SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de noviembre del año dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300920240011301 Demandante: Luz Edilma Rentería Moreno Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Modifica sentencia de primera instancia mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 23 de septiembre de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos Se relata que la parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM - Departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 11 de marzo de 2021, la cual fue reconocida mediante Resolución No. 13051 del 23 de agosto de 2021 y pagada el 1° de noviembre de 2021 esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 28 de diciembre de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad demandada, la cual no dio respuesta, configurándose un silencio administrativo negativo, lo que motivó la interposición de la presente demanda. b) Pretensiones Solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado del 28 de marzo de 2022, frente a la petición presentada el día 28 de diciembre de 2021 en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague a la parte demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado: 23001333300920240011301 2 los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación –Min Educación –FNPSM2 La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal manifestando oponerse a cada una de las pretensiones declarativas y de condena solicitadas por la parte demandante.
Propuso como excepciones las siguientes: i) ineptitud sustancial de la demanda al no haber demandado el acto administrativo particular y concreto que denegó la sanción mora, ii) ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria 2020 falta de integración de litisconsorcio necesario -responsabilidad del ente territorial, iii) improcedencia del pago de la sanción moratoria a cargo del FOMAG y la FIDUPREVISORA S.A, iv) de la ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria, v) condena con cargo a títulos de tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. • Departamento de Córdoba3 El Departamento de Córdoba, se opuso a todas y cada una de las pretensiones rotuladas en la demanda, por cuanto en el evento que a la parte demandante le asista tal derecho, no es responsabilidad del ente territorial reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías de la demandante, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que se encuentra afiliado a dicho Fondo.
Finalmente propuso como excepción falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia el 23 de septiembre de 2024, concediendo parcialmente las pretensiones de la demanda, condenando al Departamento de Córdoba a realizar el pago de la sanción moratoria, por el término de 128 días a favor de la parte demandante, la cual deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente al momento en que se causó la sanción, es decir en el mes de junio del año 2021.
Sostuvo que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales fue presentada el 11 de marzo de 2021, el término de quince (15) días con que contaba la entidad territorial para expedir el acto administrativo vencía el 06 de abril de 2021, por lo que, la Resolución No 00351 del 23 de agosto de 2021, fue expedida fuera del término. Indica que el término legal de los setenta (70) días se cumplía el 21 de junio de 2021, comenzando a correr la sanción moratoria a partir del día siguiente, es decir desde el 22 de junio de 2021, hasta el día antes en que se colocó a disposición de la parte actora las cesantías, esto es el 31 2 C01, Pdf008ContestacionDemanda. 3 C01, Pdf009ContestacionDepartamentoCordoba.
Radicado: 23001333300920240011301 3 de octubre de 2021, lo que arroja un retardo del pago de las cesantías de 128 días, a los cuales la parte demandante tiene derecho por pago de sanción moratoria. Indica que la responsabilidad de la mora recae en el Departamento de Córdoba pues la entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue extemporánea, en tanto tenía plazo hasta el día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo y lo hizo en fecha posterior.
Sin embargo, el FNPSM se tardó solo 22 días en poner a disposición de la parte demandante el valor por concepto de las cesantías reconocida. En lo referente al reajuste de la condena impuesta, ordenó que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, es decir el 1° de noviembre de 2021, por ser el día en que se dejó a disposición a la parte demandante el pago, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 de la mencionada norma.
Declaró probada la excepción denominada: «culpa exclusiva de un tercero aplicación Ley 1955 de 2019», propuesta por la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, puesto que se evidenció el incumplimiento en los tiempos dispuestos para el pago de las cesantías, se produjo en cabeza del ente territorial, de modo que al encontrarse configurada la excepción previamente reseñada, haciendo uso de lo dispuesto en el artículo 282 del Código General del Proceso se abstuvo de examinar las excepciones restantes propuestas por esta entidad.
Frente a la excepción propuesta por el Departamento de Córdoba de «falta de legitimación en la causa por pasiva», al haberse concedido parcialmente las pretensiones de la demanda, se tuvo como no probada. III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba, inconforme con la sentencia de primera instancia, interpuso recurso de apelación alegando que no realizó una debida interpretación de las pruebas aportadas en la demanda, especialmente el acto de reconocimiento relativa a la presentación de la petición de cesantías por parte de la demandante, dado que en sus consideraciones esta fue clara en mencionar que la fecha de solicitud fue 28/12/2021, por lo que, considera que el A quo realizó erradamente el conteo de los 70 días hábiles, descartando de plano la fecha que, de manera concreta y expresa, indica la citado acto.
Sostiene que, al no existir ninguna objeción por parte del peticionario, respecto al contenido del acto administrativo que resuelve su petición, se presume que estuvo de acuerdo con lo consagrado y en tal virtud, se presume su legalidad y la validez de lo estipulado en este se ajusta a la realidad fáctica y legal del caso que ocupa. Finalmente solicitó revocar la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 30 de mayo de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba, no hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada.
Radicado: 23001333300920240011301 4 5.1. Problema jurídico En atención a los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demanda Departamento de Córdoba, contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el 23 de septiembre de 2024, se tiene que el problema jurídico consiste en determinar si el inicio del conteo de días de sanción moratoria que debe tenerse en cuenta es el de la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías, o si, por el contrario, es el contenido en la parte motiva del acto que reconoce las cesantías.
Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Radicado: 23001333300920240011301 5 Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el Juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda en razón a que el 11 de marzo de 2021 la parte actora solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías, las que fueron reconocidas a través de Resolución No. 003051 de 23 de agosto de 2021, por fuera del término de los 15 días, el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales fue enviado a la Fiduprevisora S.A. el 28 de septiembre de 2021 y canceladas el 1° de noviembre de 2021, incumpliéndose el término de los 70 días establecidos por la ley.
Así concluye el a quo que, se generó una la sanción de 128 días comprendidas entre 22 de junio de 2021 hasta el 31 de octubre de 2021 de la cual es responsable el Departamento de Córdoba, como quiera que la demora se generó dentro del trámite a su cargo, y que la Fiduprevisora S.A. hizo el pago el día 22 hábil después de haber recibido el acto para su pago, esto es, dentro del término de los 45 días que le impone la Ley para ese efecto.
Radicado: 23001333300920240011301 6 El Departamento de Córdoba en su recurso de apelación, indica que se realizó una indebida interpretación de las pruebas aportadas en la demanda en razón a que en la parte considerativa del acto por medio del cual se reconoció el pago de las cesantías a la parte actora consta que la solicitud fue radicada el 28/12/2021, la cual goza de presunción de legalidad al no haberse presentado recursos sobre la misma.
Revisado el expediente, la Sala observa que con la demanda el actor aportó pantallazo de la plataforma SAC4, con la cual se pretende demostrar que la petición de cesantías de la parte demandante fue presentada el 11 de marzo de 2021, por su parte la entidad demandada manifiesta que la parte actora radicó la solicitud el 28 de diciembre de 2021, de acuerdo con la parte considerativa del acto administrativo de reconocimiento de las mismas; sin embargo, al revisar el expediente administrativo y todas las actuaciones posteriores surtidas dentro del proceso, se evidencia que el acto administrativo mediante el cual se reconoció las cesantías, fue expedido en fecha anterior a la señalada por la demandada (23 de agosto de 2021)5, además que la fecha contenida en los considerando de este tampoco coincide con la señalada en el recurso, pues la que se indica en el acto inicialmente es el 15 de junio de 2021.
Ahora bien, se evidencia que en la Resolución N° 003051 de 23 de agosto de 2021 en la parte considerativa se indicó que “mediante oficio de fecha 22/06/2021, se le solicitó a la docente corregir las inconsistencias en el contrato de obras; la docente subsanó el expediente con las indicaciones hechas por esta secretaría mediante radicado SAC N° 2021ER017242 de fecha 29/06/2021”; por lo que, se observa que la solicitud de cesantías fue posteriormente subsanada por la parte actora, siendo procedente en este caso tener como fecha de presentación de la solicitud la indicada en el acto administrativo conforme lo solicita el recurrente – Departamento de Córdoba, que para el caso sería el 29 de junio de 2021 y no la del 11 de marzo de 2021 como lo consideró el A quo, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 17 del CPACA y en el artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 1272 de 201854 que reza: “Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.” Así las cosas, al haberse expedido la Resolución N° 003051 el 23 de agosto de 2021, se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del primer criterio de unificación fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), en este caso, debe iniciarse el conteo de los setenta (70) días a partir del día siguiente (30 de junio de 2021), los cuales vencían el 08 de octubre de 2021; por lo que, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día en que se puso a disposición para el pago (1° de noviembre de 2021) periodo que en el caso particular corresponde del 09 de octubre de 2021 hasta el 31 de octubre de 2021, es decir, 23 días en mora.
Se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que mediante hoja de revisión el acto administrativo fue enviado para pago el 28 de septiembre de 20216 el cual fue puesto a disposición del docente el día 1° de noviembre de 2021. cuando habían transcurrido 22 días, es decir, dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado. 4 C01, PDF01Demanda, folio35 5 C01, PDF01Demanda, folio36-38 6 C01, PDF09, folio 21.
Radicado: 23001333300920240011301 7 Por lo anterior, lo procedente es modificar la decisión de primera instancia respecto de los días de mora, señalando que en total corresponden a 23 días, correspondiéndole la responsabilidad del pago de la sanción moratoria al Departamento de Córdoba, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que el recurso de apelación de la parte demandada dio lugar a modificar la sentencia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral cuarto de la sentencia del 23 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con la parte motiva, la cual quedará así:
CUARTO: Condenar al departamento de Córdoba a realizar el pago de la sanción moratoria, por el término de 23 días, a los cuales tiene derecho Luz Edilma Rentería Moreno. La sanción deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba el docente al momento en que se causó la sanción, es decir en el mes de junio del año 2021.
SEGUNDO: Confirmar en lo demás la sentencia en lo demás.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx