23001-33-33-007-2023-00018-01 · Tribunal Administrativo de Córdoba

SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, cinco (5) de diciembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300720230001801 Demandante: Jaider Puello Lozano Demandado: Nación – Mineducación-FNPSM Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías.

La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia expedida el día 28 de junio de 2024, por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES a) Fundamentos fácticos La parte actora, indica que labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante el Ministerio de Educación Nacional – FNPSM - Departamento de Córdoba, para el reconocimiento y pago de cesantías el día 22 de abril de 2019, la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación de Córdoba mediante la Resolución No. 4845 del 6 de diciembre de 2019, y pagada por la entidad correspondiente el día 16 de enero de 2020, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.

Se señala que el día 30 de enero de 2020, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, no obstante, la entidad no se pronunció, configurándose el silencio administrativo negativo. Agrega que el 30 de agosto de 2021, le fue pagado parcialmente la sanción moratoria en la suma de $14.634.625., habiendo quedado como saldo pendiente la suma de $7.186.647. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto producto de la ausencia de respuesta a la petición de fecha 30 de enero de 2020, mediante el cual se entiende negada la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague a la parte demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.

Radicado: 23001333300720230001801 2 Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda Nación-Mineducación-FNPSM Contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la demanda, en tanto considera que no le asiste responsabilidad en la sanción moratoria, y debe eximírsele de responsabilidad.

Por ello solicita negar las pretensiones de la demanda. Propuso como excepciones la de “Legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad”, al considerar que el acto acusado goza de presunción de legalidad, y que dicha presunción no fue desvirtuada; la “Improcedencia de la indexación de las condenas”, en tanto los valores de la sanción moratoria fueron pagados y por tanto no se debe ordenar la indexación; la de “Responsabilidad del ente territorial“ al considerar que la responsabilidad está en cabeza de la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba quien fue el que dio lugar a la mora; y “Pago total por parte del FOMAG” en tanto efectuó un pago por concepto de la sanción mora en favor de la parte actora por valor de $14.634.625 y quedó a disposición a partir del 30 de agosto de 2021.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, emitió sentencia de fecha 28 de junio de 2024, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. La anterior decisión se fundó en que expediente quedó acreditado que la solicitud de pago de cesantías se presentó el 22 de abril de 2019, que el acto administrativo de reconocimiento se expidió el 6 de diciembre de 2019 (cuando debió hacerse a más tardar el 14 de mayo de 2019), y que las cesantías fueron puestas a disposición el 16 de enero de 2020.

Que conforme a la Ley 1071 de 2006, los 70 días iniciaban desde el 23 de abril de 2019 y fenecían el 2 de agosto de 2019. Por consiguiente, al haberse cancelado las cesantías el 16 de enero de 2020, se había generado una mora de 166 días, los cuales se generaron desde el 3 de agosto de 2019 hasta el 15 de enero de 2020 (día antes de haberse efectuado el pago).

En consecuencia, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue condenado a reconocer y pagar a la parte demandante un día de salario por cada uno de esos 166 días de retraso. Respecto de la pretensión de la indexación del monto que se reconociera por concepto de cesantías, indicó que las negaba como quiera que al ser una penalidad y no un derecho laboral no resultaba procedente su concesión. III.

RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de Mineducación-F.N.P.S.M. presentó recurso exponiendo que EL Juez de instancia en el fallo no tuvo en cuenta que el día 30 de agosto de 2021 dicha entidad había pagado al demandante por concepto de sanción moratoria, la suma de $ 14.634.625. Agrega que el Decreto 942 del 1 de junio de 2022, reiteró que no es dable condenar al Ministerio de Educación FOMAG a pagar sanción moratoria con cargo a sus recursos cuando se cause con posterioridad al 31 de diciembre de 2019 y en el mismo sentido es claro en indicar que será Fiduprevisora S.A. en posición propia y la Entidad Territorial las que respondan con sus propios Radicado: 23001333300720230001801 3 recursos por sanción moratoria causada, por consiguiente, solicita se revoque la sentencia. Finalmente solicita que no se condene en costas.

El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación indicando que el a quo interpretó que su petición era indexación de la sanción, siendo que lo que solicitó fue el ajuste del valor de la condena eventual conforme al artículo 187 del CPACA. Por ello solicita que se revoque dicha sentencia y como consecuencia que se ordene que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.

IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 29 de mayo de 2025, el Despacho 01 admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia de primera instancia, expedida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.

Problema jurídico Analizados los antecedentes del caso y examinado el recurso interpuesto por el apoderado de la parte demandada corresponde establecer si la entidad acreditó o no el pago de la sanción moratoria reconocida por el juez de primera instancia. De no haberse cancelado, si debe o no responder con recursos propios. Así mismo deberá la sala determinar si el A quo aplicó o no debidamente la actualización de la condena impuesta en los términos solicitados en la demanda.

La resolución de este cuestionamiento definirá si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia impugnada. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre las generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad que sobre el particular recae en las entidades que integran el régimen prestacional docente.

Generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad de las entidades que integran el régimen prestacional docente, en vigencia de la Ley 1955 de 2019. ➢ Reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Se puede señalar que a partir del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se ha dado paso a la identificación de dos regímenes de cesantías, el retroactivo y el anualizado.

Respecto a las cesantías de los docentes nacionalizados, se conservó el sistema de retroactividad para los vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, de conformidad con la normativa vigente en la Radicado: 23001333300720230001801 4 entidad territorial, y a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.

El auxilio de cesantía es una prestación social creada con el fin de proteger al trabajador, ya sea en el caso de quedar sin el empleo o porque las solicite para cubrir gastos en educación, mejoramiento o compra de vivienda. Con fundamento en ello, la Corte Constitucional mediante diversos pronunciamientos ha desarrollado el contenido de esta prestación y ha estimado que el auxilio de cesantías se erige en una de las prestaciones más importantes para los trabajadores y su núcleo familiar y en uno de los fundamentos más relevantes del bienestar de los mismos, en cuanto se considera el respaldo económico de sus titulares para el acceso a bienes y servicios indispensables para el mejoramiento de la calidad de vida de la población asalariada.

El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.

El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.

Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.

(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.

Radicado: 23001333300720230001801 5 La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.

Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.

También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.

Radicado: 23001333300720230001801 6 Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado.

Por otro lado, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se estableció un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de FOMAG, causadas a diciembre de 2022, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el FOMAG, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.

El Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 2022, regulando el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al FOMAG, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra los recursos del FOMAG.

Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.

De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del FOMAG en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del FOMAG, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.

Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. Radicado: 23001333300720230001801 7 ➢ Indexación y ajuste de valor de condena en la sanción moratoria Sobre la indexación y ajuste de valor de condena en la sanción moratoria, el numeral 4 del artículo 187 del CPACA indica lo siguiente:

ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

( ) Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.

PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 61 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la sentencia sea declaratoria de responsabilidad en los medios de control de reparación directa y controversias contractuales y el daño haya sido causado por un acto de corrupción, el juez deberá imponer, adicional al daño probado en el proceso, multa al responsable hasta de mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la cual atenderá a la gravedad de la conducta, el grado de participación del demandado y su capacidad económica.

El pago de la multa impuesta deberá dirigirse al Fondo de Reparación de las Víctimas de Actos de Corrupción. En la sentencia se deberán decretar las medidas cautelares que garanticen el pago de la sanción. (Negrillas fuera del texto original) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio del 20181, precisó respecto a la indexación: La indexación se constituye en uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias, es decir, aquellas que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada entre las que se cuentan, por supuesto, las de índole laboral, en la medida que el fenómeno inflacionario produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda.

Esta figura, nace como una respuesta a un fenómeno económico derivado del proceso de depreciación de la moneda, cuya finalidad última es conservar en el tiempo su poder adquisitivo, de manera que, en aplicación de principios como el de equidad y de justicia, de reciprocidad contractual, el de integridad del pago y el de reparación integral del daño, el acreedor de cualquier obligación de ejecución diferida en el tiempo esté protegido contra sus efectos nocivos.

Asimismo, es pertinente hacer referencia a la sentencia de 26 de agosto de 2019 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, mediante la cual se da mayor claridad en cuanto a los términos de indexación y ajuste de condena en relación con la sanción moratoria, así: Por consiguiente, en razón a que la indemnización moratoria constituye una penalidad ante el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías, en consecuencia, no está sujeta a una indexación monetaria.

En virtud de lo anterior y en acatamiento del precedente de unificación, en el presente caso no procede la indexación del valor a cancelar por sanción moratoria a la demandante, en los términos solicitados en la demanda. No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Radicación No. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE- SUJ2-01218.

Radicado: 23001333300720230001801 8 artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal. Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero.

De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA (se destaca).

En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación (…) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.

(negrillas fuera del texto original) De lo anterior se concluye que, no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora hasta la ejecutoria de la sentencia. 5.3.

Caso Concreto. Como quiera que, conforme al artículo 320 del C.G.P el Juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los reparos concretos del recurso de apelación, la Sala se pronunciará sobre los cargos expuestos por la Nación-Mineducación-F.N.P.S.M., y seguidamente el cargo del demandante. i). Frente al primer cargo del Mineducación-F.N.P.S.M. referente a que la sanción moratoria ordenada en la sentencia ya había sido pagada el día 30 de agosto de 2021 en la suma de $ 14.634.625.

Revisado el expediente, la Sala encuentra que en el hecho “SEXTO”: de la demanda, el actor indica que “El día 30 de agosto de 2021, le fue cancelado un PAGO PARCIAL de esta sanción por mora, por la suma de $14´634.625, quedando como saldo liquido el valor de $7186647, correspondiente a la totalidad de la sanción moratoria.”. Y adicionalmente se aporta con la demanda certificado emitido por el F.N.P.S.M. de fecha 10 de mayo de 20222, en el que se indica que le fue puesto a disposición de Jaider Puello Lozano en el Banco Ganadero de Montería la suma de $14.634.625.

Así también lo ratifica la certificación aportada por el Mineducación- F.N.P.S.M. al contestar la demanda3. Así entonces, no solamente se encuentra acreditado el pago de la suma de de $14.634.625. en favor del demandante por concepto de sanción moratoria, sino que la parte demandante lo manifiesta expresamente, e incluso, el Ministerio de Educación-F.N.P.S.M. propuso como excepción la de “Pago total por parte del FOMAG”.

Revisado el fallo de primera instancia, más exactamente en la parte considerativa, no se hizo referencia al mencionado pago, incluso no fue resuelta la excepción de “Pago total por parte del FOMAG” que había sido propuesta en la contestación de la demanda realizada por el Ministerio de Educación-F.N.P.S.M. y pese a ello en el numeral “PRIMERO” de la parte resolutiva de la 2 Ver certificación obrante a folio 28 y 29 del escrito de la demanda. 3 Ver certificación emitida por el FNPSM en fecha 24 de agosto de 2023.

Radicado: 23001333300720230001801 9 sentencia apelada se declararon no probadas las excepciones propuestas por la mencionada entidad. El artículo 2804 y 2815 del C.G.P. establecen el deber de motivar la sentencia, y la congruencia que debe contener la misma entre lo pedido y las excepciones propuestas. Incluso, la última norma establece la prohibición de condenar al demandado por cantidad superior a lo pedido en la demanda.

Así entonces, en cuanto al cargo bajo estudio, constata la Sala que en primera instancia no hubo pronunciamiento sobre el pago alegado como excepción por la parte demandada. Así, muy a pesar de que en el inciso final del numeral “TERCERO” de la parte resolutiva de la sentencia se indicó que “En caso de que hayan realizado pagos por concepto de sanción moratoria que en esta providencia se ordena, la entidad territorial deberá realizar las compensaciones correspondientes por dicho concepto al momento de dar cumplimiento a la presente providencia.”, dicha orden no provino del estudio de la excepción planteada.

De acuerdo con lo anterior, corresponde establecer si la suma de $14.634.625. en favor del demandante por concepto de sanción moratoria, cubre el total de la sanción moratoria reconocida en la sentencia de primera instancia (166 días de sanción moratoria generada entre el día 3 de agosto de 2019 y hasta el 15 de enero de 2020), habida cuenta que ningún reparo se hizo sobre los días de mora reconocidos en dicha providencia. Así, para efectos de determinar si el monto cancelado cubre en su totalidad los 166 días de sanción moratoria, se requiere conocer cuál era el salario básico que devengaba el señor Jaider Puello Lozano para el mes de agosto de 2019.

Revisado el expediente, no reposa prueba que dé cuenta del salario que devengaba el señor Jaider Puello Lozano para el mes de agosto de 2019 (fecha en que inició la sanción moratoria), situación que impide realizar la operación aritmética a fin de establecer si el monto que ya canceló la demandada en favor de la parte actora cubre o no el total de 116 días de sanción moratoria reconocida.

Se evidencia entonces, que la entidad demandada no cumplió con la carga procesal que le correspondía al tenor del artículo 167 del C.G.P. que establece que le “…incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, pues, para el presente caso no bastaba la acreditación de la cancelación de un monto, sino traer los documentos que dieran cuenta que el mismo satisfacía la totalidad de la mora en que había incurrido la entidad, por consiguiente, se denegará la excepción planteada.

No obstante, como quiera que el Juez de instancia en el inciso segundo del numeral “TERCERO” de la parte resolutiva de la sentencia indicó que “En caso de que hayan realizado pagos por concepto de sanción moratoria que en esta providencia se ordena, la entidad territorial deberá realizar las compensaciones correspondientes por dicho concepto al momento de dar cumplimiento a la presente providencia.”, debe mantenerse dicha prevención. 4 Artículo 280.

Contenido de la sentencia. La motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.

El juez siempre deberá calificar la conducta procesal de las partes y, de ser el caso, deducir indicios de ella. La parte resolutiva se proferirá bajo la fórmula "administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley"; deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código.

Cuando la sentencia sea escrita, deberá hacerse una síntesis de la demanda y su contestación. 5 Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Resaltado fuera de texto. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. Radicado: 23001333300720230001801 10 ii). El segundo cargo de la demandada Ministerio de Educación FOMAG en el que indica que no debió ser condenada a pagar sanción moratoria con cargo a sus recursos cuando se cause con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, y que ello le corresponde es a la Fiduprevisora S.A. en posición propia y la Entidad Territorial con sus propios recursos.

Con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, así como también se amplió el marco de responsabilidad de los entes territoriales, en la medida en que asumirían con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la misma se cause por cuenta del retraso imputable a estas.

Así lo estableció el parágrafo único del artículo 57 de Ley 1955 de 2019, cuando indicó: (…).

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. (…). Ahora bien, para efectos de establecer la aplicación de esta norma al caso que nos ocupa, debemos indagar la fecha de entrada en vigencia, y la fecha en que fue radicada la solicitud de pago de cesantías, para entonces si establecer si la obligación persiste en cabeza del FOMAG o del ente territorial.

Así las cosas, la Ley 1955 de 2019, entró en vigencia el 25 de mayo de 2019, fecha en la cual, de presentarse una petición de cesantías y generarse una mora comenzaba a aplicársele la responsabilidad del ente territorial. No obstante, la petición mediante la cual la parte actora solicitó las cesantías es de fecha 22 de abril de 2019, es decir, fue radicada antes de entrar en vigencia la mencionada norma, razón por la cual la responsabilidad en el pago de las cesantías persiste en el FOMAG.

Debe precisarse que, la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del FOMAG, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y el Decreto 2020 de 2019. iii).

Frente al cargo del demandante, referente a que el a quo interpretó que su pretensión era indexación de la sanción, siendo que lo que solicitó fue el ajuste del valor de la condena eventual conforme al artículo 187 del CPACA, tenemos que la Juez de primera instancia en la sentencia de 28 de junio de 2024, condenó a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reconocer y pagar a favor del señor JAIDER PUELLO LOZANO, la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido desde el día 3 de agosto de 2019 y hasta el 15 de enero de 2020; es decir, ciento sesenta y seis (166) días de mora.

Así mismo en la parte motiva negó la indexación de la sanción moratoria. La decisión tuvo como fundamento una sentencia de unificación del Consejo de Estado, de la cual no se indicó fecha de expedición, ni su identificación, pero que en su cuerpo se lee que al ser una penalidad y no un derecho laboral no resultaba procedente la concesión de la indexación de la sanción moratoria.

Al revisar el escrito de demanda, tenemos que el actor en la pretensión condenatoria “3”, solicita “…Condenar a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE Radicado: 23001333300720230001801 11 PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la SANCION MORATORIA referida en el numeral anterior, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso..”., es decir, que lo solicitado por la parte demandante era el reajuste de valor que resultara de la condena impuesta en la sentencia, mas no la indexación de la sanción moratoria.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha vendido precisando que no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza sancionatoria y no laboral de dicha indemnización, sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora hasta la ejecutoria de la sentencia. Así lo ha indicado entre otras en la la sentencia de 26 de agosto de 2019 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, mediante la cual se da mayor claridad en cuanto a los términos de indexación y ajuste de condena en relación con la sanción moratoria, así: Por consiguiente, en razón a que la indemnización moratoria constituye una penalidad ante el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías, en consecuencia, no está sujeta a una indexación monetaria.

En virtud de lo anterior y en acatamiento del precedente de unificación, en el presente caso no procede la indexación del valor a cancelar por sanción moratoria a la demandante, en los términos solicitados en la demanda. No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.

Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA (se destaca).

(negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo antes expuesto, la Sala considera que hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, pues, en esos términos fue que se solicitó en la demanda como lo indica el recurrente.

Por consiguiente, se ordenará que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor a partir del día siguiente que cesó la acusación de la sanción moratoria (16 de enero de 2020) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. Por todo lo antes expuesto, se confirma el numeral “PRIMERO” de la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, en el entendido en que se declara no probada la excepción de pago total planteada por la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, por las razones aquí expuestas.

Radicado: 23001333300720230001801 12 Igualmente se adicionará el numeral “TERCERO” de la mencionada sentencia, para ordenar que las sumas reconocidas deben ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 5.4 Condena en costas Conforme el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por la Ley 2080 de 2021 y en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.86 del CGP., no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, puesto que no se causaron gastos, y en razón a que no hubo intervinieron de las partes en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: Confirmar el numeral “PRIMERO” de la parte resolutiva de la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se accedió a las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en el considerativo de esta providencia.

SEGUNDO: Adicionar el numeral “TERCERO” de la parte resolutiva de la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará así:

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de Restablecimiento del Derecho, CONDENAR a NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a reconocer y pagar a favor del señor JAIDER PUELLO LOZANO, identificado con cedula de ciudadanía N°.92.552.698, la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido desde el día 3 de agosto de 2019 y hasta el 15 de enero de 2020; es decir, ciento sesenta y seis (166) días de mora.

Conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, ordénese que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor a partir del día siguiente que cesó la acusación de la sanción moratoria (16 de enero de 2020) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. En caso de que hayan realizado pagos por concepto de sanción moratoria que en esta providencia se ordena, la entidad territorial deberá realizar las compensaciones correspondientes por dicho concepto al momento de dar cumplimiento a la presente providencia.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 6 Código General del Proceso. Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Radicado: 23001333300720230001801 13

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA Salvamento parcial de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx