____________________________________________________________________ SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, tres (03) de octubre de dos mil veinticinco (2025) DECIDE IMPUGNACIÓN DE TUTELA Radicación: 23001333300920250027401 Accionante (s): Arelis del Carmen Caballero Buelvas Accionada (s): Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas - UARIV I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se decide la impugnación presentada por la accionada contra el fallo de 28 de agosto de 2025 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería, mediante el cual se tutelaron los derechos fundamentales de petición, debido proceso y reparación integral; este Tribunal Administrativo confirmara la decisión. II.
ANTECEDENTES 2.1. Derecho fundamental invocado ✓ Vida digna ✓ Mínimo vital ✓ Salud ✓ Reparación integral ✓ Debido proceso 2.2. Síntesis de los hechos que originan la tutela Arelis del Carmen Caballero Buelvas está reconocida en calidad de víctima en el Registro Único de Víctimas (RUV) con ocasión del homicidio de su esposo el 29 de agosto de 2011 y desplazamiento forzado sufrido el 30 de agosto del 2011.
Mediante la Resolución No. 04102019-1293702 del 26 de junio de 2021, la Unidad para las Víctimas le reconoció el 50% de la indemnización administrativa por homicidio, sin embargo, en 4 años el pago no se ha efectuado debido a su exclusión reiterada en el Método Técnico de Priorización sin valorar adecuadamente su situación de vulnerabilidad.
La accionante señala que es cabeza de hogar, está afiliada al régimen subsidiado de salud, clasificada en el SISBÉN VI grupo B3, y padece hipotiroidismo crónico con tratamiento permanente. Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 Informa que según Oficio No. 2025-1261039-1 del 30 de julio de 2025, la Unidad le reiteró que: • Se evaluará nuevamente en 2025 y si no resulta priorizada se revisará en 2026. • Se negó la priorización porque su diagnóstico (hipotiroidismo no especificado) no figura en listados especiales y el certificado médico no cumple los requisitos formales establecidos. • El certificado médico no cumple los requisitos formales exigidos por la Circular 0009 y 2017 y las Resoluciones 113 de 2020 y 1197 de 2024. • Reconocen que podría volver a presentar soporte médico en cualquier momento.
Alega que la demora en el pago vulnera su mínimo vital y salud, y recuerda que la jurisprudencia constitucional prohíbe postergar indefinidamente la indemnización cuando existen condiciones de vulnerabilidad. 2.3. Petición de amparo La accionante en su escrito de tutela solicitó: i) Ordenar a la Unidad para las Víctimas que, en un plazo máximo de 10 días hábiles efectúe el pago inmediato de la indemnización administrativa reconocida mediante Resolución No. 04102019-1293702, aplicando criterios de urgencia manifiesta y vulnerabilidad extrema; ii) Como medida provisional, ordenar la inclusión de su caso en el listado prioritario de pago para la vigencia 2025, con el fin de evitar un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; iii) Ordenar a la Unidad para las Víctimas abstenerse de seguir postergando el pago por razones presupuestales, en atención a que su situación socioeconómica y de salud la ubica dentro de los supuestos de priorización obligatoria. 2.4.
Conductas de las entidades accionadas • Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), en su respuesta a la acción de tutela, reconoce que Arelis del Carmen Caballero Buelvas cuenta con un acto administrativo a su favor (Resolución No. 04102019-1293702), mediante el cual se le reconoce el derecho a la indemnización administrativa.
No obstante, aclara que el proceso debe continuar conforme al Método Técnico de Priorización. Frente a la solicitud de priorización, la entidad manifiesta que los documentos aportados por la accionante no acreditan una situación de urgencia manifiesta ni de extrema vulnerabilidad. En particular, señala que no se evidencia la existencia de enfermedades ruinosas, catastróficas o de alto costo, conforme a los listados del Ministerio de Salud, ni se Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 cumple con los requisitos establecidos en la Circular 0009 de 2017 de la Superintendencia Nacional de Salud.
La UARIV afirma haber brindado a la accionante la información necesaria sobre el procedimiento y asegura haber actuado con la debida diligencia en la protección de sus derechos fundamentales. Asimismo, sostiene que la accionante no ha demostrado de forma fehaciente encontrarse dentro de los supuestos de priorización definidos en el artículo 4 de la Resolución No. 1049 de 2019, por lo que corresponde continuar con la ruta ordinaria.
La entidad explica que el Método Técnico de Priorización tiene en cuenta criterios como: edad (mayores de 68 años), enfermedades graves o discapacidad, nivel de pobreza, tiempo desde el reconocimiento del derecho y otros factores definidos por la Unidad. El pago depende de la ruta asignada y del puntaje obtenido en el proceso de priorización. Finalmente, indica que la accionante se ha evaluado anualmente conforme a este método, sin alcanzar el puntaje requerido para priorizarse, razón por la que no se ha pagado la indemnización. 2.5.
Fallo de primera instancia El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería mediante sentencia de 28 de agosto de 2025 resolvió tutelar los derechos fundamentales de petición, debido proceso y reparación integral de la señora Arelis del Carmen Caballero Buelvas, al considerar que la Unidad para las Víctimas (UARIV) vulneró dichos derechos al no proporcionarle una respuesta clara, precisa y completa sobre el pago de la indemnización administrativa reconocida mediante Resolución No. 04102019-1293702.
El despacho consideró que, si bien la accionante no fue priorizada por no cumplir con los criterios exigidos (como enfermedad catastrófica, discapacidad o urgencia manifiesta), y que el desembolso está sujeto al Método Técnico de Priorización establecido en la Resolución No. 1049 de 2019, la respuesta de la entidad se limitó a indicar el estado del trámite, sin ofrecer información clara sobre el tiempo y condiciones para el pago.
Aunque el despacho reconoció que ordenar la priorización o el pago inmediato implicaría desconocer el carácter subsidiario de la tutela y afectar el principio de igualdad entre víctimas, sí resultaba procedente amparar los derechos fundamentales afectados, ordenando a la entidad precisar la información requerida. Por tanto, el fallo busca garantizar el acceso efectivo a la información, sin interferir en las competencias técnicas ni presupuestales de la UARIV.
En consecuencia, ordenó a la UARIV que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de la decisión emita una respuesta clara, precisa y completa, indicando el plazo Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 estimado y el turno aproximado en el que se realizará el pago de la indemnización, conforme a los criterios internos de priorización y programación de pagos.
Se negaron las demás pretensiones de la acción de tutela. 2.6. Impugnación La entidad accionada solicita que se revoque el fallo de primera instancia y argumenta que el mismo vulnera su derecho al debido proceso y a la defensa, al no valorar adecuadamente el escrito de contestación presentado en la acción de tutela. Señala que la orden impartida en el numeral segundo de la sentencia impide acreditar su cumplimiento, ya que no se ha demostrado que la accionante cumpla con los requisitos establecidos en la Resolución 1049 de 2019 para la priorización del pago de la indemnización administrativa, tales como urgencia manifiesta, enfermedad ruinosa, catastrófica, de alto costo o discapacidad legalmente reconocida.
También argumenta que el procedimiento para el acceso a la indemnización administrativa consta de cuatro fases: solicitud, análisis, respuesta de fondo y entrega de la indemnización y que La Unidad para las Víctimas debe resolver de fondo la solicitud dentro de los 120 días hábiles siguientes a su radicación, mediante acto administrativo motivado que reconozca o niegue el derecho, teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal y la clasificación de las solicitudes.
En este caso, no procede el reconocimiento porque la accionante no acreditó situación de urgencia manifiesta, enfermedad ruinosa, catastrófica o de alto costo según el Ministerio de Salud, ni discapacidad reconocida por la ley. En conclusión, la Unidad para las Víctimas alega que se encuentra dentro del marco del debido proceso administrativo y del principio de legalidad, garantizando los derechos fundamentales a la igualdad, a la reparación integral y al debido proceso, conforme a lo previsto en la Constitución y la Ley 1448 de 2011.
La acción de tutela resulta improcedente por ausencia de prueba de la excepción a la regla de procedibilidad y por la existencia de un hecho superado, toda vez que la entidad dio respuesta efectiva y congruente a la solicitud de la accionante. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. La acción de tutela como mecanismo de protección constitucional El artículo 86 de la Constitución Política estableció la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales.
De esa norma constitucional y de su desarrollo jurisprudencial se ha interpretado reiteradamente que la tutela tiene un carácter subsidiario y que solo procederá cuando no existan otros medios ordinarios de defensa judicial o Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 cuando ese medio judicial es ineficaz para proteger derechos fundamentales; eventos en los que la tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Constitución Política, en sus artículos 2 y 93, consagra la obligación del Estado de garantizar los derechos fundamentales y los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en particular aquellos relacionados con la protección de las víctimas. En esta línea, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (URAIV) es la entidad estatal encargada de coordinar la atención y reparación integral a las víctimas, garantizando el acceso efectivo a la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, conforme a la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas y Restitución de Tierras).
La Corte Constitucional ha reiterado el carácter prioritario de estos derechos en múltiples pronunciamientos, tales como la Sentencia T-025 de 2004 que reconoce la gravedad del conflicto armado y la necesidad de proteger a las víctimas, y la Sentencia T-885 de 2011 que establece el acceso efectivo a la reparación integral como un derecho fundamental, en la Sentencia T-438 de 2015 destacó la importancia del papel de la URAIV en la garantía de los derechos de las víctimas, subrayando que el Estado debe garantizar que la reparación y atención no sean meras formalidades sino medidas concretas y efectivas que respondan a las necesidades reales de las víctimas.
En virtud de lo anterior, la acción de tutela constituye el mecanismo idóneo para proteger los derechos fundamentales de las víctimas cuando estos se encuentren amenazados o vulnerados, en especial cuando no existen otros medios judiciales eficaces para salvaguardarlos. 3.2. De las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela La Corte Constitucional ha establecido que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir el acto administrativo que reconoce la medida indemnizatoria dentro del Registro Único de Víctimas (RUV), siendo procedente en tal caso acudir ante la jurisdicción administrativa mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Las personas víctimas del conflicto armado en Colombia tienen protección constitucional especial, lo que permite la procedencia excepcional de la acción de tutela para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, aunque exista un mecanismo judicial ordinario para reclamar la indemnización administrativa.
En este sentido, atendiendo a los principios rectores de inmediatez, eficacia y prevalencia del derecho sustancial que caracterizan la acción de tutela, no resulta exigible el Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 agotamiento previo de los recursos ordinarios cuando se trate de personas en condición de víctimas del conflicto armado, en quienes prevalece la necesidad de proteger sus derechos fundamentales.
Particularmente, cuando el objeto de la impugnación versa sobre una situación de incertidumbre respecto a la indemnización a la que tienen derecho, evidenciada en la falta de conocimiento sobre el turno asignado en el sistema de priorización o la fecha estimada para el pago, y cuando el accionante manifiesta carecer de ingresos económicos suficientes para cubrir su mínimo vital.
Por tanto, en atención a dicha especial circunstancia, se habilita el mecanismo constitucional de tutela para la protección inmediata y se procede al estudio del presente caso. Configuración de carencia actual de objeto por hecho superado La acción de tutela es procedente mientras exista vulneración o amenaza a un derecho constitucional fundamental; sin embargo, cuando la situación que causa la vulneración o amenaza al derecho fundamental es superada, se pierde el objeto propio de la acción de amparo constitucional.
En palabras de la Corte Constitucional se indicó que: “(…) La primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer.
(…)”1. En mismo sentido, señaló los aspectos que debe constatar el juez constitucional a fin de examinar y establecer la configuración del hecho superado desde el punto de vista fáctico; son los siguientes: “(i) que efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu proprio, es decir, voluntariamente” 2 (Subrayas y negrillas fuera del texto original) 3.3.
De la protección de los derechos fundamentales invocados La Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a la vida no puede reducirse a la mera subsistencia biológica, sino que comprende el acceso a condiciones de salud y bienestar necesarias para garantizar la dignidad humana (Sent. T-416 de 2001). En igual sentido, el 1 Corte Constitucional.
Sentencia T-481 de 1º de septiembre de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos. EXP. T- 5.502.968. 2 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2 de marzo de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. EXP. T- 7.301.069 (AC). Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 derecho al mínimo vital se concreta en la protección de los ingresos indispensables para la satisfacción de las necesidades básicas, como expresión del valor fundante de la dignidad humana (Sent.
SU-995 de 1999). El artículo 49 Superior establece que la atención en salud es un servicio público esencial, a cargo del Estado, bajo los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, lo que impone un deber reforzado de protección frente a sujetos vulnerables. El artículo 29 de la Constitución reconoce el debido proceso como garantía aplicable en actuaciones judiciales y administrativas, para asegurar que las decisiones se adopten según los principios de legalidad, defensa, imparcialidad y motivación. Finalmente, en relación con las víctimas del conflicto armado, el marco normativo vigente (Resolución 01049 de 2019 y Decreto 1084 de 2015) ha dispuesto un procedimiento administrativo para el reconocimiento de la indemnización, el cual debe ser aplicado bajo criterios de priorización y disponibilidad presupuestal, sin desconocer los estándares de reparación integral definidos por la jurisprudencia constitucional y por el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. 3.4.
Problema jurídico Teniendo en cuenta las razones de la impugnación, corresponde a la Sala establecer si la entidad accionada ha vulnerado los derechos fundamentales de petición, debido proceso y reparación integral de la señora Arelis del Carmen Caballero Buelvas al no otorgar una respuesta de manera oportuna, clara, precisa y de fondo a la solicitud realizada por la accionante para el pago de su indemnización; o si por el contrario, se configuró frente a la misma la carencia actual de objeto por hecho superado. 3.5.
Análisis del caso en concreto Procede a realizarse análisis del caso en concreto y se advierte que, en el marco del procedimiento establecido por la Resolución No. 01049 del 15 de marzo de 2019 expedida por la UARIV, evidencia que dicha norma prevé un método técnico de priorización para la asignación anual del desembolso de indemnizaciones a personas en condición de víctimas del conflicto armado ya que este procedimiento busca garantizar un orden racional basado en criterios objetivos, como la urgencia manifiesta, enfermedades de alto costo o discapacidad reconocida.
No obstante, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-450 de 2019 y el Auto 331 de 2019, ha enfatizado que el procedimiento administrativo para el pago de la Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 indemnización debe observar estrictamente el debido proceso, lo cual implica que la entidad debe proporcionar a las víctimas información clara, precisa y oportuna sobre (i) las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se efectuará la evaluación de priorización conforme al artículo 2.2.7.4.7 del Decreto 1084 de 2015;
(ii) un plazo razonable para el pago efectivo en caso de ser priorizadas; y (iii) los plazos aproximados y el orden en que accederán a la indemnización quienes no sean priorizados, superando la mera indicación de que el pago se realizará dentro del término de vigencia de la ley. En ese orden de ideas, no se puede considerar configurado el hecho superado, dado que la respuesta de la URAIV no garantiza de manera clara, efectiva y oportuna el derecho fundamental a la reparación integral, ni ofrece certeza ni seguridad jurídica a la actora respecto al cumplimiento de esta obligación. La ausencia de una fecha probable o plazo estimado para el desembolso de la indemnización implica una vulneración a los derechos al debido proceso, a la buena administración y a la reparación integral, establecidos en el artículo 2 y 93 de la Constitución Política.
Además, la Ley 1448 de 2011, en especial en sus artículos relativos a la reparación integral, establece que las víctimas tienen derecho a la satisfacción efectiva de sus demandas y a que los procesos de reparación sean ágiles, transparentes y respetuosos de sus derechos. Por lo tanto, frente a la insuficiencia de la respuesta de la UARIV, no se configura el hecho superado, pues persiste la vulneración de derechos fundamentales de la actora, lo que justifica la procedencia y continuidad de la acción de tutela para garantizar la protección efectiva de sus derechos.
En consecuencia, pese a que el pago inmediato o la priorización forzada podrían afectar principios como la igualdad y la naturaleza subsidiaria del trámite, la ausencia de información precisa y de un plazo razonable para el pago configura una vulneración directa a los derechos fundamentales de la actora, toda vez que la entidad cuenta con los mecanismos técnicos y los recursos asignados para establecer un cronograma aproximado de desembolso, obligación que no ha cumplido, afectando gravemente la garantía efectiva de la reparación integral.
A su vez la omisión de la entidad accionada de realizar un análisis exhaustivo respecto al deber reforzado de protección que impone la condición particular de la accionante como mujer, cabeza de hogar y persona con enfermedad crónica, circunstancia que la ubica en una situación de vulnerabilidad razón por la cual amerita un tratamiento diferencial conforme a los principios de igualdad y dignidad humana.
En este sentido, es menester destacar que, aunque el hipotiroidismo no se encuentre expresamente catalogado en los listados oficiales de enfermedades catastróficas, constituye una afección crónica de carácter permanente y sumado la precariedad socioeconómica reflejada en su clasificación SISBÉN VI, exige un análisis integral y diferenciado de sus derechos fundamentales.
Es necesario que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) publique y mantenga actualizado un plan público de pagos, que incluya el número de casos Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 pendientes, ejecutados y fechas probables de desembolso, permitiendo a la accionante contrastar su turno con información pública y verificable.
Finalmente, debe ordenarse a la UARIV implementar medidas estructurales y de transparencia en sus comunicaciones, explicando de manera clara las razones técnicas del puntaje y la ubicación de la solicitud dentro del Método Técnico de Priorización, así como establecer un mecanismo verificable que garantice a la accionante acceso oportuno y efectivo a la información sobre el estado de su trámite y su priorización, asegurando así la protección de sus derechos fundamentales y el cumplimiento de los principios de buena administración y transparencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 28 de agosto de 2025 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería que accedió a tutelar los derechos fundamentales de petición, debido proceso y reparación integral de la señora Arelis del Carmen Caballero Buelvas, vulnerados por parte de la Unidad para las Victimas – UARIV y ordenó se dé respuesta al derecho de petición, ordenando modular el alcance de la orden impartida en el numeral segundo de la cual quedara así: “SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDERNAR a la Unidad para las Victimas – UARIV, reevalúe inmediatamente a la notificación de esta providencia la priorización de la accionante aplicando el Método Técnico de Priorización (MTP) con enfoque diferencial, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia emita respuesta clara, precisa, congruente y motivada sobre el resultado del MTP aplicado al caso, en caso de obtener priorización se programe y efectué el pago en un término no superior a 4 meses, de no resultar favorable indicar fecha probable de pago y turno aproximado en el que se le estará realizando el pago de la indemnización articulado con el plan público de pagos y que se adopte medidas de información verificable y transparente hacia la actora.”
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes de la ejecutoria de esta providencia, en la forma prevista en el Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020 “Por medio del cual se regula la remisión de expedientes de tutela a la corte constitucional para el trámite de su eventual remisión”.
Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Tutela Radicado: 23001333300920250027401 Comuníquese, Notifíquese y Cúmplase La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE