REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, diez de julio de dos mil veinticinco Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2025-00134-00 Medio de Control Validez Acuerdo Autoridad Accionante: Gobernadora (e) de Risaralda Acto demandado: Acuerdo 005 del 03 de abril de 2025 del Concejo Municipal de Belén de Umbría - Risaralda Analiza el Tribunal la actuación promovida por la señora Gobernadora (e) del Departamento de Risaralda, con la pretensión de declaratoria de invalidez del Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025 «Por el cual se modifica el acuerdo 018 de 2024 por el cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos, gastos e inversiones y servicio de la deuda del municipio de Belén de Umbría - Risaralda y se dictan otras disposiciones, para la vigencia fiscal 2025», emanado del Concejo Municipal de Belén de Umbría - Risaralda, por considerar que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes.
I. PRETENSIONES Solicita la autoridad accionante que se declare la invalidez del Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025 «Por el cual se modifica el acuerdo 018 de 2024 por el cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos, gastos e inversiones y servicio de la deuda del municipio de Belén de Umbría - Risaralda y se dictan otras disposiciones, para la vigencia fiscal 2025», expedido por el Concejo Municipal de Belén de Umbría - Risaralda1.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN 1 Samai - Documento 2 - Página 13 y s.s. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 2 Expone el ejecutivo departamental que a su despacho llegó para su revisión, el día 08 de abril de 2025, el Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 20252, expedido por el Concejo Municipal de Belén de Umbría - Risaralda y, una vez se realizó su estudio, se encontró que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes.
Las disposiciones que considera transgredidas, son las siguientes: • Constitución Política: artículo 6 • Ley 4ª de 1913: artículo 61 • Ley 136 de 1994: artículo 73 Como sustento de la violación, expone que el Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Belén de Umbría, es contrario a las normas constitucionales y legales referidas, por cuanto en su trámite no se respetó el término o tiempo que debe transcurrir entre el primer debate en comisión y el segundo en plenaria, ya que no se dejaron transcurrir 3 días después de la aprobación en la comisión, como se infiere claramente de la certificación expedida por el Secretario del Concejo municipal de Dosquebradas (primer debate el 24 de abril de 2023 y aprobado en sesión plenaria el 27 del mismo mes y año), por lo que los debates impartidos al acto administrativo no surtieron los trámites legalmente establecidos por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, dado que solo se dejaron transcurrir los días 25 y 26 de abril, cuando el último debate debió surtirse como mínimo el 28 de abril, para que fuera válido.
III. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 19863, mediante auto del 23 de mayo de 20254, se ordenó fijar el proceso en lista por el término de diez días, para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera en defensa o impugnación de la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado.
Posteriormente, a través de auto del 13 de junio de 20255, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por la señora Gobernadora (e) del 2 «Por el cual se modifica el acuerdo 018 de 2024 por el cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos, gastos e inversiones y servicio de la deuda del municipio de Belén de Umbría - Risaralda y se dictan otras disposiciones, para la vigencia fiscal 2025» 3 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal» 4 Samai – Documento 04. 5 Samai - Documento 10.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 3 Departamento de Risaralda en el escrito de la demanda, de conformidad con el numeral 2º del artículo 121 del Código de Régimen Municipal. IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la constancia secretarial visible en el archivo No. 09 del expediente digital, durante el término de fijación en lista únicamente acudió el señor Agente del Ministerio Público, con escrito6 a través del cual indica que le asiste razón a la Gobernadora (e) del Departamento en el entendido que el Concejo municipal de Belén de Umbría incumplió sus funciones y competencias al pretender dar aprobación en segundo debate plenaria de la corporación, sin que hubieren transcurrido los tres días previstos en la norma que se alega violada Considera que los reparos de la primera autoridad departamental, respecto del Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025, están llamados a producir la declaratoria de invalidez que se pide, en el entendido que las normas demandadas violentan el trámite reglado en la ley.
Concluye su intervención con la solicitud de acceder a las pretensiones, en orden a que se declare nulo el Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Belén de Umbría. El Concejo municipal de Belén de Umbría, guardó silencio. V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 del 25 de enero de 20217, es competente este Tribunal para conocer del presente proceso en única instancia.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. 6 Samai – documento 08. 7 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 4 Con fundamento en lo expuesto como concepto de violación por la autoridad departamental, corresponde a la Sala de Decisión determinar si la expedición del Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025 «Por el cual se modifica el acuerdo 018 de 2024 por el cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos, gastos e inversiones y servicio de la deuda del municipio de Belén de Umbría - Risaralda y se dictan otras disposiciones, para la vigencia fiscal 2025», expedido por el Concejo Municipal de Belén de Umbría, vulnera el artículo 6 de la Constitución, el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913 y el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en cuanto entre el primer debate en comisión y el segundo en plenaria, no pasaron tres días.
Esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares en diversas providencias8. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 3. ANÁLISIS JURÍDICO. A efectos de establecer si el Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025 «Por el cual se modifica el acuerdo 018 de 2024 por el cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos, gastos e inversiones y servicio de la deuda del municipio de Belén de Umbría - Risaralda y se dictan otras disposiciones, para la vigencia fiscal 2025», expedido por el Concejo Municipal de Belén de Umbría – Risaralda, es contrario o no a las normas que se invocan como violadas, de acuerdo con el concepto de la violación que de ellas fue planteado, preliminarmente es pertinente revisar las disposiciones que se acusan como transgredidas: Constitución Política: «Artículos 6o: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». Ley 4ª de 19139: «ARTICULO 61. Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día 8Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, sentencia del 29 de marzo de 2012.
Magistrada Ponente Dufay Carvajal Castañeda, radicado 66001-23-31-000-2012-00057-00. Sentencia del 16 de julio de 2021. Magistrado Ponente Juan Carlos Hincapié Mejía, radicación 66001-23-33-000-2021-0014-00. Y Sentencia del 11 de marzo de 2022. Magistrado Ponente Leonardo Rodríguez Arango, radicación No. 66001- 23-33-000-2022-00010-00. 9 «Sobre régimen político y municipal».
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 5 anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día». Ley 136 de 199410: «ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.
La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción». (Negrillas de la Sala) 4. En el sub examine la señora Gobernadora (e) del Departamento de Risaralda considera que, con la expedición del Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025, por parte del Concejo Municipal de Belén de Umbría, se vulneran normas constitucionales y legales, en cuanto entre el primer debate en comisión y el segundo en plenaria, no pasaron tres días que establece la ley.
Para desentrañar lo anterior la Sala analizará: i) el procedimiento legal para la aprobación de los acuerdos municipales, ii) las pruebas obrantes dentro del plenario, y iii) el caso concreto. 4.1. Procedimiento de aprobación de los acuerdos municipales. De conformidad con el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, para que un proyecto de acuerdo se convierta en acuerdo es indispensable que cumpla con los siguientes requisitos: (i) presentación del proyecto en la secretaría del concejo;
(ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente del concejo; (iii) que haya sido aprobado en segundo debate en la plenaria de la corporación, tres días después de su aprobación en la comisión respectiva; y (iv) que haya sido sancionado por el alcalde municipal. 10 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 6 Ahora bien, la exigencia legal de los dos debates y el término de 3 días dispuesto para que se surtan los mismos, tiene un doble propósito, en cuanto el legislador quiso racionalizar el estudio y aprobación de los proyectos de acuerdo mediante un trámite ordenado y preclusivo, de igual manera busca garantizar un estudio juicioso al proyecto presentado por parte de todos los miembros de la Corporación y de esta manera lograr textos normativos ajustados a las necesidades y a los requerimientos de la administración local.
Es a través del debate que se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de tales decisiones (artículo 1º de la Constitución Política), ya que permite llevar a cabo un ejercicio de razón pública, genera un escenario propicio para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento al interior de estas corporaciones y, a la vez, evita la expedición de acuerdos en forma vertiginosa, sin el correspondiente análisis que es propio de las decisiones de las corporaciones públicas de elección popular11.
Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-873 de 2003 realizó un análisis sobre los conceptos de existencia, validez y eficacia de las normas jurídicas, en relación con la validez de un acuerdo municipal, y señaló: «[…] La “validez” de una norma se refiere a su conformidad, tanto en los aspectos formales como en los sustanciales, con las normas superiores que rigen dentro del ordenamiento, sean éstas anteriores o posteriores a la norma en cuestión. Desde el punto de vista formal, algunos de los requisitos de validez de las normas se identifican con los requisitos necesarios para su existencia – por ejemplo, en el caso de las leyes ordinarias, el hecho de haber sido aprobadas en cuatro debates por el Congreso y haber recibido la sanción presidencial-; pero por regla general, las disposiciones que regulan la validez formal de las normas – legales u otras –establecen condiciones mucho más detalladas que éstas deben cumplir, relativas a la competencia del órgano que las dicta, y al procedimiento específico que se debe seguir para su expedición. Así, por ejemplo, la validez de las leyes ordinarias presupone que se hayan cumplido requisitos tales como la iniciación de su trámite en una determinada cámara legislativa (art. 154, C.P.), el transcurso de un determinado lapso de tiempo entre debates (art. 160 C.P.), su aprobación en menos de dos legislaturas (art. 162.
C.P.), el cumplimiento de las normas sobre iniciativa legislativa (art. 156 C.P.) o el respeto por la regla de unidad de materia (art. 158 C.P.). Adicionalmente, como se dijo, la validez hace relación al cumplimiento de ciertos requisitos sustanciales o de fondo impuestos por el ordenamiento; así, por ejemplo, una ley determinada no podrá desconocer los derechos fundamentales de las personas (art. 5, C.P.) […]» (Negrillas de la Sala).
Ahora, en sentencia C-510 de 1996 indicó la manera como deben contarse los días para efectos del cómputo del plazo señalado, así: 11 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia del 11 de mayo de 1995, MP José Gregorio Hernández Galindo, expediente LAT 032. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 7 «[…] Sobre la forma en que debe llevarse a cabo el cómputo del plazo constitucional que nos ocupa, igualmente la Corte Constitucional, en la ya aludida sentencia C-203 de 1995, expresó que dicho término debe correr íntegramente, lo cual quiere decir que todos y cada uno de los días que lo componen deben ser días completos, por lo cual las fechas en que se llevan a cabo los debates en las cámaras, no pueden incluirse dentro del conteo del término. Dijo la Corte en esa ocasión: "Dentro de esa misma perspectiva, la exigencia de la Carta resulta ser perentoria, en el sentido de que los términos aludidos deben transcurrir íntegramente, es decir sin restar ninguno de los días requeridos por la disposición constitucional.
No en vano ésta precisa que deberá mediar en el primer caso un lapso "no inferior a ocho días" y, en el segundo, "deberán transcurrir por lo menos quince días". Se trata de espacios mínimos de tiempo, de tal manera que si las votaciones se producen sin haberlos tenido en cuenta de modo completo, los actos correspondientes carecen de validez y efectos [ ]» (Negrillas de la Sala).
Igualmente, el Consejo de Estado12 ha sido reiterativo en señalar que para contabilizar los términos entre debates para la aprobación de un proyecto de acuerdo, consagrado en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, es menester acudir a lo contemplado en el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913;13 por lo tanto, se cuenta desde el día siguiente a la aprobación en la comisión (primer debate), hasta la medianoche del 3 día, quedando habilitada la posibilidad de aprobar en segundo debate en la plenaria del Concejo el Acuerdo, a partir del día siguiente de vencido el tercer día. 4.2.
Acervo probatorio. En el expediente digital reposan los siguientes documentos: -Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 202514, «Por el cual se modifica el acuerdo 018 de 2024 por el cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos, gastos e inversiones y servicio de la deuda del municipio de Belén de Umbría - Risaralda y se dictan otras disposiciones, para la vigencia fiscal 2025», expedido por el Concejo Municipal de Belén de Umbría – Risaralda. -Sanción al Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025 por parte del Alcalde del municipio de Belén de Umbría15. 12 Sección Primera, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 23 de agosto de 2019, radicación 73001- 23-31-000-2010-00358-01, medio de control nulidad simple; y Sección Primera, CP María Claudia Rojas Lasso, sentencia del 14 de mayo de 2015, radicación 85001-23-31-000-2010- 00075-01, medio de control nulidad. 13 «[…] Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día […]». 14 Samai - Documento 2 - Página 13 y s.s. 15 Samai – Documento 2 – Página 41.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 8 -Certificación expedida por la secretaria general del Concejo Municipal de Belén de Umbría de fecha 03 de abril de 202516, donde se hace constar lo siguiente: -Decreto No. 0505 del 12 de mayo de 2025 por medio del cual se deja encarga a la doctora Sandra Milena Henao Henao como gobernadora mientras la ausencia del gobernador del Departamento, doctor Juan Diego Patiño Ochoa17. -Acta de posesión No 109 del 13 de mayo de 2025 de la señora Sandra Milena Henao Henao18. 4.3.
Análisis del caso concreto. Con base en las pruebas arrimadas al plenario, así como en el marco normativo y en la pauta jurisprudencial referida, la Sala advierte sin ambages que con la expedición del Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025, emanado del Concejo Municipal de Belén de Umbría, se infringen claramente las normas invocadas por el ejecutivo departamental, por cuanto el trámite de aprobación del mencionado Acuerdo no se surtió conforme lo ordena el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, dado que entre el primer debate en comisión y el segundo en plenaria, no transcurrieron los 3 días a que refiere dicha normativa, ello por cuanto el primer debate en la comisión segunda tuvo lugar el lunes 31 de marzo de 2025, y la aprobación en sesión plenaria fue el jueves 03 de abril actual; es decir, sin que hubiera pasado la media noche del tercer día de haberse aprobado en la respectiva comisión, o sin 16 Samai – Documento 2 – Página 18. 17 Samai – Documento 2 – Página 45. 18 Samai – Documento 2 – Página 46.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 9 que hubiera transcurrido «tres días después de su aprobación en la comisión respectiva». La situación descrita comporta un vicio en el proceso de formación del acuerdo municipal que se demanda y, por ende, afecta su validez por expedición irregular del acto, toda vez que la esencia misma del trámite de todo proyecto de acuerdo municipal busca que la iniciativa sea estudiada, analizada y debatida para evitar errores, interpretaciones inadecuadas o decisiones inconvenientes, ya que el objeto de cualquiera norma, también de carácter local, es el beneficio e interés de la comunidad, lo cual solo será posible si se efectúa un adecuado estudio de cada proyecto, para lo cual la ley contempla los procedimientos y tiempos mínimos razonables para permitir que la ciudadanía en general, los entes de control y todos los miembros de la Corporación conozcan de la iniciativa, se documenten, investiguen y estructuren ideas para apoyar la propuesta o desestimarla de manera fundada.
Lo argumentado pone de manifiesto para esta Corporación Judicial, que el Concejo Municipal de Belén de Umbría se extralimitó en sus funciones con infracción de normas superiores, al no dar cumplimento al término legal (tres días) que debe mediar entre la aprobación en comisión y en la plenaria del Acuerdo 005 del 03 de abril de 2025, actuación que transgrede el principio de legalidad, ante lo cual resulta forzoso declarar probados los cargos de invalidez formulados por el ejecutivo departamental, por dichos aspectos.
Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI. FALLA
1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 005 del 03 de abril de 2025, «Por el cual se modifica el acuerdo 018 de 2024 por el cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos, gastos e inversiones y servicio de la deuda del municipio de Belén de Umbría - Risaralda y se dictan otras disposiciones, para la vigencia fiscal 2025», expedido por el Concejo Municipal de Belén de Umbría – Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00134-00 Validez Acuerdo 10 2. Comuníquese la presente providencia a los señores Gobernador del departamento de Risaralda, Alcalde del municipio de Belén de Umbría y Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad. 3. Expídanse copia de la presente decisión a costa de los interesados. 4. En firme esta decisión archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»