DE LAS ACCIONES POPULARES - Derechos colectivos a la moralidad y libre competencia / EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO - Marco normativo – Síntesis del caso: La acción popular fue promovida por el Sindicato Nacional de las Bebidas Alcohólicas y Espumosos – SINTRABECOLICAS contra la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia – FLA EICE, con ocasión de la celebración de varios contratos de distribución internacional suscritos el 10 de julio de 2024 con las sociedades Marketing Global Brands Corp., Grupo Universal Beverage S.L., Corporación Empresarial Ecuatoriana S.A. – CESA y Lina Beverage S.A. – LBS.
Extracto: [ ] El derecho colectivo es el que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual, que es el que recae sobre una persona determinada. El derecho colectivo debe ser anterior a la amenaza o vulneración; no son los hechos los que dan lugar al aparecimiento del derecho colectivo porque éste es, precisamente, un derecho; se declara mediante la manifestación de voluntad del Estado y con dicha declaración se indica su alcance; es por esto que el derecho colectivo no aparece por la afectación plural de personas a consecuencia de una situación de acción u omisión proveniente del demandado, porque una cosa es el derecho en sí mismo considerado -como intangible- y otra es la consecuencia de la afectación reflejada a ese derecho.
El derecho colectivo va más allá de la esfera de los derechos particulares o subjetivos; no vincula los intereses propios de los individuos porque de ser así, como ya se dijo, bastaría que muchos sujetos estuvieran en la misma situación para que el derecho sea colectivo. [ ] De lo decantado por la jurisprudencia del órgano de cierre de lo contencioso administrativo, se colige entonces que, el examen de la conducta de cara a la vulneración de debe hacer en dos etapas; la primera constatar si la conducta vulneró el ordenamiento jurídico y en segundo lugar que esta coincida con la desviación del interés general al favorecimiento propio del servidor público o de un tercero. [ ] Así pues, el derecho colectivo a la libre competencia económica consiste en la prerrogativa que tienen los empresarios de orientar sus esquemas, factores empresariales y de producción, al descubrimiento de un mercado en igualdad de condiciones en la que también el Estado, a través de su reglamentación, impone límites a las prácticas comerciales con el fin de evitar la competencia desleal y proteger el mercado. [ ] En ese sentido, el control judicial no propende por garantizar el cumplimiento de formas propias de la contratación estatal tradicional, sino a establecer, si en el ejercicio de la actividad contractual, se configuraron actuaciones contrarias a la moralidad administrativa o afectaciones reales a la libre competencia económica, lo cual exige la acreditación de desviación de poder, favorecimiento indebido o restricción efectiva del mercado, sin que sean suficientes las solas inferencias o inconformidades respecto al modelo de negocio que adopte la entidad. [ ] En consecuencia, la Sala concluye que la participación de las distintas dependencias y órganos directivos de la Fábrica de Licores de Antioquia en el proceso cuestionado no constituye, por sí misma, un indicio de desviación de poder ni de favorecimiento indebido, y que las afirmaciones del apelante no logran acreditar que el trámite contractual hubiera sido “forzado” para garantizar un resultado previamente definido. [ ] La circunstancia de que determinadas empresas hubieran suscrito un contrato de transacción con la entidad no implica, por sí misma, una vulneración de la libertad de empresa de terceros.
Como se ha señalado, dicho acuerdo no generó una adjudicación automática, sino que supeditó la eventual contratación al cumplimiento de requisitos posteriores, lo que excluye la existencia de un cierre anticipado del mercado o de una asignación directa e incondicionada de los contratos. NOTA DE RELATORÍA: La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia, al concluir que no se probó la vulneración de los derechos colectivos invocados.
En relación con la moralidad administrativa, el Tribunal precisó que la sola inconformidad con el modelo contractual adoptado por una empresa industrial y comercial del Estado no es suficiente para acreditar su afectación. Señaló que el acuerdo transaccional no generó una obligación automática de contratar, pues la eventual suscripción de los contratos de distribución estaba expresamente condicionada al cumplimiento de las políticas de selección vigentes, lo que excluye la existencia de una adjudicación directa o de una desviación de poder.
Frente a la libre competencia económica, la Sala indicó que no se demostró que la homologación de requisitos financieros hubiera eliminado barreras de entrada, restringido el acceso de terceros al mercado o generado un trato discriminatorio injustificado. Destacó que la acción popular exige prueba clara y suficiente de una afectación real y concreta al derecho colectivo, la cual no puede sustentarse en meras inferencias o sospechas sobre la intención de la administración. En ese contexto, el Tribunal concluyó que la controversia planteada por el actor correspondía a un debate de legalidad contractual, ajeno al ámbito de protección de la acción popular, y por tanto confirmó íntegramente la decisión apelada, sin condena en costas.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JAIVER CAMARGO ARTEAGA Medellín, 28 de abril de 2026 RADICADO 05001333302020240033502 MEDIO DE CONTROL PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – ACCIÓN POPULAR DEMANDANTE SINDICATO NACIONAL DE LAS BEBIDAS ALCOHOLICAS Y ESPUMOSOS- SINTRABECOLICAS DEMANDADO FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA-FLA EICE VINCULADAS MARKETING GLOBAL BANDS COPR, GRUPO EMPRESARIAL BEVERAGE S.I, LINA BEVERAGE S.A.-LBS Y CORPORACIÓN ECUATORIANA-CESA COADYUVANTE PEDRO JAIR GAMBOA MORALES DECISIÓN CONFIRMA SENTENCIA ASUNTO Protección a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y libre competencia, SENTENCIA 44 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y la coadyuvante, frente a la sentencia proferida el 4 de marzo de 2026 por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, que negó las súplicas de la acción popular.
I.
ANTECEDENTES: 1. La demanda1 Informa la demanda que la Unidad Administrativa Especial adscrita a la Secretaría de Hacienda Departamental denominada Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, tuvo existencia jurídica hasta el 31 de diciembre de 2020, pues mediante la Ordenanza 19 del 19 de noviembre de 2020, 1 Índice 2 de la primera instancia de la plataforma SAMAI. 1 RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 2 se creó una nueva empresa denominada Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia Empresa Industrial y Comercial del Estado FLA EICE.
Consecuencia de lo anterior, a partir del 1 de enero de 2021 todos los contratos de comercialización suscritos por esa entidad terminaron, haciéndose necesario suscribir otros contratos con la nueva entidad. El 31 de diciembre de 2020 se informó a todos los comercializadores y distribuidores que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia como Unidad Administrativa Especial adscrita a la Secretaría de Hacienda Departamental, perdió la capacidad jurídica para producir, comercializar o vender licores, en consecuencia, se procedió a liquidar los contratos; la cual además no tenía suscrita cláusula de exclusividad con ningún comercializador y/o distribuidor.
Producto de la transformación, se terminaron las relaciones comerciales y contractuales con las empresas i) MARKETING GLOBAL BRANDS CORP., comercializadora en el territorio: Estados Unidos y Canadá, Carta de Autorización del 25 de abril de 2006, ii) GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.L., comercializadora en el territorio: Europa, Oferta de Concesión Mercantil E2017030186445 del 25 de agosto de 2017 y iii) LINA BEVERAGE S.A. -LBS, comercializadora en el territorio: Panamá. Señaló que, las empresas MARKETING GLOBAL BRANDS CORP., GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.L., y CORPORACIÓN ECUATORIANA EMPRESARIAL S.A. -CESA iniciaron en contra del Departamento de Antioquia – FLA, acción judicial en Estados Unidos Caso No. 2020-009783- CA-01 en el Tribunal del Undécimo Circuito Judicial del Condado de Miami y Procedimiento Ordinario 19/2020, en el Juzgado de Primera Instancia No. 39 de Barcelona, y en el Tribunal Administrativo de Antioquia, proceso contencioso administrativo radicado 050012333000202200482, respectivamente, con la pretensión que se declarara exclusividad en la comercialización de los productos de la Fábrica de Licores de Antioquia en Estados Unidos, Canadá y Europa, solicitando también una indemnización. RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 3 Los días 5 y 12 de enero de 2024, el apoderado de las sociedades demandantes MARKETING GLOBAL BRANDS CORP., GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.L., CORPORACIÓN ECUATORIANA EMPRESARIAL S.A. -CESA y LINA BEVERAGE S.A. -LBS, presentó solicitud de arreglo directo, ante FLA y la Gobernación de Antioquia.
Por lo que el 6 de marzo de 2024, en sesiones del Comité de Conciliación de la FLA EICE y de la Gobernación de Antioquia, se aprobó y suscribió contrato de transacción con las empresas MARKETING GLOBAL BRANDS CORP., GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.L., CORPORACIÓN ECUATORIANA EMPRESARIAL S.A. -CESA y LINA BEVERAGE S.A. -LBS. En la transacción se acordó poner fin a las acciones judiciales iniciadas y que la FLA EICE, se obligaba a celebrar contratos de distribución con las empresas demandantes MARKETING GLOBAL BRANDS CORP., GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.L., y CORPORACIÓN ECUATORIANA EMPRESARIAL S.A. -CESA, así como con la empresa LINA BEVERAGE S.A. -LBS.
Se estableció como condición en el otorgamiento de los contratos de distribución el cumplimiento irrestricto de las políticas de selección de distribuidor adoptadas mediante la resolución No. S2023060000469 del 24 de mayo de 2023. En virtud de la transacción, el 10 de julio de 2024, se celebraron los contratos N°24SS907A1753 con LINA BEVERAGE S.A.;
N°24SS907A1754 con Grupo Universal Beverage S.A.; N°24SS907A1755 con Corporación Empresarial Ecuatoriana S.A. CESA, y No. 24SS907A1756 con Marketing Global Brand CORP. Refirió que, la Junta Directiva de la FLA – EICE, en sesión extraordinaria No 55 del 15 de mayo de 2024, “homologa” el requisito financiero y de experiencia en ventas anuales por USD 20.000.000 o 300.000 cajas de 9 litros del mismo tipo de bebida en el último año, modificando dicha exigencia reglamentaria por ventas equivalentes al 30% de un patrimonio RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 4 neto de al menos USD 500.000 y un nivel de endeudamiento menor al 70%, para las empresas ya mencionadas.
A la fecha de presentación de esta acción no se ha realizado por la FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA EICE el proceso de contratación de la auditoría externa internacional establecido en la resolución No. S2023060000469 del 24 de mayo de 2023. Mediante radicado 2024010008220 del 21 de octubre de 2024, se presenta ante la FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLE DE ANTIOQUIA EICE, escrito bajo asunto: “Solicitud de adopción de medidas para proteger el derecho colectivo a la moralidad pública Art. 144 CPACA”, con el fin de agotar el requisito de procesabilidad de la acción pública.
Mediante radicado 20240300004270 del 13 de noviembre de 2024, la entidad responde la petición, negando las pretensiones que allí se presentaron. 2. Pretensiones. El actor popular con la presente acción popular solicita las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Declarar que con el proceder de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia FLA EICE, se vulneró el derecho colectivo y principio fundamental de la función administrativa a la moralidad pública y a la libre competencia, con los actos de celebración de los contratos y relaciones jurídicas de comercialización internacional de sus productos con las empresas MARKETING GLOBAL BRANDS CORP., GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.L., CORPORACIÓN ECUATORIANA EMPRESARIAL S.A. -CESA y LINA BEVERAGE S.A. LBS, suscritos el 10 de julio de 2024, como se relaciona a continuación: • Contrato No. 24SS907A1753 con LINA BEVERAGE S.A.; • Contrato No. 24SS907A1754 con Grupo Universal Beverage S.A.; • Contrato No. 24SS907A1755 con Corporación Empresarial Ecuatoriana S.A. CESA; y • Contrato No. 24SS907A1756 con Marketing Global Brand CORP.
SEGUNDO: Ordenar la cesación de efectos de los Contratos celebrados por la FLA y en listados en la pretensión primera, para así hacer cesar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa y mantener la vigencia de los principios de selección objetiva, transparencia, responsabilidad y publicidad; y al derecho colectivo a la libre competencia; mediante la irrestricta aplicación de los procedimientos contractuales previstos y reglados por la FLA – EICE para la selección del o de los comercializadores internacionales de sus productos.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 5 Subsidiario al Segundo: En subsidio de lo anterior, solicito ordenar al representante legal de la FLA EICE o quien se encuentre delegado o facultado para tal efecto, que adelante todas las acciones necesarias tendientes a lograr la terminación inmediata de los contratos mencionados en la pretensión Primera, para así hacer cesar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa y mantener la vigencia de los principios de selección objetiva, transparencia, responsabilidad y publicidad; y al derecho colectivo a la libre competencia; mediante la irrestricta aplicación de los procedimientos contractuales previstos y reglados por la FLA – EICE para la selección del o de los comercializadores internacionales de sus productos.
TERCERO: Ordenar cualquier acción adicional o supletiva que considere el despacho como conducente, efectiva y pertinente para la protección del derecho colectivo invocado. (…)”2 3. Derechos colectivos invocados El actor popular considera que las entidades demandadas vulneran los derechos colectivos a la moralidad pública y la libre competencia. 4.
Contestación de la demanda. 4.1. Fábrica de licores alcoholes de Antioquia EICE3. Luego de pronunciarse frente a los hechos de la demanda, se opuso a la totalidad de las pretensiones en ella contenida para lo que argumentó que, en sesión llevada a cabo el 12 de diciembre de 2022 la Junta Directiva aprobó las políticas y procedimiento para la selección de nuevos comercializadores de los productos elaborados por esta EICE a nivel internacional, así como la determinación de los porcentajes de inversión en los mercados y facultó al Gerente para su adopción mediante resolución. Posteriormente en sesión del 27 de febrero de 2023, dicho órgano de dirección aprobó el texto de la disposición normativa contentiva del Régimen de Transición en las políticas y procedimiento para la selección de nuevos comercializadores de los productos elaborados por la FLA EICE a nivel internacional, la cual debía ser incorporada en la resolución que 2 Índice Samai 002, archivo 003ED_03DemandaAccionPopular 3 Índice 22 de la primera instancia de la plataforma SAMAI RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 6 adoptara las políticas y que se materializó en la Resolución No. 2023060000228 del siete de marzo de 2023, no obstante, la Junta Directiva de la Empresa en sesión No. 037 del veinticinco de abril de 2023 decidió modificar las políticas de selección de nuevos comercializadores a nivel internacional, para lo cual, facultó al Gerente para que mediante resolución realizara la correspondiente modificación. Así las cosas, se expidió la Resolución No. 2023060000469 del 24 de mayo de 2023 “por la cual se modifica la Resolución S2023060000228 del siete (7) de marzo de 2023 que adopta las Políticas y Procedimiento para la Selección de Nuevos Comercializadores de los Productos Elaborados por la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia-EICE a Nivel Internacional y Determinación de Porcentajes de Inversión en los mercados”, de la cual forma parte integral la versión No. 2 de las nombradas políticas.
Esta define entre otros los requisitos para ser invitados (artículo 10°) y el proceso de selección para celebrar contratos para la distribución o comercialización (artículo 13° y siguientes). Reglas que, fueron acatadas por la Empresa para la suscripción de los contratos No. 24SS907A1753 con LINA BEVERAGE S.A.; No. 24SS907A1754 con GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.A.;
No. 24SS907A1755 con CORPORACIÓN EMPRESARIAL ECUATORIANA S.A. CESA; y No. 24SS907A1756 con MARKETING GLOBAL BRAND CORP. Con lo anterior, es dable concluir que en el sub lite se presentó una deliberación objetiva y suficiente del trámite llevado a cabo por la FLA EICE para la selección de los comercializadores cuestionados en la presente acción popular.
Al respecto, téngase en cuenta que resulta igualmente aplicable al caso concreto, la regla de discrecionalidad empresarial (Business Judgment Rule), con base en la cual se presume que la toma de decisiones comerciales por parte de los administradores de una empresa se encuentra precedida de la buena fe, la lealtad y la diligencia de un buen RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 7 hombre de negocios, pues actúan bajo el convencimiento de que la decisión adoptada opera en el mejor interés de la empresa.
En el anterior orden de ideas, se establece que la accionada actuó dentro del marco de legalidad contenido en la Resolución S2023060000469 del 24 de mayo de 2023 que contiene la política de selección de comercializadores de la FLA EICE, sino que además garantizó la debida diligencia, al haber realizado un mayor escrutinio que el dispuesto por la política de selección de comercializadores.
De forma que, la actuación desplegada por el Comité de Gestión Precontractual al realizar la respectiva verificación del cumplimiento de los requisitos para cada contrato, fue tan exhaustivo y apegado al marco regulatorio del proceso contenido en la respectiva Política de Selección de Comercializadores, que se dispuso incluso la no recomendación de entrega de algunos territorios, conforme a las razones consignadas en el respectivo informe.
En similar sentido, el proceso de selección de los comercializadores cuestionados, estuvo prevalido de la observancia del principio de publicidad, al contar con la debida publicación de los procesos en la plataforma SECOP II, tal como se verifica de los links relacionados en notas de página de los párrafos anteriores, lo que constituye sin duda la garantía de transparencia de los procesos contractuales adelantados por la FLA EICE.
Finalmente, propuso como excepciones las que denominó; “Inexistencia de vulneración a los derechos e intereses colectivos por parte de la FLA- EICE”, y “Legalidad del proceso de selección desplegado para la suscripción de los contratos No. 24SS907A1753 con LINA BEVERAGE S.A.; No. 24SS907A1754 con GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.A.; No. 24SS907A1755 con CORPORACIÓN EMPRESARIAL ECUATORIANA S.A. CESA; y No. 24SS907A1756 con MARKETING GLOBAL BRAND CORP”.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 8
4.2. MARKETING GLOBAL BANDS COPR, GRUPO EMPRESARIAL BEVERAGE S.I, LINA BEVERAGE S.A – LBS y CORPORACION ECUATORIANA – CESA4 Señaló que, la acción popular debe ser declarada improcedente, considerando que el procedimiento desplegado por la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia para la selección de los comercializadores hoy intervinientes en este proceso, estuvo ajustada al marco normativo aplicable, lo que excluye de plano la posibilidad de considerar siquiera la suspensión de los contratos o el agravio a la moralidad pública y generando con ello, claramente una afectación a los derechos de mis poderdantes, quienes se encuentran legitimados.
El actor popular señaló que, la selección de las empresas, no atendió a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y publicidad ni los propósitos de eficiencia, transparencia, responsabilidad y prevalencia del interés general, lo cual en su sentir constituye una argumentación falaz, pues la suscripción del acuerdo de transacción no implicaba que las empresas fueran seleccionadas automáticamente por la FLA como distribuidores comerciales, ya que la Resolución No S2023060000469 del 24 de mayo de 2023 estableció una serie de requisitos para iniciar el proceso de contratación, los cuales fueron plenamente cumplidos por las accionadas.
Así pues, la selección de las empresas como distribuidores del producto no fue un procedimiento consecuencial al acuerdo de transacción como lo señala falsamente el actor, sino que hubo un cumplimiento integral por parte de las empresas de la política de selección de distribuidores adoptada por la FLA. echó de menos que el demandante tampoco acreditó una afectación a empresas que haya sido ocasionada por la homologación de requisitos que hizo la junta directiva de la FLA, ni evidenció como ello impone una 4 Índice 19 primera instancia de la plataforma SAMAI.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 9 barrera a los demás agentes económicos, pues solo hizo afirmaciones genéricas sobre una presunta vulneración de ese derecho mas no lo probó con cifras, estadísticas o estudios patrimoniales bien fundados que demuestren la obtención de una posición dominante de las empresas MGB, LBSA, CESA Y GUB.
El accionante cae en el yerro de alegar una moralidad pública, bajo el argumento de las formas o los mecanismos para contratar a las comercializadoras, sin que se haya demostrado una vulneración de un derecho colectivo, sino que constituyen reparos sobre vicios o irregularidades que en su criterio debían ser tenidos en cuenta al momento de perfeccionarse los contratos, lo cual desborda las competencias del juez que conoce una acción popular, pues este es un garante de un derecho colectivo y no puede anular actos administrativos ni contratos estatales, pues esto es objeto de medios de control como la nulidad simple, la nulidad y restablecimiento del derecho o las controversias contractuales.
A renglón seguido expuso que el actor popular no cumplió con el requisito del requerimiento público del que habla el artículo 11 del CPACA, ni tampoco manifiesta bajo que causal se exime de este. Finalmente, enuncio que el señor DIEGO MAURICIO RESTREPO ARBOLEDA, se encuentra incurso en el conflicto de intereses / inhabilidades / incompatibilidades, en la medida que en razón de su cargo ha tenido injerencia directa por ser de su competencia el trámite de actuaciones administrativas encomendadas a su cargo, y que representan sin duda conocimiento previo de los asuntos que pretende mostrar hoy ante la judicatura como contrarios a la ley. 4.3.
Coadyuvante Veeduría Alerta por Colombia5. Coadyuvó todas las pretensiones presentadas en el líbelo introductor, 5 Índice 14 primera instancia plataforma SAMAI. RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 10 atendiendo a un descontento de la comunidad de Antioquia frente a la eventual adjudicación del contrato de distribución de licores al señor Jairo Alberto Avellaneda.
Dicha percepción se da por la presunta vulneración de derechos colectivos por parte de la Fábrica de Licores de Antioquia al celebrar un contrato de distribución desconociendo los procesos de selección fijados por ella misma evadiendo un proceso de selección objetiva. Reprochó que, los contratos que se celebraron no cumplieron con lo establecido en la Resolución S20230600000469 del 24 de mayo de 2023, que no es otra cosa que la propia política de selección de la Fábrica de Licores de Antioquia, pues dicho acto administrativo imponía unos requisitos mínimos por lo que la FLA podía exigir más, pero no menos, lo cual fue conculcado dado que las empresas accionadas no cumplían esos requerimientos por lo que homologó esas condiciones de experiencia con unos de capacidad financiera.
Todo lo anterior deriva en el quebrantamiento al derecho colectivo a la libre competencia, pues impidió a los demás agentes del mercado ofrecer el mismo servicio y competir para satisfacer la necesidad de la entidad. 4.4. Coadyuvante Pedro Jair Gamboa Morales. Coadyuvó lo solicitado en la presente acción al considerar que con el otorgamiento de los contratos de distribución por parte de la FLA a las demás accionadas se conculcaron los derechos colectivos ya mencionados, pues ese proceso fue contrario a lo contenido en la Resolución No. S2023060000469 del 24 de mayo de 2023. 5.
Audiencia de pacto de cumplimiento El 20 de febrero de 20256 se llevó a cabo audiencia de pacto de 6 Índice 39 de la primera instancia de la plataforma SAMAI RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 11 cumplimiento, la cual el despacho declaró fallida, dado que no se propone formula de pacto de cumplimiento en los términos del artículo 27 de la Ley 472 de 1998. 6.
La sentencia de primera instancia7. En providencia del 4 de marzo de 2026, el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, negó las pretensiones de la demanda, para lo que argumentó: “De este modo, se encuentra acreditado que la FLA ICE actuó dentro de su política interna de selección de distribuidores internacionales, elaboró estudios previos, adelantó la verificación de requisitos habilitantes con cada uno de los contratistas y acudió a la homologación prevista en la norma interna, con sustento técnico y aprobación de la Junta directiva, además incorporó en los contratos cláusulas de integralidad previendo auditoría externa y condición resolutoria para evitar cualquier riesgo de falsedad o incongruencia documental, en procura del interés público y para asegurar la idoneidad de los contratistas.
Por lo tanto, no se observa ilegalidad o favorecimiento contractual por parte de la FLA EICE con las empresas internacionales MARKETING GLOBAL BRANDS CORP., GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.L., CORPORACIÓN ECUATORIANA EMPRESARIAL S.A. -CESA y LINA BEVERAGE S.A. -LBS. Ahora bien, en cuanto a la vulneración al derecho de la moralidad administrativa no obra prueba en el expediente que de cuenta que con la conducta de los funcionarios de la FLA EICE o de los particulares contratistas se haya incurrido en irregularidades en la contratación o que haya un objeto ilícito en los contratos de transacción y distribución o que la homologación de requisitos se haya hecho de forma inmoral; por el contrario se acreditó la existencia de controles contractuales y reglas internas aplicadas.
(…) La vulneración del derecho a la oralidad administrativa exige como elemento objetivo, el quebrantamiento normativo, y como elemento subjetivo, la inmoralidad, entendida como desviación de poder, favorecimiento, conducta dolosa o antijurídica, con causalidad; no basta solo con estar inconforme con una decisión. Por tanto, no se observa un acto inmoral probado por el actor popular, ni la demostración de la lesión colectiva concreta, sino discrepancias de conveniencia o valoración técnica frente a la celebración del contrato de transacción y criterios financieros de la homologación. La discusión del actor versa sobre un tema de legalidad contractual, mas no de legalidad administrativa”. 7 Índice 94 de la primera instancia de la plataforma SAMAI, RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 12 7.
Recurso de apelación. 7.1. Parte demandante8. Solicitó revocar la sentencia apelada, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, dado que considera que el A quo incurrió en una incorrecta valoración probatoria, pues desconoció que el origen y única causa de la adjudicación es una previa negociación a cambio del desistimiento de las demandas en su contra;
El orden cronológico del procedimiento agotado en la etapa precontractual y hasta la adjudicación del contrato permite inferir que todo fue acomodado para que las demás empresas accionadas otrora demandantes de la FLA EICE, se hicieran a los contratos porque simplemente esa fue la promesa de valor de la transacción. En cuanto al elemento subjetivo de la vulneración aseveró que: Conforme a la prueba recaudada es claro que los procedimientos pre contractuales que llevaron a la adjudicación de los contratos de distribución o comercialización internacional de los productos de la FLA EICE fueron adelantados por personal de la empresa, entre ellos, el representante legal de la FLA EICE, como suscriptor de los contratos de transacción y de distribución, las Direcciones de Negocios Internacionales, Financiero y Administrativo de Ventas de Antioquia que presentan a la Junta Directiva de la empresa la necesidad de homologación de un requisito financiero para poder seguir adelante con el proceso de contratación, y la misma Junta Directiva de la FLA EICE que lo avala y aprueba, son los sujetos que obran de manera reprochable y contraria al interés general, desvían claramente el poder que tienen y que debe responder a aquel interés y no al particular, y hacen las adecuaciones necesarias, para que una decisión como la tomada en el contrato de transacción no tenga un resultado y desenlace diferente al de la adjudicación del contrato a las empresas que negociaron la renuncia de sus acciones judiciales.
Contrario a lo advertido por el Ad quo, esos mismos actos de los que se infiere ilegalidad, son los actos de los cuales se desprende un actuar grosero y repudiable desde la moral administrativa, por cuanto forzaron la adecuación del trámite a los intereses particulares de quienes fueron sujetos de una transacción, solo para que esta no resultara frustrada, a pesar de que esa era perfectamente una de las posibilidades al no cumplirse la condición a la que se sometió la transacción”.
(sic a todo) 8 Índice 97 de la plataforma SAMAI. RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 13 Como Corolario, disintió del criterio del fallador de primer grado, dado que considera que, no obstante, la FLA ser una EICE no siempre se debe regir por las normas de derecho privado, pues en el sub lite se plantea un problema de moralidad pública. 7.2.
Coadyuvante Pedro Jair Gamboa Morales9 En el término legal, el apoderado judicial del coadyuvante interpuso recurso de apelación. sostuvo que la decisión de primera instancia incurrió en errores de hecho y de derecho al considerar que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia – FLA EICE actuó conforme a la Política de Selección de Comercializadores Internacionales contenida en la Resolución No. S2023060000469 de 2023.
Afirmó que, en el caso concreto, la selección de los distribuidores no obedeció a un procedimiento real de verificación objetiva, sino al cumplimiento de obligaciones previamente adquiridas en un contrato de transacción suscrito el 6 de marzo de 2024, mediante el cual se habrían predeterminado los beneficiarios y territorios, utilizando el procedimiento de invitación directa como un mecanismo meramente formal.
En tal sentido, alegó la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la libre competencia. De igual manera, el recurrente cuestionó la valoración probatoria efectuada por el A quo, al considerar que no se acreditó el cumplimiento efectivo de etapas esenciales del procedimiento de selección, particularmente la exploración previa del mercado, ni la existencia de soporte técnico que justificara la homologación de requisitos.
Señaló inconsistencias cronológicas en los documentos del proceso precontractual, así como la utilización de formatos estandarizados sin análisis particularizado de los contratistas y territorios. Finalmente, indicó que la sentencia adoptó una interpretación meramente formal de la moralidad administrativa y omitió valorar integralmente el material probatorio, lo que condujo a conclusiones erradas sobre la legalidad de la 9 Índice 98 de la plataforma SAMAI.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 14 actuación administrativa. Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la decisión apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la acción popular. En mérito a lo expuesto coadyuvó el recurso de apelación interpuesto por el actor popular. 7.3.
Oposición a los recursos de apelación10 La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia – FLA EICE presentó escrito de oposición al recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, solicitando su confirmación integral. Como fundamento, sostuvo que varios de los argumentos planteados por el apelante constituyen cargos nuevos, tanto fácticos como probatorios, que no fueron propuestos en la demanda ni debatidos en la primera instancia, por lo que se encuentran precluidos y no pueden ser analizados en sede de apelación sin vulnerar los principios de congruencia, lealtad procesal y debido proceso.
En este sentido, advirtió que el recurso no puede convertirse en una nueva oportunidad para reformular el debate probatorio ni introducir cuestionamientos inéditos frente a documentos que no fueron oportunamente controvertidos. De otra parte, la parte opositora señaló que los reparos del apelante parten de una interpretación errónea del régimen jurídico aplicable a la FLA EICE, al pretender someter su actividad contractual a las reglas del Estatuto General de Contratación Pública, desconociendo su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado sometida, por regla general, al derecho privado.
Asimismo, indicó que la acción popular no es el mecanismo idóneo para controvertir la legalidad de los contratos, la cual debe ventilarse a través de los medios de control correspondientes. Finalmente, afirmó que no se acreditó vulneración alguna de los derechos colectivos invocados, en tanto no se aportaron pruebas suficientes que 10 Índice 99 de la plataforma SAMAI.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 15 demostraran afectación a la moralidad administrativa o a la libre competencia, por lo que solicitó confirmar la decisión apelada. II. CONSIDERACIONES 1. La competencia. De acuerdo con el artículo 88 de la Constitución Política y el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, el Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer y proferir sentencia en segunda instancia acerca de la acción impetrada en el asunto de la referencia. 2.
Problema jurídico. Atendiendo a los argumentos expuestos por la parte recurrente en su recurso de alzada, corresponde a esta Sala de Decisión determinar si procede la revocatoria de la sentencia de primera instancia, a efectos de declarar la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la libre competencia económica.
Para resolver la controversia, el Despacho deberá establecer si la suscripción de los contratos No. 24SS907A1753 con LINA BEVERAGE S.A.; No. 24SS907A1754 con Grupo Universal Beverage S.A.; No. 24SS907A1755 con Corporación Empresarial Ecuatoriana S.A. CESA, y No. 24SS907A1756 con Marketing Global Brand CORP, suscritos el 10 de julio de 2024, derivados del cumplimiento de un acuerdo transaccional, constituyó una desatención deliberada de las políticas de selección de distribuidores consagradas en la Resolución No. S2023060000469 de 2023.
En particular, se analizará si dicha actuación administrativa se apartó de los fines de la función pública para favorecer intereses particulares o si, por el contrario, como lo concluyó el A quo, la discrepancia planteada por el actor popular se circunscribe a una controversia de índole estrictamente contractual que carece de la entidad suficiente para afectar el interés colectivo protegido vía Acción Popular.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 16 3. Naturaleza de la acción popular. El artículo 88 de la Constitución Política en armonía con el 2º de la Ley 472 de 1998 define las acciones populares como “los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”, instrumento de defensa judicial que se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos.
Su finalidad es netamente pública, toda vez que busca la preservación y protección del conglomerado social en su conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos. La acción popular encuentra su objeto en la protección y defensa de los intereses y derechos colectivos. Las conductas que promuevan la acción popular ante esta jurisdicción se refieren a las conductas de acción o de omisión de las personas en ejercicio de la función administrativa.
La Carta Política de 1991 elevó a categoría constitucional las acciones populares y en su artículo 88 indicó la finalidad de esas acciones y que la ley regulará las mismas. En tal virtud, el legislador expidió la Ley 472 de 1998 y los artículos 2 y 9 de ese estatuto señaló que pueden ser objeto de protección todos los derechos e intereses colectivos, cuando las conductas de la administración o de los particulares en función administrativa o por fuero de atracción los amenazan o quebrantan.
Así lo informan los artículos 2 y 9 de la ley. De esos mismos textos legales se advierte qué tipo de pretensiones pueden perseguirse en ejercicio de la mencionada acción popular: - Evitar el daño contingente. - Hacer cesar el peligro, la amenaza o la vulneración sobre los derechos o intereses colectivos. - Restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 17 Esas pretensiones buscan la protección de derechos e intereses colectivos. Por su esencia, estos derechos e intereses colectivos se definieron por el artículo 4o de la Ley 472 de 1998.
En este punto se hace necesario definir cuáles son los derechos e intereses colectivos y de dónde nacen. Por su esencia misma estos derechos e intereses colectivos fueron definidos de manera general por la ley, de la siguiente manera: “Artículo 4: Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e interese colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia”. (Resaltos fuera de texto) El derecho colectivo es el que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual, que es el que recae sobre una persona determinada.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 18 El derecho colectivo debe ser anterior a la amenaza o vulneración; no son los hechos los que dan lugar al aparecimiento del derecho colectivo porque éste es, precisamente, un derecho; se declara mediante la manifestación de voluntad del Estado y con dicha declaración se indica su alcance; es por esto que el derecho colectivo no aparece por la afectación plural de personas a consecuencia de una situación de acción u omisión proveniente del demandado, porque una cosa es el derecho en sí mismo considerado -como intangible- y otra es la consecuencia de la afectación reflejada a ese derecho.
El derecho colectivo va más allá de la esfera de los derechos particulares o subjetivos; no vincula los intereses propios de los individuos porque de ser así, como ya se dijo, bastaría que muchos sujetos estuvieran en la misma situación para que el derecho sea colectivo.
4. LOS DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS EN LA DEMANDA. El actor popular alega que se vulneran los derechos colectivos a la moralidad pública y a la libre competencia consagrados en los literales b); i) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 4.1. Moralidad pública: La definición de moralidad administrativa ha presentado complejidad en el marco de las acciones judiciales, pues el mismo da lugar a un amplio margen interpretativo en cuanto a su definición y alcance.
Sin embargo, El H. Consejo de Estado ha decantado su concepción partiendo de dos ámbitos, el objetivo y el subjetivo, lo anterior lo plasmó en sentencia del 16 de marzo de 201711, en la que preceptuó: “Conforme a esos criterios, el concepto de moralidad administrativa se ligó en ocasiones al ejercicio de la función pública fundado en la legalidad y, en otras, a los principios constitucionales que la rigen y en busca de la satisfacción del interés general, sin perder de vista que ello no puede calificarse únicamente como una delimitación del alcance del derecho a las coincidencias entre lo moral y lo legal en sentido estricto, sino también a la luz de los principios y 11 Rad. 25000-23-24-000-2004-00894-01 M.P Ramiro Pazos Guerrero.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 19 finalidades estatales de modo tal que “ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y, específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionarios que lo ejecuta”12.
En esos términos, la moralidad administrativa también se ha identificado con la idoneidad de la acción estatal para la concreción de los fines que le son propios en sus diversos ámbitos de competencia, lo que aterrizado al ámbito de la contratación estatal corresponde a la necesidad de que esta persiga ciertamente fines de satisfacción del interés general en las mejores condiciones posibles para los intereses públicos.
(…) El sentido que se encuentra a lo afirmado corresponde a la necesaria precisión respecto de que no toda transgresión al orden jurídico trae aparejada la violación a la moralidad administrativa y que el análisis del juez no puede limitarse a la verificación silogística del desacato a un precepto legal o a un principio constitucional, sino que se debe examinar si detrás de esta se esconde una práctica inmoral de los involucrados, entendida por tal aquella encaminada a obtener o brindar un provecho indebido a un particular, mediante conductas que pueden calificarse como deshonestas o desviadas.
Sin embargo, entiende la Sala que ese componente subjetivo no debe constituirse en una limitante infranqueable, de modo tal que la actividad del juez constitucional aparezca sometida a la rigurosidad de la prueba del aspecto volitivo del servidor o particular involucrado, como si se tratase de un juicio de responsabilidad personal del agente frente a una conducta dolosa, en el que debe quedar acreditado con absoluta certeza el querer inmoral, esto es, la búsqueda del resultado lesivo a la garantía que se protege.
Para la Sala, ese elemento subjetivo debe entenderse en los términos y para los efectos de la acción popular, cuyo objetivo no es juzgar la responsabilidad personal del servidos en los distintos ámbitos en los que esta puede verse comprometida como el fiscal, penal o disciplinario -para lo cual existen procedimientos específicos previstos en el orden jurídico-, sino determinar si se ha transgredido o amenazado una garantía colectiva.
Así las cosas, entiende la Subsección que el análisis de la conducta del servidor y demás personas involucradas en la actuación que se cuestiona no requiere del alcance de certeza exigida en los juicios sobre la responsabilidad personal y debe acompasarse con las finalidad que le son propias a la acción prevista en el artículo 88 Superior”.
(sic a todo) De lo decantado por la jurisprudencia del órgano de cierre de lo contencioso administrativo, se colige entonces que, el examen de la conducta de cara a la vulneración de debe hacer en dos etapas; la primera constatar si la conducta vulneró el ordenamiento jurídico y en segundo 12 Exp 24.715 M.P. Ruth Stella Correa Palacio RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 20 lugar que esta coincida con la desviación del interés general al favorecimiento propio del servidor público o de un tercero13. 4.2.
La libre competencia económica. El derecho colectivo a la libre competencia económica se encuentra definido en el artículo 333 de la Constitución Política que reza: La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Así pues, el derecho colectivo a la libre competencia económica consiste en la prerrogativa que tienen los empresarios de orientar sus esquemas, factores empresariales y de producción, al descubrimiento de un mercado en igualdad de condiciones en la que también el Estado, a través de su reglamentación, impone límites a las prácticas comerciales con el fin de evitar la competencia desleal y proteger el mercado.
Al respecto, la H. Corte Constitucional dijo que “el núcleo esencial del derecho a la libre competencia económica consiste en la posibilidad de acceso al mercado sin barreras injustificadas”14. 13 “Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación que sobre ésta efectúe el juez atendiendo los principios generales del derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de la ‘moralidad administrativa” con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación, especialmente a los relacionados con la Administración pública”.
Exp 35501. Sección Tercera Consejo de Estado 14 Sentencia C-228 del 24de marzo de 2010 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 21 A su vez, se refirió al contenido del pluri mencionado derecho colectivo en los siguientes términos15: “(…) La libre competencia, por su parte, consiste en la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y de producción a la conquista de un mercado, en un marco de igualdad de condiciones.
Según la jurisprudencia constitucional, esta libertad comprende al menos tres prerrogativas: (i) la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar de contratar con cualquier consumidor o usuario. En este orden de ideas, esta libertad también es una garantía para los consumidores, quienes en virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca las mejores condiciones dentro del marco de la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad de oferentes en términos de precio y calidad de los bienes y servicios, entre otros”.
El H. Consejo de Estado16, al referirse a la libre competencia económica dijo: “Busca evitar los monopolios, prevenir los abusos de las empresas con posición dominante y, en últimas, permitir que los agentes económicos disputen de manera libre e igual la preferencia de los consumidores o usuarios con el fin de garantizar a la comunidad los beneficios que se derivan de un mercado competitivo”.
La Ley 1340 de 2009 “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de competencia”, fijó la protección del derecho colectivo a la libre competencia económica en el territorio nacional, con el fin de adecuar las condiciones actuales de los mercados, facilitar a los usuarios su correcto funcionamiento y optimizar las herramientas constitucionales, legales y reglamentarias para garantizar su protección. De todo lo anterior se colige entonces que, es una institución que propende por procesos ágiles de intercambio y la satisfacción de necesidades, y por otro lado una obtención de ganancias, todo 15 Sentencia C-197 de 2012 M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 16 Rad. 25000-23-24-000-2011-00318-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 22 entendiendo que la actividad económica es dinámica de desarrolla en un mercado fundamentado en la libertad de acción de las personas, y por lo tanto las leyes que lo regulan se lo regulan cobran vida propia. 4.3.
Marco normativo aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Las EICE como la FLA se rigen por lo preceptuado en los artículos 85 y 86 de la Ley 489 de 1998, según la cual, aunque hacen parte de la estructura de la administración y cumplen fines estatales, desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial bajo una normatividad mixta caracterizada por la prevalencia del derecho privado en sus actos y contratos.
Por ello, su actividad contractual no se somete estrictamente a los procedimientos de selección previstos en la Ley 80 de 1993, pues la Ley 489 de 1998 autoriza que, cuando desarrollen actividades propias del mercado, celebren los contratos conforme las reglas del derecho privado, sin que esto sea una habilitación para actuar de manera arbitraria, pues continúan sometidas a los principios de la función administrativa como la transparencia, moralidad y selección objetiva en sentido material.
En ese sentido, el control judicial no propende por garantizar el cumplimiento de formas propias de la contratación estatal tradicional, sino a establecer, si en el ejercicio de la actividad contractual, se configuraron actuaciones contrarias a la moralidad administrativa o afectaciones reales a la libre competencia económica, lo cual exige la acreditación de desviación de poder, favorecimiento indebido o restricción efectiva del mercado, sin que sean suficientes las solas inferencias o inconformidades respecto al modelo de negocio que adopte la entidad.
III. Caso concreto En el presente caso, el actor popular presentó demanda de acción popular con miras a lograr la protección de los derechos colectivos relacionados RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 23 con el: (i) moralidad administrativa, (ii) a la libre competencia económica, como consecuencia de la celebración de los contratos de distribución celebrados por la FLA con las demás entidades accionadas.
En ese contexto, solicita el actor que se ordene la cesación de los efectos de los contratos celebrados, o que subsidiariamente se ordene al representante legal de la FLA que tome todas las acciones necesarias para lograr la terminación de dichos vínculos contractuales. 3.1. De lo probado en el proceso. Las empresas MARKETING GLOBAL BRANDS CORP., GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.L., CORPORACIÓN ECUATORIANA EMPRESARIAL S.A.-CESA Y LINA BEVERAGE S.A. LBS, interpusieron sendas demandas ante tribunales nacionales e internacionales contra la FLA como consecuencia de la terminación de los contratos que tenían con dicha EICE.
Consecuencia de esos litigios, el apoderado judicial de las mencionadas sociedades presentó solicitud de arreglo directo de dichas controversias17, misma que fue aprobada el 6 de marzo de 2024 en sesiones del Comité de Conciliación de la FLA-EICE y de la Gobernación de Antioquia, se aprobó la solicitud del contrato de transacción para poner fin a las pre citadas controversias judiciales18.
Como contraprestación en esa transacción, la FLA se obligaba a celebrar contratos de distribución no exclusiva con esas empresas, con la condición previa de que se debían cumplir los requisitos de la política de selección de distribuidores adoptada por la FLA EICE mediante la resolución No. S2023060000469 del 24 de mayo de 202319. A través del Oficio 1 2024020001945 del 16 de mayo de 2024, las direcciones de Negocios Internacionales, Financiera y Administrativa de Ventas de la Fábrica de Licores de Antioquia (FLA), elevaron ante la 17 Documento 57ContratoTransacción de la carpeta C01Principal del expediente digital. 18 Documento CONTRATO TRANSACCIÓN de la carpeta 109DocumentosRESERVADOS del expediente digital. 19 Documento 57ContratoTransacción de la carpeta C01Principal del expediente digital.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 24 Junta Directiva la recomendación técnica relativa al componente financiero. Dicha propuesta fue acogida por el órgano colegiado con el fin de homologar el requisito financiero para la contratación20.
Esta actuación contó con el aval de la Directora de Apoyo Contractual —en su condición de Secretaria Técnica del Comité de Contratación—, quien certificó que los proyectos de vinculación con las sociedades LINA BEVERAGE S.A., MARKETING GLOBAL BRANDS CORPORATION, GRUPO UNIVERSAL BEVERAGE S.A. y CORPORACIÓN ECUATORIANA EMPRESARIAL S.A., se ajustaron estrictamente al manual de contratación de la entidad y a la normativa vigente aplicable21.
Surtido todo lo anterior, se suscribieron los contratos objeto de reproche en la presente acción. 3.1. De la presunta vulneración a la moralidad administrativa. Tanto la parte recurrente como su coadyuvante sustentan como primer cargo de su alzada que la EICE accionada habría incurrido en una vulneración a la moralidad administrativa, al “determinar” los procesos de selección de distribuidores internacionales a partir de la celebración de un contrato de transacción que en su sentir condicionó de manera indebida el resultado de ese proceso.
No obstante, la Sala al examinar los argumentos del recurso de apelación en armonía con el acervo probatorio, advierte una inconsistencia estructural en la tesis de los recurrentes. En efecto, SINTRABECOLICAS en su escrito de apelación, reconoce que en el contrato de transacción se pactó, como condición resolutoria, que la eventual adjudicación de los contratos de distribución se encontraba supeditada al cumplimiento de la Resolución No. S2023060000469 del 24 de mayo de 2023, acto administrativo en el que la FLA reguló los procesos de selección de distribuidores internacionales. 20 Documento 59Certificado - Homologación de la carpeta C01Principal del expediente digital. 21 Documento 60Anexo, 61Anexo, 62Anexo y 63Anexo de la carpeta C01Principal del expediente digital.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 25 Lo expuesto resulta determinante, toda vez que evidencia que el contrato de transacción no generó una obligación incondicionada de contratar, ni supuso, per se, la adjudicación automática de los negocios jurídicos.
Por el contrario, el acuerdo supeditó de manera explícita la consumación de cualquier vínculo contractual al cumplimiento estricto de los requisitos posteriores establecidos en el marco normativo preexistente. Así, la transacción no operó como un título de adjudicación directa, sino como un instrumento condicionado a la verificación de legalidad.
Adicionalmente, adujo que, la homologación, al ser un acto posterior a la celebración del contrato de transacción, tuvo como finalidad “adecuar” los requisitos previstos en la antedicha resolución a las condiciones de los operadores previamente identificados, de modo que la condición a la cual se encontraba sometida la contratación no se cumpliera en sentido estricto, sino que fuera ajustada para permitir su cumplimiento.
La Sala discrepa de dicha conclusión. En primer lugar, el hecho de que la homologación de los requisitos financieros se haya efectuado con posterioridad a la suscripción de la transacción no permite inferir, de manera automática, un direccionamiento caprichoso de la contratación. Como se analizó previamente, la estructura misma del acuerdo transaccional subordinó la eventual perfección del vínculo contractual al cumplimiento estricto de las condiciones normativas preexistentes.
Por lo tanto, la posterior adecuación técnica de los requisitos financieros no constituye una desviación de poder, sino la ejecución de la fase de verificación legal a la que se encontraba sometido el proceso. En segundo lugar, no se acreditó en el plenario que el proceso de homologación haya implicado una modificación sustancial de los requisitos establecidos en la Resolución No. S2023060000469 de 2023, pues no se probó que dicho procedimiento haya comportado la eliminación de exigencias, reducción de estándares o la introducción de criterios diferenciados sin justificación técnica, orientados a favorecer a un proponente específico.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 26 En tercer lugar, aún si en gracia de discusión se aceptara la tesis de que la homologación se utilizó para flexibilizar la verificación de los requisitos, ello no resultaría suficiente, para soportar la existencia de una vulneración a la moralidad administrativa, pues además se requiere demostrar que dicha actuación tuvo como propósito la desviación del interés general o el favorecimiento indebido de un tercero. Como segundo cargo de impugnación, referido al elemento subjetivo de la infracción del derecho colectivo, el recurrente aduce la existencia de una desviación de poder por parte de los órganos directivos de la Fábrica de Licores de Antioquia (FLA).
Según el recurso de alzada, existió una actuación coordinada entre las distintas dependencias para instrumentalizar el procedimiento contractual, adecuando los requisitos de selección con el fin de asegurar que el acuerdo transaccional culminara, indefectiblemente, en la adjudicación de los contratos de distribución a favor de las sociedades que desistieron de sus pretensiones judiciales.
La Sala no comparte dicha inferencia. En primer término, se observa que el argumento del apelante se edifica sobre una interpretación subjetiva de la secuencia de actuaciones administrativas. En dicha tesis, la concurrencia de las distintas dependencias de la entidad es presentada erróneamente como un indicio de irregularidad, cuando en realidad constituye el ejercicio ordinario de sus competencias funcionales en la estructuración de procesos contractuales complejos.
En efecto, la intervención articulada de las áreas técnica, financiera y comercial, sumada a la adopción de decisiones por parte de la Junta Directiva, lejos de evidenciar un actuar reprochable, representa la materialización del principio de coordinación administrativa y del deber de planeación. Para la Sala, esta participación plural no vicia el procedimiento, sino que garantiza el cumplimiento de las exigencias normativas que rigen la actividad contractual del Estado, asegurando que las decisiones de la entidad cuenten con el rigor técnico y el aval institucional necesario.
RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 27 En segundo lugar, el recurrente afirma que dichas actuaciones tuvieron como finalidad “forzar” la adecuación del trámite a los intereses particulares de quienes suscribieron la transacción. No obstante, esta conclusión no se encuentra respaldada en elementos de prueba que permitan establecer que las decisiones adoptadas carecieron de sustento técnico, fueron arbitrarias o tuvieron como único propósito asegurar un resultado previamente definido.
Por el contrario, como se ha expuesto, la propia transacción supeditó la eventual contratación al cumplimiento de las condiciones previstas en la Resolución No. S2023060000469 de 2023, lo que implicaba, precisamente, la posibilidad de que el proceso no culminara en la adjudicación si dichas exigencias no se acreditaban. En ese sentido, la hipótesis del apelante —según la cual la administración actuó para evitar la “frustración” del acuerdo— no pasa de ser una conjetura que no logra desvirtuar el carácter condicionado de la contratación. En tercer lugar, la Sala observa que el señalamiento relativo a una supuesta “adecuación” del trámite contractual parte de identificar como irregular cualquier decisión posterior que permitiera la continuidad del proceso, sin demostrar que tales decisiones hubieran implicado la eliminación de requisitos, la alteración sustancial de las reglas de selección o la exclusión de terceros en condiciones objetivas de igualdad.
No puede perderse de vista que la carga de demostrar la vulneración al principio de moralidad administrativa recae en la parte actora, quien debe acreditar, con un nivel suficiente de certeza, la existencia de actuaciones arbitrarias, desviadas o contrarias al interés general. En el presente caso, los elementos expuestos por el apelante no superan el plano de la inferencia, pues no permiten establecer, de manera clara y directa, que las decisiones adoptadas por los distintos órganos de la entidad obedecieran a un propósito ilegítimo.
En consecuencia, la Sala concluye que la participación de las distintas dependencias y órganos directivos de la Fábrica de Licores de Antioquia RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 28 en el proceso cuestionado no constituye, por sí misma, un indicio de desviación de poder ni de favorecimiento indebido, y que las afirmaciones del apelante no logran acreditar que el trámite contractual hubiera sido “forzado” para garantizar un resultado previamente definido.
En el caso concreto, no se probó que la entidad hubiera excluido de manera injustificada a potenciales interesados ni que hubiera impedido la concurrencia de terceros en los procesos de selección de distribuidores internacionales. Por el contrario, el expediente da cuenta de la existencia de un marco regulatorio definido en la Resolución No. S2023060000469 de 2023, que establecía las condiciones de participación, sin que se hubiera demostrado que dichas reglas fueran diseñadas con el propósito de restringir la competencia. La circunstancia de que determinadas empresas hubieran suscrito un contrato de transacción con la entidad no implica, por sí misma, una vulneración de la libertad de empresa de terceros.
Como se ha señalado, dicho acuerdo no generó una adjudicación automática, sino que supeditó la eventual contratación al cumplimiento de requisitos posteriores, lo que excluye la existencia de un cierre anticipado del mercado o de una asignación directa e incondicionada de los contratos. En relación con la homologación de requisitos, la Sala observa que el apelante no acreditó que dicho mecanismo hubiera tenido como efecto real la eliminación de barreras de entrada para unos operadores en detrimento de otros, ni que hubiera configurado un trato discriminatorio injustificado.
La simple modificación o equivalencia en la forma de acreditar condiciones financieras no resulta suficiente para concluir la vulneración de la libertad de empresa, en ausencia de prueba de exclusión o restricción efectiva de la competencia. Finalmente, las aseveraciones del recurrente se fundamentan en meras inferencias, según las cuales las decisiones de la entidad habrían tenido como propósito subrepticio favorecer a determinados operadores.
No obstante, tales conclusiones carecen de respaldo en elementos de RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 29 convicción que permitan acreditar, de forma clara y directa, una afectación real y concreta al derecho colectivo invocado.
Para la Sala, la prosperidad de una Acción Popular exige una demostración probatoria que trascienda la simple sospecha, pues no es dable fundamentar una condena judicial en presunciones subjetivas sobre la intención de la administración cuando no obra en el plenario prueba de una desviación del interés general. En tal sentido, se CONFIRMARÁ integralmente la sentencia proferida el 4 de marzo de 2026, por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín por lo expuesto en la parte motiva.
COSTAS En razón al interés público ventilado en el presente proceso y teniendo en cuenta además que no se observó por parte de las accionadas temeridad ni mala fe dentro del trámite procesal, el Despacho se abstendrá de condenar en costas al demandante. Lo anterior en aplicación del 38 de la Ley 472 de 1998. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE DECISION, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por proferida el 4 de marzo de 2026 por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Notifíquese está decisión a las partes.
CUARTO: En firme la presente providencia, remítase el expediente al RADICADO MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO 05001333300020240033502 ACCIÓN POPULAR SINTRABECOLICAS FABRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA 30 juzgado de origen. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha como consta en el ACTA N°31. LOS MAGISTRADOS, (Firmado electrónicamente) JAIVER CAMARGO ARTEAGA (Firmado electrónicamente) ÁLVARO CRUZ RIAÑO (Firmado electrónicamente) VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JCA/JDRC