SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de diciembre del año dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300820230012401 Demandante: Ludis Isabel Noriega Vidal Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada departamento de Córdoba, contra la sentencia proferida el día 27 de marzo de 2025, por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda1 I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM - Departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 18 de enero de 2022, la cual fue reconocida mediante Resolución No. CORDOV2022000018 del 13 de mayo de 2022 y pagada el 10 de junio de 2022, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 02 de agosto de 2022, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad demandada, en dónde estas entidades resuelven negativamente la petición a través del oficio sin número de fecha 3 de octubre de 2022. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del Acto Administrativo oficio sin número de fecha 3 de octubre de 2022, mediante el cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la parte demandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague a la parte demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado: 23001333300820230012401 2 Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación –Min Educación –FNPSM La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal manifestando oponerse a cada una de las pretensiones declarativas y de condena solicitadas por la parte demandante.
Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro indebido de la sanción moratoria, inepta demanda, buena fe e improcedencia de condena en costas. • Departamento de Córdoba Se opuso a todas y cada una de las pretensiones rotuladas en la demanda, por cuanto, cuando la parte demandante fue notificada del acto administrativo debió exponer las razones por las cuales no estaba de acuerdo con el contenido de la resolución que reconoció sus cesantías, y en concreto, con la fecha que se estableció como presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías.
Señala que no se interpusieron los recursos pertinentes, sino que guardó silencio, manteniendo incólume la presunción de legalidad respecto de la fecha de la presentación de la solicitud de pago y reconocimiento de cesantías, es decir, 3 de febrero del 2022. Concluye que en virtud de lo plasmado en la Resolución CORDOV2022000018 de 13 de mayo del 2022, se estableció que la fecha de presentación corresponde al 3 de febrero del 2022, y no como afirma el apoderado de la parte actora, razón por la cual, los términos y demás extremos temporales varían ostensiblemente, haciendo nugatorio las demás peticiones.
Propuso la excepción de presunción de legalidad del acto administrativo. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia el 27 de marzo de 2025, mediante la cual concedió parcialmente las pretensiones de la demanda argumentando que, revisada la trazabilidad cronológica de la reclamación prestacional de la parte actora en el aplicativo Humano en Línea, se encuentra acreditado que el 18 de enero del 2022 solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías, que el 25 de enero de 2022 subsanó su solicitud, que fueron reconocidas a través de la Resolución N° CORDOV2022000018 de 23 de mayo de 202212 y canceladas el 10 de junio de 2022.
Menciona que como la solicitud prestacional fue subsanada el 25 de enero de 2022, se tiene como fecha de presentación esta última, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 17 del CPACA y en el artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 1272 de 201814 que reza que las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.
Sostiene que si bien, en el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías se indicó como fecha de radicación de la petición prestacional el 3 de febrero de 2022, se pudo corroborar que Radicado: 23001333300820230012401 3 en dicha fecha la Secretaría de Educación Departamental se encontraba realizando el estudio de la prestación que previamente fue subsanada por la docente el 25 de enero de 2022.
Manifiesta que como la Resolución N° CORDOV2022000018 de 23 de mayo de 2022, fue expedida por fuera del término consagrado en el artículo 1° de la Ley 244 de 1995 pues este venció el 15 de febrero de 2022, se debe aplicar la hipótesis del acto escrito extemporáneo de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 para determinar cuándo empieza a correr la sanción moratoria.
Advierte que con las pruebas aportadas, se evidencia que se incurrió en mora en el pago de las cesantías de la parte actora, toda vez que el conteo del término de los 70 días hábiles después de subsanada la solicitud de reconocimiento (25 de enero de 2022), vencían el 6 de mayo de 2022, y el dinero fue puesto a disposición de la docente el 10 de junio de 2022, la mora comenzó a correr el 7 de mayo de 2022 hasta el día antes a la realización del pago, es decir, 9 de junio de 2022, arrojando un total de 34 días de mora, siendo responsabilidad del Departamento de Córdoba el respectivo pago por incumplir el término para radicar o entregar la solicitud de pago de cesantías y que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no incumplió el término que tenía para cancelarlas.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apodero del Departamento de Córdoba, interpuso recurso de apelación indicando que no comparte lo decidido por el A quo, por considerar que, la fecha que se debe tomar como recepción de la petición es la plasmada en la resolución CORDOV2022000018 de 13 de mayo del 2022, por medio de la cual la Gobernación de Córdoba – Secretaría de Educación, reconoce y ordena el pago de cesantía parcial, pues en ella quedó expresado por escrito que la radicación de la petición de pago de la prestación social fue el 3 de febrero del 2022 y no como lo asevera el actor o el juez de primera instancia, el 18 de enero del 2022.
Alega que el peticionario guardó silencio y no interpuso los recursos pertinentes, manteniendo incólume la presunción de legalidad del acto administrativo, respecto de la fecha de la presentación de la solicitud de pago, es decir, 3 de febrero del 2022. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 18 de julio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba, No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – Departamento de Córdoba, el problema jurídico se centra en determinar la fecha de radicación de la petición de las cesantías que se tendrá en cuenta para iniciar el conteo de la mora, si es la contenida en el acto de reconocimiento, o la tenida en cuenta por el a quo, en atención a las pruebas documentales aportadas.
Para solventar el mérito del sub examine, se hará alusión a los siguientes temas: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. Radicado: 23001333300820230012401 4 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Radicado: 23001333300820230012401 5 Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el Juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda, indicando que, si bien la parte demandante había presentado la solicitud de reconocimiento de las cesantías el 18 de enero del 2022, lo cierto es que el 25 de enero de 2022, subsanó su solicitud, por lo que tuvo como fecha de presentación esta última, las cesantías fueron reconocidas a través de la Resolución N° CORDOV2022000018 de 23 de mayo de 2022; advirtiendo que se incurrió en mora en el pago de las cesantías toda vez que el conteo del término de los 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento (25 de enero de 2022), vencían el 6 de mayo de 2022, y el dinero fue puesto a disposición de la docente el 10 de junio de 2022.
La mora comenzó a correr el 7 de mayo de 2022 hasta el día antes a la realización del pago, es decir, 9 de junio de 2022, arrojando un total de 34 días de mora, de la cual es responsable el Departamento de Córdoba, como quiera que la demora se generó dentro del trámite a su cargo, y que la Fiduprevisora S.A. hizo el pago dentro del término de los 45 días que le impone la ley para ese efecto.
El Departamento de Córdoba en su recurso de apelación, indica que la fecha que se debe tomar como recepción de la petición es la plasmada en la Resolución CORDOV2022000018 de 13 de mayo del 2022, por medio de la cual la Gobernación de Córdoba – Secretaría de Educación, reconoce y ordena el pago de cesantía parcial, pues en ella quedó expresado por escrito que la radicación de la petición de pago de la prestación social fue el 3 de febrero del 2022 y no como lo asevera el actor o el juez de primera instancia, el 18 de enero del 2022.
En aras de desatar e recurso de apelación propuesto, se procede a revisar el material probatorio obrante en el expediente, se avista en el archivo digital C01 Pdf001Demanda, folio 31 y 35 un pantallazo de la página de la gobernación en la cual se muestra la trazabilidad del proceso administrativo, con la cual se acredita que luego de haber sido devuelta la solicitud presentada el 18 de enero del 2022, se subsana el 25 de enero de 2022, por lo que es la fecha que se tendrá Radicado: 23001333300820230012401 6 como la de la radicación de la petición y no la señalada por la demandada, para efecto del inicio del conteo del término de la mora, en razón a que el acto fue expedido y notificado fuera del término legal, y en atención a los criterios señalados en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de fecha 18 de julio de 2018.
Así las cosas, al haberse acreditado que el 25 de enero de 2022, se presentó la solicitud de subsanación de los documentos de las cesantías, y al haberse expedido la Resolución No. Resolución CORDOV2022000018 de 13 de mayo del 20222 se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del primer criterio de unificación3 fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), en este caso, debe iniciarse el conteo de los setenta (70) días a partir del día siguiente (26 de enero de 2022), los cuales vencían el 06 de mayo de 2022; por lo que, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día en que se puso a disposición para el pago (10 de junio de 20224), periodo que en el caso particular corresponde del 07 de mayo de 2022 hasta el 09 de junio de 2022, es decir, 34 días en mora.
Respecto a la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde únicamente al Departamento de Córdoba pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado, concretamente, es decir el 26 de mayo de 20225, efectuándose el pago el 10 de junio de 2022, esto es, a los 10 días hábiles siguientes, lo que nos lleva a concluir que es el Departamento de Córdoba el ente legitimado en la causa por pasiva para dar cumplimiento al pago de la sanción moratoria conforme lo aquí expuesto.
Por lo anterior, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia, debido a que, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria le corresponde al Departamento de Córdoba, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 2 C01 Pdf01, folios 36-39. 3 La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). 4 C01 Pdf01, folio 40. 5 C01 Pdf15, folio 40. Radicado: 23001333300820230012401 7 FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 27 de marzo de 2025, emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente l ink: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx