SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, veinticinco (25) de noviembre del año dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300920250006101 Demandante: Misael Antonio Benítez Bustamante Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 27 de junio de 2025, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda1 I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 22 de abril de 2020, la cual fue reconocida mediante Resolución No001957 del 14 de septiembre de 2020 y pagada el 28 de noviembre de 2020 esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 19 de enero de 2022, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad convocada, la cual resolvió mediante silencio administrativo ficto lo que motivó la interposición de la presente demanda. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado, frente a la petición presentada el día 19 de enero de 2022 en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado: 23001333300920250006101 2 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Departamento de Córdoba2 El apoderado del Departamento de Córdoba contestó la demanda y se opone a toda y cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, manifiesta que en el evento que al demandante le asista el derecho, no es responsabilidad del departamento quien deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada. por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías del demandante, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que el demandante se encuentra afiliado a dicho fondo.
Finalmente propuso como excepción i) presunción de legalidad del acto administrativo • Nación –Min Educación –FNPSM3 La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal manifestando oponerse a cada una de las pretensiones declarativas y de condena solicitadas por la parte demandante.
Propuso como excepciones las siguientes: i) Falta de legitimación del litis consorcio necesario ii) ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria iii) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, iv) caducidad, v) prescripción vi) falta de legitimación en la causa por pasiva, vii) días de sanción mora causados desde el 01 de enero de 2020, son responsabilidad del ente territorial, viii) cobro de lo no debido, por moratoria generada en el año 2020 y compensación –deducción de pagos.
La Fiduprevisora S.A.4 a través de su apoderado se manifestó sobre los hechos de la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones señaladas, toda vez que, carecen de sustento fáctico y jurídico necesario para que las mismas prosperen. En ese sentido, propuso las excepciones denominadas como i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) cobro de lo no debido, iii) enriquecimiento sin justa causa, iv) indebida composición de la parte pasiva –Fiduprevisora S.A. e v ) inexistencia en la reclamación del derecho.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia el 27 de junio de 2025, concediendo parcialmente las pretensiones de la demanda. Para ello, argumentó que, conforme a la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales esto es, 22 de abril de 2020, el término de quince (15) días con que contaba la entidad territorial para expedir el acto administrativo vencía el 14 de mayo de 2020 2 C01, Pdf008ContestacionDepartamentoCordoba. 3 C01, Pdf009ContestaciónFiduprevisora 4 C01,Pdf10ContestacionFiduprevisora Radicado: 23001333300920250006101 3 siendo reconocidas mediante la Resolución No 001957 del 14 de septiembre de 2020, y pagadas el 28 de noviembre de 2020, por fuera del término legal; consideró que lo aplicable al caso es la hipótesis contemplada en la Sentencia de Unificación (SU) del Consejo de Estado, de fecha 18 de julio de 2018, correspondiente al acto escrito extemporáneo, la fecha de notificación no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago, y el término que corre la moratoria es de setenta (70) días hábiles posteriores a la petición. En consecuencia, el término de setenta (70) días con el que contaban la entidad territorial y la Fiduprevisora vencía el 6 de agosto de 2020, comenzando a correr la mora a partir del día siguiente es decir el 7 de agosto de 2020 hasta el día antes del pago esto es 27 de noviembre de 2020, lo que arrojó una diferencia de ciento trece (113) días, periodo durante el cual se configuró la sanción moratoria.
En lo referente al reajuste de la condena impuesta, ordenó que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, es decir el 28 de noviembre de 2020 por ser el día en que se dejó a disposición a la parte demandante el pago, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 de la mencionada norma.
Declaró probada la excepción denominada: «falta de legitimación en la causa por pasiva», de la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atendiendo a que, como quedo acreditado, el incumplimiento en los tiempos dispuestos para el pago de las cesantías que produjo la sanción moratoria a favor de la parte actora es atribuible únicamente al ente territorial; por lo tanto, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 282 del Código General del Proceso, se abstuvo de examinar las demás excepciones propuestas por el FOMAG.
Declaró no probada la excepción de prescripción propuesta por la Fiduciaria La Previsora S.A. y por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; así como la excepción de caducidad alegada por esta última entidad. Igualmente, se declaró no probada la excepción de presunción de legalidad del acto administrativo formulada por el Departamento de Córdoba.
Finalmente declaro la nulidad del acto administrativo ficto de la petición presentada el 19 de enero de 2022, al departamento de Córdoba/Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la parte demandante. En consecuencia, condenó al Departamento de Córdoba, a realizar el pago de la sanción por el término de 113 días, a los cuales tiene derecho Misael Antonio Benítez Bustamante.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba, inconforme con la sentencia de primera instancia argumentando que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales fueron presentadas por el demandante el 28 de julio de 2020, tal como se indica en la Resolución de reconocimiento N° 001957 del 14 de septiembre de 2020, y no el 22 de abril de 2020 como lo señaló el juez de instancia; agregando que si el demandante no estaba de acuerdo con lo dispuesto en dicho acto administrativo, debió interponer los recursos legales en su momento; al no hacerlo, la resolución quedó en firme en todas sus partes, lo que determina que la fecha válida a considerar sea la del 28 de julio de 2020.
Finalmente solicitó revocar la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda. Radicado: 23001333300920250006101 4 IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 28 de octubre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del departamento de Córdoba, No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico En atención a los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demanda Departamento de Córdoba, contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el 27 de junio de 2025, se tiene que el problema jurídico consiste en determinar si la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de días de sanción moratoria es la de la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías, o si, por el contrario, es la contenida en la parte motiva del acto que reconoce las cesantías.
Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Radicado: 23001333300920250006101 5 La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto Radicado: 23001333300920250006101 6 En la sentencia apelada, el Juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda en razón a que el 22 de abril de 2020 el actor solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías, las que fueron reconocidas a través de Resolución No. 001957 del 14 de septiembre de 2020, por fuera del término de los 15 días, el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales fue enviado a la Fiduprevisora S.A. el 2 de octubre de 2020 y canceladas el 28 de noviembre de 2020, incumpliéndose el término de los 70 días establecidos por la ley.
Así concluye el a quo que, se generó una sanción de 113 días comprendidas entre 7 de agosto de 2020 hasta el 27 de noviembre de 2020 de la cual es responsable el Departamento de Córdoba, como quiera que la demora se generó dentro del trámite a su cargo, y que la Fiduprevisora S.A. hizo el pago el día 38 hábil después de haber recibido el acto para su pago, esto es, dentro del término de los 45 días que le impone la Ley para ese efecto.
Decisión que fue recurrida, por la parte demandada departamento de Córdoba. El Departamento de Córdoba en su recurso de apelación, indica que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales el demandante se presentó el 28 de julio de 2020 y no el 22 de abril de 2020 como lo señaló el juez, porque la primera es la fecha contenida en la Resolución de reconocimiento N°. 001957 del 14 de septiembre de 2020, la que no fue recurrida por la parte actora, quedando en firme en todas sus partes.
Revisado el expediente, se observa que el señor Misael Antonio Benítez Bustamante, solicitó al departamento de Córdoba, Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento y pago de la cesantía el 22 de abril de 20205. fecha que será tenida como de presentación de solicitud de cesantías. Por su parte la entidad demanda manifiesta que la parte actora radicó la solicitud el 28 de julio de 2020, que es la enunciada en el acto de reconocimiento.
Sin embargo, al revisar el expediente administrativo y todas las actuaciones posteriores a la fecha del 22 de abril de 2020, no se observa que la entidad haya requerido nuevamente a la parte demandante para el aporte de nuevos documentos adicionales, situación que deja sin soporte el argumento del recurrente. Ahora bien, teniendo que la petición fue radicada el día 22 de abril de 2020, el acto de reconocimiento fue expedido el 14 de septiembre de 2020, y se evidencia en la hoja de revisión que fue enviado para pago el 2 de octubre de 20206, pago que fue puesto a disposición del docente el día 28 de noviembre de 20207. cuando habían transcurrido 38 días, es decir, dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado.
Por lo anterior, al ser el acto de reconocimiento expedido fuera del término que establece la ley y la jurisprudencia en cita, los 70 días con que contaba el actor para recibir el pago de su prestación vencían el 6 de agosto de 2020, sin embargo, solo hasta el 28 de noviembre de 25020 fueron pagadas al docente; en ese orden, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día anterior en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular corresponde desde del 7 de agosto de 2020 hasta el 27 de noviembre de 2020, es decir 113 días, y es el Departamento de Córdoba, la entidad obligada a reconocer y pagar la sanción moratoria causada, porque todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.Por lo que corresponde es confirmar la decisión de primera instancia. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 - adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el inciso 8 del 5 C01, PDF01Demanda, folio30 6 C01, Pdf08ContestacionFiduprevisora, folio 55 7 C01, PDF01Demanda, folio32-33 Radicado: 23001333300920250006101 7 artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 27 de junio de 2025, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx