con la finalidad de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que el artículo 1º de la Constitución Política prevé que «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]», cláusula superior que se traduce en la facultad que tienen los entes territoriales de gobernarse por sí mismos, para lo cual deben darse sus propias regulaciones.
El sistema normativo establece varias formas de descentralización, dentro de las que se encuentran la territorial, por servicios25, por colaboración26 y por estatuto personal27. La primera consiste en la potestad de la que gozan los municipios, departamentos, distritos y territorios indígenas28 de asumir atribuciones propias del Estado, con el propósito de satisfacer las necesidades de la población que allí habita, para cuyo efecto cuentan con autodeterminación, la cual ha de ejercerse con estricto apego al marco jurídico general, por cuanto Colombia es una nación unitaria, condición que impone el sometimiento de todos los entes a unas normas comunes.
Ahora bien, los alcaldes son los «jefe[s] de la administración local […] y representante[s] legal[es] de l[os] municipio[s]» 29 y tienen como atribuciones, entre otras, las consagradas en los numerales 3 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política, así: Son atribuciones del alcalde: […] 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. […] 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto […]. Igualmente, el numeral 5 de la letra d del artículo 91 de la Ley 136 de 199430 (modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012)31 estipula que a los burgomaestres les corresponde, en relación con la administración municipal, «[o]rdenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables».
Por otra parte, el artículo 312 de la Constitución Política establece que «[e]n cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denomin[a] concejo municipal […]», cuyas funciones están contempladas en el artículo 313 Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 ibidem, entre las cuales se destaca la estipulada en su numeral 3, que consiste en «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden» a esa Corporación. Adicionalmente, cabe precisar que el artículo 32 (numeral 3) de la Ley 136 de 1994, antes de la modificación efectuada mediante el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, preveía que a los concejos municipales les asistía la facultad de «[r]eglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere [su] autorización previa», norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 200132.
En el mencionado pronunciamiento el alto tribunal indicó que como los cabildos tienen la facultad constitucional de reglamentar la autorización que le conceden al alcalde para celebrar contratos, su ejercicio comporta una función administrativa, por ende, pueden establecer «[…] el procedimiento interno que se deberá seguir […] para [su obtención], los criterios […] para otorgarla, así como los casos en los cuales [ello] es necesari[o]», sin estar sujetos a leyes que regulen su ejercicio, dado que tiene raigambre constitucional.
No obstante, la Corte Constitucional aclaró que lo anterior no conlleva asumir que la referida potestad se ejerce sin limitaciones, puesto que se deben observar el artículo 20933 de la Constitución Política y los parámetros previstos en el estatuto de contratación, el cual impide crear procedimientos de selección diferentes a lo allí estipulados y la forma como se debe contratar.
Sobre el particular, se dijo: (Énfasis añadido) […] deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza [numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, antes de ser modificado] debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 fue modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en el sentido adicionar, entre otros acápites, el parágrafo 4º, que consagra que «el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar» en casos relacionados con contratos que involucren empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y «los demás que determine la Ley».
(Énfasis añadido) Cabe advertir que de la precitada norma se derivan varias interpretaciones. Por un lado, se infiere, como lo hace el tutelante, que los primeros mandatarios locales solo deben contar con autorización de los cabildos para celebrar los contratos allí enunciados, por ende, para suscribir otros que no atañen a esos asuntos, no es necesario contar con beneplácito alguno. Por otro lado, se puede deducir que al no señalar que el permiso de los concejos solo procede para esas determinadas materias, es dable que establezcan otros eventos en los que es obligatorio contar con su consentimiento previo, hermenéutica acogida en la providencia atacada.
(Énfasis añadido) Ante la indeterminación del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Ministerio del Interior acudió al Consejo de Estado (sala de consulta y servicio civil), con la finalidad de que indicara el alcance de ese precepto, que el 9 de octubre de 201434 concluyó, luego de estudiar las facultades constitucionales de los alcaldes para celebrar contratos y de los cabildos para consentir esa actividad contractual, que los concejos «sí pueden someter a su autorización otros contratos adicionales a los Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 señalados en la ley».
En el citado pronunciamiento, esta Corporación dijo: (Énfasis añadido) […] no se encuentra ninguna contradicción o antinomia entre los contenidos normativos del numeral 3 y del parágrafo 4º del nuevo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues no se puede afirmar que el señalamiento por el legislador de ciertos contratos que requieren autorización del concejo municipal (parágrafo 4º) implique necesariamente una restricción o derogación tácita de la atribución general que el mismo artículo confiere a los concejos municipales para señalar otros contratos que también deban sujetarse a su autorización previa (numeral 3º).
Por el contrario, la Sala observa que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 puede leerse de manera armónica y con respeto tanto por las competencias propias de los concejos municipales en su condición de órgano de participación y representación popular a nivel local (artículo 313 C.P.), como del Congreso de la República en su posición de legislador y ordenador general del régimen territorial (artículo 287 C.P.).
También se precisó que la interpretación de la norma, según la cual los alcaldes solo deben contar con autorización de los concejos para suscribir los contratos de que trata el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, comporta desconocimiento del artículo 313 (numeral 3) superior, que les otorga a esas corporaciones político-administrativas la facultad de «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos», lo que equivaldría a afirmar que el legislador puede modificar normas de rango constitucional.
(Énfasis añadido) Por último, el Consejo de Estado advirtió que los cabildos deben ejercer la mencionada prerrogativa constitucional en forma razonable y proporcional, dado que es no admisible que sometan a su aprobación todos los contratos que celebre el alcalde, sino que deben mediar razones suficientes para ello, tal como lo señaló la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001.
(Énfasis añadido) Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se observa que en la providencia cuestionada se declararon infundadas las objeciones formuladas por el alcalde de Pueblo Bello contra el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, con el que el concejo de ese ente territorial dispuso que aquel debía contar con su autorización para suscribir contratos de servicios que superen la menor cuantía, puesto que esa decisión comporta el uso de la facultad de los cabildos de que trata el artículo 313 (numeral 3) de la Constitución Política, postura que el actor considera contraria al marco constitucional, porque soslaya las potestades de las que gozan los burgomaestres de suscribir negocios jurídicos y ser organizadores del gasto.
(Énfasis añadido) En atención a lo expuesto en precedencia, la Sala evidencia que la sentencia cuestionada no trasgrede directamente la Constitución Política, puesto que a los concejos les asiste la facultad de reglamentar la aprobación que deben obtener los alcaldes para celebrar contratos, conforme al artículo 313 (numeral 3) superior, por ende, en su ejercicio es dable que dispongan los casos en los que los burgomaestres deben contar con su beneplácito.
(Énfasis añadido) En ese orden de ideas, el artículo 3º del proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, en el que se establece que «el Alcalde solicitará autorización previa para la contratación de servicios que superen la menor cuantía», cuenta con sustento constitucional, dado que materializa, se reitera, el ejercicio de la atribución prevista en el numeral 3 del artículo 313 de la Carta Política.
Ahora bien, el accionante indica que el cabildo de Pueblo Bello se extralimitó en sus funciones constitucionales al señalar que su aprobación era necesaria en los contratos que superen la menor cuantía, puesto que estos no están consagrados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el cual estipula los únicos eventos en los que procede ese permiso Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 (empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y concesiones), aserción que para la Sala carece de asidero jurídico, porque los concejos pueden reglamentar la autorización para suscribir negocios jurídicos que no estén establecidos en la referida norma, como lo concluyó el Consejo de Estado35, en los siguientes términos: (Énfasis añadido) De conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requerirán autorización del concejo municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (parágrafo 4º) y (ii) los demás que, en los términos y con los límites señalados en este concepto, determinen los concejos municipales en ejercicio de sus propias competencias (numeral 3º).
Cabe advertir que la postura del actor, consistente en que los alcaldes solo deben contar con aprobación de los concejos para contratar los asuntos enunciados expresamente en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, no es de recibo, dado que, además de que esa interpretación de la norma fue desestimada por el Consejo de Estado en el citado pronunciamiento, comporta desconocimiento del principio de jerarquía normativa36, por cuanto implicaría, como lo advirtió esta Corporación, asumir que el legislador tiene la potestad de afectar el ejercicio de la facultad constitucional de que trata el artículo 313 (numeral 3) superior, lo cual está proscrito.
(Énfasis añadido) Por otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional es clara en determinar que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, pues resulta inapropiado que impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que celebren, premisa que para las autoridades accionadas no trasgrede el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, porque solo limitó ese permiso a los negocios que superen la menor cuantía. Para la Sala la conclusión de los señores magistrados demandados de que la medida del concejo de Pueblo Bello atacada por el tutelante es razonable y proporcional, comporta una deducción plausible del ordenamiento jurídico y de las circunstancias debatidas en el asunto 20001-23-33-000- 2022-00141-00, por tanto, involucra el adecuado ejercicio del principio de autonomía judicial, el cual impide que el juez de tutela se inmiscuya en ese aspecto, por ser del resorte del juez ordinario y no evidenciarse arbitrariedad o capricho.
De acuerdo con lo expuesto, el fallo reprochado no inobserva la Constitución Política, sino que, por el contrario, la acata, puesto que se profirió en atención a su artículo 313 (numeral 3), que establece que los concejos pueden reglamentar su autorización a los alcaldes para suscribir contratos, inclusive en eventos diferentes a los contemplados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en armonía con el criterio de esta Corporación.” Vale la pena resaltar que, los acuerdos que profieren concejos municipales deben ajustarse tanto a las normas superiores constitucionales, como a la Ley, siendo esta obligación el fundamento del cargo esgrimido por el Gobernador de Risaralda.
Observa la colegiatura que, la autorización o delegación de la facultad para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles, otorgada por el Concejo Municipal al Alcalde Municipal se concreta en un acuerdo que no desarrolla ninguna de las hipótesis Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 excepcionales en las que el Alcalde debe solicitar la autorización previa del Concejo incluida la específica para celebrar contratos estatales que impliquen la trasferencia del dominio de bienes inmuebles, como lo son las señaladas en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 20121, por lo tanto, para la Sala, tal reglamentación por parte del Concejo Municipal configura una extralimitación de modo que se arroga las facultades propias del Alcalde, pues la cesión de inmuebles mediante acto administrativo, no se enmarca dentro de la excepción consagrada para la enajenación y compraventa de bienes inmuebles, dado que el procedimiento establecido por la norma para realizar la cesión implica la expedición de acto administrativo y no la suscripción de un contrato, tal como se desprende de la normatividad aplicable para la cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, la cual conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 201928, indica: “ARTÍCULO 14.
CESIÓN A TÍTULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE DOMINIO DE BIENES FISCALES. Las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
PARÁGRAFO 1. Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. El Gobierno nacional reglamentará la materia.
PARÁGRAFO 2. Para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.
PARÁGRAFO 3. En las resoluciones administrativas de transferencia mediante cesión a título gratuito, se constituirá patrimonio de familia inembargable. 28 Se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022 "Pacto por Colombia Pacto por la Equidad", el cual tiene como objetivo sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al año 2030.
Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 PARÁGRAFO 4. La cesión de la que trata el presente artículo solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial.
PARÁGRAFO 5. Las administraciones municipales o distritales podrán suprimir de los registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción mediante los procedimientos de saneamiento contable, las deudas a cargo del cedente por conceptos de tributos a la propiedad raíz respecto al bien cedido en el marco de este artículo.” A su vez, el Decreto 523 de 2021 "Por el cual se modifica el Decreto 1077 de 2015, Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo relacionado con el saneamiento predial y la transferencia de bienes inmuebles fiscales", que repite en lo esencial los límites y procedimientos del Decreto 149 de 2020, así: TRANSFERENCIA DE BIENES INMUEBLES FISCALES ENTRE ENTIDADES, CESIÓN A TÍTULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE BIENES FISCALES OCUPADOS ILEGALMENTE ARTÍCULO 2.1.2.2.1.1.
Ámbito de aplicación. El presente capítulo se aplica en su primera sección a los artículos 276 y 277 de la Ley 1955 de 2019, y a los artículos 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16 y 18 de la Ley 2044 de 2020. La segunda sección se refiere a la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente, en aplicación del artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y los artículos 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16 y 18 de la Ley 2044 de 2020.
La tercera sección se ocupa de la transferencia de dominio de bienes fiscales entre entidades, en aplicación del artículo 41 de la Ley 1537 de 2012, y del artículo 276 de la Ley 1955 de 2019; la cuarta sección a asuntos relacionados con la licencia de subdivisión, zonas de cesión obligatoria y levantamiento de hipotecas. (…) 3. Bien fiscal titulable.
Corresponde a aquel de propiedad de entidades a las que se refieren los artículos 41 de la Ley 1537 de 2012, 276 y 277 de la Ley 1955 de 2019 y el artículo 2 de la Ley 2044 de 2020, susceptible de cesión o enajenación de conformidad con las disposiciones mencionadas.” Se resalta que, el ejercicio de las facultades otorgadas por el Concejo municipal de Santuario – Risaralda, a través del acuerdo demandado en principio y de conformidad con la parte motiva del mismo, no implica la celebración de contratos, tema sobre el cual este Tribunal29 ya se ha pronunciado al respecto en múltiples providencias, sobre la validez de dicha figura concluyendo que la contratación municipal está a cargo del alcalde, con excepción de los contemplados en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 199430, escenario que difiere del caso bajo estudio; dado que, la norma mencionada establece una autorización al alcalde para CONTRATAR dentro de lo cual no se puede entender incluida la cesión a título gratuito a través de acto administrativo, que se 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA TERCERA DE DECISIÓN, N° 66001-23-33-000-2024-00048-00 30 PARÁGRAFO 4°.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos.2. Contratos que comprometan vigencias futuras.3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles.4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5.
Concesiones. 6. Las demás que determine la Ley Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 regula de forma específica en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y en dicho marco normativo se indica claramente que la cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, lo que es coincidente con el artículo segundo del acuerdo demandado, que expresamente establece que se está facultando al Alcalde para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles de que trata el artículo 1 de dicho; luego entonces, si bien es cierto se trata de una transferencia de dominio de un bien inmueble y en dicho escenario, aquella se puede presentar por un contrato, en cuyo caso sí se requiere autorización del concejo municipal, no es el contexto jurídico que se desprende del acuerdo demandado y específicamente del artículo cuestionado, en tanto, aquel se refiere a un procedimiento administrativo mediante el cual se transfiere la titularidad del bien fiscal titulable mediante acto administrativo, que en principio no requiere la voluntad de las partes, ni la suscripción de un contrato.
Ahora bien, ubicados en la precisa causal de invalidez propuesta y de conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra que resulta fundado el cargo planteado por el Gobernador de Risaralda, pues el Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025, por medio del cual se otorgan facultades para subdividir, lotear y titular los terrenos baldíos y fiscales urbanos y rurales, y en especial la demandada, en la que se faculta al Alcalde Municipal para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles mediante resolución, recae en el alcalde municipal; es decir, se deriva de la ley, del artículo 14 de la Ley 708 de 2001, modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y por esa razón no se requiere de la autorización del concejo municipal.
Siguiendo el hilo argumental, de acuerdo al estudio realizado, no era viable el otorgamiento de la facultad al Alcalde Municipal para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar mediante acto administrativo, las cesiones a título gratuito de los bienes fiscales titulables del municipio que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que, los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, Ley 2044 de 2020, Decreto 149 de 2020 y Decreto 523 de 2021, dado que, este procedimiento de cesión no encuadra en el numeral 3 del parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994; en consecuencia, la autorización realizada mediante el artículo 2° del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025 se encuentra viciada y es inválida, pues no obedece a una de las Validez de Acuerdo Radicación N° 66001-23-33-000-2025-00173-00 excepciones que requieran autorización por parte del Concejo Municipal, en consecuencia se encuentra probada la extralimitación alegada, ya que dicha competencia pertenece al Alcalde y se deriva directamente de la ley.
Examinado el acto demandado, encuentra la colegiatura que le asiste razón al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, cuando manifiesta que la autorización contemplada en el artículo 2° del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025, emanado del Concejo Municipal de Santuario desconoce y vulnera las disposiciones constitucionales invocadas; esto es, los artículos 6°, y 315 numerales 2 y 9 de la Constitución Política; y el artículo 41° numeral 3 y 32 (modificado por la Ley 1551 de 2012) de la Ley 136 de 1994, pues la delegación facultades realizada no encuentra sustento en el numeral 3 del parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
Decisión: En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del artículo 2° del Acuerdo N° 0.2.1.009 del 31 de mayo de 2025“Por medio el cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda, para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”, emanado del Concejo Municipal de Santuario - Risaralda, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento, al señor Alcalde, al señor Personero y al Presidente del Concejo Municipal de Santuario. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala Ordinaria, en sesión presencial de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»