SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300220240019201 Demandante: José Marzan Solar Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 27 de noviembre de 2024, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM Departamento de Córdoba, para el reconocimiento y pago de cesantías el 18 de noviembre de 2021, la cual fue reconocida mediante Resolución No. 636 de 18 de febrero de 2022 y pagada el 24 de marzo de 2022, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 04 de diciembre de 2023, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante las entidades demandadas lo cual fue negado mediante oficio número COR2023EE030548 de 9 de diciembre de 2023. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo identificado como oficio número COR2023EE030548 de 9 de diciembre de 2023, emitido por las entidades demandadas, mediante el cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la parte demandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado: 23001333300220240019201 2 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de las cesantías ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación –Min Educación –FNPSM La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal manifestando oponerse a cada una de las pretensiones declarativas y de condena solicitadas por la parte demandante.
Propuso como excepciones ineptitud sustancial de la demanda, falta de integración de litis consorcio necesario, cobro de lo no debido. • Departamento de Córdoba Se opuso a todas y cada una de las pretensiones rotuladas en la presente demanda, por cuanto, en el evento de que al demandante le asista tal derecho, no es responsabilidad del Departamento de Córdoba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías del docente, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que se encuentra afiliado a dicho fondo.
Propuso las excepciones de inexistencia del derecho reclamado, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, emitió sentencia de fecha 27 de noviembre de 2024, donde accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al Departamento de Córdoba, reconocer y pagar la sanción moratoria causada a favor de la parte demandante equivalente a un día de salario (sueldo básico del año de causación) por cada día de mora en el pago efectivo de las cesantías parciales ocurrido entre el 01 al 23 de marzo de 2022, es decir 23 días de mora, liquidado con la asignación básica diaria devengada por la demandante durante el año 2021.
Encontró acreditado el A quo que la petición fue radicada el día 18 de noviembre de 2021, los 70 días con que contaba la docente demandante para recibir el pago de su prestación vencieron el día 28 de febrero de 2022; sin embargo, sólo hasta el 24 de marzo de 2022 se puso a su disposición el valor liquidado por su derecho a cesantías parciales, es decir, se causaron 23 días de mora, por el período del 01 al 23 de marzo de 2022 y en el caso bajo estudio, la trazabilidad demuestra que el Departamento de Córdoba incurrió en mora al incumplir los términos señalados en la norma, pues los 25 días hábiles con que contaba el Departamento de Córdoba para realizar todo el trámite a su cargo vencieron el día 24 de diciembre de 2021, y sólo hasta el 15 de marzo de 2022 remitió el expediente a Fomag -Fiduprevisora.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación indicando que incurre en una apreciación errónea al establecer que la solicitud de cesantías fue radicada el 18 de noviembre de 2021, cuando la propia resolución administrativa indica que la fecha de presentación de la solicitud fue el 23 de diciembre de 2021.
Señala que esta discrepancia es Radicado: 23001333300220240019201 3 fundamental para el cálculo correcto del término dentro del cual debía expedirse la resolución que reconociera el derecho. Expresa que según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, el término de 70 días hábiles comienza a contarse a partir de la fecha en que la solicitud es efectivamente radicada ante la entidad competente, de esta forma, el plazo para el reconocimiento de las cesantías no debería haber sido calculado a partir del 18 de noviembre de 2021, como lo indica erróneamente la sentencia, sino desde el 23 de diciembre de 2021, fecha real de la radicación. Agrega que, es importante tener en cuenta que la Ley 1071 de 2006 no establece un plazo fijo para el pago de las cesantías, sino únicamente para su reconocimiento, el Departamento de Córdoba expidió la resolución reconociendo el derecho el 18 de febrero de 2022, por otra parte, el pago fue realizado el 24 de marzo de 2022 lo que indica una actuación diligente dentro de los márgenes razonables de la ley 1071 de 2006.
Concluye que el Departamento de Córdoba actuó de manera diligente y dentro de los parámetros de buena fe a lo largo de todo el proceso a pesar de las limitaciones operativas impuestas por la pandemia, se expidió la resolución que reconocía el derecho a las cesantías de la demandante dentro de un término razonable. Además, el pago se efectuó poco tiempo después de la expedición de la resolución, lo que demuestra el interés de la entidad en cumplir con sus obligaciones.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 24 de julio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba, No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico En atención a los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Departamento de Córdoba, contra la sentencia de primera instancia, se tiene que el problema jurídico consiste en determinar si el inicio del conteo de días de sanción moratoria que debe tenerse en cuenta es el de la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías, o si, por el contrario, es el contenido en la parte motiva del acto que reconoce las cesantías.
Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus Radicado: 23001333300220240019201 4 propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de Radicado: 23001333300220240019201 5 indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el Juez de instancia estableció que la petición fue radicada el día 18 de noviembre de 2021, los 70 días con que contaba el docente demandante para recibir el pago de su prestación vencieron el día 28 de febrero de 2022; sin embargo, sólo hasta el 24 de marzo de 2022 se puso a su disposición el valor liquidado por su derecho a cesantías parciales, es decir, se causaron 23 días de mora, por el período del 01 al 23 de marzo de 2022, siendo responsabilidad del Departamento de Córdoba el respectivo pago al incumplir los términos señalados en la norma.
El Departamento de Córdoba en su recurso de apelación, indica que el a quo incurrió en una apreciación errónea al establecer que la solicitud de cesantías fue radicada el 18 de noviembre de 2021, cuando la propia resolución administrativa indica que la fecha de presentación de la solicitud fue el 23 de diciembre de 2021; por lo que, el Departamento de Córdoba expidió la resolución reconociendo el derecho el 18 de febrero de 2022, el pago fue realizado el 24 de marzo de 2022, lo que indica una actuación diligente dentro de los márgenes razonables de la ley 1071 de 2006.
Revisado el expediente, se observa que con la demanda la parte actora aportó constancia de recibido del SAC2, con la cual se pretende demostrar que la petición de cesantías de la parte demandante fue presentada el 18 de noviembre de 2021, por su parte la entidad demandada manifiesta que la parte actora radicó la solicitud el 23 de diciembre de 2021, conforme se indicó en el acto de reconocimiento de las cesantías.
En ese sentido, se hace necesario señalar que si bien la parte demandada indica que la fecha que ha de tenerse en cuenta para el conteo como de radicación de las cesantías, es la del 23 de diciembre de 2021, enunciada como tal en la Resolución N° 000636 de 18 de febrero de 2022, se tiene que al revisar el expediente administrativo y todas las actuaciones posteriores surtidas dentro del proceso, no se observa dentro del mismo que la entidad haya requerido a la parte demandante para el aporte de nuevos documentos o para que subsanara dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación que establece el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 frente a peticiones incompletas, situación que deja sin soporte el argumento del recurrente, máxime cuando sobre ellos recaía la obligación no solo de alegar que la solicitud había sido posterior, sino acreditar que la solicitud se hizo en una fecha posterior, o aportar la prueba mediante la cual la entidad le hubiera requerido el aporte de eventuales documentos faltantes.
Por lo anterior, se tiene que la parte demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 18 de noviembre de 2021 según el pantallazo del SAC, que mediante la Resolución N° 000636 del 18 de febrero de 20213, se reconoce y ordena el pago de una 2 C01, PDF01, folio27 3 C01, PDF01, folio 28-29 Radicado: 23001333300220240019201 6 cesantía a la parte actora, dicho acto administrativo fue recibido para su pago el día 15 de marzo de 20224 y fue puesto a disposición de la parte demandante el 24 de marzo de 20225.
En ese orden, se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del primer criterio de unificación6 fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), en este caso, debe iniciarse el conteo de los setenta (70) días a partir del día siguiente (19 de noviembre de 2021), los cuales vencían el 28 de febrero de 2022; por lo que, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día en que se puso a disposición para el pago (24 de marzo de 2022), periodo que en el caso particular corresponde del 1° de marzo de 2022 hasta el 23 de marzo de 2022, es decir, 23 días en mora.
Respecto a la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde únicamente al Departamento de Córdoba pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado, concretamente, es decir el 15 de marzo de 2022, efectuándose el pago a los 6 días hábiles siguientes, lo que nos lleva a concluir que es el Departamento de Córdoba el ente legitimado en la causa por pasiva para dar cumplimiento al pago de la sanción moratoria conforme lo aquí expuesto.
Por lo anterior, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia, debido a que, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria le corresponde al Departamento de Córdoba, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2024, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia. 4 C01, PDF08, Folio 46 5 C01, PDF01, Folio 31 6 La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). Radicado: 23001333300220240019201 7 TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx