TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, ocho (8) de mayo de dos mil veintiséis (2026) RADICADO 170013333-002-2021-00065-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE MÓNICA RAMOS MARTÍNEZ DEMANDADO INFICALDAS ASUNTO FALLO SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 107 Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 19 de julio de 2024, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
I. Antecedentes I.I. Demanda 1. Se solicitó declarar la nulidad del oficio GG 339-2018 del 25 de junio de 2018, mediante el cual Inficaldas negó la solicitud de la parte demandante, tendiente a que le fuera reconocida la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales producto de la misma. 2. Que a título de restablecimiento del derecho, se declare que entre las partes existió una relación laboral; se condene a reconocer y pagar las acreencias laborales respectivas producto de la relación laboral; el valor de los aportes al sistema de seguridad social, las vacaciones que nunca disfrutó ni le pagaron.
I.II. Fundamento fáctico 3. En síntesis, se señaló que la demandante prestó sus servicios personales realizando funciones de control de ingreso de personas, control y monitorea de cámaras y oficios varios en el aeropuerto La Nubia del municipio de Manizales, laborando en distintos periodos sucesivos comprendidos entre el 3 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2017, mediante varios contratos, pero sin solución de continuidad real en la prestación del servicio. 4.
Sostuvo que el demandante desempeñó de forma personal y continua las funciones asignadas, mediadas por una relación de subordinación y sometimiento a horarios de trabajo, instrucciones directas de supervisores con observancia al reglamento propio de la actividad. 5. Con fundamento en el principio de primacía de la realidad, solicitó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, aportes a seguridad social, horas extras, recargos, indemnizaciones y demás emolumentos propios de un servidor público.
I.III. Contestación 6. Inficaldas se opuso a las pretensiones de la parte demandante al sostener que, entre la actora y la entidad nunca existió vínculo laboral, sino únicamente varios contratos de prestación de servicios celebrados por períodos determinados y debidamente terminados y liquidados. 7. Señaló que las actividades desarrolladas correspondían al objeto contractual y que aspectos como horarios, instrucciones, supervisión o presentación de informes no configuraban subordinación, sino simples mecanismos de coordinación necesarios para la adecuada ejecución del contrato. 8.
Indicó además que, al no existir relación laboral, no había lugar al reconocimiento de prestaciones sociales, vacaciones, dotación ni demás acreencias reclamadas, y que las actas de liquidación fueron suscritas a paz y salvo. 9. Propuso las excepciones que denominó: “Cobro de lo no debido”; “Prescripción extintiva del dereho”. I.IV. Sentencia de primera instancia 10.
El a quo declaró infundadas las excepciones propuestas por Inficaldas y como consecuencia accedió a las pretensiones, al señalar: “SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el G. G. 339 2018 del 25 de junio de 2018, por medio de la cual se negó una relación laboral y el pago de unas prestaciones sociales entre INSTITUTO DE FINANCIAMIENTO Y PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE CALDAS-INFICALDAS-Y LA SEÑORA MONICA RAMOS MARTINEZ.
TERCERO: En consecuencia, se declara la existencia del contrato realidad, entre EL INSTITUTO DE FINANCIAMIENTO Y PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE CALDAS- INFICALDAS Y LA SEÑORA MONICA RAMOS MARTINEZ (…)
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENASE a la INSTITUTO DE FINANCIAMIENTO Y PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE CALDAS-INFICALDAS en virtud de la terminación de la existencia legal de la entidad demandada, a reconocer y pagar a favor de la señora MONICA RAMOS MARTINEZ., las mismas prestaciones sociales que se cancelaban a quienes desempeñaban empleos de características similares al realizado por ella, correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, para lo cual se tomará como base el valor de lo pactado en cada uno de los contratos de prestación de servicios sin solución de continuidad Para el efecto, se tomará como base el valor de lo pactado en cada uno de los contratos de suscritos, sin solución de continuidad, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.
QUINTO: SE CONDENA a la EL INSTITUTO DE FINANCIAMIENTO Y PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE CALDAS- INFICALDAS a tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional 20 de la demandante, dentro de todos los periodos laborados por prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora MONICA RAMOS MARTINEZ, como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.” 11. Para dar base a lo anterior señaló que, pese a la apariencia formal de contratos de prestación de servicios, entre las partes existió una verdadera relación laboral entre los años 2014 a 2017. 12.
Lo anterior, en considerar que fueron acreditados los elementos del contrato realidad. Señaló, en cuanto a la prestación personal del servicio, que la demandante ejecutó directamente y de manera continua las labores contratadas entre 2014 y 2017 mediante sucesivos contratos. 13. Respecto de la subordinación, valoró los testimonios que coincidieron en indicar que cumplía jornadas fijas de 6:00 a.m. a 6:00 p.m., laboraba incluso fines de semana, recibía órdenes del administrador del aeropuerto, era rotada entre distintos puestos según decisiones de este y debía solicitar permiso para ausentarse, reponiendo el tiempo cuando faltaba. 14.
Frente a la remuneración, encontró demostrado que recibía pagos mensuales pactados como honorarios, los cuales constituían la contraprestación por sus servicios. I.V. Recursos de apelación 15. La parte demandada solicitó que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones al sostener que, el juzgado valoró indebidamente las pruebas y desconoció la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados para atender necesidades operativas del aeropuerto, permitidas por la Ley 80 de 1993. 16.
Alegó que las actividades desempeñadas por la actora se ejecutaron dentro del objeto contractual y que circunstancias como laborar en las instalaciones de la entidad, cumplir horarios o atender instrucciones correspondían a una relación de coordinación y no de subordinación. 17. También cuestionó el alcance otorgado a los testimonios, por considerarlos generales, no concluyentes y rendidos por personas con interés en el resultado del proceso, cuya tacha no fue valorada rigurosamente. 18.
Finalmente, insistió en que el a quo omitió resolver la excepción de caducidad, pues la demanda fue presentada por fuera del término legal de cuatro meses contados desde la respuesta negativa al derecho de petición. II. Consideraciones II.I. Competencia 19. Conforme al artículo 153 CPACA, el Tribunal Administrativo de Caldas es competente para resolver el recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia y, atendiendo a la regla de expedición de providencias contenida en el numeral 2 del artículo 125 del CPACA, el asunto corresponde a una providencia que debe dictar la Sala.
II.II. Cuestión previa 20. Inficaldas propuso la excepción de caducidad al afirmar que la actora recibió respuesta negativa a su derecho de petición el 28 de junio de 2018 y, desde esa fecha, contaba con cuatro meses para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostuvo que la demanda solo fue radicada el 25 de octubre de 2019, cuando ya había vencido ampliamente el término previsto en el artículo 164 del CPACA, por lo que solicitó declarar caducado el medio de control y dar por terminado el proceso. 21.
Al respecto, resulta necesario indicar que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado No. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16 fijó reglas jurisprudenciales aplicables a las controversias sobre contrato realidad, concretamente unificó la jurisprudencia relativa a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, precisando que, aunque las prestaciones laborales ordinarias se sujetan a las reglas generales, las reclamaciones referentes a aportes pensionales derivados del contrato realidad, por su carácter periódico e imprescriptible, se encuentran exceptuadas de la caducidad y pueden reclamarse en cualquier tiempo, específicamente la sentencia fijó la siguiente regla: “1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…)”. 22.
En efecto, en dicha providencia, se reconoció que, si bien los actos administrativos que niegan el reconocimiento de la relación laboral deben demandarse dentro del término legal, los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, en especial los de pensión, no están sujetos a caducidad, por tener el carácter de prestaciones periódicas e imprescriptibles, conforme al bloque de constitucionalidad y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional (especialmente, la Sentencia T-568 de 2011). 23.
En ese sentido, el Consejo de Estado mediante auto del 9 de febrero de 20231, analizó nuevamente el fenómeno de la caducidad parcial, al señalar que en procesos derivados del contrato realidad debe diferenciarse entre las pretensiones sujetas a caducidad (como el reconocimiento de bonificaciones, primas o sanciones moratorias) y aquellas que no lo están (como los aportes al sistema de seguridad social).
En consecuencia, el rechazo total de la demanda por extemporaneidad solo es procedente si todas las pretensiones están afectadas por el vencimiento del término legal; de lo contrario, el juez debe continuar con el estudio de fondo respecto de aquellas que, por su naturaleza, no se ven afectadas por la caducidad. 24. Recientemente el alto Tribunal de lo contencioso administrativo, puntualizó que el término de caducidad de cuatro meses previsto en el artículo 164 del CPACA no resulta aplicable a las reclamaciones sobre aportes pensionales derivadas del contrato realidad, debido a que constituyen derechos imprescriptibles e irrenunciables amparados constitucionalmente.
En consecuencia, el juez contencioso administrativo 1 Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto del 9 de febrero de 2023, radicado No. 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) no puede rechazar íntegramente la demanda por caducidad cuando esta incluya pretensiones de esa naturaleza, sino que debe aplicar el criterio de caducidad parcial y analizar separadamente las demás reclamaciones eventualmente afectadas por el vencimiento del término.2 25.
De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se advierte que el acto administrativo demandando, es decir, el oficio GG339-2018 del 25 de junio de 2018, fue notificado el día 26 del mismo mes y año3, por lo que el término para demandar dicho acto se extendía hasta el 27 de octubre de 2018; sin embargo, según el acta de reparto4, la demanda fue radicada ante la oficina judicial de esta ciudad el 25 de octubre de 2019, después de vencido término legal, por lo que, se impone declarar probada la excepción de caducidad del medio de control. 26.
No obstante, y en atención a lo dispuesto en la sentencia de unificación CE- SUJ2-005-16, así como en el auto del 9 de febrero de 2023, se impone hacer una distinción entre las pretensiones sujetas a caducidad y aquellas exceptuadas de dicha figura. 27. En efecto, como quedó establecido, las reclamaciones derivadas de aportes al sistema integral de seguridad social en pensiones, cuando provienen de una relación de trabajo subordinada encubierta bajo contratos de prestación de servicios, no están sujetas a caducidad, por tratarse de prestaciones periódicas, irrenunciables e imprescriptibles, en virtud del mandato contenido en el artículo 164, numeral 1. literal c), del CPACA y del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales (art. 53 de la Constitución). 1.
En tal sentido, y sin perjuicio, que la mayoría de las pretensiones formuladas se encuentran afectadas por la extemporaneidad en la presentación de la demanda, la Sala entrará a pronunciarse de fondo únicamente respecto de los aportes pensionales reclamados, por cuanto se trata de derechos que escapan al régimen restrictivo de caducidad, y cuya omisión puede incidir gravemente en el goce efectivo del derecho fundamental a una pensión en condiciones dignas, en perjuicio de quien ha prestado servicios personales, continuos y subordinados al Estado. 2.
En consecuencia, la Sala procederá a realizar un pronunciamiento de fondo exclusivamente para el eventual reconocimiento de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones reclamados por la señora Mónica Ramos Martínez, en la medida en que, se acredite la existencia de una relación laboral encubierta durante los periodos señalados en la demanda, reiterándose que respecto a las reclamaciones por acreencias laborales, el medio de control incoado fue presentado por fuera del 2 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 19 de junio de 2025, radicado No. 76001-2333- 007-2017-00805-01 (6135-2024). 3 Archivo digital “001”, pág. 39 4 Archivo digital “001”, pág. 43 término legal, operando así la caducidad, lo que impide un pronunciamiento de fondo al respecto. II.III. Problema jurídico 3. Atendiendo a los fundamentos de la sentencia recurrida y los argumentos de apelación, esta instancia se centrará en establecer: ¿Se acreditaron los elementos de una relación laboral entre la accionante e Inficaldas, especialmente el elemento de subordinación o dependencia? 4.
Tesis de la Sala: Se encuentran acreditados los elementos propios de una relación laboral, toda vez que Mónica Ramos Martínez prestó sus servicios a Inficaldas de forma personal, subordinada y con una remuneración. 5. Para su resolución, se analizará: i) Marco Normativo; ii) los hechos acreditados relevantes para resolver el problema jurídico, y iii) el caso concreto.
II.IV. Marco jurídico 6. La primacía de la realidad sobre las formalidades 7. La Constitución Política, en su preámbulo, asegura a sus integrantes “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo”. 8.
La anterior premisa fue desarrollada en los artículos 13 y 25 ibidem, según los cuales: i) Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; y, ii) se garantiza el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, el cual surge como uno de los valores y propósitos del Estado al ser consagrado en el Preámbulo de la Constitución con particular importancia. 9.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 53 consagró el principio de la “primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, como aquella garantía de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado. 10. La finalidad de estas disposiciones es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley. 11.
Desde tiempo atrás, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT.)5, expresamente consagró en su Preámbulo el “reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor” premisa que se fundamentó en el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT6 al señalar que: “todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto”. 12.
Dicho Convenio en Colombia es fuente de derecho de aplicación directa en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, al decir: “los Convenios Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, cuyo contenido es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Constitución Política.
Elementos propios de la relación laboral 13. El Código Sustantivo de Trabajo en sus artículos 23 y 24 estableció los elementos para estructurar una relación laboral, así: i) La actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia “del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al País”; y iii) un salario como retribución del servicio. 14. Al respecto, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 del 09 de septiembre de 20217 retomando los desarrollos jurisprudenciales previos sobre estos elementos los condesó bajo los siguientes parámetros: 15.
Sobre el elemento de la prestación personal del servicio, señaló que el mismo puede ser identificado, en tanto “Como persona natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este8; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se 5 Aprobada en 1919 6 Aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda 8 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas9.” 16.
En lo referente a la subordinación o dependencia dicha providencia señaló una serie de situaciones indicativas de su existencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso particular, las mismas se sintetizan así: “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en 9 Cita de cita: Al respecto, véase entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” (se destaca) II.V. Hechos relevantes acreditados 17.
Inficaldas elaboró el documento llamado “Estudio previo para la realización de contratos de prestación de servicios necesarios para el normal funcionamiento del aeropuerto La Nubia” del 3 de enero de 201710. 18. Se encuentra acreditado que la señora Mónica Ramos Martínez, prestó sus servicios a Inficaldas, bajo contratos de prestación de servicios, cuyo objeto consistió en “Desarrollar actividades de control de puerta en el Aeropuerto La Nubia”11, en los siguientes periodos: Contrato No. Inicio Finalización 21-201412 03/06/2014 30/06/2014 40-201413 02/07/2014 31/12/2014 16-201514 02/01/2015 31/12/2015 08-201615 04/01/2016 31/12/2016 08-201716 04/01/2017 31/12/2017 19.
Se recibió declaración de Juan Manuel Cárdenas Patiño, quien declaró que conoció directamente a Mónica Ramos porque ambos trabajaron en el aeropuerto La Nubia vinculados mediante contratos de prestación de servicios con Inficaldas, lo que le permitió observar de primera mano sus condiciones de trabajo, declaración que en síntesis señaló: 10 Archivo digital “015”, pág. 79-84 11 Archivo digital “001”, pág. 41 12 Archivo digital “014”, pág. 21-22 13 Archivo digital “014”, pág. 23-24 14 Archivo digital “014”, pág. 25-26 15 Archivo digital “014”, pág. 27-28 16 Archivo digital “014”, pág. 29-30 Indicó que Mónica desempeñaba labores de control de puertas, monitoreo de cámaras, parqueadero y otros puestos según las necesidades del servicio, siendo rotada constantemente por decisión del administrador del aeropuerto, Reinerio Cuartas.
Señaló que debía cumplir horario fijo, generalmente desde las 6:00 a.m. hasta las 6:00 p.m., e incluso jornadas superiores a doce horas, sin poder modificarlo libremente. Precisó que el cumplimiento del horario y permanencia en el puesto era controlado por el administrador, quien impartía órdenes y autorizaba cualquier salida o permiso, por lo que no podían ausentarse sin previa solicitud.
Añadió que recibían dotación institucional como buzos y chaquetas para el trabajo. Finalmente, el testigo relató de forma general que cuando alguien incumplía órdenes u horarios, en ocasiones los despachaban y se expedían oficios requiriendo el cumplimiento. 20. Se recibió declaración de Elizabeth Arias López, quien declaró que conoció directamente a Mónica Ramos porque fueron compañeras de trabajo en el aeropuerto La Nubia desde el ingreso de esta en 2014, circunstancia que le permitió percibir personalmente sus condiciones laborales, declaración que en síntesis señaló: Indicó que Mónica desempeñaba funciones en control de puertas, punto de información y apoyo administrativo, siendo trasladada entre puestos por decisión del administrador cuando surgían necesidades del servicio.
Señaló que debían cumplir horario de 6:00 a.m. a 6:00 p.m., incluidos fines de semana, sin posibilidad de modificarlo libremente. Precisó que recibían órdenes del administrador Reinerio Cuartas, quien era su jefe directo y decidía sobre la asignación de tareas y cambios de puesto. Manifestó además que para ausentarse por citas médicas, calamidades o retrasos debían informarle y solicitar su autorización; si se concedía el permiso, las horas debían reponerse en otros días de descanso.
En cuanto a uniforme, aclaró que no tenían uno formal y asistían con ropa normal, aunque los implementos de trabajo se suministraban en la oficina. Finalmente, no afirmó de manera concreta que Mónica hubiese recibido sanciones disciplinarias individuales, pero sí indicó que existía control estricto del horario y obligación de justificar tardanzas o ausencias ante el administrador. 21.
Se recibió declaración de Wilson Andrés Castaño Cano, quien declaró que conoció directamente a Mónica Ramos porque fueron compañeros de trabajo en el aeropuerto La Nubia mientras ambos prestaban servicios para Inficaldas, lo que le permitió observar personalmente sus labores y condiciones de trabajo, declaración que en síntesis señaló: Indicó que Mónica ingresó para el manejo de puertas, pero también la vio desempeñarse en punto de información, monitoreo de cámaras, sala de abordaje y otros puestos, debido a constantes rotaciones internas.
Señaló que cumplía horario fijo de 6:00 a.m. a 6:00 p.m., conforme a turnos establecidos, incluyendo fines de semana y festivos, sin poder modificarlo libremente. Precisó que el encargado y jefe inmediato era Reinerio Cuartas Rodríguez, quien controlaba horarios, asignaba puestos, impartía órdenes y autorizaba permisos. Manifestó que para asistir a citas o salir del lugar de trabajo debían pedir autorización previa y regresar de inmediato, o de lo contrario reponer el tiempo.
Añadió que Mónica debía abrir las puertas al inicio de la jornada y cerrarlas al finalizarla. Finalmente, afirmó que el incumplimiento de órdenes podía generar la salida inmediata del trabajador, pues “los sacaban prácticamente de una”, aunque no atribuyó de forma concreta una sanción específica a Mónica Ramos. 22. La señora Mónica Ramos Martínez presentó solicitud el 23 de mayo de 201817 actuando a través de apoderado a Inficaldas, tendiente al reconocimiento de la relación laboral con la entidad y el pago de acreencias laborales a las que creía tener derecho. 23.
Inficaldas mediante oficio GG 339-2018 del 25 de junio de 201818, negó la solicitud elevada por la señora Ramos Martínez. II.VI. Análisis sustancial del caso concreto 24. El fallo de primera instancia señaló que, los contratos de prestación de servicios encubrieron una verdadera relación laboral, al comprobar la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. 25.
La demandada solicitó revocar la sentencia y negar las pretensiones, al señalar que no se probó una verdadera relación laboral, sino la ejecución legítima de contratos de prestación de servicios; además, afirmó que los testimonios fueron indebidamente valorados y que la acción estaba caducada por haberse presentado fuera del término legal. 26.
De acuerdo con lo expuesto, no se discute en esta instancia la existencia de la prestación personal del servicio por parte del demandante a Inficaldas, ni la remuneración pactada y recibida por el demandante por los servicios prestados. El 17 Archivo digital “001”, pág. 30-38 18 Archivo digital “001”, pág. 39-40 debate se centra en establecer la existencia o no de la subordinación y si ello es suficiente para declarar la existencia de la relación laboral. 27.
Aunado a lo anterior, la Sala atenderá los criterios esbozados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021, sobre los indicios de existencia de este elemento, así: Indicios respecto a la existencia de un horario de trabajo y al lugar de desarrollo de las actividades 28. El Consejo de Estado19 ha precisado que normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista, o un sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades no implican necesariamente que exista subordinación laboral, pero pueden ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, lo cual deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido. 29.
En el caso concreto, el documento llamado “Estudio previo para la realización de contratos de prestación de servicios necesarios para el normal funcionamiento del aeropuerto La Nubia” del 3 de enero de 2017, se estableció claramente que los servicios serían prestados en el aeropuerto La Nubia, el cual se describe como una unidad de negocios de Inficaldas que presta un servicio público esencial. 30.
Asimismo, de acuerdo con todos los contratos suscritos por la demandante, se indicó que su objeto consistía en “…desarrollar actividades de apoyo en la sala de entrega de equipajes y arribo de pasajeros”. 31. Frente al cumplimiento de horario y lugar de trabajo, el testigo Juan Manuel Cárdenas Patiño, señaló que la demandante debía cumplir horario fijo, generalmente desde las 6:00 a.m. hasta las 6:00 p.m., e incluso jornadas superiores a doce horas, sin poder modificarlo libremente. 32.
Por su lado la testigo Elizabeth Arias López señaló que Mónica Ramos desempeñaba funciones en control de puertas, punto de información y apoyo administrativo el aeropuerto La Nubia y que además, debían cumplir horario de 6:00 a.m. a 6:00 p.m., incluidos fines de semana. 33. Finalmente, el testigo Wilson Andrés Castaño Cano refirió que la demandante era la encargada del manejo de las puertas del aeropuerto, servicio que prestaba en horario fijo de 6:00 a.m. a 6:00 p.m., conforme a turnos establecidos, incluyendo fines de semana y festivos. 34.
De lo establecido en el estudio previo, los contratos y los testimonios, se acreditó que en el presente asunto se configuró el indicio de existencia de la 19 Sección Segunda. Sentencia unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 09 de septiembre de 2021. subordinación laboral teniendo en cuenta el lugar y horario de trabajo, por cuanto la demandante debía prestar personalmente sus servicios en las instalaciones del Aeropuerto La Nubia y cumplir turnos previamente fijados, circunstancias que, aunque no configuran por sí solas subordinación laboral, sí constituyen un indicio relevante de inserción en la organización operativa permanente de la entidad, valorado conforme a la naturaleza del servicio contratado.
Indicios de dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar más allá de la simple coordinación entre contratante y contratista 35. Al respecto el Consejo de Estado20 ha precisado que la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia del elemento de la subordinación, en la medida en que se demuestre que, la contratante ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que se llevó a cabo el cumplimiento del objeto contractual.
Ahora, frente al principio de coordinación en contraposición a la subordinación, el Consejo de Estado sostuvo: “Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del servicio de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia”21 36.
En el documento llamado “Estudio previo para la realización de contratos de prestación de servicios necesarios para el normal funcionamiento del aeropuerto La Nubia” del 3 de enero de 2017, se estableció que la contratista debía: “1) Prohibir a toda persona sin excepción en ingreso a zonas restringidas por esta puerta, manifestando que todas las personas deben ingresar por filtro de seguridad hacia la 20 Sección Segunda.
Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Rad.: 23001-23-33-000-2016-00147- 01(2420-19) administración; 2) Autorizar única y exclusivamente el ingreso de personas a la administración previa autorización de esta oficina y 3) No retirarse de este filtro en ningún momento de mi turno, salvo autorización del Administrador del Aeropuerto La Nubia de la ciudad de Manizales.” (se destaca) 37.
Ahora bien, en los contratos se establecieron unas obligaciones a cargo de la contratista, que constituyen indicios de dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar por parte de la entidad contratante, que van más allá de la simple coordinación de actividades, como por ejemplo, se pactó que la contratista debía: “SEGUNDA.
ACTIVIDADES ESPECÍFICAS DEL CONTRATO: Las actividades específicas a desarrollar para la prestación del servicio, son las siguientes: Además del cumplimiento del objeto contractual EL CONTRATISTA se compromete a: 1. Abrir la puerta de la sala de equipajes a todos los pasajeros. 2. Impedir el acceso de personas ajenas a las operaciones aeronáuticas a la plataforma. 3.
Informar a la administración sobre las fallas que se presenten en la banda transportadora y luces de la sala. 4. Abrir la puerta para el ingreso de pasajeros de vuelos chárter o privados. EL CONTRATISTA no se podrá retirar del filtro de ingreso a la administración en ningún momento mientras esté prestando su turno, salvo autorización del Administrador del Aeropuerto La Nubia.” 38.
Ahora bien, según el testimonio de Juan Manuel Cárdenas Patiño, afirmó que la demandante desempeñaba labores de control de puertas, monitoreo de cámaras, parqueadero y otros puestos según las necesidades del servicio, siendo rotada constantemente por decisión del administrador del aeropuerto, Reinerio Cuartas. 39. La testigo Elizabeth Arias López declaró la demandante recibía órdenes del administrador Reinerio Cuartas, quien era su jefe directo y decidía sobre la asignación de tareas y cambios de puesto.
Manifestó además que para ausentarse por citas médicas, calamidades o retrasos debían informarle y solicitar su autorización; si se concedía el permiso, las horas debían reponerse en otros días de descanso. Afirmó que existía control estricto del horario y obligación de justificar tardanzas o ausencias ante el administrador. 40. Finalmente, el testigo Wilson Andrés Castaño Cano precisó que el jefe inmediato era Reinerio Cuartas Rodríguez, quien controlaba horarios, asignaba puestos, impartía órdenes y autorizaba permisos.
Manifestó que para asistir a citas o salir del lugar de trabajo debían pedir autorización previa y regresar de inmediato, o de lo contrario reponer el tiempo. 41. Lo anterior permito evidencia que la demandante se encontraba sujeta a las órdenes y directrices del administrador del aeropuerto Reinerio Cuartas Rodríguez, quien exigía el cumplimiento estricto de horario fijado mediante turnos de 6 am a 6 pm, sin que se tuviera la posibilidad de modificarlo libremente. 42.
Por lo tanto, no son de recibo los argumentos expuestos la entidad demandada en cuanto a que, lo que realmente se configuró es una coordinación de actividades y que no existía prueba de las órdenes e instrucciones impartidas por un superior o jefe inmediato; pues lo que se evidencia es que las labores que ejercía la demandante no podían desarrollarse de manera autónoma, pues no tenía autonomía técnica ni administrativa en su relación contractual. 43.
Así, del análisis de los servicios prestados por la accionante, de las actividades específicas que debía cumplir en desarrollo del objeto del contrato y de la forma en que la entidad ejercía la dirección y control efectivo de las actividades ejecutadas, al disponer el desarrollo de su trabajo en diferentes áreas del aeropuerto, no hay duda que, era la encargada de dirigir y disponer de los servicios de la demandante, por lo que no puede hablarse de una simple relación de coordinación. Adicionalmente, se destaca que las obligaciones plasmadas en los contratos y desempeñadas por la demandante, consistían en ejercer como vigilante de la puertea y controlar el acceso en el aeropuerto La Nubia, lo que implicaba necesariamente un esquema de reporte permanente y sujeción a instrucciones precisas por parte de la entidad.
Indicios referentes al desarrollo de actividades misionales de la entidad contratante y vocación de continuidad 44. Al respecto el Consejo de Estado22 ha señalado que, si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración y si la tarea acordada no corresponde a actividades nuevas, que no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, se desdibuja la relación contractual. 45.
De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. 46. El Decreto-Ley 785 de 2005, por medio del cual establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de 22 Entre otras: Consejo de Estado, sentencia de 3 de marzo de 2011.
M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad 15001-23-31-000-1999-02528-01(0693-10). Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección "A" M.P.: Alfonso Vargas Rincón Rad.: 68001231500020020210401 (0233-08) las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, entre los empleos del nivel asistencial, estipula: Nivel Empleo Nivel asistencial Auxiliar administrativo Auxiliar de Servicios Generales Celador Guardián 47.
El artículo 4 de la norma en cita, identifica la naturaleza general de las funciones, de los empleos agrupados en los niveles jerárquicos, entre estos, asistencial; así: “Artículo 4º. Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales: ( ) 4.5.
Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución” 48. Conforme a la normativa citada, las labores ejercidas por la señora Mónica Ramos Martínez, se evidencia que al tenor de la Ley 785 de 2001, hace parte de funciones asignadas a empleos del nivel asistencial, las que, implica el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores.
Vale decir, dada la naturaleza de las funciones, es connatural la subordinación. Adicionalmente, tienen carácter de permanente. 49. Aunado, la Sala precisa que el Consejo de Estado23 ha reiterado que, la labor realizada por el personal de vigilancia por regla general no puede desempeñarse de forma autónoma, en consideración a las particularidades propias de dicha labor; así: “Advierte la Sala que si una persona presta servicios como vigilante - celador resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad.
Lo anterior permite concluir que, para cumplir con las labores de vigilancia, la persona contratada para tal fin debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, es decir, que el elemento de la subordinación es indispensable para que se pueda desarrollar tal servicio.
El sometimiento del interesado a órdenes de un superior para el cabal cumplimiento de sus funciones y 23 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 13 de junio de 2013. Radicado No. 05001-23- 31-000-2002-00191-01(2639-12) desvirtúa la independencia en el ejercicio de sus funciones, así como el hecho de que el demandante no desarrolló labores ocasionales o temporales, para las cuales la Ley 80 de 1993 previó la figura del contrato de prestación de servicios.” (se destaca) 50.
Ahora bien, en los contratos suscritos entre el Inficaldas y la accionante, arriba referenciados, el objeto pactado consistía en desarrollar actividades de control de puerta en el Aeropuerto La Nubia, y en cuanto a las actividades desempeñadas por la contratista, es claro que ellas consistían: “abrir la puerta de la sala de equipajes a todos los pasajeros (…) impedir el acceso de personas ajenas a las operaciones aeronáuticas a la plataforma (…) abril la puerta de ingreso de pasajeros de vuelos chárter o privados””. 51.
De manera que, como se indicó en el párrafo precedente, todas las labores que debía desempeñar el demandante se encuentran directamente relacionadas con funciones esenciales del aeropuerto La Nubia, lo cual -se insiste- son responsabilidades claras y permanentes que deben realizarse en la entidad. 52. Además, si bien el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que: “3.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. 53. El Consejo de Estado ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral; así, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente, al señalar: “Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado”24 24 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. C.P.: William Hernández Gómez. Sentencia de 14 de julio de 2022. Rad.: 25000-23-42-000-2016-04522-01 (2833-2019) 54. Así, se tiene que, la contratación de la demandante a través de contratos de prestación de servicios para la ejecución de actividades misionales y permanentes de la contratante, desvirtúa esta vocación transitoria o accidental que debe caracterizar al contrato de prestación de servicios.
II.VII. Conclusión 55. Se encuentran acreditados los elementos propios de una relación laboral, toda vez que Mónica Ramos Martínez prestó sus servicios a Inficaldas de forma personal, subordinada y con una remuneración. 56. Sin embargo, tal y como se indicó en el numeral 25 de esta sentencia, le asiste a la demandante el derecho al restablecimiento del derecho solo en lo que respecta a aportes pensionales, pues como se dijo, las pretensiones formuladas en relación con el reconocimiento de prestaciones sociales, diferencias salariales y demás derechos laborales se encuentran sujetas al régimen de caducidad del medio de control.
En consecuencia, al haberse promovido la acción de forma extemporánea, tales reclamaciones no podrán ser objeto de reconocimiento por esta jurisdicción. 57. En consecuencia, la sentencia apelada será revocada salvo lo relativo al reconocimiento de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones, los cuales deberán ser efectuados por Inficaldas, por los períodos en que se acreditó la existencia de una relación laboral encubierta entre la entidad y la señora Mónica Ramos Martínez.
III. Costas 58. No habrá condena en costas por no haber sido impuestas en primera instancia y no ser objeto de apelación, además de no encontrarse acreditada su causación en esta instancia. Lo anterior, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 365 del CGP (Código General del Proceso). 59.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Resuelve:
PRIMERO: Revocar parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales, el 19 de julio de 2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Mónica Ramos Martínez contra Inficaldas; en lo correspondiente a la orden de pagar las acreencias laborales reclamadas.
SEGUNDO: Declarar probada parcialmente la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Mónica Ramos Martínez en relación con el oficio GG 339-2018 del 25 de junio de 2018 expedido por Inficaldas.
TERCERO: Confirmar la sentencia apelada únicamente en lo que corresponde al reconocimiento y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Juzgado de origen y hacer las anotaciones pertinentes en la plataforma “Samai.
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en sala como consta en acta de la fecha por los magistrados. Firmado electrónicamente en SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Firmado electrónicamente en SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Firmado electrónicamente en SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN