REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, tres de julio de dos mil veinticinco Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2025-00120-00 Medio de Control: Validez Acuerdo Autoridad Accionante: Gobernador de Risaralda Acto enjuiciado: Acuerdo 0.2.1.004 de 2025 del Concejo Municipal de Santuario Risaralda Analiza el Tribunal la actuación promovida por el señor Gobernador del departamento de Risaralda, con la pretensión de declaratoria de invalidez del Acuerdo No. No. 0.2.1.004 de 2025, proferido por el Concejo Municipal de Santuario (Risaralda).
I. PRETENSIONES Solicita la autoridad accionante, en el escrito inicial1 que se declare la invalidez del Acuerdo No. 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, «POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REMATAR UNOS VEHÍCULOS DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO», expedido por el Concejo Municipal de Santuario - Risaralda. II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Expone el ejecutivo departamental en el mismo documento ya citado, que a su Despacho llegó para su revisión jurídica el Acuerdo No. 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Santuario - Risaralda y que, una vez fue realizado su estudio, se encontró que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes. 1 Documento 7 -Samai.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 2 Las disposiciones que considera transgredidas, son las siguientes: • Constitución Política: artículos 29 y 313 numeral 3. • Ley 136 de 1994: artículo 32, parágrafo 4° modificado por la Ley 1551 de 2012 artículo 18 y artículo 41. Como sustento de la violación se expone que, conforme al artículo 313 de Ia Constitución y al artículo 32 de la Ley 136 de 1994, el Concejo Municipal solo puede autorizar al alcalde para la enajenación de bienes inmuebles del municipio, por lo que la facultad otorgada para rematar bienes muebles, como vehículos, constituye un exceso en el ejercicio de la competencia normativa del Concejo, lo cual hace ilegal el acuerdo impugnado.
Señala que las facultades para autorizar al alcalde para enajenar están establecidas en el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, norma que en ningún caso menciona que el Concejo dentro de sus facultades para decidir, tenga la de autorizar al alcalde del municipio para la enajenación de bienes muebles, ya que esta facultad constitucional y legal es propia de los alcaldes.
Concluye que el Concejo Municipal de Santuario, al expedir el Acuerdo No. 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, se extralimitó en funciones, al intervenir en asuntos que no son de su competencia, ya que la autorización a los Alcaldes para rematar bienes muebles (vehículos) es legal y, por tal razón considera que el citado acto administrativo debe ser declarado sin validez.
III. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 19862, y, en consideración a que el escrito de solicitud de invalidez fue oportuno3, mediante auto del 16 de mayo de 20254, se dispuso fijar el proceso en lista por el término de diez días, para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera en defensa o impugnación de la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado, término dentro del cual no se presentaron intervenciones, según constancia secretarial que obra en el documento 14 del expediente digital. 2 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal» 3 Expediente digital Samai – documento 1, demanda radicada el 30 de abril de 2025, dentro del plazo legal que vencía el 07 de mayo de 2025. 4 Samai – documento 4_004AUTOORDENAFIJARENLISTA(.pdf) NroActua 3 Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 3 Posteriormente, a través de auto del 09 de junio de 20255, se dispuso tener como prueba los documentos aportados por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda en el escrito de la demanda, de conformidad con el numeral 2º del artículo 121 del Código de Régimen Municipal.
IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la constancia secretarial visible en el archivo No. 17 del expediente digital, el término de fijación en lista transcurrió en silencio. V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 del 25 de enero de 20216, es competente este Tribunal para conocer del presente proceso en única instancia.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Con fundamento en lo expuesto como concepto de violación por la autoridad departamental, corresponde a la Sala de Decisión determinar si el Acuerdo No. 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, «por medio del cual se faculta al alcalde municipal para rematar unos vehículos de propiedad del municipio», emanado del Concejo del municipio de Santuario - Risaralda, vulnera los artículos 29 y 313 numeral 3° de la Constitución Política, la Ley 136 de 1994, artículo 32 parágrafo 4° modificado por la Ley 1551 de 2012 artículo 18, en cuanto a la autorización al Alcalde para efectuar el remate de unos vehículos de propiedad del Municipio; si la misma comporta una extralimitación de las funciones del Concejo, al decir de la autoridad departamental, teniendo en cuenta que la Ley señala en forma taxativa el tipo de contratos estatales en los que el Alcalde requiere previa autorización para su celebración. 5 Documento 15 -Samai. 6 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 4 3. ANÁLISIS JURÍDICO. A efectos de establecer si el acuerdo municipal demandado, expedido por el Concejo Municipal de Santuario – Risaralda, es contrario o no a las normas que se invocan como violadas, de acuerdo con el concepto de la violación que de ellas fue planteado por la primera autoridad departamental, examinará esta Corporación Judicial (i) el contenido del acto acusado, (ii) las disposiciones que se invocan transgredidas en el escrito de solicitud de invalidez y (iii) el caso concreto, con miras a establecer la sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en el escrito de solicitud de declaratoria de invalidez, a la luz del marco jurídico planteado por activa y de los elementos probatorios obrantes en el expediente. 3.1.
Contenido del Acuerdo acusado de invalidez. En la página 16 del documento 2 del expediente digital Samai reposa copia del Acuerdo No. 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, «por medio del cual se faculta al alcalde Municipal para rematar unos vehículos de propiedad del Municipio», en el cual se dispone lo que a continuación se transcribe: «ARTÍCULO PRIMERO: Facúltese al Alcalde Municipal de Santuario Risaralda para mediante los procedimientos legales y administrativos que sean necesarios, proceda a dar de baja, remate y enajene los siguientes bienes muebles de propiedad del Municipio de Santuario Risaralda.
ARTÍCULO SEGUNDO: Disponer que la enajenación de los automotores a los que hace referencia en el artículo primero del presente Proyecto de Acuerdo, y objeto de esta autorización, se realice a través de los mecanismos públicos establecidos en el Decreto 1882 de 2015, reglamentario de la Ley 1150 de 2007, y demás disposiciones legales complementarias, observando a cabalidad el apego a los principios de transparencia y libre concurrencia entre otros principios, previo avalúo de los bienes muebles objeto de la venta, contratado por el propio Municipio, tal como lo ordena el Decreto 1882 de 2015 y las normas complementarias ARTÍCULO TERCERO: Los dineros provenientes de la venta, subasta o chatarrización u otro mecanismo similar que establezca la ley de los vehículos Automotores descritos en este Proyecto de Acuerdo, serán Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 5 incorporados al presupuesto del Municipio, con plena observancia de la ley orgánica de presupuesto y de conformidad con lo dispuesto en las facultades y autorizaciones contenidas en este proyecto de Acuerdo Parágrafo: El quince por ciento (15%) de los ingresos producto de la enajenación de los bienes muebles a los que se refiere el presente Proyecto de Acuerdo, se destinaran para efectos de cubrir los pasivos pensionales los que se consignaran en una cuenta especial del FONPET, lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 2, literal 7 de la ley 549 de 1999.
ARTÍCULO CUARTO: La autorización que se concede al Señor Alcalde para dar de baja y proceder al remate de los vehículos ya descritos, será hasta el treinta y uno (31) de diciembre dos mil veinticinco (2025) los que se contaran a partir de la fecha de aprobación publicación del presente Proyecto de Acuerdo. […]» 3.2. Marco normativo invocado.
La primera autoridad del Departamento de Risaralda, estima que, con la expedición del acuerdo acusado, fueron transgredidas las siguientes disposiciones: -Constitución Política: «Artículos 29: El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.». «Artículo 313: Corresponde a los concejos: ( ) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. ( )». Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”: Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 6 “Artículo 32. Atribuciones. -modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012- Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” 3.3. Sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en la solicitud. En el sub examine el señor Gobernador del Departamento de Risaralda considera que el Acuerdo No. 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, «POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REMATAR UNOS VEHÍCULOS DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO», expedido por el Concejo de dicho municipio, vulnera los artículos 29 y 313 numeral 3° de la Constitución Política, la Ley 136 de 1994, artículo 32 parágrafo 4° modificado por la Ley 1551 de 2012 artículo 18, en cuanto la autorización al Alcalde para el remate de unos vehículos de propiedad del Municipio, comporta una extralimitación de las funciones del Concejo, teniendo en cuenta que la Ley señala taxativamente el tipo de contratos estatales en los que el Alcalde requiere previa autorización para su celebración, sin que entre los mismos se encuentre el objeto de demanda.
De acuerdo con el contenido de las disposiciones invocadas como infringidas, el Tribunal procederá al cotejo entre éstas y el acto acusado, a efectos de dilucidar si existe o no violación de las disposiciones, para lo cual precisa la Sala que, de la lectura del escrito introductorio, se interpreta que el cargo de invalidez se refiere a la extralimitación de facultades y funciones por parte del Concejo Municipal de Santuario (Risaralda), por cuanto el contrato materia de autorización no está sujeto a tal actuación de la corporación político administrativa.
En primer lugar, debe advertirse que, a la luz del parágrafo 4 del artículo 32 de la Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 7 Ley 136 de 1994, los concejos municipales deberán decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos, 2. Contratos que comprometan vigencias futuras, 3.
Enajenación y compraventa de bienes inmuebles, 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes, 5. Concesiones, y 6. Las demás que determine la ley. Así mismo, el numeral 5°, literal d) artículo 91 de la citada Ley prevé que los alcaldes tendrán entre sus funciones «ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables».
Ahora, en cuanto a las competencias para la contratación de los municipios, la Constitución Política dispone: «Art. 313: Corresponde a los Concejos: (…) 3. Autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo…». Así, en materia de contratación, corresponde a los concejos municipales autorizar al alcalde para celebrar tales acuerdos de voluntad, sin embargo, dicha potestad ha sido limitada a los casos contemplados en la Ley 136 de 1994, toda vez que al ejecutivo municipal, la misma norma le asignó funciones para celebrar contratos de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto anual autorizado para el efecto.
En relación con las facultades otorgadas por el Concejo Municipal de Santuario al Alcalde Municipal, se observa que, mediante el Acuerdo N° 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, fue otorgada facultad al alcalde de dicho municipio para «dar de baja, rematar y enajenar unos bienes muebles (vehículos) de propiedad del municipio de Santuario».
Sobre la facultad delegada, es de señalar que, si bien el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política faculta a los concejos municipales para que autoricen al alcalde para celebrar contratos, lo cierto es que la facultad general para contratar y suscribir contratos reside en el Alcalde Municipal, facultad que podrá ser regulada por los concejos, en principio sólo respecto de la actividad contractual que requiere autorización, tal como lo consagra la Ley 136 de 1994 en su artículo 32.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 8 Es así que la facultad para contratar no es pasible de delegación al alcalde municipal por parte del Concejo Municipal, en tanto de forma general tal atribución ya ha sido otorgada al representante de la entidad territorial, tal como lo dispone el numeral 9° del artículo 315, norma concordante con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la ley 1551 2012 literal d) numeral 5 que fue traído a colación en precedencia. De acuerdo con lo expuesto, las funciones que, en materia contractual, son atribuidas a los alcaldes de conformidad con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, los faculta per se para celebrar “contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables”; y, aunque entre las facultades constitucionales otorgadas por el artículo 313 a los Concejos Municipales, existe una distribución de funciones entre el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal, este último tiene un conjunto de competencias y funciones que le permiten satisfacer las necesidades públicas y cumplir con las obligaciones encomendadas, por lo cual la intervención del Concejo Municipal en cuanto a autorizaciones y delegaciones, es excepcional, tal como lo ha concluido el H. Consejo de Estado, al referirse al tema en el siguiente concepto del 11 de marzo de 2015, de la Sala de Consulta y Servicio Civil7: «1.
La facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del concejo municipal. Reiteración. Sobre la facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del concejo municipal, esta Sala ya se ha pronunciado en Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.
Particularmente, en estos dos últimos conceptos la Sala señaló, como ahora se reitera, las siguientes reglas de interpretación de las normas constitucionales y legales aplicables al caso: 1.1. Los alcaldes tienen competencia constitucional y legal propia para suscribir contratos 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, CP William Zambrano Cetina, Sentencia del 11 de marzo de 2015, Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238), Actor: Ministerio del Interior Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 9 De conformidad con los artículos 315-38 de la Constitución Política, 11-39 de la Ley 80 de 1993, 91-D-510 de la Ley 136 de 1994 y 11011 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.
En este sentido, el entendimiento de que cada año o período de sesiones el concejo municipal debe autorizar al alcalde para suscribir contratos, de modo que si esa autorización no se produce la contratación del municipio se paraliza, es constitucional y legalmente incorrecta, pues además de que no se deriva de los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994 (que adelante se revisan), desconoce las facultades contractuales y de ejecución presupuestal del alcalde contenidas en las disposiciones anteriormente citadas.
Además, una interpretación de esa naturaleza sería contraria a los principios de eficiencia, transparencia, celeridad y economía que orientan la actuación administrativa (artículos 209 C.P. y 3º de la Ley 489 de 1998). En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló recientemente lo siguiente: “A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo Municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo.”12 1.2.
Solo excepcionalmente el alcalde necesitará autorización del concejo municipal para contratar Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: a. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos: “Parágrafo 4°.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 8 “Articulo 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 3.
Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”. 9 “Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” 10 “Artículo 91º.- Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) D) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.
Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” 11 “Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes (…) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.” 12 Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2014, expediente 2004-02098.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 10 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” b. En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al concejo municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización13.
Se ha indicado, por tanto, que la atribución del concejo municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”14.
Así pues, se debe reiterar que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio15. Al respecto esta Sala indicó: “En efecto, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados (i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa);
(ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (artículo 150, inciso final, C.P.); y (iii) de las competencias propias de los alcaldes para ejecutar el presupuesto local, dirigir la actividad contractual del municipio y asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.”16 1.3 Síntesis: la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción es la necesidad de obtener autorización del concejo municipal 13 Sentencia C-738 de 2001 y Concepto 2215 de 2014. 14 Concepto 2215 de 2014.
En la Sentencia C-738 de 2001 la Corte Constitucional también había señalado que: “Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada.” 15 Conceptos 1889 de 2008, 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 16 Concepto 2215 de 2014.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 11 Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia17, ha habido un cambio paulatino pero radical en la interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar.
En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo.
(Énfasis añadido) De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual» (resaltado fuera del texto) Tesis que ha sido reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en sentencia del 18 de septiembre de 2019, en la cual señaló18: “De las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.
A tal conclusión se arriba en virtud de las precisiones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 200119 al examinar y declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136, respecto de la función de los concejos de autorizar al Alcalde para contratar, de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior.
Sobre el particular se puntualizó: “[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo 17 Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Nubia Margoth Peña Garzón, Sentencia del 19 de septiembre de 2019, Radicación Número: 50001-23-31-000-2010-00548-01, Actor: José Camilo Cifuentes Muñoz, Demandado: Municipio De Inírida – Concejo Municipal, Referencia: acción de nulidad, Tesis: los concejos municipales pueden autorizar a los alcaldes municipales para la celebración de contratos en los casos en que hayan reglamentado esta atribución, bajo criterios de razonabilidad. los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, pues esta debe estar delimitada a los casos expresamente fijados o a los determinados por la ley. se confirma la sentencia apelada 19 Corte Constitucional.
Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001.M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 12 propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.
Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 13 dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.
Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.
En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.
Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales".
Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C-540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta. […]” Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.
Esta lista se introdujo mediante la Ley 155120 de julio 6 de 201221, que modificó el citado el artículo 3222 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. 20 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 21 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 22 Según lo dispuesto en el artículo 18. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 14 De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."23.
Incluso dicho tema, ha sido abordado en sede de tutela contra sentencia por el H. Consejo de Estado, providencia en la que señaló24: “2.5.2 Violación directa de la Constitución Política. La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
En el asunto sub judice el demandante sostiene que la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución Política, comoquiera que al considerar que el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, se ajusta al marco jurídico, se inobservan los numerales 3 y 9 del artículo 315 superior, que le atribuyen a los alcaldes las potestades de dirigir la acción administrativa de los municipios y ser los organizadores del gasto, pues se consiente que esas facultades se las atribuya el cabildo del referido municipio, pese a no estar señaladas en el artículo 313 de la Carta Política.
Con la finalidad de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que el artículo 1º de la Constitución Política prevé que «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]», cláusula superior que se traduce en la facultad que tienen los entes territoriales de gobernarse por sí mismos, para lo cual deben darse sus propias regulaciones.
El sistema normativo establece varias formas de descentralización, dentro de las que se encuentran la territorial, por servicios25, por colaboración26 y por estatuto personal27. La primera consiste en la potestad de la que gozan los municipios, departamentos, distritos y territorios indígenas28 de asumir atribuciones propias del Estado, con el propósito de satisfacer las necesidades de la población que allí habita, para cuyo efecto cuentan con autodeterminación, la cual ha de ejercerse con estricto apego al marco jurídico general, por cuanto Colombia es una nación unitaria, condición que impone el sometimiento de todos los entes a unas normas comunes.
Ahora bien, los alcaldes son los «jefe[s] de la administración local […] y representante[s] legal[es] de l[os] municipio[s]» 29 y tienen como atribuciones, entre otras, las consagradas en los numerales 3 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política, así: 23 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 24 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B CP Carmelo Perdomo Cuéter Sentencian del 30 de enero de 2023, Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04186-01 1 Actor: Municipio de Pueblo Bello Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 15 Son atribuciones del alcalde: […] 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. […] 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto […]. Igualmente, el numeral 5 de la letra d del artículo 91 de la Ley 136 de 199430 (modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012)31 estipula que a los burgomaestres les corresponde, en relación con la administración municipal, «[o]rdenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables».
Por otra parte, el artículo 312 de la Constitución Política establece que «[e]n cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denomin[a] concejo municipal […]», cuyas funciones están contempladas en el artículo 313 ibidem, entre las cuales se destaca la estipulada en su numeral 3, que consiste en «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden» a esa Corporación. Adicionalmente, cabe precisar que el artículo 32 (numeral 3) de la Ley 136 de 1994, antes de la modificación efectuada mediante el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, preveía que a los concejos municipales les asistía la facultad de «[r]eglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere [su] autorización previa», norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 200132.
En el mencionado pronunciamiento el alto tribunal indicó que como los cabildos tienen la facultad constitucional de reglamentar la autorización que le conceden al alcalde para celebrar contratos, su ejercicio comporta una función administrativa, por ende, pueden establecer «[…] el procedimiento interno que se deberá seguir […] para [su obtención], los criterios […] para otorgarla, así como los casos en los cuales [ello] es necesari[o]», sin estar sujetos a leyes que regulen su ejercicio, dado que tiene raigambre constitucional.
No obstante, la Corte Constitucional aclaró que lo anterior no conlleva asumir que la referida potestad se ejerce sin limitaciones, puesto que se deben observar el artículo 20933 de la Constitución Política y los parámetros previstos en el estatuto de contratación, el cual impide crear procedimientos de selección diferentes a lo allí estipulados y la forma como se debe contratar.
Sobre el particular, se dijo: (Énfasis añadido) […] deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza [numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, antes de ser modificado] debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 fue modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en el sentido adicionar, entre otros acápites, el parágrafo 4º, que consagra que «el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar» en casos relacionados con Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 16 contratos que involucren empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y «los demás que determine la Ley».
(Énfasis añadido) Cabe advertir que de la precitada norma se derivan varias interpretaciones. Por un lado, se infiere, como lo hace el tutelante, que los primeros mandatarios locales solo deben contar con autorización de los cabildos para celebrar los contratos allí enunciados, por ende, para suscribir otros que no atañen a esos asuntos, no es necesario contar con beneplácito alguno. Por otro lado, se puede deducir que al no señalar que el permiso de los concejos solo procede para esas determinadas materias, es dable que establezcan otros eventos en los que es obligatorio contar con su consentimiento previo, hermenéutica acogida en la providencia atacada.
(Énfasis añadido) Ante la indeterminación del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Ministerio del Interior acudió al Consejo de Estado (sala de consulta y servicio civil), con la finalidad de que indicara el alcance de ese precepto, que el 9 de octubre de 201434 concluyó, luego de estudiar las facultades constitucionales de los alcaldes para celebrar contratos y de los cabildos para consentir esa actividad contractual, que los concejos «sí pueden someter a su autorización otros contratos adicionales a los señalados en la ley».
En el citado pronunciamiento, esta Corporación dijo: (Énfasis añadido) […] no se encuentra ninguna contradicción o antinomia entre los contenidos normativos del numeral 3 y del parágrafo 4º del nuevo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues no se puede afirmar que el señalamiento por el legislador de ciertos contratos que requieren autorización del concejo municipal (parágrafo 4º) implique necesariamente una restricción o derogación tácita de la atribución general que el mismo artículo confiere a los concejos municipales para señalar otros contratos que también deban sujetarse a su autorización previa (numeral 3º).
Por el contrario, la Sala observa que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 puede leerse de manera armónica y con respeto tanto por las competencias propias de los concejos municipales en su condición de órgano de participación y representación popular a nivel local (artículo 313 C.P.), como del Congreso de la República en su posición de legislador y ordenador general del régimen territorial (artículo 287 C.P.).
También se precisó que la interpretación de la norma, según la cual los alcaldes solo deben contar con autorización de los concejos para suscribir los contratos de que trata el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, comporta desconocimiento del artículo 313 (numeral 3) superior, que les otorga a esas corporaciones político-administrativas la facultad de «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos», lo que equivaldría a afirmar que el legislador puede modificar normas de rango constitucional.
(Énfasis añadido) Por último, el Consejo de Estado advirtió que los cabildos deben ejercer la mencionada prerrogativa constitucional en forma razonable y proporcional, dado que es no admisible que sometan a su aprobación todos los contratos que celebre el alcalde, sino que deben mediar razones suficientes para ello, tal como lo señaló la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001.
(Énfasis añadido) Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se observa que en la providencia cuestionada se declararon infundadas las objeciones formuladas por el alcalde de Pueblo Bello contra el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, con el que el concejo de ese ente territorial dispuso que aquel debía contar con su autorización para suscribir contratos de servicios que superen la menor cuantía, puesto que esa decisión comporta el uso de la facultad de los Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 17 cabildos de que trata el artículo 313 (numeral 3) de la Constitución Política, postura que el actor considera contraria al marco constitucional, porque soslaya las potestades de las que gozan los burgomaestres de suscribir negocios jurídicos y ser organizadores del gasto. (Énfasis añadido) En atención a lo expuesto en precedencia, la Sala evidencia que la sentencia cuestionada no trasgrede directamente la Constitución Política, puesto que a los concejos les asiste la facultad de reglamentar la aprobación que deben obtener los alcaldes para celebrar contratos, conforme al artículo 313 (numeral 3) superior, por ende, en su ejercicio es dable que dispongan los casos en los que los burgomaestres deben contar con su beneplácito.
(Énfasis añadido) En ese orden de ideas, el artículo 3º del proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, en el que se establece que «el Alcalde solicitará autorización previa para la contratación de servicios que superen la menor cuantía», cuenta con sustento constitucional, dado que materializa, se reitera, el ejercicio de la atribución prevista en el numeral 3 del artículo 313 de la Carta Política.
Ahora bien, el accionante indica que el cabildo de Pueblo Bello se extralimitó en sus funciones constitucionales al señalar que su aprobación era necesaria en los contratos que superen la menor cuantía, puesto que estos no están consagrados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el cual estipula los únicos eventos en los que procede ese permiso (empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y concesiones), aserción que para la Sala carece de asidero jurídico, porque los concejos pueden reglamentar la autorización para suscribir negocios jurídicos que no estén establecidos en la referida norma, como lo concluyó el Consejo de Estado35, en los siguientes términos: (Énfasis añadido) De conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requerirán autorización del concejo municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (parágrafo 4º) y (ii) los demás que, en los términos y con los límites señalados en este concepto, determinen los concejos municipales en ejercicio de sus propias competencias (numeral 3º).
Cabe advertir que la postura del actor, consistente en que los alcaldes solo deben contar con aprobación de los concejos para contratar los asuntos enunciados expresamente en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, no es de recibo, dado que, además de que esa interpretación de la norma fue desestimada por el Consejo de Estado en el citado pronunciamiento, comporta desconocimiento del principio de jerarquía normativa36, por cuanto implicaría, como lo advirtió esta Corporación, asumir que el legislador tiene la potestad de afectar el ejercicio de la facultad constitucional de que trata el artículo 313 (numeral 3) superior, lo cual está proscrito.
(Énfasis añadido) Por otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional es clara en determinar que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, pues resulta inapropiado que impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que celebren, premisa que para las autoridades accionadas no trasgrede el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, porque solo limitó ese permiso a los negocios que superen la menor cuantía. Para la Sala la conclusión de los señores magistrados demandados de que la medida del concejo de Pueblo Bello atacada por el tutelante es razonable y proporcional, comporta una deducción plausible del ordenamiento jurídico y de las circunstancias debatidas en el asunto 20001-23-33-000-2022-00141-00, por tanto, involucra el adecuado ejercicio del principio de autonomía judicial, el cual Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 18 impide que el juez de tutela se inmiscuya en ese aspecto, por ser del resorte del juez ordinario y no evidenciarse arbitrariedad o capricho. De acuerdo con lo expuesto, el fallo reprochado no inobserva la Constitución Política, sino que, por el contrario, la acata, puesto que se profirió en atención a su artículo 313 (numeral 3), que establece que los concejos pueden reglamentar su autorización a los alcaldes para suscribir contratos, inclusive en eventos diferentes a los contemplados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en armonía con el criterio de esta Corporación.” Es de resaltar que los acuerdos que profieren los concejos municipales deben ajustarse, tanto a las normas superiores constitucionales, como a la Ley, obligación cuyo incumplimiento constituye el fundamento del cargo esgrimido por el Gobernador de Risaralda.
Observa la Sala que la autorización para contratar y enajenar bienes otorgada por el Concejo Municipal al Alcalde Municipal se concreta en un acuerdo que se fundamenta en las hipótesis excepcionales en las que el Alcalde debe solicitar la autorización previa del Concejo para celebrar contratos estatales, como las señaladas en el artículo 18 del parágrafo 4° de la Ley 1551 de 20121; así mismo, las etapas para otorgar la autorización; y los criterios para otorgar o negar la autorización; sin embargo, tal actuación por parte del Concejo Municipal debe ser racional de modo que no interfiera con la facultad de contratación del municipio, ni comporte una irrupción en las facultades propias del Alcalde, que además afecte el principio de economía y celeridad de la actuación de la administración, en cuanto no puede comprender la totalidad de la actividad contractual, ya que los concejos municipales no se encuentran facultados para limitar, en el tiempo, ni la generalidad de las materias, para contratar o suscribir convenios, que corresponde a los alcaldes.
De conformidad con lo expuesto, esta Colegiatura Judicial encuentra fundado el cargo expuesto por el Gobernador de Risaralda, por cuanto es evidente que el Acuerdo Nº 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, por el cual se conceden facultades al ejecutivo para dar de baja, rematar y enajenar unos bienes muebles (vehículos) de propiedad del municipio de Santuario Risaralda, desconoce las facultades otorgadas por la constitución y la ley a los alcaldes, en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, el cual es expreso en indicar que dicha autorización al ejecutivo será, entre otros, para la enajenación y compraventa de bienes inmuebles y, en el sub examine, la facultad otorgada en el Acuerdo demandado se refiere a bienes muebles como son unos vehículos de propiedad del Municipio, lo que descarta la facultad de autorización de dichos contratos por parte del concejo municipal.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 19 Conforme el hilo argumental del análisis que antecede, no era viable otorgar una autorización para adelantar el remate y enajenación de unos bienes muebles - vehículos- del municipio, en cuanto no están dadas las razones excepciones para delimitar por materia o tipología contractual y temporalmente las facultades otorgadas constitucional y legalmente al Alcalde de Santuario Risaralda, como que de la lectura del acto demandado no se evidencia un fundamento normativo ni la proporcionalidad de la decisión. En atención a los razonamientos que anteceden, sin necesidad de más consideraciones, se impone la declaratoria de invalidez del acuerdo acusado, al desbordar la corporación político administrativa las atribuciones o competencias que por disposición de la Constitución y la Ley les corresponden, de conformidad con las consideraciones que anteceden.
Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI. FALLA
1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 0.2.1.004 del 28 de marzo de 2025, «POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REMATAR UNOS VEHÍCULOS DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO», expedido por el Concejo Municipal de Santuario -Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 2. Comuníquese la presente providencia a los señores Gobernador del departamento de Risaralda, Alcalde del municipio de Santuario y Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad. 3.
Expídanse copia de la presente decisión a costa de los interesados. 4. En firme esta decisión archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00120-00 Validez Acuerdo 20 JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»