TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo Actor: Gobernador del Departamento de Risaralda El Gobernador del Departamento de Risaralda, en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, ha remitido a esta corporación el Acuerdo No. 005 del 8 de abril de 2025 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PUEBLO RICO RISARALDA PARA REALIZAR CESIÓN A TÍTULO GRATUITO DE BIENES FISCALES TITULABLES, EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS, SUSCRIBIR ESCRITURAS DE COMPRA VENTA DE BIENES FISCALES EN LOS QUE SE DESARROLLEN PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 51 Y 313 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, LEY 1001 DE 2005, LEY 2044 DE 2020, DECRETO 523 DE 2021 Y AQUELLAS NORMAS QUE, EN ADELANTE LO MODIFIQUEN, ADICIONEN, COMPLEMENTEN O REGLAMENTEN, СОМО МECANISMOS QUE PERMITAN LA FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD EN EL MUNICIPIO DE PUEBLO RICO RISARALDA», emanado del Concejo Municipal de Pueblo Rico, Risaralda, por considerar que el mismo es violatorio de las normas legales vigentes.
I. PRETENSIONES De conformidad con lo señalado en el escrito de demanda, se solicita la declaratoria de invalidez parcial del título del Acuerdo en la frase «EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS, SUSCRIBIR ESCRITURAS DE COMPRA VENTA Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo DE BIENES FISCALES», y la invalidez de los artículos 2 con el parágrafo y 3 con el parágrafo del Acuerdo No. 005 del 8 de abril de 2025 y sancionado el 10 de abril de 2025 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PUEBLO RICO RISARALDA PARA REALIZAR CESIÓN A TÍTULO GRATUITO DЕ BIENES FISCALES TITULABLES, EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS, SUSCRIBIR ESCRITURAS DE COMPRA VENTA DE BIENES FISCALES EN LOS QUE SE DESARROLLEN PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 51 Y 313 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, LEY 1001 DE 2005, LEY 2044 DE 2020, DECRETO 523 DE 2021 Y AQUELLAS NORMAS QUE, EN ADELANTE LO MODIFIQUEN, ADICIONEN, COMPLEMENTEN O REGLAMENTEN, COMO MECANISMOS QUE PERMITAN LA FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD EN EL MUNICIPIO DE PUEBLO RICO RISARALDA"», emanado del Concejo Municipal de Pueblo Rico, Risaralda.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Expone el ejecutivo departamental que el acuerdo objeto de demanda vulnera los artículos 6 de la Constitución Política; 41 de la Ley 136 de 1994 y 18 de la Ley 1551 de 2012. Como concepto de la alegada violación, expone lo siguiente: Explica que, conforme a la normatividad citada, el concejo municipal se extralimitó en sus funciones, ya que no tiene la facultad de autorizar al alcalde para expedir actos administrativos y suscribir escrituras de compraventa de bienes fiscales.
Considera que tal facultad constitucional y legal es propia de los alcaldes para ejecutar sus planes de desarrollo y planes de ordenamiento territorial para el caso de los municipios y no en los organismos de elección popular como el concejo. De otra parte, el artículo segundo del pluricitado acuerdo establece que se faculta al alcalde del municipio de Pueblo Rico, Risaralda, en el marco de proyectos de vivienda en cualquiera de sus modalidades, que se adelanten con entidades públicas y privadas del sistema nacional de vivienda y otras como la Empresa de Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo Desarrollo Territorial Urbano y Rural de Risaralda, pero no fue claro en manifestar en qué consisten las facultades. Agrega que de la lectura del acuerdo se puede concluir que la intención del concejo era autorizar al alcalde del municipio para participar en proyectos de vivienda que adelanten entidades públicas y privadas del sistema nacional de vivienda y la Empresa de Desarrollo Territorial Urbano y Rural del Departamento de Risaralda - EDUR, lo cual de contera también resulta ilegal porque dicha facultad es propia de los alcaldes y no del resorte del organismo de elección. Sostiene que igual suerte debe correr entonces el parágrafo del artículo segundo, porque si el concejo no se haya facultado para autorizar al alcalde para participar en proyectos de vivienda que adelanten otras entidades públicas y privadas, tampoco la tendrá para establecer el límite en el tiempo de esas facultades.
III. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto ley 1333 de 1986, mediante proveído del 22 de mayo de 2025, se ordenó fijar el proceso en lista por el término de diez días para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera defendiendo o impugnando la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado.
Posteriormente, a través de auto del 11 de junio de 2025, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda, de conformidad con el numeral 2 del artículo 121 del C.R.M. IV. INTERVENCIONES De conformidad a la constancia secretarial visible en el archivo 11 del expediente digital, en el término concedido para realizar intervenciones, el señor agente del Ministerio Público rindió concepto visible en el archivo 10 del expediente, del cual se extrae lo siguiente: Señala que la lectura de las disposiciones contenidas en los artículos 6, 311, 313 de la Constitución Política y 32 de la Ley 136 de 1994 aporta claridad suficiente Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo para establecer que le asiste razón al señor gobernador del departamento, en el entendido que el concejo municipal extralimita sus funciones y competencias al pretender conferir presuntas autorizaciones para realizar ciertas actividades al alcalde municipal sin honrar las exigencias constitucionales y legales, en tanto que la ley prevé el marco general de competencias de una y otra autoridad sin que sea dable que el Concejo autorice al Alcalde pro tempore para ejercer funciones que le son propias y menos sobre aspectos que no son atribución del Concejo.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, así como en los artículos 119 y ss. del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 del CPACA, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto en única instancia.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN Atañe con el estudio de validez del Acuerdo No. 005 del 8 de abril de 2025 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PUEBLO RICO RISARALDA PARA REALIZAR CESIÓN A TÍTULO GRATUITO DE BIENES FISCALES TITULABLES, EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS, SUSCRIBIR ESCRITURAS DE COMPRA VENTA DE BIENES FISCALES EN LOS QUE SE DESARROLLEN PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 51 Y 313 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, LEY 1001 DE 2005, LEY 2044 DE 2020, DECRETO 523 DE 2021 Y AQUELLAS NORMAS QUE, EN ADELANTE LO MODIFIQUEN, ADICIONEN, COMPLEMENTEN O REGLAMENTEN, СОМО МECANISMOS QUE PERMITAN LA FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD EN EL MUNICIPIO DE PUEBLO RICO RISARALDA», emanado del Concejo Municipal de Pueblo Rico, Risaralda, por cuanto, aparentemente, viola los artículos 6 de la Constitución Política; 41 de la Ley 136 de 1994 y 18 de la Ley 1551 de 2012.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo
3. ANÁLISIS JURÍDICO A efectos de establecer si el acuerdo municipal demandado, expedido por el concejo municipal de Pueblo Rico – Risaralda, es contrario o no a las normas que se invocan como violadas, de acuerdo con el concepto de la violación planteado por el ejecutivo departamental, examinará esta Corporación Judicial (i) el contenido de los artículos acusados, (ii) las disposiciones que se invocan transgredidas en el escrito de solicitud de invalidez, y (iii) para resolver el caso concreto, se estudiará la sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en el escrito de solicitud de declaratoria de invalidez, a la luz de los elementos probatorios obrantes en el expediente. 3.1.
Contenido del Acuerdo acusado de invalidez El título y los artículos 2 y 3 con sus respectivos parágrafos del Acuerdo No. 005 del 8 de abril de 2025 proferido por el concejo municipal de Pueblo Rico, cuya invalidez se solicita, son del siguiente tenor: Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo 3.2.
Marco normativo invocado Por su parte, las normas que se indican violadas son del siguiente tenor literal: Constitución Política: «Artículo. 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones».
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo Ley 136 de 1994 «ARTÍCULO 41. PROHIBICIONES. Es prohibido a los concejos: 1. Obligar a los habitantes, sean domiciliados o transeúntes a contribuir con dineros o servicios para fiestas o regocijos públicos. 2. Aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio público. 3.
Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones. 4. Dar votos de aplauso o de censura a actos oficiales; pero podrán pedir la revocación de los que estimen; ilegales o inconvenientes, exponiendo los motivos en que se funden. 5. Privar a los vecinos de otros municipios de los derechos, garantías o protección de que disfruten los de su propio municipio. 6.
Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas. 7. Decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. 8. Tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia.» Ley 1551 de 2012: «ARTÍCULO 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. 2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4.
Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 7.
Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo 10. Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal. 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.
La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley.
Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes.
PARÁGRAFO 1 o. Los Concejos Municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.
PARÁGRAFO 2 o. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley.
PARÁGRAFO 3 o. A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior.
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley». 3.3. Sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en la solicitud de invalidez De acuerdo con el contenido de las disposiciones invocadas como infringidas, se procederá al cotejo entre estas y el acto acusado, a efectos de dilucidar si existe o no violación de las disposiciones legales, para lo cual precisa la Sala que, de la lectura del escrito introductorio, se interpreta que el cargo de invalidez se refiere a la extralimitación de facultades y funciones por parte del Concejo Municipal de Pueblo Rico (Risaralda).
La noción de competencia es comprendida como la facultad atribuida por la Constitución o por la ley a un órgano del Estado, a una entidad descentralizada Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo o a un servidor público para que en forma excluyente ejerza autoridad o jurisdicción en un asunto concreto. Los concejos municipales tienen la competencia constitucional y legal de proferir acuerdos en los precisos asuntos determinados por la Constitución1 y la ley2, catálogo de atribuciones dentro de las cuales se enlista la de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden al Concejo.
En el presente caso, el gobernador del departamento de Risaralda considera que el concejo municipal de Pueblo Rico vulneró normas superiores, porque autoriza al alcalde para expedir actos administrativos y suscribir escrituras de compraventa de bienes fiscales, sin que estas se encuentren dentro de sus facultades, pues son propias de los alcaldes para ejecutar sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.
Además porque el concejo municipal no fue claro en manifestar en qué consistían las facultades que le otorga al alcalde en el artículo segundo del acuerdo demandado y que si se refería a participar en proyectos de vivienda que adelanten entidades públicas y privadas del sistema nacional de vivienda y la Empresa de Desarrollo Territorial Urbano y Rural del Departamento de Risaralda - EDUR, también resulta ilegal porque dicha facultad es propia de los alcaldes y no del resorte del organismo de elección. Sobre la facultad de los alcaldes para contratar y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, se encuentran los artículos 315-33 de la Constitución 1 Artículo 313 C.N 2 Artículo 32 Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. 3 “Articulo 315.
Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo Política, 11-34 de la Ley 80 de 1993, 91-D-55 de la Ley 136 de 1994 y 1106 del Decreto 111 de 1996.
Por su parte, la competencia de los concejos municipales para sujetar a su autorización previa la suscripción de determinados contratos por parte del alcalde se encuentra prevista directamente en el artículo 313 numeral 3º, atribución constitucional que fue desarrollada en la Ley 136 de 1994, en cuyo artículo 32 se estableció lo siguiente: «ART. 32.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: 4. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo». Posteriormente, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 de la siguiente manera: 4 “Artículo 11.
De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” 5 “Artículo 91º.- Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) D) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.
Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” 6 “Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes (…) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.” Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo «ART. 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: ART. 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo.
(…) PAR. 4º—De conformidad con el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley». Sobre el interrogante de si los 5 casos señalados en el parágrafo 4º de la norma trascrita, son los únicos que requieren autorización de los concejos municipales o si estos podrían, en ejercicio de la competencia general contenida en el numeral 3º del mismo artículo 32, adicionar esa lista con otros contratos que consideren necesario someter a su aprobación previa, el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil ha precisado que: «5.
En síntesis, una lectura integral del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, permite concluir que requerirán autorización del concejo municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (par. 4º) y (ii) los demás que determine los propios concejos municipales en ejercicio de su propia competencia constitucional (num. 3º).
De esto modo se logra un equilibrio adecuado entre las potestades de configuración legal del Congreso de la República y el ámbito de autodeterminación que el constituyente reservó a las entidades territoriales para la gestión de sus propios asuntos. 6. En todo caso, cabe recordar, como lo ha señalado la jurisprudencia(6) y la doctrina de esta Sala(7) y lo pone de presente también el organismo consultante, que la función de los concejos municipales en esta materia no puede interpretarse de forma aislada y sin consideración a las competencias propias del legislador y de los alcaldes.
Por tal razón no es una potestad absoluta (no puede abarcar todos los contratos que celebre el alcalde), sino referida exclusivamente a aquéllos contratos que excepcionalmente lo requieran por su importancia, cuantía o impacto local. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo En efecto, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados (i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa);
(ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (C.P., art. 150, inc. final); y (iii) de las competencias propias de los alcaldes para celebrar los contratos necesarios para la ejecución del presupuesto y los planes locales de desarrollo e inversión, así como para asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.
Por otro lado, hay que señalar que ni la Constitución ni la ley obligan al concejo municipal a someter todos o algunos contratos en particular a su autorización; se trata de una facultad o atribución conferida a dicha corporación para que sea realizada en la medida en que así lo aconsejen criterios de excepcionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.
De modo que si un determinado concejo municipal no la ejerce porque no lo considera necesario, esa sola circunstancia no afecta la contratación local, pues el alcalde tiene su competencia propia para contratar y, por esa vía, ejecutar el presupuesto municipal y los planes de inversión y desarrollo locales»7.(Negrillas y subrayas fuera de texto).
Lo anterior, está en consonancia con lo dicho por la misma Sala en el Concepto 2238 del 11 de marzo de 2015, en el que expresó que, excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: a) en los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012; y b) En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994.
Sobre el alcance de esta última potestad aclaró que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al concejo municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización. Y precisó que la atribución del concejo municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que «los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local». 7 Concepto 2215 de octubre 9 de 2014.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo Enfatiza que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio. En conclusión, la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción, la necesidad de obtener autorización previa del concejo municipal8.
Y en ese orden de ideas, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización no es una potestad absoluta y está referida únicamente a aquellos contratos que excepcionalmente lo requieran por su importancia, cuantía o impacto local. Conforme a lo anterior, se tiene claro que son funciones de los concejos municipales, en específico, autorizar al alcalde para enajenar bienes inmuebles, por lo que sobre este aspecto asintió el acuerdo al otorgar la facultad a la autoridad territorial, conforme lo dispuesto en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, por lo que sobre este aspecto converge la legalidad del artículo tercero demandado en lo que a ello concierne; sin embargo, se advierte que ni en la motivación del acuerdo acusado ni en la exposición de motivos se individualizan los predios sobre los cuales se suscribirían las escrituras públicas de compraventa, pues si bien se dejó establecido que se trata de bienes fiscales en los que se desarrollen o hayan desarrollado proyectos de vivienda de interés social, lo cierto es que no se encuentran determinados, individualizados y/o particularizados los mismos.
Así se lee el artículo tercero y parágrafo demandado: 8 Concepto 2284 de mayo 18 de 2016. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo De la lectura del acuerdo no se evidencia ninguna especificación o relación de inmuebles objeto de compraventa, cuya particularidad resulta ser indispensable atendiendo a los criterios de razonabilidad y necesidad, pues de mantenerse sin especificidad equivaldría a conceder una autorización general para enajenar bienes, que contraviene la facultad de los alcaldes para dirigir la actividad contractual del municipio, y que solo requiere en los casos contemplados en el parágrafo 4 del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, la autorización para hacerlo.
Por otra parte, en cuanto a la autorización para expedir actos administrativos, distingue la Sala, que una cosa es la autorización de enajenar bienes, la cual debe ser previamente atribuida por el concejo municipal, y otra la facultad del primer mandatario para expedir actos administrativos que en ejecución de la autorización expresada en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 le fuera concedida.
Por tal razón, no se requiere la autorización del concejo municipal para rexpedir los actos administrativos que fueran producto de la ejecución de la potestad entregada a los mandatarios locales, pues deben entenderse tales atribuciones en armonía con el reparto de competencias entre concejos y alcaldes, la que de acuerdo con la Ley, prevé la existencia de una autorización por parte de los primeros para enajenar por parte de los segundos, sin que pueda sobre pasar la autorización de la primera, dado que la misma es restringida.
Finalmente, en cuanto al artículo segundo y parágrafo del acuerdo censurado, se lee lo siguiente: Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo Encuentra la Sala que en el mismo se omitió indicar de manera expresa la facultad que el concejo otorga al alcalde en relación con los proyectos de vivienda en cualquiera de sus modalidades, que se adelanten con entidades públicas y privadas del sistema nacional de vivienda y otras como la Empresa de Desarrollo Territorial Urbano y Rural de Risaralda, y tampoco puede inferirse de la lectura del acto la función que le corresponde al concejo y que traslada pro tempore al alcalde.
Como se advirtió anteriormente, los concejos municipales tienen la competencia constitucional y legal de autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden. El artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política indica: «ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo» De la lectura del numeral en mención, se observa que se consagran dos facultades en cabeza del concejo municipal, así: 1.- Autorizar al alcalde para celebrar contratos, y 2.- Autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
Así entonces, frente a la segunda de las facultades existen tres condicionamientos para el otorgamiento válido de tales autorizaciones extraordinarias a saber: - Que se otorguen pro tempore, esto es, que se enmarque en un límite temporal, - Que dichas funciones sean de las que corresponden al concejo, y Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo - Que sean precisas, es decir, que no generen confusión. El artículo demandado no cumple con las exigencias mencionadas, pues no es preciso ni concreto, y genera confusión pues se trata de una frase incompleta de la que no logra concluirse cuál es la facultad que se otorga.
Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado9: «(…) Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Avalar la autorización del concejo municipal de Pueblo Rico al alcalde de dicha entidad territorial de esta manera, desnaturalizaría la distribución de competencias previstas en el ordenamiento jurídico. Cabe precisar que si bien esta Corporación en sentencia del 19 de septiembre de 2024 proferida en el proceso radicado 66001-23-33-000-2024-00346-0010, declaró la invalidez del Acuerdo No. 0.2.1.011 del 4 de julio de 2024 “Por medio el cual se faculta al alcalde municipal de Santuario - Risaralda, para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos y rurales de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda de interés social”, emanado del Concejo Municipal de Santuario - Risaralda, en aquella oportunidad se analizaron aspectos diferentes a los aquí expuestos como la temporalidad para el ejercicio de las competencias trasladadas, que no contradicen la postura del Tribunal en lo que se refiere a la contratación municipal y a la autorización del alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
Finalmente, frente al escrito presentado por parte del señor Julio César Durán Morales (archivo 15), quien aduce comparecer en calidad de coadyuvante y en 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia de 11 de febrero de 2021. 10 Con ponencia del magistrado Andrés Medina Pineda Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo el que predica presuntas omisiones en la accesibilidad de la información del proceso, estima la Sala que el memorialista carece de interés para obrar en este asunto a través del escrito en referencia, en cuanto hasta este momento el mismo no ha sido reconocido en el proceso, como lo pregona.
Ahora, si en gracia de discusión se abordara el análisis del escrito presentado, en el que se plantea una nulidad procesal con base en lo dispuesto en el inciso segundo numeral 8 del artículo 133 del CGP, debe indicarse que dicha causal solo podrá ser alegada por la persona afectada (inciso tercero del artículo 135 del C.G.P.) y en este caso, el memorialista no se vería afectado con ello, toda vez que, además que no fue quien promovió la acción, tampoco fue reconocido como parte en el proceso, luego no se encuentra legitimado para proponer la nulidad planteada; por tales razones no se impartirá trámite alguno al memorial presentado en este asunto.
Atendiendo entonces los razonamientos esbozados, se impone la declaratoria de invalidez parcial del título y de los artículos 2 con el parágrafo y 3 con el parágrafo del Acuerdo No. 005 del 8 de abril de 2025 expedido por el concejo municipal de Pueblo Rico, en lo correspondiente. Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley.
VI. FALLA
1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ de la frase «EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS, SUSCRIBIR ESCRITURAS DE COMPRA VENTA DE BIENES FISCALES» del título y de los artículos 2 con el parágrafo y 3 con el parágrafo del Acuerdo No. 005 del 8 de abril de 2025, emanado del Concejo Municipal de Pueblo Rico, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 2.
Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, al señor alcalde Municipal de Pueblo Rico y al presidente del Concejo Municipal de dicha localidad. 3. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00138-00 Validez de Acuerdo JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»