SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300320240027001 Demandante: Roger Antonio Tovar Barboza Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 27 de noviembre de 2024, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda1 I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM Departamento de Córdoba, para el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 27 de mayo de 2021, la cual fue reconocida mediante Resolución No. 3196 de 30 de agosto de 2021 y pagada el 17 de noviembre de 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 30 de septiembre de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad demandada, guardando silencio las demandadas por lo que, se configuró el silencio administrativo negativo. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 30 de diciembre de 2021, frente a la petición presentada el día 30 de septiembre de 2021 ante las entidades demandadas, que niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la parte demandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado: 23001333300320240027001 2 setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de las cesantías ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación –Min Educación –FNPSM La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal manifestando oponerse a cada una de las pretensiones declarativas y de condena solicitadas por la parte demandante.
Propuso como excepciones falta de legitimación en la causa por pasiva, legalidad del acto administrativo atacado de nulidad, improcedencia de condena por concepto de intereses moratorios e indexación, caducidad, prescripción, días de sanción mora causados desde el 01 de enero de 2020, son responsabilidad del ente territorial, cobro de lo no debido por moratoria generada en el año 2020, no procedencia de la condena en costas. • Departamento de Córdoba Se opuso a todas y cada una de las pretensiones rotuladas en la presente demanda, por cuanto, en el evento de que al demandante le asista tal derecho, no es responsabilidad del Departamento de Córdoba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías del docente, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que se encuentra afiliado a dicho fondo.
Propuso las excepciones de inexistencia del derecho reclamado, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y genérica. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia el 27 de noviembre de 2024, mediante la cual concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
Argumentando que, de la fecha de la petición del reconocimiento de las cesantías -27 de mayo de 2021- y la de expedición del acto administrativo -30 de agosto de 2021-, resulta evidente que dicho acto fue expedido en forma extemporánea, es decir se trata de la situación descrita en la jurisprudencia como acto escrito extemporáneo para lo cual no se tiene en cuenta la fecha de su notificación; y la sanción moratoria corre setenta (70) días hábiles posteriores a la petición, que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
Señala que el Fomag, recibió el expediente para el pago de la prestación económica, el día 7 de octubre de 2021, es decir, cuando habían transcurrido 90 días desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías; contando así hasta el 15 de diciembre de 2021 para el pago de la prestación (45 días); no obstante, la disposición de los dineros tuvo lugar el 17 de noviembre de 2021.
Argumentó que los setenta (70) días llegan al 9 septiembre de 2021; comenzando a correr la sanción moratoria, a partir del día 10 septiembre de 2021, hasta el día antes del pago de las cesantías de la parte actora, esto es, el 16 de noviembre de 2021, lo que arroja un retardo del pago de las cesantías de 68 días, a los cuales tiene derecho de pago de sanción por mora, siendo atribuible la sanción por mora al Departamento de Córdoba, pues, se trata de un acto administrativo que fue expedido por fuera del término establecido en la Ley -15 días-; y la fecha Radicado: 23001333300320240027001 3 de entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fomag, fue extemporánea, en tanto tenía plazo hasta el día siguiente de la fecha en que debía quedar ejecutoriado el acto administrativo -7 de julio de 2021- para su remisión, y lo hizo el 7 de octubre de 2021.
Por lo que declaró la nulidad del acto administrativo ficto o presunto de 30 de diciembre de 2021, producto del silencio administrativo respecto de la petición presentada por la parte demandante el 30 de septiembre de 2021, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; en consecuencia, condenó al Departamento de Córdoba a realizar el reconocimiento y pago de la totalidad de la sanción moratoria, a razón de 68 días, a que tiene derecho el señor Roger Antonio Tovar Barboza, la cual deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente al momento de la causación de la mora -septiembre 2021-.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación indicando que el A quo tomó como fecha de solicitud de reconocimiento de cesantías el 27 de mayo de 2021. Y para el caso sub examine se toma como soporte lo contenido en el acto administrativo de reconocimiento prestacional, en el cual se expresó como fecha de presentación de la solicitud 2021-CES-057649- del 2 de agosto de 2021; por lo que, considera que se logra determinar que la Gobernación de Córdoba notificó dentro del término otorgado por la Ley la Resolución 2021- CES-057649, de tal manera que la sanción por mora objeto de la presente demanda no es atribuible al ente territorial.
Sostiene que se debe tener en cuenta que el acto administrativo no fue objeto de los recursos administrativos, por tanto, quedó en firme; lo que indica que la parte actora estaba de acuerdo con todos los considerandos y la parte resolutiva de dicho acto, en específico, estaba de acuerdo con la fecha en que fue radicada su solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, por lo tanto, se debe tener como fecha el 2 de agosto de 2021.
Concluye que la administración departamental tenía hasta el 24 de agosto de 2021, para expedir el acto administrativo, más 10 días de ejecutoria, la fecha máxima que tenía la entidad demandada era hasta el 7 de septiembre de 2021 para expedir el acto administrativo, lo que se dio dentro del término que tenía para realizar el trámite ya que el mismo fue expedido en la fecha 30 de agosto de 2021.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 14 de julio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba, No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico En atención a los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Departamento de Córdoba, contra la sentencia de primera instancia, se tiene que el problema jurídico consiste en determinar si el inicio del conteo de días de sanción moratoria que debe tenerse en cuenta es el de la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías, o si, por el contrario, es el contenido en la parte motiva del acto que reconoce las cesantías.
Radicado: 23001333300320240027001 4 Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Radicado: 23001333300320240027001 5 Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el Juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda en razón a que el 27 de mayo de 2021, la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías, las que fueron reconocidas a través de la Resolución N° 003196 de 30 de agosto de 2021, por fuera del término de los 15 días, el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales fue enviado a la Fiduprevisora S.A. el 7 de octubre de 2021 y canceladas el 17 de noviembre de 2021, incumpliéndose el término de los 70 días establecidos por la ley.
Así concluye el a quo que, se generó una la sanción de 68 días comprendidas entre el 10 septiembre de 2021 hasta el 16 de noviembre de 2021 de la cual es responsable el Departamento de Córdoba, como quiera que la demora se generó dentro del trámite a su cargo, y que la Fiduprevisora S.A. hizo el pago dentro del término de los 45 días que le impone la ley para ese efecto.
El Departamento de Córdoba en su recurso de apelación, indica que se realizó una indebida interpretación de las pruebas aportadas en la demanda en razón a que en la parte considerativa del acto por medio del cual se reconoció el pago de las cesantías a la parte actora consta que la solicitud fue radicada el 02 de agosto de 2021, la cual goza de presunción de legalidad al no haberse presentado recursos sobre la misma.
Radicado: 23001333300320240027001 6 Revisado el expediente, se observa que con la demanda la parte actora aportó pantallazo del SAC2, con la cual se pretende demostrar que la petición de cesantías de la parte demandante fue presentada el 27 de mayo de 2021. Así mismo, se hace necesario señalar que si bien la parte demandada indica que la fecha que ha de tenerse en cuenta para el conteo, como de radicación de las cesantías, es la del 02 de agosto de 2021, enunciada como tal en la Resolución N° 003196 del 30 de agosto de 2021, se tiene que al revisar el expediente administrativo y todas las actuaciones posteriores surtidas dentro del proceso, no se observa dentro del mismo que la entidad haya requerido a la parte demandante para el aporte de nuevos documentos o para que subsanara dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación que establece el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 frente a peticiones incompletas, situación que deja sin soporte el argumento del recurrente, máxime cuando sobre ellos recaía la obligación no solo de alegar que la solicitud había sido posterior, sino acreditar que la solicitud se hizo en una fecha posterior, o aportar la prueba mediante la cual la entidad le hubiera requerido el aporte de eventuales documentos faltantes.
Por lo anterior, se tiene que la parte demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 27 de mayo de 2021 según el pantallazo del SAC, que mediante la Resolución N° 003196 del 30 de agosto de 20213, se reconoce y ordena el pago de una cesantía a la parte actora, dicho acto administrativo fue recibido para su pago el día 07 de octubre de 20214 y fue cancelado a la parte actora el 17 de noviembre de 20215.
En ese orden, se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del primer criterio de unificación6 fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), en este caso, debe iniciarse el conteo de los setenta (70) días a partir del día siguiente (28 de mayo de 2021), los cuales vencían el 09 de septiembre de 2021; por lo que, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día en que se puso a disposición para el pago (17 de noviembre de 2021), periodo que en el caso particular corresponde del 10 de septiembre de 2021 hasta el 16 de noviembre de 2021, es decir, 68 días en mora.
Respecto a la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde únicamente al Departamento de Córdoba pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado, concretamente, es decir el 17 de noviembre de 2021, efectuándose el pago a los 26 días hábiles siguientes, lo que nos lleva a concluir que es el Departamento de Córdoba el ente legitimado en la causa por pasiva para dar cumplimiento al pago de la sanción moratoria conforme lo aquí expuesto. 2 C01, PDF02, folio 30 3 C01, PDF02, folio 31-33 4 C01, PDF09, Folio 16 5 C01, PDF09, Folio 9 6 La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). Radicado: 23001333300320240027001 7 Así las cosas, se procederá a confirmar la sentencia apelada emitida en fecha 27 de noviembre de 2024, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2024, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx