17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17001-33-33-009-2023-00414-01 CLASE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE SILVIO ZULUAGA CANO ACCIONADO MUNICIPIO DE MANIZALES Y OTROS VINCULADOS MARGARITA RENDÓN ESTRADA Y OTROS Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manizales contra el fallo que accedió parcialmente a pretensiones, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales el 12 de septiembre de 2025, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES 1.
Adoptar todas las medidas técnicas, presupuestales y administrativas con el fin de cesar la vulneración de los derechos e intereses colectivos. 2. Realizar las obras necesarias para dar terminación a los trabajos que se dejaron inconclusos correspondientes al contrato nro. 20190151 en el barrio Bajo Villa Pilar. 3. Realizar acciones de construcción en loza de concreto de las escaleras ubicadas en el barrio Bajo Villa Pilar, en la zona salida a La Linda. 4.
Realizar reparación total e integral de las escaleras ubicadas en el barrio Bajo Villa Pilar, las cuales son el acceso a la comunidad en la zona frente al parqueadero que también es acceso a Altos de la Sierra, las cuales no están en condiciones para el adecuado tránsito peatonal. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 2 5.
Realizar la instalación de barandas peatonales en las escaleras ubicadas en el barrio Bajo Villa Pilar. 6. De ser necesario construir una servidumbre de paso para la construcción, reparación y mantenimiento de las escaleras y barandas del sector referido. 7. De no ser posible la reparación y construcción de las escaleras que se encuentran ubicadas en el sector mencionado en virtud de su condición de privado, se realice la construcción de nuevas escaleras en un sector propiedad del municipio que permita la salvaguarda de los derechos colectivos.
HECHOS - En el barrio Villa Pilar Aguas de Manizales S.A. E.S.P. se ejecutó un contrato de obra identificado con el nro. 20190151, para la construcción de la red de alcantarillado. - Las obras quedaron inconclusas en el ingreso a las viviendas y escalas, ya que no cuentan con cámara domiciliaria de alcantarillado independiente para cada casa, y no realizaron el tratamiento o canalización de aguas lluvias. - El demandante realizó una petición por medio de la Personería a la empresa Aguas de Manizales el día 15 de febrero de 2023, la cual se resolvió el día 7 de marzo de ese mismo año, indicando que se realizaría recorrido con el peticionario con el fin de verificar su solicitud, la cual se llevó a cabo el 24 de marzo de 2023 explicando que el contrato para realizar las redes se había ejecutado, que no era obligación realizar la intervención de las escaleras, y que además el dueño del predio no había autorizado llevar a cabo mejoras en estas. - El 18 de julio de 2023 se interpuso derecho de petición para agotar el requisito de procedibilidad ante la empresa Aguas de Manizales S.A E.S.P. y la secretaría de Obras Públicas del municipio, explicando esta última que las escaleras estaban ubicadas en predio privado, por lo que la entidad no podía realizar ningún tipo de intervención. - Manifestó que la secretaría de Obras Públicas no cumple con la función en cuanto al goce del espacio público, ya que este sector no cuenta con unas escaleras en óptimas condiciones y la administración se excusa en que no 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 3 puede intervenir el terreno donde estas están ubicadas porque el predio es privado.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA MUNICIPIO DE MANIZALES: sobre los hechos indicó de algunos que no le constaban, y de otros que no eran ciertos, resaltando que no existe derecho colectivo que se pueda denunciar como vulnerado por parte del municipio de Manizales. En cuanto a las pretensiones se opuso a todas y cada una de ellas, al considerar que la entidad no ha vulnerado ni puesto en peligro por acción u omisión los derechos colectivos invocados.
Como argumentos de defensa, precisó que no se evidenciaba un riesgo que ameritara la intervención inmediata de las autoridades administrativas porque conforme las pruebas, los accionantes conocían de antemano la situación a la que se exponían al optar por una solución de vivienda en condiciones precarias dada la ausencia de servicios públicos domiciliarios y de licenciamiento, así como se ha evidenciado la solución a tal necesidad vital de manera artesanal, y por esto no puede inquirirse judicialmente la intervención de las autoridades administrativas en pro de una posible afectación de derechos colectivos.
Aclaró que, lo que se pretende no es acceso peatonal porque ya cuentan con la servidumbre de tránsito sobre predio privado para ello, sino el mejoramiento en “comodidad y calidad” de esas escalas “artesanales” o construir unas nuevas por otro lote del municipio, frente a lo cual los accionantes no demuestran la deficiencia de esas escalas en uso, aclarando que tampoco existe predio del municipio cercano en el que se pueda construir tales.
Propuso las excepciones de: - Improcedencia de la acción: conforme lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 472 de 1998, precisó que no se evidenciaba en este caso la vulneración de derechos colectivos. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 4 - Inexistencia de nexo de causalidad: en caso de que se considere cierta la reclamación conforme los hechos expuestos por los demandantes, hay que tener en cuenta que no existe nexo de causalidad entre la problemática denunciada y el municipio de Manizales, siendo la empresa Aguas de Manizales S.A E.S.P. la competente para soportar el pedido de la demanda. - Moralidad administrativa: afirmó que el municipio de Manizales ha dado cumplimiento a sus funciones administrativas acorde a sus competencias; precisando que ha sido reiterada la tesis del Consejo de Estado de lo que debe entenderse por moralidad, sin que ello dependa del concepto subjetivo de quien califica la actuación sino de los motivos que subyacen a la expedición del acto, de modo que se califica de inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad. - Inexistencia de presupuestos legales para incoar la acción: insistió que según el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, la acción popular fue instituida como un medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos. - Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos: argumentó que no basta con indicar que determinados hechos u omisiones violan los derechos colectivos para que se tenga por cierta su afectación; máxime cuando en este caso no se aportó prueba que respalde las afirmaciones realizadas en la demanda en relación con la negligencia o desatención de las normas para el ejercicio de la función pública. - Carencia actual de objeto: se evidencia es la existencia de una empresa de servicios públicos domiciliarios que, con derecho y objeto propio, como lo es Aguas de Manizales S.A. E.S.P., le compete las actuaciones que hoy la parte accionante reclama como “un contrato inacabado”, por esta excepcional vía judicial. - Ausencia de transgresión de los derechos colectivos: en materia de acciones populares no es posible que los accionantes pretendan simplemente esgrimir apreciaciones subjetivas con miras a que el juez de la causa busque y explore si se están o no vulnerando los derechos colectivos. - Existencia de otro medio: conforme los hechos y pretensiones de la demanda es claro que ella no corresponde al trámite de la acción popular, en 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 5 el entendido que lo que hace la parte actora es buscar el mejoramiento de las condiciones y calidad de un servicio y la mejora en la presentación de unas escalas, que insiste, ya existen. - Culpa exclusiva de un tercero, falta de legitimación en la causa ante competencia del propietario del inmueble para la posible solución de la problemática o de la empresa prestadora del servicio público: las acciones judiciales debieron dirigirse contra el propietario del inmueble en que se han construido los andenes para el tránsito peatonal; y debe revisarse hasta dónde hay alguna omisión en la prestación del servicio de alcantarillado por parte de la empresa de servicios públicos. - Genérica.
AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P.: se pronunció sobre los hechos aduciendo de algunos que eran ciertos, de otros que no lo eran, y de algunos que eran parcialmente verdaderos. En cuanto a las pretensiones se opuso a las mismas, pidiendo se desvincule a la empresa de toda responsabilidad, al no encontrarse vulnerando ni por acción ni por omisión ningún derecho colectivo.
Propuso las excepciones de: - Inexistencia de derechos colectivos vulnerados por parte de Aguas de Manizales: conforme visita técnica que se realizó al sitio se concluyó que ninguna obra del contrato nro. 2019-0151 quedó pendiente, y que la canalización de aguas lluvias y las intervenciones a las escaleras no son competencia de la empresa. - Falta de legitimación en la causa por pasiva: precisó que Aguas de Manizales ha sido competente y ha llevado todo a cabo de manera diligente, sin que a la fecha se pueda comprobar lo contrario, explicando que la problemática señalada por el señor demandante no se encuentra dentro de la competencia de la empresa ni hace parte de su objeto social. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 6 - Inexistencia de nexo causal: en relación con los hechos que expone el demandante no existe responsabilidad alguna por parte de la empresa, ya que ha actuado en forma diligente y de conformidad con la ley.
VINCULADOS Mediante auto del 24 de julio de 2024 se ordenó la vinculación al proceso de las personas que aparecían como propietarios del inmueble objeto de la demanda inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 100-19164: Margarita Rendón Estrada, Alejandro Rendón Estrada, Fermín Rendón Estrada, Olga Rendón Estrada, Marina Rendón Estrada, Jesús Antonio Rendón Estrada, María Luceide Ríos Álvarez, Nancy Margarita Rendón Rojas, María Judith Rendón Rojas, Diana Irene Rendón Rojas, Miriam Arcila López, Segundo Marcelino Botina Bravo, María Antonia Rojas de Rendón, Marina Rendón de Gutiérrez, Jorge Humberto Gutiérrez Arango, Blanca Doris Gutiérrez Arango, Andrés Felipe Gutiérrez Morales, Rafael Rendón Estrada y Luz Mary Arango Giraldo.
Se nombró curador ad litem a los vinculados, pero no contestó la demanda. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia dictada el 12 de septiembre de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales accedió parcialmente a pretensiones, tras plantearse como problemas jurídicos determinar si existía vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda con ocasión del presunto incumplimiento en la ejecución de las obras contratadas por Aguas de Manizales a través del contrato 2019-00151; si el estado actual de las escaleras peatonales que daban acceso a las viviendas ubicadas en el sector del barrio Bajo Villa Pilar vulneraban los derechos colectivos; qué entidad sería la responsable de la vulneración; y, finalmente, cuáles órdenes debían impartirse para garantizar su protección. Comenzó por realizar un análisis del marco jurídico y jurisprudencial de la decisión, que incluyó la naturaleza de la acción popular, los derechos colectivos invocados como vulnerados, y la competencia de los municipios en materia de construcción y mantenimiento del espacio público. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 7 Seguidamente, revisó el tema atinente a los requisitos técnicos para la construcción de escaleras peatonales, y las pruebas obrantes en el expediente, adentrándose a verificar la vulneración de los derechos colectivos, para lo cual relacionó sobre las presuntas obras inconclusas derivadas del contrato de obra nro. 2019-00151 de Aguas de Manizales, que el demandante incumplió su carga procesal de demostrar dicha situación, y en cambio la empresa de servicios públicos allegó documentación que daba cuenta que las obras contratadas habían sido ejecutadas a cabalidad, y que estaban funcionando correctamente.
En cuanto a las escaleras peatonales, precisó que conforme la diligencia de inspección judicial se comprobó que las mismas no cumplían las normas técnicas establecidas para este tipo de estructuras, pero que no se trataba de un bien público por lo que el municipio de Manizales no tenía responsabilidad alguna por el deterioro de las mismas; sin embargo, como estas escaleras eran utilizadas por la comunidad y se conectaban a una vía principal se trataba de espacio público cuya responsabilidad sí recaía en el ente territorial.
Afirmó que un asunto diferente era el relacionado con la propiedad de los predios donde se localizaba el espacio público, el cual indicó no contaba con ningún tipo de nomenclatura sin que se hubiera insinuado por el municipio que se trataba de construcciones ilegales, explicando que en materia urbanística existe lo que se conoce como área de cesión pública obligatoria, advirtiendo que la situación irregular que se presentaba en ese sentido no podía servir para que se desconocieran las obligaciones en cuanto a mantenimiento y conservación del espacio público en detrimento de los derechos colectivos.
Consideró que el municipio tenía incidencia directa en los hechos que daban lugar al medio de control, y por ello lo declaró responsable de la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, no así frente a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en tanto no estaba plenamente acreditada su amenaza o vulneración. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 8 En cuanto a los vinculados infirió que respecto de los propietarios de uno de los predios donde se encontraban ubicadas las escaleras peatonales en el sector del barrio Bajo Villa Pilar, consideró que no existían elementos de prueba que permitieran considerarlos como responsables del derecho colectivo al goce el espacio público.
Y que si bien era cierto eventualmente podía existir incumplimiento de su parte frente a normas urbanísticas, por la falta de licencia de urbanización y las correspondientes cesiones obligatorias, este medio de control no era el mecanismo idóneo para determinar ese tipo de responsabilidades. Se consignó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLARAR fundadas las excepciones denominadas “Inexistencia de derechos colectivos vulnerados por parte de Aguas de Manizales S.A E.S.P. – BIC” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuestas por Aguas de Manizales S.A. E.S.P. BIC, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: DECLARAR infundadas las excepciones denominadas “improcedencia de la acción”, “inexistencia de nexo de causalidad”, “inexistencia de nexo de causalidad”, “moralidad administrativa”, “inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”, “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”, “carencia actual de objeto”, “ausencia de transgresión de los derechos colectivos», «Existencia de otro medio” y “culpa exclusiva de un tercero”, propuestas por el municipio de Manizales, de acuerdo con lo expuesto.
TERCERO: DECLARAR responsable al MUNICIPIO DE MANIZALES de la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por lo expuesto en la parte considerativa.
CUARTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES que, en un término de seis (6) meses efectúe los estudios técnicos y las actuaciones administrativas y presupuestales de viabilidad que sean necesarios para adelantar las obras de adecuación y reconstrucción de las escaleras peatonales -incluidas las que han sido objeto de intervención reciente por parte de particulares-,ubicadas en el sector del barrio Bajo Villapilar, y que permiten el acceso a 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 9 algunas viviendas desde la vía principal que conduce al barrio La Linda de Manizales.
QUINTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES que, una vez cumplido el término concedido en el ordinal anterior, ejecute las obras de adecuación y reconstrucción de las escaleras peatonales -incluidas las que han sido objeto de intervención reciente por parte de particulares-, ubicadas en el sector del barrio Bajo Villapilar, y que permiten el acceso a algunas viviendas desde la vía principal que conduce al barrio La Linda de Manizales, en un término de doce (12) meses.
SEXTO: CONFORMAR un comité de verificación, el cual estará integrado por el suscrito Juez, quien lo presidirá, el alcalde del municipio de Manizales o su delegado, el actor popular y la representante del Ministerio Público adscrita a este Despacho. Vencidos los términos concedidos y, previo informe remitido por las entidades accionadas, de ser necesario se citará a audiencia para verificar el cumplimiento cabal de este fallo.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo considerado.
OCTAVO: SIN COSTAS, por lo brevemente expuesto. RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Manizales presentó recurso de alzada contra la providencia de primera instancia. En cuanto al numeral 1 de la sentencia manifestó que no compartía que se desvinculara a la empresa Aguas de Manizales, pues teniendo en cuenta la pretensión atinente a que se realizaran las obras necesarias para terminar los trabajos que dejaron inconclusos, correspondientes al contrato 2019-00151, y precisamente en virtud de este, es decir, de la instalación del sistema de alcantarillado, podían, con cobro de tarifa a los beneficiarios, construir la totalidad del andén sobre el cual se instalaría esa servidumbre de aguas negras que se pretendía terminar por el contratista, pero que el “dueño del lote no permitió”.
Es decir, desvincularlos no les obligaba a la terminación del interrumpido contrato ni a la culminación de las escaleras encontradas en igual o mejor presentación como complemento de esa instalación. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 10 Sobre el numeral 2 precisó que en este caso no estaba probado el daño, afectación, amenaza por parte del municipio a los derechos colectivos invocados como vulnerados porque había pruebas de su falta de legitimación en la causa por pasiva al presentarse carencia probatoria; una inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción; una ausencia de transgresión de los derechos colectivos; la existencia de otro medio de control; y la culpa exclusiva de un tercero. En cuanto al ordinal tercero de la sentencia, insistió en que no se logró demostrar la responsabilidad del municipio; y en cuanto a que las escaleras objeto del proceso se trataban de espacio público, explicó que una servidumbre es el espacio requerido para la circulación tanto peatonal como vehicular, indicando que, en las servidumbres de tránsito legal, cuyas adecuaciones son necesarias para el eficiente tránsito, estas están a cargo del propietario del predio dominante.
Agregó que, existiendo las escaleras ya construidas, transitables y de carácter privado, no bastaba con indicar que determinados hechos violaban los derechos e intereses colectivos para que se tuviera por cierta su afectación o vulneración, porque el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.
Siendo este uno de los argumentos por los cuales el señor juez dio por cierto que la empresa Aguas de Manizales sí cumplió con su contrato de instalación de alcantarillado, la falta de probanza de la parte accionante. Frente a los numerales 4 y 5 adujo que no era de recibo que se accionara, y peor aún se favoreciera con decisión judicial, para el mejoramiento de unas escaleras, cuyo suelo, de bien privado, no era responsabilidad de ningún ente territorial, sin perder de vista la responsabilidad objetiva que abrigaba al señor alcalde en la mitigación del riesgo, la cual no se pretendía desconocer; pero advirtió que sí es posible imponer las acciones a los verdaderos responsables, los titulares de dominio, posesión o usufructo de esa ladera, con el acompañamiento, control y posible sanción ante una eventual contravención a las normas policivas de urbanismo. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 11 Agregó que el accionante alega en su favor su propia culpa, preguntándose donde recae la responsabilidad subjetiva de los hoy favorecidos con la decisión judicial, cuando lo que se reclama es producto de su propia colonización. En cuanto a las órdenes que se impartieron en la sentencia, precisó que se ordenó la realización de estudios técnicos que no son de la naturaleza y objeto misional del ente territorial, en plazos determinados, comprometiéndolo en un tiempo limitado sin que exista una verdadera afectación de derechos colectivos, ni tampoco la dignidad o calidad de vida, ya que no se probó cómo dicha situación afecta a la comunidad.
Solicitó, en caso de que se confirme la sentencia, se tenga en cuenta que se debe adelantar un trámite de contratación estatal, que tiene unas etapas precontractuales y contractuales para el ente territorial, añadiendo que no se puede garantizar que en este año se logre la correspondiente apropiación de recursos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ni la parte demandante ni la parte demandada presentaron alegatos de conclusión en esta instancia. CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO Mediante concepto nro. 48-2025, el señor Procurador Judicial solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Realizó una reseña de la naturaleza de la acción popular y su procedencia para la protección de los derechos e intereses colectivos; y, seguidamente, llevó a cabo un análisis jurídico probatorio, del cual concluyó que se evidenciaba que las escaleras peatonales objeto de esta acción popular eran áreas de espacio público, por lo que era responsabilidad del ente territorial efectuar el mantenimiento y reparación de esas áreas, siendo procedente que el juez ordenara al municipio realizar las actuaciones de su competencia para la atención y gestión de las necesidades en materia de infraestructura, a través de la ejecución de las obras públicas encaminadas a la adecuación y reconstrucción de las escaleras peatonales en el sector objeto de la demanda, para proteger y restaurar plenamente el goce de los derechos colectivos. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 12 Precisó que compartía la postura del municipio respecto a la prohibición de invertir recursos públicos en realizar intervenciones y ejecutar obras en predio de carácter privado, pero que la decisión de primera instancia se refería al deber que la constitución y la ley le asignaban a los municipios en orden a construir, conservar y mantener en adecuadas condiciones las áreas de circulación peatonal que conformaban el espacio público, finalidad para la cual los municipios podían utilizar los mecanismos e instrumentos legales y ejercer las atribuciones que la normatividad les confería. En cuanto a las obras de la infraestructura del servicio público domiciliario de alcantarillado ejecutadas en el sector por Aguas de Manizales S.A. E.S.P., indicó que la responsabilidad de esa empresa de servicios públicos se circunscribía a sus competencias constitucionales y legales en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Concluyó que la ausencia de un amoblamiento urbano que brindara garantías para el goce y disfrute del espacio público, y que permitiera la movilidad en condiciones seguras, atentaba contra los derechos de las personas que habitaban o transitaban por el sector donde se encuentran las escaleras peatonales que presentan deficientes condiciones técnicas y constructivas; en el caso concreto, con base en la valoración individual y en conjunto de las pruebas que reposan en el expediente se acreditó la vulneración de los derechos e intereses colectivos.
CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. Problemas jurídicos 1. ¿El municipio de Manizales vulnera o amenaza el derecho colectivo al goce del espacio público debido a la situación que se presenta en unas escaleras ubicadas en el barrio Bajo Villa Pilar que permiten el acceso a unas viviendas? En caso positivo se deberá determinar: 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 13 2.
¿Qué ordenes deben emitirse para garantizar que cese la vulneración de los derechos colectivos? 3. ¿Se debió declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la empresa de servicios públicos Aguas de Manizales S.A. E.S.P.? Lo probado en el proceso -Reposa respuesta emitida por la secretaría de Obras del municipio de Manizales a derecho de petición presentado por el demandante para agotar el requisito de procedibilidad, a través de oficio SOPM-1507-UGT-VU-2023 del 28 de julio de 2023, en el cual se informó que las escaleras a las que se hacía alusión estaban ubicadas en un predio particular, y por ello la entidad no podía realizar ninguna intervención. - Con la contestación de la demanda presentada por el municipio de Manizales se dio respuesta a concepto técnico por parte de la secretaría de Infraestructura sobre la situación planteada de la siguiente manera: 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 14 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 15 - Se aportó informe técnico elaborado por Aguas de Manizales S.A. E.S.P. de fecha 30 de enero de 2024, en el cual se plasmó: 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 16 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 17 - Reposa el acta de la inspección judicial que se llevó a cabo el día 14 de febrero de 2025 en la cual se consignó: 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 18 - En este proceso rindió testimonio a petición de la empresa Aguas de Manizales el Ingeniero Coordinador de Obras Civiles Santiago Alonso Salazar, quien informó sobre la ejecución del contrato 2019-00151.
Este profesional aclaró que la empresa realizó una obra civil que consistía en la construcción de redes de alcantarillado para el sector, que se relacionaba con que a los suscriptores de acueducto que no tenían servicio de alcantarillado, Aguas de Manizales les brindaba la solución de una conexión de alcantarillado para que tuvieran ambos servicios, y además con el ánimo de mitigar las posibles afectaciones sobre la ladera y sobre el mismo terreno 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 19 y los inmuebles de los usuarios, teniendo en cuenta que estaban vertiendo sus aguas residuales de manera artesanal a media ladera; incluyendo estos inmuebles, más o menos 40 casas.
En relación con las escaleras a las que hacía alusión el demandante, y su estado previo a la realización de las obras, precisó que el actor mencionó dos escaleras; las primeras que eran las que salían hacia la vía principal, la vía vehicular, que tenían muy poca huella, entonces eran difíciles de transitar, y bajo esas escaleras o alrededor de esa escalera no se realizó ningún tipo de intervención por parte del contratista que trabajó para Aguas de Manizales.
Las segundas escaleras eran bajando las anteriores, que ahí giraban a la derecha y había unas para acceder a otras casas; que esas escaleras, cuando iniciaron la intervención, estaban hechas en tierra, con madera, afirmado con madera, unas escaleras artesanales que aparentemente habían sido construidas también por la gente del sector.
Sobre si las escaleras pertenecían al inventario del municipio indicó que durante la ejecución del contrato la empresa tuvo que elaborar documentos con cada uno de los propietarios de los inmuebles porque todo era zona privada, para poder entonces pasar las redes de alcantarillado. Que ese espacio donde pasaron al lado de las escaleras, no bajo las escaleras, sino a un lado, era un predio privado, y el propietario que era el dueño de todo el lote montó unas edificaciones que están ahí que dan hacia una vía vehicular.
Precisó que la empresa hizo la verificación de que ninguna obra quedó inconclusa, porque todas las casas quedaron conectadas a la red de alcantarillado nueva, no quedaron filtraciones, ni malos olores, ni inconvenientes; y técnicamente no había queja o prueba de que algo estuviera mal. Que la obra se entregó en el año 2019. Primer problema jurídico ¿El municipio de Manizales vulnera o amenaza el derecho colectivo al goce del espacio público debido a la situación que se presenta en unas escaleras ubicadas en el barrio Bajo Villa Pilar que permiten el acceso a unas viviendas? 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 20 Tesis: la Sala defenderá la tesis que la parte demandante no acreditó de ninguna manera que el municipio de Manizales esté amenazando o vulnerando, con ocasión de la situación que se presenta en las escaleras, algún derecho colectivo.
En la sentencia de primera instancia se concluyó que se presentaba una vulneración únicamente del derecho colectivo al goce del espacio público por parte del municipio de Manizales, en atención a que las escaleras a las que se hacía mención en la demanda no cumplían las normas técnicas establecidas para ese tipo de estructuras; aunado a que el ente territorial era responsable de velar por la conservación y mantenimiento del espacio público, o de los elementos arquitectónicos ubicados en inmuebles privados pero que por su uso o afectación estaban destinados a la satisfacción de necesidades colectivas, como la circulación y tránsito peatonal, tal como acaecía en este asunto.
En tal sentido, emitió una serie de órdenes en aras de realizar unas obras para adecuar y reconstruir las escaleras, incluidas aquellas que habían sido objeto de intervención reciente por parte de los particulares. El ente territorial en su recurso aseguró que no se demostró de qué manera estaba vulnerando el derecho colectivo al goce del espacio público, que fue el protegido en la sentencia; adicional a que estaba claro que el lugar de intervención correspondía a un predio privado, resaltando que no bastaba con indicar que determinados hechos violaban derechos colectivos para que se tuviera por cierta su afectación, ya que el demandante tenía la carga de acreditar de qué manera ello sucedía. Adentrándose al fondo del asunto, y sobre este medio de control, el artículo 88 de la Constitución Política dispone en su inciso primero: La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
El artículo reproducido fue desarrollado por la referida Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 estableció que las acciones populares “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”; que “Se 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 21 ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
El artículo 9 de la disposición citada preceptúa que “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; acción que, a voces del artículo citado, “Podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.
De acuerdo con lo anterior, se tienen como elementos necesarios para la procedencia de la acción popular los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
En el presente caso se declaró como vulnerado el derecho colectivo a: 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 22 ARTÍCULO 4. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(…)
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley. Respecto al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el Consejo de Estado1 ha precisado: a. El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público En relación con este derecho la Corporación ha explicado2: “[ ] Para identificar el núcleo de este derecho colectivo, la Corporación ha acudido, principalmente, a la definición de espacio público que el legislador consignó en el artículo 5 de la ley 9 de 1989, al entenderlo como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, (sic) individuales de los habitantes”.
Sobre la base de la anterior definición, en el inciso segundo de la misma norma se señaló que: “constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la 1 Consejo de Estado;
Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Primera; Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López; Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020); Radicación: 73 001 23 33 000 2015 00627 01 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 5 de julio de 2018. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Expediente radicación nro. 20001 23 31 000 2010 00478 01. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 23 conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
(se resalta) Acorde el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 se entiende como espacio público “(…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
En tal sentido, hacen parte del espacio público las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular; correspondiendo en el nivel territorial al municipio velar por la protección e integridad del espacio público y su destinación al goce y uso común. Acorde el material probatorio, especialmente lo plasmado en el acta de la inspección judicial realizada el día 14 de febrero de 2025, se aclaró por parte de una profesional adscrita a la secretaría de Infraestructura, que las escalas no hacían parte del inventario de bienes del municipio, ya que fueron construidas por particulares en predios privados.
En la misma diligencia intervino el señor Rubén Piedrahita, vecino del sector, quien aseguró que con recursos de la comunidad él se encargo de pavimentar las escalas hasta el punto donde Aguas de Manizales realizó la construcción de las escaleras; y se aclaró que es la única forma de acceder a las viviendas. Se aportó al proceso copia del certificado de tradición y matrícula inmobiliaria no. 100-19164, correspondiente a la ficha catastral 170010001000000200115000000000, en el cual se referencia “UN LOTE DE TERRENO LINDA: CON UN MOJON DE PIEDRA QUE ESTA AL BORDE DE LA CARRETERA QUE GIRA PARA LA LINDA LINDERO CON JOAQUIN RAMIEZ DE AQUÍ LINDERO CON PREDIO DEL MAYOR GOMEZ, HASTA BAJAR A LA QUEBRADA EL SACATIN;
ESTA QUEBRADA ARRIBA HASTA EL LINDERO CON 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 24 PABLO POSADA POR UN AMAGAMIENTO ARRIBA HASTA LLEGAR AL BORDE DE UN CANANEO DE AQUÍ AL SALIR A LA CARRETERA DONDE HAY UN MOJON Y DE AQUÍ AL MOJON PUNTO DE PARTIDA”. La última anotación es del 10 de mayo de 2024: Conforme lo anterior, y lo manifestado en la inspección judicial, es claro que las escaleras objeto del proceso están ubicadas en un predio privado, en el cual se han edificado diferentes viviendas.
Así mismo, en la diligencia de inspección judicial se verificó que las casas no tenían nomenclatura, y se explicó por parte del municipio que ello se debía a que no se había llevado a cabo el proceso de legalización de urbanización, licencias de construcción, que es el trámite con el que se inicia todo el proceso para legalizar el urbanismo; añadiendo que cuando se realizan construcciones en un lote que no está urbanizado, lo primero que se hace es proferir la licencia de urbanización, y en curaduría les dan unas condiciones dentro de las cuales están unas áreas que deben ceder al municipio para construir las 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 25 vías, manifestando que en este caso ese trámite no se realizó y por ello se trata de predios privados de diferentes propietarios, sin áreas para vías.
También se constató por el juez de primera instancia que las escalas no tenían las medidas establecidas para ese tipo de estructura, ya que eran angostas, aduciendo que no cumplían con la Norma Técnica Colombiana NTC 4145. Pese a esto, se pregunta esta Sala si la situación mencionada denota una afectación a derechos colectivos, debiendo arribar a una respuesta negativa al respecto, pues dentro del proceso no se acreditó de qué manera ello ocurre, y más bien lo que se vislumbra es afectación de intereses particulares los cuales son ajenos a este medio de control.
En virtud del artículo 82 de la Constitución Política, el espacio público está destinado para el uso común, y en concordancia con lo regulado en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, comprende el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por su naturaleza, uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que van más allá de los intereses individuales de los habitantes.
En este caso, se puede colegir que las pretensiones de la parte actora tienden a la protección de derechos subjetivos, lo cual tornaría improcedente esta acción constitucional cuya finalidad, se insiste, es la protección de derechos e intereses colectivos, más no de derechos particulares. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que los derechos particulares que pueden ser comunes a un grupo de personas no necesariamente constituyen derechos colectivos.
En tal sentido señaló3: No deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables. La distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la relación jurídica.
Así, de los derechos colectivos puede afirmarse que a pesar de pertenecer a todos los miembros de una comunidad 3 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de noviembre de 2009. Radicación número: 17001-23-31-000- 2004-01492-01(AP). Actor: Carlos Alberto Arias Aristizábal. Ddo: IGAC 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 26 ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma individual y en momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás, y sólo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de las acciones individuales que cada uno pueda iniciar4 Es claro entonces que la existencia de un derecho colectivo no se deduce porque varias personas estén en una misma situación; ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos; ni porque se sumen; ya que el derecho colectivo es el que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada; por ello no deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables, que parece es lo que acaecería en este proceso.
Se considera, sumado a lo anterior, que, en dado caso, también faltó actividad probatoria de la parte demandante para demostrar específicamente los problemas que la colectividad está padeciendo, y que están ligados a la situación que se presenta con las escaleras. Y es que la acción popular, como cualquier trámite judicial, impone el deber a la parte demandante de soportar sus afirmaciones con pruebas, que en este caso pudieron ser, por ejemplo, testimonios de los residentes del sector, de los cuales se pudieran conocer aspectos relativos a la manera en que se afecta la comunidad por la situación que se plantea, que son precisamente aspectos que tendrían que ver con la vulneración del derecho colectivo que se protegió en primera instancia, el goce del espacio público.
El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone:
ARTICULO
30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios 4 Consejo De Estado, Sección Primera, M.P. Camilo Arciniega Andrade, Rad.
N° 25000-23-25-000-2002-02261- 01(AP), veinte (20) de enero de dos mil cinco (2005). 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 27 a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella. En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Así las cosas, corresponde a la parte actora la carga de acreditar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda, y es claro que la omisión en el cumplimiento de esta trae consigo posibles consecuencias desfavorables, como una sentencia que niegue las pretensiones. Es de precisar que en este caso no se evidencia una justificación razonable que hubiese relevado a la parte actora del cumplimiento de la carga procesal de acreditar los hechos que, a su juicio, vulneran o amenazan los derechos e intereses colectivos.
Y es que frente a la carga de la prueba en acciones populares el Consejo de Estado ha indicado5: Sea lo primero manifestar que según el artículo 30 de la Ley 472, en materia de acciones populares, la carga de la prueba la tiene la parte actora, pues no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración, ya que el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.
Al respecto, esta Sección ha reiterado que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado, pues tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora. 5 Sección Primera, veintitrés (23) de enero dos mil veinte (2020) - Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00316-01(AP) 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 28 Para este Tribunal no quedó demostrada la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados por la parte demandante y protegidos por el juez de primera instancia, por lo que se revocará parcialmente la sentencia del 12 de septiembre de 2025, y en su lugar se declararán probadas las excepciones de “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos” y “ausencia de transgresión de los derechos colectivos”, propuestas por el ente territorial.
Conclusiones de segunda instancia La sentencia de primera instancia será revocada para declarar que en este caso el municipio de Manizales no ha incurrido en acción u omisión que genere la vulneración o amenaza del derecho colectivo al goce del espacio público, pues no se acreditó de ninguna manera de qué forma se afecta la comunidad por el estado de las escaleras ubicadas en el barrio Bajo Villa Pilar.
Por lo anterior, el fallo del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales será revocado parcialmente, específicamente sus ordinales segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto, y confirmada en los demás. Costas Acorde con lo previsto en los artículos 386 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, y en atención al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión nro. 27 en providencia del 6 de agosto de 20197, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará a este rubro toda vez que no hubo actuación de las partes ante este Tribunal. 6 “ARTÍCULO 38.- Costas.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 17001-33-33-009-2023-00414-01 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 198 Segunda instancia 29 Es por lo expuesto que LA SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR LOS ORDINALES SEGUNDO, TERCERO, CUARTO, QUINTO Y SEXTO de la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales el 12 de septiembre de 2025, dentro del medio de control de PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS promovido por SILVIO ZULUAGA CANO contra el MUNICIPIO DE MANIZALES Y AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P., y como vinculados MARGARITA RENDÓN ESTRADA Y OTROS.
En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR probadas las excepciones de “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos” y “ausencia de transgresión de los derechos colectivos” planteadas por el municipio de Manizales.
SEGUNDO: CONFIRMAR EN LO DEMÁS el fallo de primera instancia.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia, según lo indicado en la parte motiva.
CUARTO: EJECUTORIADA esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala realizada el 13 de noviembre de 2025, conforme acta nro. 102 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.