TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, tres de julio de dos mil veinticinco Providencia Sentencia primera instancia Radicado 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Compañía Mundial de Seguros SA Demandado ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira Llamado en garantía Prosolutions PS SAS Temas ➢ Cobro coactivo facturas de servicios de salud ➢ Competencia de las ESE ➢ Restitución de los dineros pagados y de la prima de la póliza judicial Decisión Accede parcialmente a las pretensiones 1.
ANTECEDENTES 1 Como sustento fáctico expone que la entidad demandada tiene por objeto la prestación de servicios de salud, por lo que brinda atención a víctimas de accidente de tránsito con cargo al SOAT; consecuentemente, ante tal evento debe formular reclamación a la aseguradora que haya expedido el SOAT del vehículo que ocasionó las lesiones a la víctima, con una serie de documentos entre los cuales está el formulario Furips, la historia clínica completa, los resultados de los exámenes diagnósticos, la factura que la ESE genera por todas las atenciones médicas, medicamentos, hospitalización, honorarios médicos y cuando se utiliza material de osteosíntesis en la atención médico quirúrgica de la víctima, se debe acompañar la factura mediante la cual adquirió de su proveedor dicho material (artículo 26 del Decreto 056 de 2015).
Recibida la reclamación por parte del asegurador, este realiza un análisis de la misma y si la documentación acompañada se encuentra completa, la ESE se encuentra habilitada para prestar los servicios facturados, los valores cobrados se ciñen a las tarifas SOAT, las atenciones brindadas son pertinentes, las lesiones son derivadas de un accidente de tránsito en el que resultó involucrado un vehículo con póliza SOAT vigente para la fecha de los hechos y existe disponibilidad del valor asegurado, el asegurador indemniza a la entidad que prestó el servicio, los valores reclamados; de lo contrario, se objeta parcial o totalmente la reclamación. Aduce que brindó atención medica entre los años 2014 a 2021 a víctimas de 1 Archivo en PDF con consecutivo 2 del expediente digital.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 accidentes de tránsito de vehículos amparados por pólizas SOAT expedidas por la Compañía Mundial de Seguros SA, conforme a ello, la ESE formuló reclamaciones a la aseguradora para lograr la afectación del amparo de gastos médicos, quirúrgicos y hospitalarios de dichas pólizas; no obstante, la parte demandante amparada en la facultad consagrada en el artículo 1080 del Código de Comercio, en los eventos en que evidenció la ausencia de acreditación de siniestro y cuantía –artículo 1077 Código de Comercio, formuló y comunicó oportunamente las correspondientes objeciones y en los eventos en que advirtió la acreditación de dichos presupuestos realizó el pago.
Luego, la demandada, se continúa en la narración, en forma unilateral se auto facultó el ejercicio de la jurisdicción coactiva, debido a que dio apertura al proceso administrativo de cobro coactivo 111116600001460-2021-004, mediante el cual libró mandamiento de pago por los saldos objetados y decretó medidas cautelares sobre los dineros que es titular la parte demandante en diferentes entidades financieras, todo ello, con el fin de eludir el debido proceso que debía seguir, ante el juez natural; esto es, el juez Civil del Circuito, el cual decidiera a través de un proceso declarativo verbal la procedencia o no de la objeción. Igualmente, indica que la demandada ejerce una facultad jurisdiccional sin competencia, pues ninguna norma le otorga la facultad expresa para ejercerla y no son las ESE entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas, en las cuales tengan que recaudar rentas o caudales públicos; asimismo, le es aplicable la exclusión prevista en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y la regla jurisprudencial fijada en la sentencia C-666/2000, ya que el origen de la inexistente obligación es comercial, originada en un contrato de seguro SOAT y cuando se formulan reclamaciones la ESE desarrolla actividades que se asemejan a las desplegadas por particulares, por lo que les está vedada la facultad de cobro coactivo y, debido a que existe normativa especial aplicable en materia de SOAT, no son aplicables las normas de cobro coactivo contenidas en la Ley 1437 de 2011.
Con base en lo anterior, la parte demandante solicitó el 15 de mayo de 2023 la cesación del cobro coactivo, en el cual hace referencia a la Circular 002 del 23 de marzo de 2023 mediante la cual la Procuraduría General de la Nación de manera categórica indicó que las Empresas Sociales del Estado no pueden tramitar procesos de jurisdicción coactiva, instándolas a cumplir el ordenamiento jurídico, la cual fue contestada de manera negativa por medio del Auto del 9 de junio de 2023, notificada el 9 de agosto del mismo año. Del mismo modo, considera que al interior del trámite de cobro coactivo se vulneró el debido proceso, con base en lo siguiente: • El mandamiento de pago se notificó el 9 de diciembre de 2021 a un correo que no pertenece a la demandante (seguros.mundialsc@Iq-online.com), el cual obra en el certificado de existencia y representación (mundial@segurosmundial.com.co).
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 • Aplicó medidas de embargo en cuantía de $1.128.324.163 de dineros de la demandada en el Banco de Occidente, un año después de la supuesta notificación, el día 23 de febrero de 2023. • Retuvo los dineros embargados hasta el día 9 de noviembre de 2023, pese a habérsele constituido caución mediante póliza 02-41. 101000305 de Seguros del Estado SA el día 11 de julio de 2023, en este punto advirtió que la entrega de los dineros se efectuó días antes de celebrarse audiencia de conciliación (17 de noviembre de 2023). • Negó el 13 de octubre de 2023, 5 meses después, la solicitud de nulidad por indebida notificación formulada por la demandante el 15 de mayo de 2023, bajo el argumento que el 1 de marzo de 2023, la ESE le había dado respuesta de la solicitud de notificación del auto que libró mandamiento de pago y decretó medidas de embargo, la cual fue enviada al correo electrónico: notificaciones@jcyepesabogados.com, la constancia de realización (errónea) de la notificación del mandamiento de pago el 9 de diciembre de 2021 y entre la Aseguradora y la ESE se realizaron reuniones el 6 de marzo y 13 de abril de 2023, para buscar llegar a acuerdos en torno al proceso administrativo de cobro coactivo y sus embargos, empero se tuvo por notificada por conducta concluyente el mandamiento de pago desde el 13 de abril de 2023 y, según la interpretación de la demandada, el inicio del término de traslado para formular excepciones inició a partir del 14 de abril de 2023, por lo que el término para formular excepciones venció el 13 de octubre de 2023, misma fecha que se rechazó el incidente de nulidad formulado por indebida notificación y se subsanó a dicho de la ESE tal yerro, con la supuesta notificación por conducta concluyente. • El 7 de noviembre de 2023 se rechazaron las excepciones formuladas frente al mandamiento del pago, pese a haber reconocido personería jurídica el 13 de octubre de 2023 y conforme al artículo 91 CGP cuando la notificación es por conducta concluyente, el término de traslado iniciará su cómputo a partir del día siguiente a la notificación del auto que reconoce personería. • Se contrarió el artículo 834 del Estatuto Tributario, pues contra la resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023, mediante la cual se rechazan las excepciones, procede el recurso de reposición; no obstante, la demandada indicó que contra dicha decisión no procedía recurso alguno; sin embargo, la demandante interpuso el recurso de reposición el mismo día en que le fue notificado (15 de noviembre de 2023) el cual negó por improcedente, pese a la consagración legal que lo permite. • El 15 de noviembre de 2023, la ESE notificó el auto de 1 de noviembre de 2023 (elaborado con anterioridad al auto que resuelve las excepciones), por medio del cual liquidó el crédito, sin resolver el recurso de reposición que de forma previa y en el mismo día le había formulado. • La demandada arbitrariamente violó el principio de publicidad para liquidar el crédito, pues realizó la notificación de la Resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023 “mediante la cual se resuelve excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución” el 15 de noviembre de 2023 y ese mismo día, mediante correo electrónico, notificó el Auto del 1 de noviembre de 2023 “mediante el cual se liquida el crédito” • Al liquidar el crédito y al desconocer las excepciones formuladas, se eludió la Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 declaratoria de configuración del fenómeno prescriptivo que había operado en reclamaciones en cuantía de $991.197.677, así como los pagos formulados en cuantía de $374.665.710 y aceptaciones que la propia ESE había realizado frente a los motivos de objeción formulados por la aseguradora en cuantía de $63.015.153.
Afirma que el 26 de enero de 2024 realizó el pago de la suma total y el 2 febrero de 2024, la demandada notificó la Resolución 081 del 29 de enero de 2024, mediante el cual declaró la terminación del proceso de cobro coactivo y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares practicadas en el proceso por el pago total, empero no se ha efectuado el desembargo respectivo.
Como pretensiones solicita que se declare la nulidad de la Resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023, por medio de la cual se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución; en el Auto del 1 de noviembre de 2023, mediante el cual se liquida el crédito; en la Resolución 1311 del 23 de noviembre de 2023, por el cual se resuelve el recurso de reposición frente a las excepciones y en el Auto de enero de 2024, mediante el cual se resuelve la objeción a la liquidación del crédito, los cuales fueron proferidos al interior del proceso administrativo de cobro coactivo 111116600001460- 2021-004, instaurado por la demandada.
Como consecuencia, se condene a la demandada restituir los dineros que hayan sido pagados por concepto de capital e intereses en el auto que resolvió la objeción a la liquidación del crédito, así: a. La suma de $1.815.398.825, correspondiente a los dineros fijados irregular y arbitrariamente mediante la liquidación del crédito por parte de la ESE y que fue pagada el 26 de enero de 2024 o los mayores valores que esta se haya pagado u ordenado embargar en el trámite coactivo. b. El pago de los intereses corrientes dejados de percibir liquidados a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia sobre un capital de $1.815.398.825, desde el 26 de enero de 2024 hasta el 28 de febrero de 2024, día de presentación de la demanda, por valor $35.176.712,41. c. El pago de los intereses corrientes dejados de percibir liquidados a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia sobre un capital de $1.815.398.825, desde el día siguiente a la presentación de la demanda hasta el día en que se realice la devolución de los dineros solicitados. d. La suma de $10.074.458,15, por el pago de la prima de la póliza judicial # 02 – 41 – 101000305 – 0 en SEGUROS DEL ESTADO SA para levantar los embargos que la demandada decretó en el trámite coactivo.
De manera subsidiaria, en el evento en que no se reconozcan los intereses corrientes solicitados en los literales b y c, solicita que se condene a la demandada a restituir debidamente indexada la suma de $1.815.398.825, por el pago realizado en el trámite coactivo desde la fecha en que se realizó este hasta la fecha en que la restituya.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 Finalmente, que se condene en costas. Como concepto de violación expone los siguientes puntos: Falta de competencia: Argumenta que la ESE no tiene competencia legal para adelantar procesos de jurisdicción coactiva por reclamaciones derivadas del SOAT, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia C-666 de 2000) y a los conceptos de la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud, debido a que las ESE compiten en igualdad de condiciones con prestadores privados y no ejercen funciones de autoridad, por lo que no pueden ser juez y parte.
Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa: Refiere que la notificación del mandamiento de pago fue indebida, lo que impidió ejercer el derecho de defensa; las excepciones fueron presentadas dentro del término legal, pero fueron rechazadas por supuesta extemporaneidad, con interpretación errónea del artículo 301 del CGP y se negó el trámite de pruebas y se desconoció el material probatorio aportado.
Expedición irregular: Por cuanto la liquidación del crédito se realizó antes de que quedara en firme la resolución que ordenaba seguir con la ejecución; se incluyeron reclamaciones no radicadas, prescritas, pagadas o con objeciones aceptadas; se aplicaron tasas de interés indebidas y se omitió la liquidación individual por factura. Falsa motivación: Arguye que la ESE ignoró hechos probados como pagos realizados, objeciones aceptadas, prescripción de acciones y ausencia de reclamaciones, aunado a que se motivaron decisiones en hechos contrarios a la realidad.
Infracción de normas aplicables: Explica que se aplicaron normas dirigidas a EPS (Ley 1438 de 2011) en lugar de las aplicables a aseguradoras (Código de Comercio, artículo 1080); por consiguiente, se desconoció el procedimiento especial del SOAT y se aplicaron normas generales del Cpaca de forma indebida, al igual que se le vulneraron normas procesales sobre notificación, traslado de excepciones y liquidación de intereses.
2. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA Y DEL LLAMADO EN GARANTÍA 2.1. La ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira 2 argumenta que conforme al artículo 98 del Cpaca, al artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 a la jurisprudencia del Consejo de Estado y a los conceptos de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, tiene la facultad legal para adelantar procesos de cobro coactivo, dado que ello no implica el ejercicio de funciones jurisdiccionales. 2 Archivo en PDF con consecutivo 9 del expediente digital.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 Sostiene que la parte demandante fue notificada por conducta concluyente conforme lo determina el artículo 301 del CGP, pues desde el 13 de abril de 2023 solicitó el levantamiento de medidas cautelares; igualmente, participó en reuniones virtuales donde se discutió la cartera objeto del cobro y solicitó formalmente la notificación del mandamiento de pago y sus anexos, actuar que, por demás, dio lugar al saneamiento de la nulidad planteada por la parte demandante.
Explica que las excepciones presentadas por la aseguradora demandante fueron rechazadas por improcedentes, al haber sido radicadas fuera del término legal; igualmente, indica que el recurso interpuesto contra la resolución que ordena seguir adelante con la ejecución es improcedente conforme lo regula el artículo 836 del Estatuto Tributario y fue resuelto con posterioridad, por lo que no tiene sustento legal el argumento de nulidad propuesto por la parte demandante.
En lo relativo al argumento que se liquidó el crédito antes que se ordenara seguir adelante con la liquidación del crédito, se aclara que se debió a un error de digitación en las fechas, lo que no afecta el sentido material de la decisión y en cuanto a que ambas decisiones se notificaron el mismo día, se debió a la improcedencia del recurso.
En cuanto a la liquidación del crédito argumenta que se realizó conforme a derecho, pues se tuvieron en cuenta los abonos realizados por la aseguradora, la depuración de cartera efectuada en reuniones previas, la aplicación del artículo 41 del Decreto 056 de 2015 para el cálculo de intereses y se reconoció un error formal en la fecha del auto de liquidación, lo que no afectó la validez del acto, ya que la notificación se realizó posteriormente al rechazo de las excepciones.
Asimismo, niega que los actos administrativos hayan sido expedidos con falsa motivación o con infracción de normas, en la medida que se tuvo en cuenta la documentación aportada por la aseguradora, se resolvieron las objeciones a la liquidación del crédito y se aplicaron correctamente los artículos 301 del CGP y 836 del Estatuto Tributario.
Finalmente, llama en garantía a Prosolutions PS SAS (antes Sinergia Procesos SAS), con fundamento en los contratos de prestación de servicios 269-2022 y 332- 2023, cuyo objeto era el apoyo en la gestión y recuperación de cartera. Se invoca la cláusula de indemnidad contractual, en caso de que se profiera sentencia condenatoria contra la ESE. 2.2.
Prosolutions PS SAS 3 reitera los argumentos de la contestación de la demanda de la entidad demandada y en lo relativo al llamamiento en garantía arguye que es improcedente por ausencia de responsabilidad contractual y la inexistencia de vulneraciones al debido proceso; es decir, como la llamada en garantía no ha omitido ni incurrido en actos que generen perjuicios para la ESE, no está llamada a responder ante una eventual condena, al no existir una configuración de actos u omisiones en que se haya incurrido dentro de la ejecución del contrato. 3 Archivo en PDF con consecutivo 16 del expediente digital.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 7
3. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En audiencia de pruebas del 12 de marzo de 2025 4 se declaró culminada la etapa probatoria, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y concedió el término de 10 días a las partes para la formulación de alegatos de conclusión, por escrito, oportunidad en la cual concurrieron las partes así: 3.1.
La parte demandante 5 reitera los argumentos expuestos en la demanda y cita un precedente del Consejo de Estado para reconfirmar la falta de competencia de la ESE para adelantar el trámite de jurisdicción coactiva; igualmente, insiste que es procedente el restablecimiento del derecho solicitado por cuanto fue privado de la disposición de los dineros que le pertenecían, lo que le generó afectaciones producto de la inmovilización consistentes en no poder percibir los rendimientos financieros que los mismos hubiesen generado si no se hubiesen retenido, el cual es un hecho notorio que no requiere de prueba. 3.2.
La parte demandada 6 reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y resalta que el antecedente jurisprudencial citado por la parte demandante no es aplicable, por cuanto fue expedido con posterioridad al inicio del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra, por lo que no proceden las pretensiones de la demanda, dado que el proceso administrativo se adelantó conforme al manual de cobro coactivo adoptado por la ESE, el cual cuenta con la presunción de legalidad, por lo que no se le vulneró el debido proceso.
Por último, precisa que no se demostró los perjuicios reclamados, toda vez que las sumas objeto del cobro coactivo ya se encontraban embargadas por cuenta del Hospital Pablo Tobón de Medellín, por lo que la entidad había dejado de recibir rendimientos financieros sobre los dineros embargados por una entidad diferente a la ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira, aunado a que no se demostró los impactos financieros negativos de la compañía y un testigo fue claro en determinar que los recursos embargados no dejaban de generar intereses, pues mientras el dinero estaba congelado no se recibían dichos intereses, pero una vez se levantaba el embargo le eran entregados estos.
Finalmente, pone en conocimiento del que se presentó demanda de reparación directa en el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira, radicado 66001-33-33- 007-2024-00053-00, donde la Compañía Mundial de Seguros pretende lo mismo a título de reparación del daño, lo que denota pretensiones similares a las solicitadas en el presente proceso a título de restablecimiento del derecho, es decir, una doble reclamación judicial por el mismo hecho. 4 Archivo en PDF con consecutivo 50 del expediente digital. 5 Archivo en PDF con consecutivo 51 del expediente digital. 6 Archivo en PDF con consecutivo 53 del expediente digital.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 3.3. Llamado en garantía 7 reitera los argumentos expuestos en la contestación del llamamiento y resalta que el testimonio del gerente de Inversiones de la Compañía Mundial de Seguros fue claro en advertir que las cuentas congeladas por embargos reciben intereses financieros sin afectar dichos rendimientos; igualmente, refiere que conforme a las pruebas documentales se logró demostrar que para la época del embargo realizado por la ESE dentro del cobro coactivo existían más embargos a la misma cuenta embargada por esta. 3.4.
El Ministerio Público guardó silencio. 8 4. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia: Por cuanto no se observa ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir la decisión que en derecho corresponde, lo cual hará en primera instancia, de conformidad con el artículo 152 numeral 2º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Cpaca. 4.2.
Cuestión previa. Reiteración de los fundamentos jurídicos de este Tribunal: Esta Corporación se ha pronunciado sobre hechos similares en providencia anterior, 9 en el mencionado fallo se incorporan razones que serán acogidas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 4.3. Objeto de la decisión 4.3.1.
Problemas jurídicos: ¿Las Empresas Sociales del Estado como entidades públicas descentralizadas están facultadas para llevar a cabo el procedimiento administrativo de cobro coactivo respecto a sumas relacionadas con aseguradoras que amparan riesgos de SOAT? ¿Es procedente a título de restablecimiento del derecho la restitución de los dineros pagados como consecuencia del proceso de cobro coactivo adelantado por la ESE y del pago de la prima de la póliza judicial realizada como consecuencia de una medida de embargo tomada dentro de dicho procedimiento administrativo? 4.3.2.
Asunto por resolver: El análisis del asunto litigioso se circunscribe a establecer si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados por falta de competencia, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, expedición irregular, falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse; en caso afirmativo, se determinará si hay lugar a ordenar la restitución de los dineros que hayan sido pagados por concepto de capital e intereses en el auto que resolvió la objeción a la liquidación del crédito, más los intereses corrientes dejados de percibir liquidados a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia o a la indexación de 7 Archivo en PDF con consecutivo 52 del expediente digital. 8 Archivo en PDF con consecutivo 54 del expediente digital. 9 Sentencia del 23 de enero de 2025, radicación 66001-23-33-000-2022-00146-00, Sala Tercera de Decisión, magistrado ponente Andrés Medina Pineda.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 dicha suma, así como el valor de la póliza cancelada para levantar los embargos que la demandada decretó en el trámite coactivo; igualmente, la responsabilidad del llamado en garantía. 4.4. De la nulidad por infracción de la norma en que debía fundarse, por falsa motivación y por incompetencia. Respecto de la causal de nulidad por infracción de la norma en que debía fundarse, debe tenerse en cuenta que el Consejo de Estado ha precisado que consiste en la violación de normas superiores por su falta de aplicación, por aplicación indebida o por interpretación errónea. 10 Asimismo, ha explicado que la falta de aplicación se presenta cuando se ignora la existencia de la norma, o porque a pesar de conocerla, no se aplica a la solución del caso; la aplicación indebida cuando el precepto que se hace valer se usa o aplica a pesar de no ser el pertinente para resolver el asunto y la interpretación errónea cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. 11 La anterior causal está íntimamente relacionada con la falsa motivación del acto acusado; por lo tanto, el Consejo de Estado señaló que la causal de nulidad de falsa motivación por error de derecho se configura cuando la administración desconoce los supuestos jurídicos que deben fundamentar la decisión administrativa por alguno de los siguientes motivos: i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad, ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión y iii) por errónea interpretación. 12 Ahora bien, para el caso concreto, tal como se plantean las causales de anulación, la infracción en las normas en que debía fundarse y la falta de competencia también están fuertemente imbricados, frente a su entendimiento y alcance, el Consejo de Estado 13 se ha pronunciado de la siguiente forma: «[…] La falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa.
En los casos en que tiene aplicación la reserva de ley no se encuentra permitido regular la materia por medio de preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa, como lo son los reglamentos. En esos términos, el principio en cuestión constituye una garantía esencial de los estados modernos hacia sus asociados, si se tiene en cuenta que los asuntos sujetos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés social y económico que, en tal virtud, deben positivarse como resultado de 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente 17001-23-33000- 2016-00265-01 (23743), sentencia del 18 de marzo de 2021, consejera ponente Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 11 Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión, providencia del 2 de mayo de 2011, expediente 2003-00572, consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta en descongestión de la Sección Primera, proceso 0500123-31-000-2007-03305-01, sentencia del 12 de abril de 2018, consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2015-01089-00 (4824-15).
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 una amplia deliberación que garantice el principio democrático, lo que le otorga legitimidad a la norma de derecho resultante. Es importante resaltar la forma en que la reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular los aspectos centrales de la materia en cuestión. Esto no significa que se excluya el reglamento porque, una vez expedida la ley, podrán dictarse aquellos que se conocen como reglamentos ejecutivos o secundum legem, los cuales gozarán de validez en la medida en que tengan una adecuada cobertura legal, esto es, en cuanto se dediquen a ejecutar o desarrollar la ley a la que se encuentran inmediatamente ligados.
Esto quiere decir que en aquellos casos solo habrá espacio para el reglamento, en la medida en que previamente haya una habilitación legal. […]» En otras palabras, la alta Corporación señaló: 14 «[…] Debe resaltarse que la competencia, entendida como un elemento de validez de los actos administrativos, cobra vital importancia en el análisis de legalidad de estos, puesto que, si bien como se precisó en el extracto jurisprudencial trasuntado, aquel no es intrínseco a la estructura y contenido de la decisión, sí lo es frente a la limitación de las potestades de cualquier autoridad para definir determinada situación jurídica.
Lo anterior significa que la competencia se acompasa a lo que resultaría ser el marco de acción de las entidades públicas, el cual previamente debe estar definido por la Ley, ello con el fin de que estas puedan reglamentar, ejecutar o concretar los postulados de las normas superiores con estricta sujeción de las facultades, funciones y capacidades que cada una tiene en virtud de su propia naturaleza y conforme a las condiciones de su creación. Bajo este contexto, se precisa que el mentado factor de validez necesariamente se relaciona con el principio de legalidad, en tanto el hecho de delimitar qué autoridad debe resolver un asunto específico, se constituye en una restricción indispensable en el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho, habida cuenta de que propende por garantizar la uniformidad en el actuar de su agentes, precaver el ejercicio arbitrario del poder público, dar prevalencia a la igualdad material ante la administración y consolidar el rango jerárquico de los entes públicos en razón de la relevancia de los asuntos a resolver y su necesidad de legitimidad, discusión democrática y nivel de responsabilidad.
Por lo expuesto se considera que la falta de competencia de una entidad para proferir una decisión puntual, debe ser la primera causal de estudio en un juicio de legalidad Esto en atención a que aquel presupuesto a pesar de ser en esencia formal, surte efectos sustanciales en la materia objeto de definición, toda vez que el desconocer la reserva del constituyente, la reserva legal o la reserva reglamentaria, implica que se atenta en contra del propio ordenamiento jurídico y su esquema de sujetos con facultad regulatoria, al punto de afectar de entrada la validez del acto administrativo al margen incluso de la verificación sobre las normas aplicadas, su motivación, su expedición irregular o con desviación de poder […]». 4.5.
Derecho al debido proceso administrativo. El debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política es una 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente William Hernández Gómez, sentencia del 22 de julio de 2021, radicación 23001-23-33-000-2013- 00163-02(4789-18), demandante Ministerio de Educación Nacional, demandado departamento de Córdoba - Asamblea Departamental, terceros intervinientes Froyla Coronado Begambre y otros.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello.
La grave violación de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental. 15 Con base en dicha interpretación la Corte Constitucional 16 ha sostenido que esta garantía fundamental se constituye en un conjunto complejo de condiciones que le impone el ordenamiento jurídico a la Administración, materializadas en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad, cuya finalidad es asegurar el ordenado funcionamiento de la administración pública, la validez de las decisiones adoptadas por esta en uso de sus prerrogativas constitucionales y legales y, finalmente, busca proteger el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.
El debido proceso es un principio integrador que se compone a su vez de otros principios constitutivos, 17 entre los cuales se encuentran el derecho a la defensa al igual que los principios de (i) legalidad, 18 (ii) legalidad en la obtención de las pruebas, 19 (iii) derecho a la prueba, 20 (iv) derecho a la valoración no arbitraria de la 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Barcenas, sentencia del 18 de julio de 2011, radicación 11001-03-27-000-2006-00044- 00(16191) 16 Corte Constitucional, sentencia T-286 del 20 de mayo de 2013, magistrado ponente Nilson Pinilla Pinilla. 17CIFUENTES MUÑOZ, Eduardo.
Acceso a la justicia y debido proceso en Colombia (Síntesis de la doctrina constitucional). Anuario iberoamericano de justicia constitucional, ISSN 1138-4824, Nº. 3. Madrid, España, 1999, p. 271-317 18 REY CANTOR, Ernesto. Principio de Legalidad y Derechos Humanos. Análisis desde la perspectiva del derecho constitucional procesal. Pp. 529-582.
En VEGA GÓMEZ, Juan y CORZO SOSA, Edgar (coords.) Instrumentos de tutela y justicia constitucional. Memorial del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México, 2002 Disponible en: http://biblio.juridicas.una m.mx/libros/1/344/24.pdf. [consultado julio 2013] “El principio de legalidad sustantivo consiste en que el hecho ilícito (el tipo) y la sanción (la pena) deben ser definidos por ley preexistente, es decir, con anterioridad a la ocurrencia de la conducta reprochable” y “el principio de legalidad procesal” consiste en que “nadie podrá ser juzgado sino ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. 19 PELÁEZ HERNÁNDEZ, Ramón Antonio.
Reflexiones en torno al Tratamiento de la Prueba Ilícita en el Sistema Jurídico Colombiano. Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca. Bogotá.2008. Disponible en: http://www.unicolmayor.edu.co/revistamisionjuridica/pdf/primera%20edicion/reflexion es%20en%20torno.pdf [consultado julio 2013]. El principio de la legalidad en la obtención de la prueba es la inadmisibilidad de la prueba ilícita aplicable en nuestro sistema jurídico, que se sustenta en el hecho de que en un Estado en el que se protege el debido proceso no es posible permitir que para la obtención de la prueba sean violados los derechos y garantías, so pretexto de proferir una decisión judicial. 20 RUIZ JARAMILLO, Luis Bernardo.
El Derecho a la Prueba como un Derecho Fundamental. Revista de Estudios de Derecho. Volumen 64 No. 143. Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. Medellín, Colombia. 2007. pp 182 y 205. Disponible en: http://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/red/article/view/2552/2076 [consultado julio 2013] El derecho a la prueba es la posibilidad que tiene una persona de utilizar todos los medios posibles en aras de convencer al juez sobre la verdad del interés material perseguido.
Es un derecho fundamental en la medida en que es inherente a la persona, debido a que en gran medida la condición existencial de aquellas depende de la virtud de la verdad que declaren los jueces en los procesos judiciales y porque la prueba se encuentra en todos los ámbitos de la vida de las personas, en su cuerpo, en su intimidad o en sus actividades sociales.
(…) El contenido esencial del derecho a la prueba se caracteriza, además, por ser un instrumento de la persona (…) un derecho subjetivo exigible al juez cuyo objeto es una acción u omisión en la actividad probatoria (…) es la conexión entre el derecho procesal y derecho material (…) Incluso en su conexión con el derecho al acceso a la justicia, puede tratarse de una prestación económica para hacer seriamente efectivo este derecho (…) Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 prueba, 21 (v) principio de contradicción, 22 (vi) principio de prohibición de reforma peyorativa o no reformatio in pejus, 23 (vii) principio del juez natural o juez competente, 24 (viii) principio de imparcialidad, 25 (ix) principio de inmediación, 26 (x) principio de la doble instancia, 27 (xi) principio de publicidad, 28 (xii) principio de 21 GASCÓN ABELLÁN, Marina.
La Prueba Judicial: Valoración Racional y Motivación. Universidad de Castilla- La Mancha, España. Disponible en: http://www.uclm.es/postgrado.derecho/_02/web/m ateriales/filosofia/Prueba.pdf. [consultado julio 2013] El derecho a la valoración no arbitraria de la prueba consiste en que “la valoración de la prueba ha de estar guiada por criterios de racionalidad, aunque no se trate de una racionalidad deductiva o demostrativa, y que tales criterios han de ser después los que permitan justificar (o motivar) la declaración de hechos de la sentencia” 22 Corte Constitucional, magistrado ponente Juan Carlos Henao Pérez, sentencia T-274 del 11 de abril de 2012.
Acción de tutela instaurada por la Empresa de Energía del Pacífico SA ESP EPSA ESP, contra las actuaciones y decisiones judiciales adoptadas por el Tribunal Administrativo del Valle Cauca con ocasión en la acción de grupo 2002-04564-01. Disponible en: http://www.corteconstituciona l.gov.co/relatoria/2012/t-274- 12.htm [consultado julio 2013] El principio de contradicción es el derecho “de aducir y pedir la práctica de las pruebas necesarias con el fin de controvertir las de la contraparte y alcanzar la prosperidad de sus pretensiones o defensas, de conformidad con las normas sustanciales. 23 Corte Constitucional, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería, sentencia T-291 del 6 de abril de 2006.
Acción de tutela interpuesta por Ramón Valentierra Jaramillo contra el Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá DC. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/t-291-06.htm [consultado julio 2013] El principio de No Reformatio In Pejus es “La prohibición de la reforma en perjuicio del procesado en quien concurre la calidad de apelante único (…).
En este sentido, la prohibición de la reformatio in pejus comporta un límite impuesto por el constituyente al momento judicial de expresión del poder punitivo”. 24 Corte Constitucional, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis, sentencia C-200 del 19 de marzo de 2002. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 40 y 43 (parcial) de la Ley 153 de 1887 ““que adiciona y reforma los Códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”.
Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-200-02.htm [consultado julio 2013] Principio de Juez Natural. este principio implica específicamente la prohibición de crear Tribunales de excepción, o de desconocer la competencia de la jurisdicción ordinaria. Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Costa Rica, magistrado ponente Abdelnour Granados, sentencia de agosto 5 de 2011.
Recurso de amparo interpuesto por Galería de Arte y Cafetería contra el Ministerio de Salud. Disponible en: http://sitios.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional/Constitucion%20Pol itica/Sentencias/2011/11-010193.html[consultado julio 2013] “Esta garantía, elemento integral del debido proceso, supone la existencia de órganos judiciales preestablecidos en forma permanente por la ley.
Se tutela a través de este principio, la prohibición de crear organismos ad-hoc, o ex post facto (después del hecho), o especiales, para juzgar determinados hechos o a determinadas personas, sin la generalidad y permanencia propias de los tribunales judiciales”. Disponible en: http://sitios.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional/Constitucion%20Po litica/Principios%20Constitucionales/JUEZ%20NATURAL.htm [consultado julio 2013] 25 Corte Constitucional, magistrado ponente Juan Carlos Henao Pérez, sentencia C- 762 del 29 de octubre de 2009.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981 “por la cual se dictan normas en materia de Ética Médica”. Disponible en: http://www.corteconstitucional. gov.co/relatoria/2009/c- 762-09.htm [consultado julio 2013] Principio de Imparcialidad: La imparcialidad objetiva exige que los asuntos sometidos al juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de ninguna clase ni directo ni indirecto.
Hace referencia a que un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su consideración, desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier duda razonable sobre su imparcialidad. 26 Corte Constitucional, Sala Plena, magistrado ponente Mauricio González Cuervo, sentencia C-250 de abril 6 de 2011, expedientes D-8231, D-8232, D-8240 acumulados, demandantes Mauricio Pava Lugo (8231), Mauricio Pava Lugo (8232) y Juan José Cantillo Pushaina (8240).
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 86 (parcial), 89 (parcial) de la Ley 1395 de 2010 (8231), artículo 90 de la Ley 1395 de 2010 (8232), artículo 100 de la Ley 1395 de 2010 (8240). Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/2011/c-250_1911.html [consultado abril 2012] Principio de Inmediación: “La inmediación exige que el juez deba tener una relación directa y sin intermediarios con el proceso, esto es, con los sujetos del mismo -partes e intervinientes- y con su contenido o materia”. 27 Corte Constitucional, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil, sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003.
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6° del artículo 45 del Decreto - Ley 267 de 2000 “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-095-03.htm [consultado julio 2013] Principio de la Doble Instancia: “la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 celeridad o no dilación injustificada, 29 (xiii) derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho o non bis in ídem. 30 De ahí que, se garantiza el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho, habida consideración la eficacia del derecho al debido proceso, va más allá del cumplimiento de las ritualidades que dispone el orden jurídico para la ejecución de las actuaciones del Estado y conforma una garantía material dirigida a la vigencia de otros derechos constitucionales, cuya eficacia depende de que la actuación estatal se ajuste a las reglas contenidas en la legislación aplicable. 4.6.
Procedencia del proceso de cobro coactivo para el cobro de facturas por concepto de servicios de salud Respecto al procedimiento de cobro coactivo la Ley 1437 de 2011 consagra: «[…]
ARTÍCULO
98. DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.
ARTÍCULO
99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta. 28 Corte Constitucional, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, sentencia C-929 del 6 de septiembre de 2005.Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 72 (parcial), 565 inciso 2 (parcial) y 568 (parcial) del Decreto-Ley 624 de 1989 "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales".
Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-929-05.htm [consultado en julio 2013] Principio de Publicidad: el principio de publicidad se realiza mediante el reconocimiento del derecho que tiene la comunidad a conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, a exigir que ellas se surtan con total sometimiento a la ley.
Es decir, aparte de las notificaciones como actos de comunicación procesal, el principio de publicidad comporta también el reconocimiento del derecho ciudadano a enterarse de las decisiones tomadas por la administración y la jurisdicción, aunque, desde luego, con las limitaciones impuestas por el ordenamiento jurídico. En este último evento, el principio de publicidad constituye una garantía de transparencia en la actuación de los poderes públicos y un recurso que permite las condiciones necesarias para el reconocimiento del derecho a controlar el ejercicio del poder. 29 Corte Constitucional, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva, sentencia C-371 del 11 de mayo de 2011.
(En esta sentencia se cita la sentencia C-799 de 2005.) Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-371-11.htm [consultado abril, 2012] (ver extracto en nota al pie número 20) Principio de Celeridad: “los términos procesales constituyen el momento o la oportunidad que la ley establece para la ejecución de las etapas o actividades que deben cumplirse dentro del proceso por el juez, las partes, los terceros intervinientes y los auxiliares de la justicia” 30 MAÑALICH RAFFO, Juan Pablo.
El Principio Ne Bis In Ídem en el Derecho Penal Chileno. Revista de Estudios de la Justicia – Nº 15 – Año 2011. Facultad de Derecho, Universidad de Chile. pp 139. Disponible en: http://web.derecho.uchile.cl/cej/doc/MA%C3%91ALICH%20_10.pdf [consultado en julio 2013] Principio de Non bis in ídem: “prohibición de consideración o valoración múltiple de un mismo “hecho” –o más técnicamente: de una misma circunstancia o aspecto (de uno o más hechos) – en la fundamentación judicial de la sanción a ser impuesta sobre una misma persona.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3.
Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 5.
Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.
ARTÍCULO 100. REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: 1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario. 3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular.
ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.
Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo: 1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y 2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.
Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares.
PARÁGRAFO. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos. […]
ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 15 omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50% […]».
Sobre la naturaleza de la Empresas Sociales del Estado la Ley 100 de 1993 establece: «[…]
ARTÍCULO 194. Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
ARTÍCULO 195. Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: 1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del Estado". 2. El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social. 3.
La junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990. 4. El director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la presente Ley. 5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del CAPÍTULO IV de la Ley 10 de 1990. 6.
En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública. 7. El régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la Ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente Ley. 8.
Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la nación o de las entidades territoriales. 9. Para efectos de tributos nacionales se someterán al régimen previsto para los establecimientos públicos.
ARTÍCULO 196. Empresas Sociales de Salud de carácter nacional. Transfórmense todas las entidades descentralizadas del orden nacional cuyo objeto sea la prestación de servicios de salud, en empresas sociales de salud.
ARTÍCULO 197. Empresas sociales de salud de carácter territorial. Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 16 vigencia de esta Ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo […]».
En relación con la facultad para adelantar procesos de cobro coactivo en cabeza de las Empresa Sociales del Estado, el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006 31 señala: «[…] Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Parágrafo 1°. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
Parágrafo 2°. Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1° y 2° del artículo 820 del Estatuto Tributario. Parágrafo 3°. Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias […]».
(Subraya fuera del texto original) Por su parte el Decreto 4473 de 2006 32 establece el procedimiento aplicable, en el que se indica que las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, lo establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita.
Ahora bien, sobre la procedencia del proceso de cobro coactivo para el cobro de facturas por concepto de servicios de salud prestados el Consejo de Estado al analizar la facultad otorgada a las Empresas Sociales del Estado concluyó: 33 «[…] En ese entendido, las Empresas Sociales del Estado forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado (art. 49 CP). 31 Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones. 32 Por el cual se reglamenta la Ley 1066 de 2006. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Milton Chaves García, sentencia del 24 de agosto de 2023, radicación 25000-23-37-000-2016-01174-01 (26685), demandante EPS-S Convida, demandado NULIDAD Y ESE HOSPITAL OCCIDENTE DE KENNEDY NIVEL III (Hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE) Temas: Proceso de cobro coactivo - competencia Empresas Sociales del Estado.
Competencia para el cobro. Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 17 Sin embargo, como quedó dicho, la Ley 100 de 1993 dispuso que las ESE, en la contratación por la prestación de los servicios de salud se sujetan al derecho privado. Ello obedece a que la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) 34 públicas 35, mixtas 36 o privadas 37 implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud.
Valga aclarar que el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (ESE) y otros (particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial.
Lo anterior significa que en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo, generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas.
Para el caso de las ESE, la Sala estima oportuno acudir a un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que abordó este mismo estudio, pero respecto de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. En concreto, en la sentencia C-666 de 2000, que se citó en párrafos precedentes, la Corte consideró que permitir que adelanten el cobro coactivo “organismos vinculados” a la administración pública que habitualmente desarrollan actividades semejantes a las de los particulares, “[…] implica un desconocimiento de la naturaleza de las cosas, en tanto la atribución no puede considerarse como razonable, si se tienen en cuenta las funciones que cumplen los entes vinculados y el papel que desempeñan en la economía.” En esencia, en esa sentencia se sostuvo lo siguiente: “[…] Es importante destacar que la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales.
Pero esta justificación no es aplicable a entes que despliegan actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquéllas también estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado (artículo 2 C.P). 34 Cita de cita. Ley 100 de 1993.
ARTÍCULO 177. DEFINICIÓN. Las Entidades Promotoras de Salud son las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente Ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente Ley.
Nota: Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 35 Cita de cita. Empresas Industriales y Comerciales del Estado (L. 489/98, arts. 69 y 85) y sociedades públicas (L. 489/98, arts. 94, inc.1 y 38, lit. f). Sobre el régimen privado de contratación consultar Ley 1474 de 2011, art. 93, modificatorio de la Ley 1150 de 2007, art. 14. 36 Cita de cita.
Sociedades de economía mixta (L. 489/98, arts. 97). Sobre el régimen privado de contratación consultar Ley 1474 de 2011, art. 93, modificatorio de la Ley 1150 de 2007, art. 14. 37 Cita de cita. Cajas de compensación familiar (L. 21/82, art. 39/L. 100/93, art. 181, lit c), sociedades comerciales y empresas de economía solidaria y cooperativas (L. 454 de 1998, arts. 2 y 6, par. 2/Ley 100/93, art. 181) Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 18 Conferir dicha facultad excepcional a entes del indicado carácter para hacer cumplir obligaciones contractuales viola el principio de equidad respecto de las partes comprometidas en un conflicto (artículo 13 de la Carta), ya que es importante destacar que, dados los fines que persiguen las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, éstas suelen competir en igualdad de condiciones con los particulares.
Así, pues, la conversión de las entidades vinculadas en "jueces" y partes puede afectar el equilibrio de las relaciones entre aquéllas y los particulares, con quienes compiten libremente en actividades industriales y comerciales. Debe recalcarse que las actividades generalmente atribuidas por la ley a las entidades vinculadas corresponden, consideradas materialmente, a actos de gestión y no de autoridad y, por ello, aquéllas no deben estar investidas de una atribución exorbitante que, como se explicó con anterioridad, está ligada al concepto de imperio del Estado.
En estos eventos, los conflictos que se presenten con los particulares deben llevarse a los estrados judiciales, con el fin de respetar el debido proceso y los principios de imparcialidad y de juez natural (artículo 29 Ibídem). De esta forma, si se tienen en cuenta las tareas que usualmente son asignadas a los entes vinculados, para la Corte el reconocimiento de una facultad como la descrita supondría, en los términos generales que contempla la disposición objeto de proceso, un exceso de poder que conduciría, por contera, al desconocimiento de la garantía de toda persona de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la Carta).
De lo anterior advirtió la Corte que procedería declarar la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas en esa oportunidad (“y vinculados” del art. 112 de la Ley 6/1992). Sin embargo, aclaró que es posible que el legislador asigne a los entes vinculados funciones “netamente” administrativas, que implican el ejercicio de autoridad, lo que justifica el trámite excepcional del cobro coactivo para recaudar recursos provenientes de dichas funciones, siempre que la ley autorice tal atribución, por lo que declaró la exequibilidad, pero condicionada.
Para el presente caso, aunque las ESE son entidades adscritas, se asemejan a las vinculadas porque en materia contractual se rigen por el derecho privado y ejercen actividades similares a las de los particulares, lo que permite ubicarlas en el mercado en igualdad de condiciones que sus competidores públicos o privados. En atención a las disposiciones mencionadas, se concluye que, si bien las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas que prestan en forma permanente el servicio público de salud, que está a cargo del Estado, el cumplimiento de esa actividad no constituye una función administrativa, como quedó dicho en el capítulo anterior.
En ese entendido, aquellas obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación del servicio de salud no pueden perseguirse en ejercicio del procedimiento de cobro coactivo ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes. En los anteriores términos, al excluir a aquellas entidades públicas cuyas deudas se generen como consecuencia de la celebración de contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, que pueden ser cobradas de forma similar o igual que los particulares, el parágrafo 1º del referido artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 menciona supuestos que son predicables a las ESE, en relación con su función de prestar en forma permanente el servicio público de salud, si se tiene en cuenta que los créditos a favor de estas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares.
Sea del caso precisar que las ESE pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro coactivo solo cuando existan créditos a su favor pendientes de pagar y que hayan sido producto de una actividad o función Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 19 administrativa, en la que no está incluida la prestación de salud, dado que esta tiene inmerso un contrato de prestación de servicios de salud, en similares términos a los que prestan los particulares, del que concurren obligaciones civiles y comerciales.
Por último, las normas del CPACA (art. 98 y ss) que regulan el procedimiento administrativo de cobro coactivo no se contraponen a la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, que es una norma especial que debe tenerse en cuenta al momento de verificar la competencia de las entidades públicas para adelantar dicho cobro […]».
(Subraya y negrilla fuera del texto original) Igualmente, La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 38 estableció: 38 Concepto del 23 de julio de 2024, consejero ponente Oscar Darío Amaya Navas, radicado 110010306000202300074700, interno 2516 referencia: Inexistencia de jurisdicción coactiva por parte de las Empresas Sociales del Estado-ESE.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 20 Ahora bien, resulta pertinente aclarar que la jurisprudencia trascrita resulta aplicable al presente caso en atención a la similitud de los presupuestos y por cuanto no se trata de una sentencia de unificación que determine una aplicación específica, ni siquiera a un cambio de tesis, pues la sentencia citada por la entidad demandada de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no se refirió puntualmente a la facultad de cobro coactivo de las ESE para el cobro de servicios de salud, como sí lo hicieron las sentencias descritas.
Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado 39 ha precisado que, «[…] salvo que de manera expresa se disponga lo contrario, los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, a efectos de salvaguardar valores superiores como la igualdad, la seguridad jurídica y la aplicación uniforme e inmediata del derecho […]»; en consecuencia, resulta aplicable al presente asunto por tratarse de un precedente vertical del Consejo de Estado en el que se establece una interpretación clara de las normas de competencia de las ESE para tramitar un proceso de cobro coactivo por facturas de prestación de servicio de salud, al igual que se aplica un precedente horizontal de este Tribunal, conforme se citó al inicio de esta providencia, sentencias que, por demás, están vigentes a la fecha de proferirse la 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, consejero ponente José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del 4 de abril de 2025, radicación 25000-23-36-000-2018- 01199-01 (69.344), actor Gloria Cecilia Hernández Krog, demandado Nación – Ministerio de Defensa- Ejército Nacional y otro.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 21 presente decisión, por lo que prevalece sobre decisiones de otros tribunales y conceptos de otras entidades. Por lo tanto, es posible afirmar que las Empresas Sociales del Estado no pueden perseguir las obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación del servicio de salud a través del ejercicio del procedimiento de cobro coactivo ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y normas concordantes. 4.7.
Caso concreto En el presente asunto se encuentra acreditado: • Auto del 16 de noviembre de 2021 proferido por la Unidad de Cobro Coactivo de la ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira, por medio del cual avocó conocimiento de las diligencias realizadas por el coordinador de cartera, según constancia en el que se indica que los títulos son las facturas adeudadas por la Compañía Mundial de Seguros por concepto de servicios de salud prestados. 40 • Resolución 1002 del 16 de noviembre de 2021 expedida por la entidad demandada, por medio del cual se libra mandamiento de pago por las obligaciones derivadas de prestación de servicios de salud contenidas en título ejecutivo complejo. 41 • Correo electrónico enviado por la ESE a la entidad demandante el 1 de marzo de 2023, donde se anexa la notificación inicial del proceso de cobro coactivo realizada el 9 de diciembre de 2021 al correo electrónico seguros.mundialsc@Iq-online.com, los oficios de embargo de las cuentas de la entidad demandante, el auto que avoca conocimiento y el que libra mandamiento de pago. 42 • Auto del 1 de junio de 2023 proferido por la entidad demandada, mediante el cual rechazó la póliza aportada y negó la solicitud de levantamiento de la medida cautelar. 43 • Auto del 9 de junio de 2023 proferido por la entidad demandada, mediante el cual negó la solicitud de cesación del cobro coactivo presentada por la parte demandante. 44 • Memorial incidente de nulidad por indebida notificación presentado por la entidad demandante a la parte demandada. 45 40 Archivo en PDF con consecutivo 1.1 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 41 Archivo en PDF con consecutivo 1.2 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 42 Archivo en PDF con consecutivo 1.3 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 43 Páginas 173 a 176 del archivo en PDF con consecutivo 1.29 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 44 Archivo en PDF con consecutivo 1.4 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 22 • Auto del 31 de agosto de 2023 proferido por la entidad demandada, mediante el cual aceptó la póliza aportada y levantó las medidas de embargo. 46 • Auto del 5 de septiembre de 2023 proferido por la entidad demandada, mediante el cual tuvo por notificada por conducta concluyente a la Compañía Mundial de Seguros SA y rechazó la solicitud de nulidad por indebida notificación. Asimismo, aportó la notificación por correo electrónico el 13 de octubre de 2023. 47 • Solicitud del 12 de septiembre de 2023, por medio del cual la parte demandante solicita a la entidad demandada el levantamiento de las medidas cautelares y el reintegro de os dineros embargados. 48 • Solicitud de revocatoria directa del mandamiento de pago del 12 de noviembre de 2021, notificado el 3 de noviembre de 2023. 49 • Excepciones frente a la Resolución 1002 del 12 de noviembre de 2021 radicada por la entidad demandante el 7 de noviembre de 2023 ante la ESE demandada, 50 en el cual anexa: 1.1.
Cuadro en Excel en el que se relaciona cada una de las reclamaciones y se indica la fecha en la que fue avisada a la compañía y se indica la objeción que se hizo de la misma. 1.2. Comunicados enviados a la ESE por medio de los cuales la Compañía demandante se informa la objeción. 1.3. Pruebas de entrega de los comunicados por medio de los cuales se objetaron las reclamaciones. 1.4.
Soportes de los anexos presentados en las reclamaciones por parte de la ESE. 1.5. Investigación realizada con base en la cual se sustentó la objeción total formulada frente a varias reclamaciones. 1.6. Auditoria especial objeciones parciales, en el cual se realiza un estudio técnico de las objeciones parciales realizadas por la Aseguradora a 45 Archivo en PDF con consecutivo 1.7 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 46 Páginas 197 a 203 del archivo en PDF con consecutivo 1.29 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 47 Archivos en PDF con consecutivos 1.5 y 1.6 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 48 Páginas 209 a 214 del archivo en PDF con consecutivo 1.29 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 49 Archivo en PDF con consecutivo 1.8 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 50 Archivos en PDF con consecutivo 1.9 y carpeta 1.9.1. obrantes en de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 23 las reclamaciones de la ESE, que muestra los criterios y justificaciones de las objeciones parciales por pertinencia, soportes, tarifas, facturación. 1.7. Constancias y certificaciones de las transferencias bancarias realizadas por la parte demandante. 1.8.
Actas de conciliación de objeciones, en las cuales se evidencia la aceptación de objeciones por parte de la ESE. 1.9. Certificaciones de agotamiento de cobertura. 1.10. Conceptos 202111000108841 y 20221600001480621 de la Superintendencia Nacional de Salud, Circular 02 de 2023 de la Procuraduría General de la Nación, Concepto 1 – 2017 – 0322388 y Comunicado 202214201009031 del 24 de mayo de 2022 expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. • Resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023, proferido por la entidad demandada, mediante la cual rechaza por improcedente las excepciones propuestas y ordena seguir adelante con la ejecución. 51 • Recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra la Resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023, radicada por correo electrónico el 15 de noviembre de 2023. 52 • Auto del 1 de noviembre de 2023 expedido por la ESE, mediante el cual se liquida el crédito, notificado el 15 de noviembre de 2023. 53 • Resolución 1311 del 23 de noviembre de 2023 proferido por la entidad demandada, por el cual confirmó en todas sus partes la Resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023. 54 • Solicitudes de la entidad demandante de incidente de nulidad, de fijación de caución, de pago de esta y levantamiento de embargo, reiteración y solicitud de decisión de incidente de nulidad, de terminación del proceso coactivo por ilegal. 55 Igualmente, constancia pago de la póliza 02-41- 101000305-0 expedida por Seguros del Estado SA y recibo de caja 20001188. 56 • Circular 002 de marzo 23 de 2023 expedida por la Procuraduría General de la Nación, en la que se informa que los recursos del Sistema Genera de Seguridad Social e Salud son inembargables y que la ESE carece de 51 Archivo en PDF con consecutivo 1.10 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 52 Archivo en PDF con consecutivo 1.11 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 53 Archivo en PDF con consecutivo 1.12 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 54 Archivo en PDF con consecutivo 1.13 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 55 Archivo en PDF con consecutivo 1.14 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 56 Archivos en PDF con consecutivos 1.25 y 1.26 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 24 competencia para adelantar procesos de cobro coactivo contra las EPS, ERP y Adres. 57 • Memorial radicado por la parte demandante a la entidad demandada en la que solicita la terminación del proceso de cobro coactivo por falta de competencia. 58 • Auto del 20 de diciembre de 2023 proferido por la entidad demandada, por medio del cual niega por improcedente la solicitud revocatoria directa. 59 • Memorial de objeción a la liquidación del crédito presentado por la parte demandante a la ESE. 60 • Auto sin fecha proferido por la ESE, mediante el cual se resolvió la objeción a la liquidación del crédito y modificó la misma, notificado el 4 de enero de 2024. 61 • Recurso de reposición presentado por la parte demandante en contra del auto mediante el cual se resolvió la objeción de la liquidación del crédito. 62 • Auto del 15 de enero de 2024 63 proferido por la entidad demandada, mediante el cual indicó que no era procedente el recurso de reposición interpuesto en contra del auto que resolvió a objeción a la liquidación del crédito. 64 • Comprobante de pago del 26 de enero de 2024 del Banco Agrario de Colombia, por la cual la Compañía Mundial de Seguros consignó a la ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira la suma de $1.815.398.825. 65 • Memorial del 26 de enero de 2024, por medio del cual la parte demandante solicita la terminación del proceso de cobro coactivo por pago total de la obligación. 66 • Resolución 081 del 29 de enero de 2024 proferido por la ESE, en la cual da por terminado el proceso de cobro coactivo por pago total de la obligación; 57 Archivo en PDF con consecutivo 1.15 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 58 Archivo en PDF con consecutivo 1.16 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 59 Archivo en PDF con consecutivo 1.17 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 60 Archivo en PDF con consecutivo 1.18 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 61 Archivo en PDF con consecutivo 1.19 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 62 Archivo en PDF con consecutivo 1.20 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 63 Si bien en el acto dice 2023, conforme al contenido del mismo se evidencia que se trató de un error de transcripción. 64 Archivo en PDF con consecutivo 1.21 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 65 Archivo en PDF con consecutivo 1.22 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 66 Archivo en PDF con consecutivo 1.23 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 25 igualmente, decretó el levantamiento de las medidas cautelares solicitadas. 67 • Cuadro de Excel y PDF realizado por la entidad demandante, por medio del cual realiza la liquidación rendimientos financieros. 68 • Solicitud de la entidad demandante de desarchivo y levantamiento de embargo del 26 de febrero de 2024. 69 • Respuesta de la ESE en el sentido que ya se enviaron los oficios de levantamiento de embargo a las entidades bancarias, y se informó que no ha ingresado a órdenes de la ESE dineros a la cuenta judicial del Banco Agrario con ocasión a las medidas cautelares decretadas dentro del proceso de cobro coactivo. 70 • Reiteración de la solicitud de la parte demandante de levantamiento de embargo del 6 de marzo de 2024, debido a que el Banco de occidente realizó bloqueo de las inversiones. 71 • Declaración de parte de la señora Mahira Carolina Robles Polo, representante legal de la Compañía Mundial de Seguros SA, 72 hace un recuento de las solicitudes y trámites adelantados ante la ESE Hospital Universitario san Jorge de Pereira dentro del proceso de cobro coactivo por unas facturas del servicio de salud, explicó que se trató de 609 reclamaciones por servicios prestados a víctimas de accidentes de tránsito, las cuales fueron atendidas y algunas no fueron tramitadas porque nunca fueron radicadas formalmente.
Refiere que el proceso de análisis de reclamaciones se realiza conforme al Decreto 780 de 2016, se verifica la documentación (formulario único, factura, epicrisis, soportes clínicos, etc.), se evalúa la pertinencia médica y la relación causal con el accidente. Aduce que 144 reclamaciones fueron pagadas por un valor de $374.665.000, 114 reclamaciones fueron objetadas y aceptadas por el hospital por un valor de $63.000.000 y 333 reclamaciones fueron objetadas parcialmente por falta de soportes o pertinencia médica, por no estar justificados clínicamente o no por no estar relacionados con el accidente, ante lo cual la ESE no subsanó las objeciones, ni presentó documentación adicional. 67 Archivo en PDF con consecutivo 1.24 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 68 Archivo en Excel con consecutivo 1.27 y en PDF con consecutivo 1.28 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 69 Archivo en PDF con consecutivo 1.30 de la carpeta con consecutivo 3 del expediente digital. 70 Páginas 629 y 630 del archivo en PDF con consecutivo 9 del expediente digital. 71 Páginas 631 a 633 del archivo en PDF con consecutivo 9 del expediente digital. 72 Archivo en PDF con consecutivo 46 del expediente digital.
Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/9b4b5750-a660-4bcf-a079-2daa1b986c36 Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 26 Finalmente, afirma que se debió acudir a la jurisdicción civil ordinaria para discutir objeciones y no debió iniciar cobros coactivos, porque no tienen dicha competencia y que en febrero de 2023, el Banco de Occidente embargó $1.128 millones, por lo que la entidad demandante presentó póliza de caución para levantar el embargo, pero el hospital demoró su aceptación, pues el dinero fue reintegrado solo hasta octubre de 2023, tras múltiples gestiones. • Declaración de parte del señor Carlos Francisco Betancourt Uribe, representante legal de la llamada en garantía Prosolutions PS SAS, 73 quién afirmó que la entidad no gestionó el trámite coactivo contra Mundial de Seguros, pues su rol se limitó a proyectar documentos a solicitud del Hospital Universitario San Jorge de Pereira, sin tomar decisiones ni emitir conceptos jurídicos, los cuales se encuentran identificados en el expediente administrativo obrante en el proceso, sin recordar específicamente los documentos elaborados por la entidad, pero aclaró que no proyectaron el mandamiento de pago, su notificación y la resolución de las excepciones.
Explicó que el contrato establecía que Prosolutions debía apoyar en la gestión de cartera de la ESE, pero no tenía competencia para actuar en procesos coactivos, pues su intervención se limitó a cobros pre jurídicos y jurídicos dentro de la jurisdicción ordinaria y en el proceso coactivo su participación fue documental y secretarial, no jurídica.
Refirió que la entidad no recibió honorarios específicos por el proceso coactivo, pues el contrato contemplaba una remuneración global por la gestión de toda la cartera, no por procesos individuales. • Testimonio del señor Alexander Newball García, gerente de inversiones de la Compañía Mundial de Seguros, área de financiera, 74 manifestó que el embargo afectó directamente la operatividad financiera, aunado a que por ley, los recursos que respaldan pólizas deben estar disponibles y no pueden estar embargados, por lo que la compañía tuvo que reemplazar esos recursos para cumplir con sus obligaciones legales y operativas; es decir, obligó a liquidar inversiones para mantener la reserva legal, lo que implicó un esfuerzo de caja significativo y riesgo de incumplimiento de compromisos financieros, con el fin de no acarrear sanciones de la Superintendencia Financiera.
Aduce que los recursos embargados habrían podido generar una rentabilidad del 14% al 15% anual, por condiciones favorables del mercado, esa rentabilidad pudo llegar hasta el 20% o 21%, pero durante el embargo, los intereses generados por los títulos no fueron entregados a la compañía, 73 Archivo en PDF con consecutivo 50 del expediente digital.
Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/37ce913e-1c54-4d91-9019-6db7e63687d5 74 Archivo en PDF con consecutivo 46 del expediente digital. Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/9b4b5750-a660-4bcf-a079-2daa1b986c36 Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 27 sino hasta que se levante la medida y explicó que el embargo coincidió con una época del año (enero-febrero) en la que hay menor flujo de caja por baja renovación de pólizas.
De conformidad con lo expuesto, es posible concluir que el proceso de cobro coactivo 111116600001460-2021-004 adelantado por la ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira contra la Compañía Mundial de Seguros era improcedente, dado que, su fundamento eran obligaciones a su favor contenidas en facturas por concepto de la prestación del servicio de salud; en consecuencia, era inaplicable los consagrado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y las normas concordantes.
Por lo tanto, le asiste razón a la parte demandante, en tanto la imposibilidad de adelantar un proceso de cobro coactivo para el cobro de facturas por concepto de la prestación del servicio de salud evidencia la configuración de las causales de nulidad de infracción de las normas en que debía fundarse, falta de competencia y falsa motivación, por cuanto no resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y las normas concordantes, las cuales sirvieron de fundamento para la expedición de la Resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023, del Auto del 1 de noviembre de 2023, de la Resolución 1311 del 23 de noviembre de 2023 y del Auto de enero de 2024, lo que a su vez genera una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, que tiene como uno de sus pilares que guían los procedimientos administrativos, que estos se adelanten por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada proceso.
Adicional a lo anterior y para reforzar la conclusión, se resalta que, en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006; es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo, generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas.
Conclusión: Las Empresas Sociales del Estado como entidades públicas descentralizadas no están facultadas para llevar a cabo el procedimiento administrativo de cobro coactivo respecto a sumas relacionadas con aseguradoras que amparan riesgos de SOAT, por lo que se declarará la nulidad de la Resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023 por medio de la cual se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución, del Auto del 1 de noviembre de 2023 mediante el cual se liquida el crédito, de la Resolución 1311 del 23 de noviembre de 2023 por el cual se resuelve el recurso de reposición frente a las excepciones y del Auto de enero de 2024 mediante el cual se resuelve la objeción a la liquidación del crédito.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 28 4.8. Restablecimiento del derecho Como restablecimiento del derecho la parte demandante solicitó que se le restituya los dineros pagados por concepto de capital e intereses en el auto que resolvió la objeción a la liquidación del crédito, por valor de $1.815.398.825, el pago de intereses corrientes dejados de percibir desde el 26 de enero de 2024 hasta el día en que se realice la devolución de los dineros solicitados o, subsidiariamente, el valor debidamente indexado; igualmente, la restitución de la suma de $10.074.458,15, por el pago de la prima de la póliza judicial # 02 – 41 – 101000305 – 0 en Seguros del Estado SA para levantar los embargos que la demandada decretó en el trámite coactivo.
Ahora bien, conforme a lo argumentado en el acápite anterior se deduce que la nulidad de los actos administrativos fue por falta de competencia de la ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira para adelantar el proceso de cobro coactivo, sin que fuera objeto del proceso si el pago realizado fue indebido; por lo tanto, la pretensión de restitución de la suma de $1.815.398.825 pagada por la entidad demandante como consecuencia de unas facturas de prestación de servicios de salud se torna improcedente, dado a que la parte demandante sí presentaba un saldo por pagar por este concepto, por lo que no puede ordenarse la devolución de una suma de dinero que no fue indebidamente pagada y si bien es cierto dentro del proceso se debate que unas facturas no se debían pagar porque no cumplieron con los requisitos legales para su reconocimiento, lo cierto que sí se reconocieron los demás valores como adeudados y como la pretensión es el reintegro total, conforme a lo solicitado por el demandante, dicha pretensión debe ser despachada desfavorablemente.
Aunado a lo anterior, es competencia del juez natural del proceso ejecutivo definir si las facturas prestan o no mérito ejecutivo, si son demandables y el monto que finalmente se debe o no pagar, pues conforme a la jurisprudencia en cita la ESE no podía realizar el cobro por medio de un proceso de cobro coactivo sino por demanda ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria, por lo que esta Corporación no es funcionalmente competente para definir el monto adeudado y que finalmente debía pagar la entidad demandada, pues ello no es consecuencial a la nulidad aquí deprecada.
Asimismo, el Consejo de Estado 75 estimó improcedente este tipo de restablecimiento del derecho, con base en los siguientes fundamentos: «[…] En virtud de lo anterior, la terminación del proceso de cobro coactivo No. 003 de 2014 se dio por pago forzado, al hacerse efectivos los títulos judiciales constituidos. Sea del caso indicar que la terminación del proceso de cobro coactivo no fue puesta de presente por ninguna de las partes en sus intervenciones en el transcurso del presente proceso (demanda, contestación y alegatos de conclusión) ni lo advirtió el Tribunal, a pesar de ser un hecho ocurrido después de presentada 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Milton Chaves García, sentencia del 24 de agosto de 2023, radicación 25000-23-37-000-2016-01174-01 (26685), demandante EPS-S Convida, demandado NULIDAD Y ESE HOSPITAL OCCIDENTE DE KENNEDY NIVEL III (Hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE) Temas: Proceso de cobro coactivo - competencia Empresas Sociales del Estado.
Competencia para el cobro. Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 29 la demanda. De todas formas, en este proceso, el estudio de legalidad se limita a los autos 004 y 006 de 2015, que liquidaron y aprobaron el crédito y las costas procesales y ordenaron la efectividad de los títulos judiciales 34.
Y, en los términos del recurso de apelación, corresponde, como se indicó, analizar si la exclusión del artículo 5, parágrafo 1º de la Ley 1066 de 2006 es aplicable a las Empresas Sociales del Estado, para determinar si la demandada tenía o no competencia para expedir los referidos autos. Según los antecedentes antes reseñados, está demostrado que la ESE demandada adelantó proceso de cobro coactivo, cuyo título ejecutivo fue la Resolución 105 de 2014 y su confirmatoria 186 de 2014, con el fin de lograr el pago de sumas que provienen de la prestación del servicio de salud, brindado por la ESE a los afiliados a EPS-S CONVIDA.
No obstante, como se precisó, según la exclusión expresa del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las obligaciones civiles y comerciales derivadas de la prestación del servicio de salud a favor de las ESE, no deben ser cobradas por ésta a través de cobro coactivo, pues actúan en pie de igualdad con los particulares. En ese entendido, se configura la causal de nulidad por falta de competencia de la ESE Hospital Occidente de Kennedy Nivel III que, valiéndose de su condición de entidad pública, expidió los autos 004 y 006 de 2015, relacionados con la liquidación del crédito y las costas procesales y la efectividad de los títulos judiciales.
Por lo expuesto, la demandada no tenía competencia para dictar el auto 004 de 21 de julio de 2015 que liquidó el crédito y las costas procesales y el auto 006 de 8 de septiembre de 2015, que aprobó el crédito y ordenó la efectividad de los títulos judiciales, actos a los que se limitaron el fallo de primera instancia y la apelación. En consecuencia, prospera parcialmente el recurso de apelación y se revoca la sentencia apelada.
En su lugar, se declara la nulidad de los actos acusados. Sin embargo, en este caso no es posible ordenar a título de restablecimiento del derecho que la ESE Hospital Occidente de Kennedy Nivel III (Hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE) devuelva a la EPS-S CONVIDA los dineros pagados forzadamente como consecuencia de la efectividad de los títulos judiciales constituidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo No. 003 de 2014, dado que esta Corporación no puede desconocer la existencia del auto 004 de 12 de julio de 2016 que puso fin al proceso administrativo de cobro, acto que está ejecutoriado.
Por tanto, se niegan las demás pretensiones, esto es, las de restablecimiento del derecho […]». Por consiguiente, como dentro del presente asunto no se demandó la Resolución 081 del 29 de enero de 2024, en la cual la ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira dio por terminado el proceso de cobro coactivo por pago total de la obligación, ni los actos administrativos mediante los cuales se decretó el embargo de las cuentas, se fijó caución y se aceptó la misma y se ordenó el levantamiento de la medida cautelar, se debe negar las pretensiones de restitución de todo el dinero pagados por concepto de capital e intereses en el auto que resolvió la objeción a la liquidación del crédito, por valor de $1.815.398.825 y la restitución de la suma de $10.074.458,15, por el pago de la prima de la póliza judicial realizada para levantar los embargos que la demandada decretó en el trámite coactivo.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 30 Finalmente, se aclara que si bien se niega la pretensión de restablecimiento del derecho ello no se contrapone a la demanda de reparación directa informada por la entidad demandada en los alegatos de conclusión, pues se pueden pretender la reparación del daño que se considere que pudo causar la expedición de los actos administrativos, sin que ello implique una doble reclamación judicial por el mismo hecho, pues devienen de fuentes diferentes.
Conclusión: No es procedente a título de restablecimiento del derecho la restitución de los dineros pagados como consecuencia del proceso de cobro coactivo adelantado por la ESE, ni del pago de la prima de la póliza judicial realizada como consecuencia de una medida de embargo tomada dentro de dicho procedimiento administrativo. 4.9.
Precisión final: No hay lugar a resolver sobre el llamamiento en garantía debido a que se accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el que se declarará únicamente la nulidad de los actos administrativos demandados, sin lugar al restablecimiento del derecho; es decir, no hay condena patrimonial contra la entidad que llamó en garantía. 5.
Costas: No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que determino un criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas; 76 consecuentemente, como no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas, ni se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, no existe fundamento para su imposición. En mérito de lo expuesto, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: Se declara la nulidad de la Resolución 1298 del 8 de noviembre de 2023 por medio de la cual se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución, del Auto del 1 de noviembre de 2023 mediante el cual se liquida el crédito, de la Resolución 1311 del 23 de noviembre de 2023 por el cual se resuelve el recurso de reposición frente a las excepciones y del Auto de enero de 76 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14), demandante José Francisco Guerrero Bardi; providencia del 17 de octubre de 2018, radicación 66001-23-31-003-2012-00140-01, demandante Héctor Alexander Zamora Perea, demandado municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, radicación 66001-23-33-000-2013- 0334-01, demandante Luz Nelly Meza Ocampo, demandado departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018, radicación 66001-23-33-000-2013-00203-01, demandante Esmeralda García Carvajal, demandado departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018, radicación 66001-23-33-000- 2013-00427-01, demandante Ligia Stella López Restrepo, demandado departamento de Risaralda; radicado 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18), demandante Nohemí Suaza Triviño, demandado Fomag, entre otras.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00064-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 31 2024 mediante el cual se resuelve la objeción a la liquidación del crédito, expedidos por la ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira dentro del proceso de cobro coactivo 111116600001460-2021-004 adelantado contra la Compañía Mundial de Seguros.
Segundo: Se niegan las demás pretensiones de la demanda. Tercero: La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos referidos en el artículo 192 del Cpaca. Cuarto: No se condenará en costas en esta instancia. Quinto: Por Secretaría y a costa de la parte interesada, expídanse las copias que sean solicitadas por las partes con la anotación que presta mérito ejecutivo.
Sexto: Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»