SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diez (10) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300720210003101 Demandante: Oscar David Licona Mercado Demandado: Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora - Departamento de Córdoba.
Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías La Sala decide sobre los recursos de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia emitida el día 30 de junio de 2022, por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora se desempeña como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 19 de mayo de 2016, la cual fue reconocida mediante Resolución N° 2075 del 25 de junio de 2019, y pagada el 8 de agosto de 2019, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 30 de octubre de 2019, solicitó al Departamento de Córdoba el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta negativamente mediante acto ficto del 30 de enero de 2020. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo ficto de 30 de enero de 2020, mediante el cual se niega el reconocimiento de la sanción moratoria al demandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Radicado: 23001333300720210003101 2 Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG1 La parte demandada, a través de su apoderado contesto la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda y a la declaratoria del acto ficto alegado por el demandante, con fundamento en que las cesantías solicitadas fueron pagadas conforme a la disponibilidad presupuestal, sin que exista negligencia administrativa que configure mora sancionable.
En cuanto a las condenas solicitadas, reitera su oposición argumentando que dichas pretensiones dependen del sentido de la sentencia y que, en todo caso, la entidad ha cumplido con sus obligaciones dentro de las limitaciones presupuestales establecidas por la ley. Respecto de la indexación de la sanción moratoria, la parte demandada cita la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado No. 00580 de 2018, la cual determinó que la sanción moratoria no es un derecho laboral sino una penalidad de carácter económico.
Por tanto, no procede su ajuste a valor presente, al no tener naturaleza remuneratoria ni compensatoria del trabajo. Aun cuando reconoce que la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional (SUJ-012/2018) y del Consejo de Estado estableció la procedencia de la sanción moratoria frente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), la entidad explica que persisten dificultades operativas y presupuestales en las entidades territoriales que afectan el cumplimiento de los términos legales para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías.
Señala que los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, fijan los plazos de 15 días hábiles para el reconocimiento y 45 días hábiles para el pago de las cesantías, y la sanción de un día de salario por cada día de mora. Sin embargo, en el caso concreto los pagos se realizaron dentro de los márgenes razonables de la gestión presupuestal y administrativa, por lo que no se configuró una mora imputable a la entidad.
Finalmente, se reitera que la aplicación de la sanción por mora a los docentes fue precisada por el Consejo de Estado en la citada Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, la cual reconoció que los educadores son servidores públicos sujetos a las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Por lo que, la demandada sostiene que, dadas las circunstancias del caso, no hay lugar a imponer sanción ni indexación, por haberse realizado el pago dentro del término. • Departamento de Córdoba La entidad, en su oportunidad procesal, no contestó la demanda.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia el 30 de junio de 2022, del análisis del expediente se acreditó que el señor Óscar David Licona Mercado solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 11 de abril de 2019, las cuales fueron reconocidas mediante Resolución No. 2075 del 25 de junio de 2019 y pagadas el 25 de julio del mismo año. 1 C01, 12_2300133CONTESTACIONFOMAG.
Radicado: 23001333300720210003101 3 El despacho concluyó que la entidad demandada incumplió los plazos legales para el reconocimiento de las cesantías. Conforme al artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, la entidad tenía 15 días hábiles desde la radicación de la solicitud para expedir el acto administrativo, plazo que vencía el 7 de mayo de 2019; sin embargo, la resolución se expidió el 25 de junio de 2019, por fuera del término legal.
En cuanto al pago, el término de 45 días hábiles no debía contarse desde la fecha en que efectivamente se expidió la resolución, sino desde el momento en que debió expedirse (7 de mayo de 2019), adicionando los 10 días hábiles de ejecutoria, por lo que el conteo inició el 22 de mayo de 2019 y vencía el 26 de julio de 2019. Sin embargo, se comprobó que las cesantías fueron pagadas el 25 de julio de 2019, es decir, un día antes del vencimiento del término legal, aunque hubo retraso en la expedición del acto administrativo, el pago se efectuó dentro del plazo previsto por la norma, razón por la cual no se configuró mora y, por tanto, se negaron las pretensiones de la demanda.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante, inconforme con lo decidido en primera instancia, interpuso recurso de apelación señalando en el acápite de los MOTIVOS DE INCONFORMIDAD, que, la sentencia recurrida fue proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Montería, negando las pretensiones y dando por terminado el proceso.
Que el a quo en el auto apelado realizó una interpretación errada de la normativa existente con respecto de la sanción moratoria, teniendo en cuenta que al tratarse de un proceso donde se busca el reconocimiento de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías, en este caso aplica la prescripción parcial o total, es decir la presente sanción se estipula como una sanción o condena de tracto sucesivo, siendo que es una sanción que se causa de manera periódica, basándose en argumentos expuestos en diversas providencias; haciendo transcripción de algunas.
Señala que es inocuo profundizar en la situación de su representado, pues la claridad en que se ha desenvuelto esta situación no deja duda del derecho que le asiste, porque está demostrado que, entre el momento de la presentación de la solicitud de las cesantías, y el momento del pago, transcurrieron más de 70 días hábiles, por lo que conforme con las disposiciones normativas, la única exigencia queda cumplida con solo acreditar la no cancelación dentro del término previsto en la norma.
Por lo que solicita revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, reconociendo la sanción moratoria correspondiente, en concordancia con la jurisprudencia vigente y el principio de justicia material. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del día 8 de octubre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones ya identificadas.
Radicado: 23001333300720210003101 4 5.1. Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante, el problema jurídico consiste en establecer sí desde la presentación de la solicitud de las cesantías y el pago efectivo transcurrieron más de 70 días hábiles, o si por el contrario el pago de las cesantías se realizó dentro del término establecido por ley, para determinar si se causó la mora o no en dicho trámite.
Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. El parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que, la entidad “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Se señalo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Radicado: 23001333300720210003101 5 Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20192, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado.
Con la expedición del Decreto 942 de 2022 que se aplica a situaciones jurídicas surtidas a partir de su vigencia, esto es desde el 1° de junio del año 2022 se estableció lo siguiente: “Decreto 942 de 2022: 2 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Radicado: 23001333300720210003101 6 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia determinó que, si bien la entidad demandada incumplió el plazo legal para expedir la resolución de reconocimiento de las cesantías, ya que lo hizo fuera del término de 15 días hábiles previsto por la Ley 1071 de 2006, el pago de dichas cesantías se efectuó dentro del término legal de 45 días hábiles contados desde la fecha en que debió expedirse el acto administrativo; dado que el pago se realizó el 25 de julio de 2019, un día antes del vencimiento del término con que contaba para pagar, el despacho concluyó que no se configuró mora en el pago, motivo por el cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación manifestando, que el despacho de primera instancia incurrió en una interpretación errónea de la normativa aplicable a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Señala que, lo que se pretende es el reconocimiento de la sanción por mora, la cual, conforme a la ley y a la jurisprudencia reiterada, se genera una vez transcurridos los 70 días hábiles posteriores a la solicitud sin que se haya efectuado el pago, y que en este caso aplica la prescripción parcial o total, porque la naturaleza de la sanción o condena de tracto sucesivo y se causa de manera periódica.
Y en razón a que en el caso concreto se encuentra demostrado que entre la solicitud de reconocimiento y el pago efectivo de las cesantías transcurrieron más de 70 días hábiles, en virtud de ello, surge el derecho a percibir un día de salario por cada día de mora, conforme lo dispone la citada ley. Debe precisarse que, en estricto rigor, el recurso presentado por el apelante corresponde a una apelación fallida, toda vez que los argumentos expuestos no guardan relación con lo decidido en la providencia recurrida.
Si bien es cierto el escrito identifica correctamente el nombre del demandante y el número de radicado del proceso, los motivos de inconformidad hacen referencia a una decisión proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Montería, señalando que aplica al caso el fenómeno de prescripción, que no fue objeto de pronunciamiento en la sentencia apelada.
No obstante, al advertirse que en el recurso también se menciona un presunto incumplimiento por parte de la entidad de los términos para el reconocimiento y pago de las Radicado: 23001333300720210003101 7 cesantías, y en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial, la Sala procede a realizar un estudio de fondo a fin de determinar si hay lugar a revocar o confirmar la sentencia de primera instancia proferida por él, Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el día 30 de junio de 2022.
Para resolver lo planteado, luego de analizar el expediente, no se observa prueba de la solicitud de cesantías, por lo que se tendrá como fecha de radicación la señalada como tal, la contenida en el acto de reconocimiento de la prestación, resolución n° 2075 del 25 de junio de 2019, esto es el 11 de abril de 20193, lo anterior, en razón a que en los hechos se indicara que la petición se realizó el 19 de mayo de 2016, sin aportar prueba de ello.
Siendo pagadas el 25 de julio de la misma anualidad4. Así pues, para contabilizar el día a partir del cual se genera la mora indemnizable, la cual se causará posterior a los (70) días hábiles para hacer el reconocimiento y pago de la prestación, después de presentada la solicitud, los cuales corresponden a los quince (15) días hábiles que tenía la entidad para expedir la resolución, más diez (10) días hábiles que correspondían a la ejecutoria de la resolución, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución cuando debió efectuarse el pago, contabilizando así: Solicitud de las cesantías 11 de abril de 2019 Termino para expedir la resolución 7 de mayo de 2019 Termino de ejecutoria de la Resolución (10 días hábiles (art. 76 CPACA 21 de mayo de 2019 Expedición del acto administrativo Resolución No. 2075 del 25 de junio de 2019 Término para efectuar el pago (45 días hábiles) 26 de julio de 2019 Fecha de pago 25 de julio de 20195 Respecto al argumento del demandante al señalar que pago de las cesantías se realizó por fuera de los 70 días, no es de recibo, en razón a que la solicitud fue presentada el 11 de abril de 2019, el acto de reconocimiento, aunque fue expedido extemporáneamente el 25 de junio de 2019, se tenía el plazo hasta el 26 de julio de 2019 para ser pagadas, y le fueron canceladas las cesantías el 25 de julio de 2019, es decir un día antes del vencimiento de la fecha de pago, por lo tanto, no se causó la sanción moratoria, lo que da lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Por lo analizado en precedencia, la Sala Confirmará la sentencia de primera instancia de fecha 30 de junio de 2022 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 - adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el inciso 8 del artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, 3 C01, PdfDemanda, folio 26 y 27 4 C01 archivo 01Demanda.
Pdf folio 29 5 C01, PdfDemanda, folio 29 Radicado: 23001333300720210003101 8 En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de 30 de junio de 2022 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx