DE LAS ACCIONES POPULARES - Derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública – Síntesis del caso: El origen de la controversia se remonta a la implementación del Sisbén IV en 2018, cuando la nueva metodología basada en cartografía digital y georreferenciación dejó por fuera del mapa precargado del municipio de San Pedro de los Milagros a la vereda La Clarita, que históricamente había sido atendida por esta entidad territorial.
Como consecuencia, sus habitantes no pudieron ser encuestados ni incluidos en la base de datos del Sisbén, lo que afectó su acceso a servicios de salud y a otros beneficios sociales. Extracto: [ ] Es una característica esencial de las acciones populares su naturaleza preventiva, lo que supone que no es requisito para su ejercicio que exista un daño o perjuicio de los derechos e intereses colectivos, sino que es suficiente la existencia de una amenaza o riesgo que produzca dicho daño o perjuicio.
En principio, la acción popular no puede perseguir un resarcimiento pecuniario, dada la ausencia de contenido subjetivo de este medio de control, es decir, no se puede orientar en beneficio de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. [ ] Así, en cuanto al interés perseguido a través de la acción popular, si bien este debe ser el interés colectivo, es claro que con las medidas de protección adoptadas puede verse beneficiado de forma particular un individuo y no por ello se está desconociendo el carácter colectivo de esta acción. [ ] De conformidad con lo anterior, es claro que el derecho colectivo a la seguridad y la salubridad públicas, puede ser vulnerado por una acción o una omisión, por parte de un particular o de la administración, caso en el cual, se debe garantizar su protección efectiva por parte del juez competente, en caso que sea demostrada la afectación colectiva. [ ] En el primer aspecto que se debe resolver en el presente caso se refiere a que, de conformidad con lo expuesto en la audiencia de pacto de cumplimiento, en la audiencia de pruebas y en los demás elementos de convicción allegados al expediente, la Sala considera que solo se acreditó de manera suficiente la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos respecto de los habitantes de la vereda La Clarita, mas no frente a las demás veredas mencionadas en la demanda.
De conformidad con los anteriores testimonios, se tiene acreditado que la controversia relacionada con la vereda La Clarita surgió a partir de la implementación del Sisbén IV, cuando la aplicación de encuestas comenzó a depender de una cartografía oficial precargada en los dispositivos móviles de captura, distinta de la referencia territorial que históricamente había manejado el municipio de San Pedro de los Milagros. [ ] Asimismo, se advierte que las declaraciones fueron coincidentes en señalar que ni el municipio ni el DANE tenían competencia para modificar dicha cartografía, pues esta provenía del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–, entidad que suministra los límites oficiales utilizados en las operaciones estadísticas. [ ] Teniendo en cuenta la respuesta brindada por IGAG y lo probado en el expediente, es posible afirmar que la vereda La Clarita hace parte del Municipio de San Pedro de los Milagros, pues en la citada respuesta de manera precisa se indica que «Con base en la cartografía básica oficial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)… los topónimos de las veredas referidas, los cuales se localizan dentro de la jurisdicción del municipio de San Pedro de los Milagros».
En esta medida, de conformidad con el material probatorio ya reseñado, la Sala advierte que sí se encuentra acreditada una afectación a los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados, debido a la imposibilidad y dificultades que presentan los habitantes de la vereda La Clarita para acceder a los diferentes servicios a cargo del Estado, dentro de ellos, el acceder al régimen subsidiado en salud, por la controversia planteada frente a cuál es el municipio al que pertenecen.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que se configuró una vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública respecto de los habitantes de la vereda La Clarita, al acreditarse que las dificultades para acceder al Sisbén incidieron directamente en la prestación de servicios de salud y en el acceso a programas sociales indispensables para garantizar condiciones mínimas de vida digna.
En consecuencia, amparó el derecho colectivo invocado y ordenó al Municipio de San Pedro de los Milagros que, en un término máximo de dos meses, realice la encuesta del Sisbén —o el instrumento que lo reemplace— a los habitantes de la vereda La Clarita que así lo requieran y garantice la prestación de los servicios sociales a su cargo.
Asimismo, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de San Jerónimo, el Departamento de Antioquia, la Asamblea Departamental, el DNP, el DANE y el IGAC, al considerar que no son las entidades llamadas a cumplir de manera directa las medidas necesarias para restablecer los derechos colectivos afectados, y se abstuvo de imponer condena en costas.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN POPULAR DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN PEDRO DE LOS MILAGROS DEMANDADOS: MUNICIPIO DE SAN PEDRO DE LOS MILAGROS Y OTROS RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00233-00 EXPEDIENTE: 05001233300020230023300 Sentencia núm. Tema: Derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública / Concede pretensiones Conoce la Sala de la acción popular interpuesta por la personera municipal de San Pedro de Los Milagros en contra del municipio del mismo nombre, del Municipio de San Jerónimo, del Departamento de Antioquia, del Departamento Administrativo de Planeación (DPN), del Departamento Administrativo de Estadística (DANE) y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), por considerar que dichas entidades estaban vulnerando los derechos colectivos consagrados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Antecedentes A. Hechos La personera municipal de San Pedro de los Milagros expresó que el 8 de junio de 2021 integrantes de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Clarita del municipio de San Pedro de los Milagros presentaron derecho de petición ante la alcaldía municipal Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 3 solicitando su reincorporación al censo poblacional y a los límites geográficos del municipio, así como su inclusión en la base de datos del Sisbén IV y la permanencia o acceso a diversos programas sociales del Estado, tales como el régimen subsidiado en salud, Colombia Mayor, Familias en Acción, Jóvenes en Acción e Ingreso Solidario, petición suscrita por aproximadamente 201 habitantes.
Indicó que, con ocasión de dicha solicitud, el 17 de junio de 2021 la Personería Municipal requirió información a la administración municipal con el fin de establecer si la vereda La Clarita se encontraba dentro de la jurisdicción de San Pedro de los Milagros, además para que informara cuáles servicios se habían prestado a sus habitantes y si estos habían pagado impuestos en el municipio lo mismo que si existía acto administrativo mediante el cual dicha vereda habría sido excluida de su territorio.
Manifestó que el 6 de julio de 2021 la administración municipal informó que en 2018 se había advertido una modificación en la cartografía oficial elaborada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– que dejó por fuera del esquema territorial varias veredas que históricamente habían pertenecido al municipio, entre ellas La Clarita, Ovejas, La Empalizada, San Juan, Zafra, La Palma, Río Chico, Espíritu Santo, Cerezales, Pantanillo, Alto de Medina, La Apretel y La Lana, lo cual generó dificultades para la sisbenización de sus habitantes.
Señaló que la cartografía suministrada para la implementación del Sisbén IV no incluía la vereda La Clarita, lo que impedía realizar las encuestas correspondientes. Expuso que el 9 de noviembre de 2021 la Personería Municipal presentó un nuevo derecho de petición solicitando que se realizaran las encuestas del Sisbén a la población de las veredas excluidas y que se adelantaran los trámites administrativos y judiciales ante el IGAC para restablecer los límites territoriales del municipio, con el fin de garantizar el acceso a servicios de salud, educación, vivienda, alimentación y programas sociales.
Señaló que el 25 de noviembre de 2021 la alcaldía respondió que dichas veredas presentaban inconsistencias en sus linderos y que, conforme a la cartografía vigente del IGAC, no hacían parte de la jurisdicción del municipio, razón por la cual no podían ser Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 4 sisbenizadas; además que se había informado que se estaban adelantando las gestiones para un eventual proceso de deslinde y amojonamiento y que, mientras tanto, los habitantes podían realizar los trámites de Sisbén y acceder a programas sociales en municipios vecinos como San Jerónimo.
Indicó que en distintos comités de convivencia ciudadana, la Personería reiteró su preocupación por la situación de los habitantes de estas veredas, ante lo cual el alcalde manifestó que se adelantaban gestiones ante el IGAC para aclarar los linderos territoriales y solicitó que se remitieran casos concretos de personas que requirieran servicios.
Manifestó que el 6 de mayo de 2022 la Personería Municipal solicitó nuevamente copia del proceso de deslinde y amojonamiento que, según la administración municipal, se adelantaba ante el IGAC, así como las respuestas de entidades como la Procuraduría, la Contraloría y la Fiscalía frente a consultas elevadas por el municipio. Expresó que el 25 de mayo de 2022 la administración municipal respondió que, tras estudios técnicos y jurídicos, se concluyó que no existía un conflicto limítrofe que ameritara un proceso de deslinde, sino una discrepancia entre la información cartográfica del IGAC y los límites tradicionales del municipio, motivo por el cual se debía presentar una solicitud de revisión de límites ante el IGAC, trámite para el cual aún se encontraban recolectando pruebas, a la vez que expresó que el acceso a programas sociales debía gestionarse en los municipios que, según la cartografía vigente, correspondieran a dichos territorios.
Señaló que, pese a que la Personería remitía a los habitantes a la alcaldía para solucionar su situación, en la oficina del Sisbén continuaban negándoles la realización de encuestas y la afiliación al régimen subsidiado en salud bajo el argumento de que no pertenecían a la jurisdicción municipal y que, debido a ello, algunos habitantes debieron asumir directamente los costos de atención en salud o desplazarse a otros municipios para acceder a servicios.
Indicó que la comunidad considera excesivo el tiempo que ha tomado la administración municipal para adelantar las actuaciones necesarias ante el IGAC con el fin de aclarar los Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 5 límites territoriales, situación que les ha impedido acceder a los programas sociales del Estado y al régimen subsidiado en salud en el municipio al cual históricamente han pertenecido.
Añadió que obligarlos a desplazarse a otros municipios para realizar dichos trámites resulta gravoso por las condiciones de acceso vial, el costo del transporte y el arraigo histórico con San Pedro de los Milagros. Concluyó que, a la fecha de presentación de la acción popular, la administración municipal no había adelantado actuaciones concretas que permitieran solucionar la problemática, por lo que los habitantes de las veredas mencionadas continuaban sin acceso al Sisbén, al régimen subsidiado en salud y a diversos programas sociales.
B. Pretensiones La Personera Municipal de San Pedro de los Milagros solicitó que se ordenara la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad pública de los habitantes de las veredas La Clarita, Ovejas, La Empalizada, San Juan, Zafra, La Palma, Río Chico, Espíritu Santo, Cerezales, Pantanillo, Alto de Medina, La Apretel y La Lana, así como de las demás veredas que deban incluirse, al considerar que estos han sido vulnerados por la omisión del Municipio de San Pedro de los Milagros (Oficina del Sisbén), del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–, del Departamento Nacional de Planeación y del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE– en adelantar los trámites administrativos o judiciales necesarios para corregir, aclarar y fijar los límites territoriales del municipio, situación que ha impedido a dicha población acceder al Sisbén, al régimen subsidiado en salud y a los programas sociales del Estado.
Pidió que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a las entidades accionadas adelantar de manera inmediata las actuaciones administrativas o judiciales necesarias para corregir, aclarar, adecuar y fijar los límites del municipio de San Pedro de los Milagros, con el fin de que las veredas mencionadas sean nuevamente consideradas dentro de su jurisdicción, para lo cual solicitó que se fije un término perentorio bajo la supervisión judicial, con el propósito de garantizar que los habitantes de dichas veredas puedan Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 6 acceder a las encuestas del Sisbén, al régimen subsidiado en salud y a los demás programas sociales y beneficios del Estado.
Solicitó, igualmente, que se prevenga a las entidades accionadas para que en el futuro se abstengan de incurrir en conductas que vulneren los derechos colectivos de la comunidad referida y que, en caso de incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, se dé aplicación a las medidas previstas en el artículo 41 y siguientes de la Ley 472 de 1998.
C. Fundamentos de derecho La accionante señaló como derecho colectivo presuntamente vulnerado el de la seguridad y salubridad públicas previsto en el literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, cuya afectación generaba la vulneración de derechos fundamentales de la población de las veredas involucradas, tales como el acceso a los programas sociales del Estado a través del Sisbén (educación, vivienda, alimentación, subsidios para adultos mayores, Familias en Acción, entre otros), así como el derecho a la salud subsidiada y a la seguridad social.
Expuso que el derecho a la salud y a la seguridad social tiene respaldo constitucional en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, los cuales establecen que la seguridad social es un servicio público obligatorio sometido a la dirección, coordinación y control del Estado, mientras que la atención en salud constituye un servicio público a cargo del Estado que debe garantizar el acceso a servicios de promoción, protección y recuperación de la salud para todas las personas.
Destacó que el Consejo de Estado, en sentencia del 16 de febrero de 2012 (radicado 25000-23-15-000-2010-02728-01), señaló que la seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público orientado a proteger a la población frente a riesgos que afecten su salud, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, con especial atención a los sectores más vulnerables y con el propósito de ampliar progresivamente la cobertura del sistema.
Refirió que la Corte Constitucional, en la sentencia T-579 de 2015 reconoció el carácter fundamental del derecho a la salud y reiteró que su prestación debe realizarse conforme Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 7 a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, garantizando el acceso oportuno, eficaz y con calidad a los servicios de salud, en armonía con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley Estatutaria 1751 de 2015, la cual consagra dicho derecho como autónomo e irrenunciable y establece elementos esenciales como disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.
Intervención de las demandadas Contestación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) El apoderado de la entidad demandada manifestó que no le constaban la mayoría de los hechos relacionados con las actuaciones adelantadas por la Personería y el Municipio de San Pedro de los Milagros, así como los asuntos relacionados con el Sisbén, programas sociales, prestación de servicios y recaudo de impuestos, las cuales, según afirmó, son ajenas a la competencia del instituto.
Aclaró que el IGAC no define límites territoriales, ni excluye territorios, pues su competencia se circunscribe al examen periódico de los límites geográficos de las entidades territoriales. En ese sentido, informó que para el momento de la contestación a la acción popular se encontraba en curso el trámite de apertura de deslinde entre el municipio de San Pedro de los Milagros y los municipios de Belmira, Bello, Entrerríos, San Jerónimo y Donmatías, identificado con el radicado IGAC núm. 2420SGEO-2023-0000068-EE-002, trámite cuya solicitud fue elevada por el alcalde de San Pedro de los Milagros bajo el argumento de que los límites elaborados por el IGAC no coinciden con la realidad geográfica ni con las descripciones contenidas en las normas de creación del municipio.
Explicó que la apertura formal no se había materializado de manera simultánea respecto de todos los operativos requeridos, debido a limitaciones de recursos y de personal profesional. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 8 Propuso como excepciones previas, en primer lugar, la de falta de integración del litisconsorcio necesario, al considerar que, de prosperar las pretensiones orientadas a corregir, aclarar, adecuar y fijar los límites territoriales, podrían verse afectados los intereses políticos y económicos de los municipios vecinos, razón por la cual estimó que debían vincularse a los municipios de Belmira, Bello, Entrerríos, San Jerónimo y Donmatías.
Formuló la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, con fundamento en el artículo 144 del CPACA, por cuanto la parte actora no presentó reclamación previa directa ante el IGAC solicitando la protección del derecho colectivo presuntamente vulnerado, sino que aportó comunicaciones remitidas por la alcaldía y el concejo municipal que solo contenían solicitudes de información y de aclaración de límites, mas no una reclamación en los términos exigidos por la norma.
Sostuvo que tampoco se acreditó una situación de riesgo inminente que permitiera prescindir del requisito de procedibilidad, dado que, según su interpretación de la demanda, no se evidenciaba una negación absoluta de los servicios por parte del Estado, sino una inconformidad de la comunidad frente a la necesidad de desplazarse a otros municipios para acceder a ellos, lo cual encarecería el traslado.
Indicó que la diligencia de deslinde es una operación administrativa de carácter técnico y científico orientada a identificar, precisar, actualizar, georreferenciar y representar cartográficamente los límites territoriales, a partir de la normativa existente o, en su defecto, de la tradición. Añadió que dicha diligencia puede concluir con una certificación del límite, con la determinación de un límite tradicional o con la definición de un límite dudoso, y que, en estos dos últimos eventos, corresponde a la autoridad competente adoptar la decisión definitiva, sin que sea el IGAC la entidad que fije de manera directa el límite oficial.
Argumentó que las pretensiones de la demanda desbordaban el ámbito funcional del IGAC, razón por la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones en lo que tiene que ver con dicha entidad. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 9 Contestación del Departamento Nacional de Planeación Le entidad accionada contestó a través de apoderado, quien indicó que el Sisbén es un instrumento de focalización del gasto social que permite identificar y clasificar a la población según sus condiciones socioeconómicas, y que la versión Sisbén IV fue estructurada conforme a los lineamientos del documento CONPES 3877 de 2016.
Precisó que, de conformidad con el Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 441 de 2017, al DNP le corresponde fijar los lineamientos metodológicos, técnicos y operativos del sistema, diseñar la ficha de caracterización, desarrollar herramientas tecnológicas, aplicar procesos de validación y control de calidad, así como certificar y publicar la base de datos; asimismo que a los municipios y distritos les corresponde implementar, actualizar, administrar y operar la base de datos, instalar el software, realizar el envío de la información, velar por su reserva y ejecutar los lineamientos impartidos por el DNP.
Señaló que, en materia de afiliación al régimen subsidiado de salud, la responsabilidad principal recae en los entes territoriales, en tanto les corresponde identificar y afiliar a la población, invertir y administrar los recursos del sistema y vigilar el acceso efectivo a los servicios prestados por las EPS subsidiadas. En ese sentido, sostuvo que la encuesta del Sisbén constituye la puerta de entrada a diversos programas sociales del Estado, entre ellos el régimen subsidiado en salud, pero que su aplicación corresponde a la oficina municipal o distrital competente, razón por la cual el DNP no tiene a su cargo la ejecución material de tales encuestas ni la afiliación directa de la población. Manifestó que el DNP no determina los puntajes de acceso, permanencia o exclusión en los programas sociales del Gobierno Nacional ni en los de carácter territorial, pues esa competencia radica en cada entidad administradora del respectivo programa, de acuerdo con la normatividad aplicable.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 10 Indicó que el ingreso al Sisbén, por sí mismo, no otorga acceso automático a beneficios estatales, ya que el sistema es neutral frente a los programas sociales y corresponde a cada entidad seleccionar a sus beneficiarios o asignar los subsidios respectivos.
Precisó que corresponde al IGAC adelantar la diligencia de deslinde, de oficio o a petición de las entidades territoriales interesadas, para examinar los límites cuando no exista norma que los fije, cuando las descripciones sean imprecisas o ambiguas o cuando se presenten otras circunstancias previstas en la ley y que son las entidades territoriales las que deben comparecer por intermedio de sus alcaldes o delegados al trámite de deslinde que convoque el IGAC.
Concluyó que, mientras no se defina la situación limítrofe de las veredas en discusión, sus habitantes no pueden ser encuestados por el municipio de San Pedro de los Milagros pues, conforme a la delimitación vigente, no pertenecen a esa jurisdicción, por lo que estimó necesario que primero se sanee la situación territorial a través del trámite correspondiente ante el IGAC.
En esta medida, sostuvo que no era jurídicamente posible acceder a lo solicitado por la Personería en cuanto a la afiliación de los habitantes de dichas veredas por fuera del marco normativo aplicable. Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Nacional de Planeación, al considerar que dicha entidad no tiene a su cargo la prestación de servicios de salud, la realización de encuestas del Sisbén, la administración de planes de beneficios ni funciones de inspección y vigilancia en esa materia.
Contestación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) La entidad demandada contestó a través de apoderado judicial, quien indicó que se oponía a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que dicha entidad no había incurrido en acción u omisión alguna que pueda constituir vulneración de derechos colectivos.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 11 Indicó que el DANE es una entidad del orden nacional, encargada de la producción y difusión de información estadística oficial y que sus competencias se encuentran delimitadas principalmente a labores técnicas relacionadas con el diseño, ejecución y divulgación de operaciones estadísticas.
Aclaró que la entidad utiliza la cartografía oficial producida por el IGAC para el desarrollo de sus operaciones estadísticas y que no aprueba ni modifica los límites territoriales. Explicó que, en desarrollo del Convenio Interadministrativo DANE 011 – DNP 522 de 2015, el DANE suministró al DNP información cartográfica y el marco censal del Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 como insumo técnico para el operativo del SISBEN IV, información que se elaboró con base en los límites oficiales definidos por el IGAC.
Precisó que la cartografía utilizada en el censo y suministrada al DNP no incluye delimitaciones oficiales de veredas, pues estas se emplean únicamente como referencia temática para el trabajo estadístico. Expresó que, al revisar la información geográfica oficial, se constató que la vereda La Clarita no se encuentra dentro de la jurisdicción del municipio de San Pedro de los Milagros sino del municipio de San Jerónimo, conforme a los límites territoriales oficiales definidos por el IGAC, razón por la cual la información suministrada por el DANE al DNP coincide plenamente con la cartografía oficial vigente.
Afirmó que no existe nexo causal entre las funciones del DANE y la supuesta vulneración de los derechos colectivos alegada en la demanda, toda vez que la entidad no interviene en la definición de límites territoriales ni en la administración o ejecución del SISBEN y, menos, en la inclusión de personas en dicho sistema o en la asignación de beneficios sociales, razón por la cual pidió que se declarara la falta de legitimación por pasiva frente a esta entidad.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 12 Contestación del Municipio de San Pedro de los Milagros La apoderada del ente territorial manifestó que se oponía a todas las pretensiones de la acción popular, pues considera que la administración municipal no ha vulnerado derechos colectivos ni ha incurrido en omisión frente a la problemática relacionada con los límites territoriales y la inclusión de habitantes en el SISBEN.
Sostuvo que el municipio sí ha adelantado actuaciones para estudiar la situación territorial, entre ellas la elaboración de informes técnicos, mesas de trabajo con municipios vecinos, entrevistas con habitantes de las veredas afectadas, levantamiento de planos y recopilación de información predial, todo con el fin de iniciar el trámite de deslinde ante la autoridad competente.
Indicó que la problemática descrita por la demandante no se presenta en todas las veredas mencionadas en la acción popular, sino principalmente en la vereda La Clarita, la cual, según la cartografía oficial del IGAC, se encuentra ubicada dentro del municipio de San Jerónimo, razón por la cual explicó que las personas residentes en ese sector deben realizar la encuesta del SISBEN ante dicho municipio y no ante San Pedro de los Milagros, circunstancia que descarta que la administración municipal esté negando el acceso a los programas sociales.
Señaló, además, que la administración municipal sí adelantó el trámite correspondiente ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para definir la situación limítrofe, precisando que el 29 de diciembre de 2022 presentó formalmente ante el IGAC la solicitud de inicio del procedimiento administrativo de deslinde del municipio, trámite que se encontraba radicado bajo el núm. 2400DGIG 2022 0006350-IE-001 y que estaba en curso al momento de la contestación a la demanda.
Afirmó igualmente que, de acuerdo con la información estadística disponible en el portal territorial del SISBEN consolidado por el Departamento Nacional de Planeación, las demás veredas mencionadas en la acción popular sí se encuentran dentro de la jurisdicción del municipio y cuentan con encuestas vigentes. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 13 En ese sentido, sostuvo que resulta incorrecta la afirmación según la cual la totalidad de las veredas mencionadas en la demanda carecen de acceso al SISBEN o a los programas sociales del Estado.
Sostuvo que, en consecuencia, no existe amenaza o vulneración de derechos colectivos atribuibles al municipio, pues este ha actuado conforme a la normatividad vigente y dentro de sus competencias, adelantando las gestiones necesarias para esclarecer los límites territoriales y garantizando la realización de encuestas del SISBEN en las zonas que oficialmente hacen parte de su jurisdicción. Concluyó que no se configura un daño contingente, peligro ni amenaza sobre derechos colectivos imputable al municipio, por lo que solicitó negar las pretensiones de la demanda.
Contestación del Departamento de Antioquia – Asamblea Departamental1 El ente territorial contestó la acción a través de apoderado judicial quien indicó que no le constaban la mayoría de los hechos por tratarse de actuaciones adelantadas por ciudadanos, por la Personería Municipal o por la Alcaldía de San Pedro de los Milagros en ejercicio de sus propias funciones, asuntos que eran ajenos a las competencias de la Asamblea Departamental.
Señaló que las pretensiones de la demanda no se dirigen a obtener una actuación concreta por parte de la Asamblea Departamental de Antioquia, razón por la cual no se oponía a dichas pretensiones, en tanto su eventual prosperidad no implicaría la imposición de obligaciones a esa corporación pública. Explicó que la vinculación de la Asamblea al proceso se fundamentó en una de sus funciones previstas en el artículo 19 de la Ley 2200 de 2022, conforme a la cual le corresponde crear, suprimir o fusionar municipios y modificar sus límites mediante la 1 Dicha entidad fue vinculada de forma posterior a la admisión, esto es, mediante auto del 11 de marzo de 2025.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 14 segregación o agregación de territorios, siempre con sujeción a los requisitos establecidos por la ley. No obstante, precisó que dicha competencia no guarda relación con el trámite que actualmente adelanta el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-, orientado a corregir o revisar aspectos cartográficos relacionados con los límites territoriales, actuación que se inició mediante la Resolución 712 de 2023 a solicitud del municipio de San Pedro de los Milagros.
Indicó que el procedimiento en curso ante el IGAC cuenta con la participación de las entidades competentes, entre ellas el propio instituto y otras autoridades vinculadas, por lo que la Asamblea Departamental no tiene intervención ni competencia directa en dicho trámite. Concluyó que, dado que la Asamblea Departamental de Antioquia no tiene funciones relacionadas con las actuaciones objeto del proceso ni participación en los hechos que dieron origen a la demanda, se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, razón por la cual solicitó a la Corporación tener en cuenta dicha circunstancia dentro del trámite del proceso.
Contestación del Municipio de San Jerónimo El ente territorial no contestó la demanda a pesar de haber sido notificado en debida forma. Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 27 de febrero de 2024, declarándose fallida al no existir un acuerdo entre las partes. Alegatos de conclusión El apoderado del DANE alegó de conclusión e indicó que la entidad carece de competencia para fijar o modificar límites territoriales, administrar el SISBEN o asignar Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 15 beneficios de programas sociales, funciones que corresponden al IGAC, al Departamento Nacional de Planeación y a las entidades territoriales.
Explicó que en el presente caso el problema surge de una posible inconsistencia cartográfica relacionada principalmente con la vereda La Clarita, la cual, según la cartografía oficial del IGAC, pertenece al municipio de San Jerónimo. Concluyó que no se acreditó nexo causal entre las funciones del DANE y la presunta vulneración de los derechos colectivos alegados, por lo que solicitó declarar no probadas las pretensiones frente a dicha entidad y disponer su desvinculación del proceso.
El apoderado del Departamento Nacional de Planeación -DNP- alegó de conclusión e indicó que las pretensiones de la demanda no guardan relación con las competencias del DNP, pues precisó que el SISBÉN es un instrumento técnico de focalización del gasto social y que las funciones del DNP se limitan a la dirección técnica, coordinación metodológica y administración de la base nacional, mientras que la implementación, aplicación de encuestas y administración operativa del sistema corresponde a los municipios y distritos.
Reiteró que el DNP carece de competencia para fijar o modificar límites territoriales, pues tales actuaciones corresponden al Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–, a las entidades territoriales y a las instancias del Congreso, conforme al procedimiento previsto en la Ley 1447 de 2011. Agregó que en el proceso se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el DNP no tiene relación material con los hechos que originaron el litigio ni con las obligaciones cuyo cumplimiento se pretende, las cuales recaen principalmente en el municipio de San Pedro de los Milagros y en el IGAC.
Concluyó que la parte demandante no aportó pruebas que vinculen al DNP con la presunta vulneración de los derechos colectivos, razón por la cual solicitó negar las pretensiones de la acción popular respecto de dicha entidad y abstenerse de imponer condena en costas en su contra. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 16 La Personera Municipal de San Pedro de los Milagros alegó de conclusión y reiteró los hechos expuestos en la demanda, a la vez que sostuvo que la acción popular busca proteger los derechos colectivos de los habitantes de varias veredas que fueron excluidas de los programas sociales y del SISBÉN debido a una modificación cartográfica realizada por el IGAC en 2018.
Expuso que, aunque posteriormente se confirmó mediante el proceso de deslinde y las ordenanzas departamentales que dichas veredas pertenecen al municipio de San Pedro de los Milagros, persiste una afectación a la comunidad por la demora de las entidades en restablecer el acceso a los programas sociales. En consecuencia, solicitó declarar la vulneración de los derechos colectivos y ordenar a las entidades demandadas adoptar las medidas necesarias para garantizar la incorporación inmediata de la población a dichos beneficios.
El apoderado de la Asamblea Departamental de Antioquia alegó de conclusión y expuso que dicha corporación fue vinculada de manera improcedente al proceso, toda vez que no tiene competencia ni participación en los hechos que dieron origen a la acción popular promovida por la Personería Municipal de San Pedro de los Milagros. Explicó que el proceso se originó en un trámite de corrección de áreas catastrales y delimitación territorial adelantado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC a solicitud del municipio, actuación de naturaleza técnica y administrativa que no corresponde a las funciones de la Asamblea Departamental, cuya competencia solo se activa cuando se trata de la creación o modificación formal de límites municipales mediante ordenanza.
Argumentó que en el expediente no existe prueba de actuación activa u omisiva atribuible a la Asamblea ni nexo causal entre la conducta y la presunta vulneración de derechos colectivos, por lo que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 17 El apoderado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– alegó de conclusión y expresó que dicha entidad no adoptó decisiones arbitrarias ni vulneró derechos de la comunidad, pues su competencia no consiste en definir límites territoriales, sino únicamente en realizar el examen periódico de los límites geográficos conforme a la normativa vigente.
Explicó que el proceso de deslinde entre el municipio de San Pedro de los Milagros y los municipios colindantes fue iniciado a solicitud del propio alcalde municipal, debido a inconsistencias entre la cartografía oficial y la descripción normativa de los límites y que dicha diligencia se desarrolló conforme al procedimiento legal y culminó con la elaboración del acta y el mapa de deslinde correspondientes.
Precisó que, conforme a la legislación aplicable, la definición definitiva de límites territoriales corresponde a las autoridades competentes y no al IGAC, el cual solo adelanta las actuaciones técnicas de verificación y estudio. Concluyó que las pretensiones de la acción popular exceden las competencias del IGAC y que no existe prueba de vulneración de derechos colectivos atribuible a dicha entidad, por lo que solicitó su desvinculación del proceso y la negación de las pretensiones frente a esta.
La apoderada del Municipio de San Jerónimo alegó y expuso que, de conformidad con los testimonios practicados en el proceso, se evidenció que históricamente los habitantes de la vereda La Clarita habían sido registrados en el SISBÉN del municipio de San Pedro de los Milagros, pero que, a partir de 2018, con la implementación de la nueva metodología del SISBÉN basada en cartografía digital y georreferenciación, dicha vereda no quedó incluida dentro del mapa precargado de ese municipio.
Indicó que las declaraciones de funcionarios del DANE evidencian que la cartografía oficial utilizada para los procesos estadísticos proviene del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– y que, conforme a esa cartografía, la vereda La Clarita aparece ubicada dentro del territorio del municipio de San Jerónimo, razón por la cual las entidades deben trabajar con esos límites oficiales mientras no se modifiquen.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 18 Manifestó que el problema planteado en la demanda tiene dos aspectos: la no inclusión de la población en el SISBÉN de San Pedro de los Milagros y el hecho de que el territorio de esas veredas quedó ubicado cartográficamente dentro del municipio de San Jerónimo.
Explicó que resolver el primer asunto implicaría modificar o redefinir los límites municipales, lo cual no es competencia del DANE ni del Departamento Nacional de Planeación. Frente al segundo punto, expuso que la definición o modificación de límites territoriales está sujeta al procedimiento previsto en la Ley 1447 de 2011, por lo que la problemática no puede resolverse mediante una acción popular como la promovida en el presente proceso.
Posición del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto en el presente asunto. Consideraciones del Tribunal 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, cuáles de las veredas relacionadas en la demanda presentan inconvenientes para la aplicación de la encuesta del Sisbén y el acceso a servicios de salud y demás programas sociales del Estado; y, en segundo lugar, si respecto de los habitantes de aquellas veredas en las cuales se verifique tal situación se ha configurado una vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 2.
Las acciones populares Las acciones populares se encuentran consagradas en el inciso 1° del artículo 88 de la Constitución Política, como un mecanismo de protección de derechos e intereses Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 19 colectivos.
Se trata de un instrumento de carácter público regulado por la ley, dirigido a la protección de un derecho que está en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones o intereses particulares o subjetivos. Es una característica esencial de las acciones populares su naturaleza preventiva, lo que supone que no es requisito para su ejercicio que exista un daño o perjuicio de los derechos e intereses colectivos, sino que es suficiente la existencia de una amenaza o riesgo que produzca dicho daño o perjuicio.
En principio, la acción popular no puede perseguir un resarcimiento pecuniario, dada la ausencia de contenido subjetivo de este medio de control, es decir, no se puede orientar en beneficio de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. En este mismo sentido, frente al interés que se debe buscar con estas acciones, la Corte Constitucional ha dicho2: 166.
La Ley 472 de 1998, establece en su artículo 2 que el objeto de la acción popular consiste en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible. Conforme a lo anterior, su finalidad consiste en la protección de un tipo especial de derechos e intereses.
Según la Corte, corresponden “a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas”3. En esa dirección, al tratarse de intereses “supraindividuales e indivisibles (…) exigen una conceptualización y un tratamiento procesal unitario y común, pues la indivisibilidad del objeto implica que la solución de un eventual litigio sea idéntica para todos”4. 167.
La acción popular a pesar de que su objeto, según lo define el artículo 88 de la Carta y la Ley 472 de 1998, consiste en la protección de derechos colectivos tiene, además, cuando estén relacionados estrechamente con aquellos, la aptitud de amparar posiciones iusfundamentales. Es precisamente por ello que un instrumento como la acción de tutela ha sido reconocido, en hipótesis excepcionales, como un medio de protección de derechos colectivos al paso que en el curso de las acciones populares han terminado por ampararse también derechos fundamentales. 168.
Del objeto de protección de las acciones populares se desprenden, al mismo tiempo, criterios especiales de legitimación. Así, el artículo 12 de la referida Ley 472, establece una regla de legitimación ampliada permitiendo que cualquier persona natural o jurídica, organizaciones de diferente naturaleza y algunas autoridades públicas interpongan la 2 Sentencia T-596 de 2017.
M.P. Alejandro Linares Cantillo 3 Sentencia C-569 de 2004. 4 Sentencia C-569 de 2004. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 20 acción. En ese sentido, el Consejo de Estado ha señalado “que la titularidad es del colectivo y no de la suma de cada uno de los derechos individuales… el interés le asiste a todo el grupo, cualquiera de ellos está legitimado para ejercer su derecho de acción representado a las otras personas igualmente afectadas”5.
Su finalidad no solo es preventiva, sino también restitutoria6, ya que puede dirigirse a que las cosas vuelvan a su estado anterior al momento de vulneración y si no procede la restitución, a que se ordene la indemnización por el daño ocasionado. 169. A estos rasgos generales de la acción se unen varias disposiciones especiales que muestran que el juez popular cuenta con suficientes posibilidades de actuación para (i) proteger los derechos reclamados, (ii) promover, en un escenario de amplia deliberación, la realización de acuerdos para enfrentar las causas de la violación de los derechos (pacto de cumplimiento) y (iii) adelantar actividades probatorias de alta complejidad7, en caso de ser necesario.
En adición a ello, el tiempo aproximado para el trámite de una acción popular de acuerdo con los términos fijados en la ley y a su condición de acción prevalente, es relativamente reducido. 170. En cuanto a las facultades del juez popular, el Consejo de Estado y esta Corte, han sostenido que “está investido de amplias facultades, derivadas de la autonomía procesal que ostenta la acción popular y de la finalidad que ésta busca, que no es otra que la protección de los derechos de la comunidad”8.
De manera tal que puede decretar medidas cautelares de diferente naturaleza, no solo con fundamento en el artículo 25 de la Ley 472 de 19989, sino también con apoyo en los artículos 229 y 230 de la de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 171. Igualmente, la ley prevé la celebración de pactos de cumplimiento que tienen por objeto fijar la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, en caso de que ello sea posible10.
Adicionalmente, se establece el agotamiento de un período probatorio en el que el juez podrá practicar cualquier prueba conducente, incluyendo estadísticas de fuentes confiables, conceptos de las entidades públicas a manera de peritos y con la posibilidad de practicar personalmente las pruebas, sin perjuicio de su facultad de comisionar11. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Expediente número: AP-25000-23-27-000-2001-90479-01. 6 Ver art. 2 de la Ley 472 de 1998. 7 Por ejemplo, el artículo 32 de la Ley 472 de 1996 establece las reglas sobre la prueba pericial. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Expediente número: AP-25000-23-27-000-2001-90479-01. 9 Artículo 25 de Ley 472 de 1996: “Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.
En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.
Parágrafo 1o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso. Parágrafo 2o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.
Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado”. 10 Artículo 27 de la Ley 472 de 1998. 11 Artículo 28 de la Ley 472 de 1998. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 21 Así, en cuanto al interés perseguido a través de la acción popular, si bien este debe ser el interés colectivo, es claro que con las medidas de protección adoptadas puede verse beneficiado de forma particular un individuo y no por ello se está desconociendo el carácter colectivo de esta acción. 3.
El derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas El literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, consagra como derecho colectivo a «La seguridad y salubridad públicas», derecho que en sus dos componentes –seguridad y salubridad-, está encaminado a la protección de la comunidad. Sobre este derecho, el Consejo de Estado en sentencia del 1º de junio de 2020 12indicó: Sobre este derecho cabe resaltar lo señalado por esta Sección13, en sentencia de 8 junio de 2017: “La salubridad pública.
Sobre el concepto de “salubridad pública” ha sostenido esta Sección, de manera coincidente con la Corte Constitucional: “En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.” “…Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01898-01(AC) 13 Consejo de Estado, Sección Primera. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 88001-23-33-000-2014- 00040-01(AP). Actor: Procuraduría Judicial II para Asuntos Ambientales y Agrarios de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 22 las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”14.
En otra oportunidad la Sección Cuarta de esta Corporación destacó: “El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”. Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado.
Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública […]15. De conformidad con lo anterior, es claro que el derecho colectivo a la seguridad y la salubridad públicas, puede ser vulnerado por una acción o una omisión, por parte de un particular o de la administración, caso en el cual, se debe garantizar su protección efectiva por parte del juez competente, en caso que sea demostrada la afectación colectiva. 6.
Caso concreto La Personera Municipal de San Pedro de los Milagros presentó acción popular en contra del Municipio de San Pedro de los Milagros, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC–, del Departamento Nacional de Planeación y del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE–, ya que, a su juicio, dichas entidades vulneraron los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad pública de los habitantes de las veredas La Clarita, Ovejas, La Empalizada, San Juan, Zafra, La Palma, Río Chico, Espíritu Santo, Cerezales, Pantanillo, Alto de Medina, La Apretel y La Lana, al considerar que este derecho ha sido vulnerado por la omisión en adelantar los trámites administrativos o judiciales necesarios para corregir, aclarar y fijar los límites territoriales del municipio, situación que ha impedido a dicha población acceder al Sisbén, al régimen subsidiado en salud y a los programas sociales del Estado.
Las entidades demandadas manifestaron que no han incurrido en acciones u omisiones que configuren vulneración de derechos colectivos y que, en todo caso, las pretensiones 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004. AP 1834. C.P.: Germán Rodríguez Villamizar. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta sentencia de 14 de noviembre de 2002.
AP- 533. C.P: Ligia López Díaz. En este fallo se discutía la naturaleza colectiva que podía detentar la expectativa de los enfermos de VIH de acceder a instalaciones y medios hospitalarios. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 23 de la demanda se relacionan con asuntos que exceden el ámbito funcional de cada una de ellas.
En particular, coincidieron en señalar que la problemática planteada se encuentra asociada principalmente a la definición o aclaración de los límites territoriales entre municipios, asunto cuya resolución corresponde al trámite de deslinde adelantado ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–, por lo que estimaron improcedente atribuirles responsabilidad por la situación descrita en la demanda.
Los apoderados del Departamento Nacional de Planeación y del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE– indicaron que las funciones de sus representadas se circunscriben al diseño metodológico del Sisbén y a la producción de información estadística, respectivamente, y que ambas entidades utilizan la cartografía oficial elaborada por el IGAC, sin que les corresponda modificar los límites territoriales ni ejecutar directamente las encuestas del sistema, funciones que recaen en los municipios.
El apoderado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– manifestó que su competencia consiste únicamente en el examen técnico de los límites geográficos, mas no en su definición definitiva, y que actualmente se estaba adelantando el trámite de deslinde solicitado por el propio municipio de San Pedro de los Milagros, por lo que consideró que las pretensiones de la demanda desbordan sus funciones.
Por su parte, el apoderado del Municipio de San Pedro de los Milagros expuso que el ente territorial no ha vulnerado derechos colectivos y que ha adelantado gestiones para esclarecer la situación limítrofe ante el IGAC, precisando que la problemática descrita se presenta principalmente en la vereda La Clarita, la cual, según la cartografía oficial, se encuentra ubicada dentro del municipio de San Jerónimo.
El apoderado Asamblea Departamental de Antioquia sostuvo que dicha entidad no tiene competencia ni intervención en los hechos objeto del proceso, toda vez que el trámite que se adelantaba corresponde a actuaciones técnicas de revisión cartográfica ante el IGAC, Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 24 por lo que solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva frente a dicha corporación. Finalmente, la apoderada del Municipio de San Jerónimo expuso que según los testimonios practicados en el proceso y la información suministrada por el DANE, la vereda La Clarita aparece ubicada dentro de su jurisdicción de acuerdo con los límites oficiales definidos por el IGAC y que cualquier solución a la problemática planteada implicaría necesariamente la modificación o definición de los límites municipales, trámite que se debe adelantar conforme al procedimiento previsto en la Ley 1447 de 2011, y no a través de la presente acción popular.
En el primer aspecto que se debe resolver en el presente caso se refiere a que, de conformidad con lo expuesto en la audiencia de pacto de cumplimiento, en la audiencia de pruebas y en los demás elementos de convicción allegados al expediente, la Sala considera que solo se acreditó de manera suficiente la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos respecto de los habitantes de la vereda La Clarita, mas no frente a las demás veredas mencionadas en la demanda.
En efecto, aunque desde el inicio del proceso la parte actora y la administración municipal mencionaron otras veredas como Ovejas, La Empalizada, San Juan, Zafra, La Palma, Río Chico, Espíritu Santo, Cerezales, Pantanillo, Alto de Medina, La Apretel y La Lana, como territorios eventualmente afectados por la modificación cartográfica, lo cierto es que no se probó que alguna persona de estas veredas hayan tenido algún inconveniente al momento de acceder a los servicios prestados por el municipio de San Pedro de los Milagros.
Igualmente, al celebrarse la audiencia de pacto de cumplimiento, el despacho del Magistrado Ponente dejó constancia expresa de que, conforme a las contestaciones de la demanda, la única vereda respecto de la cual subsistía una controversia concreta era La Clarita, por tratarse del sector que históricamente había sido atendido por el municipio de San Pedro de los Milagros, pero que en la cartografía oficial la vereda aparecía ubicada dentro del municipio de San Jerónimo, circunstancia que dio lugar a los inconvenientes expuestos en la acción popular.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 25 A ello se suma que la misma Personería Municipal, al intervenir en dicha diligencia, reconoció que La Clarita era la vereda más afectada, aun cuando solicitó que en la revisión se aprovecharan también las demás veredas inicialmente mencionadas, precisamente porque la administración municipal las había relacionado en sus respuestas iniciales.
En cuanto a la prueba testimonial, se advierte que la declaración de Dora Angélica Osorio Martínez se concentró exclusivamente en la situación de La Clarita, pues la testigo explicó que, históricamente, los habitantes de esa vereda habían estado sisbenizados en San Pedro de los Milagros, pero que, con la implementación del Sisbén IV y la utilización de cartografía precargada, el sistema pasó a ubicar ese sector en el municipio de San Jerónimo, por lo que ya no fue posible practicar allí las encuestas por parte del primer municipio mencionado.
Además, en respuesta a preguntas formuladas en la audiencia, la misma testigo señaló que no tenía conocimiento suficiente para afirmar si los habitantes de La Clarita estaban recibiendo efectivamente beneficios por parte del municipio de San Jerónimo, y también indicó que no sabía si esas personas seguían o no siendo destinatarias de inversiones o ayudas, más allá de que la fuente de información para los programas sociales ya no las identificaba en San Pedro.
Por otro lado, respecto de las demás veredas enlistadas en la demanda, no obran en el expediente pruebas individualizadas, concretas y suficientes que permitan establecer, con el mismo grado de certeza, que sus habitantes hubieren quedado excluidos de la encuesta del Sisbén, privados del acceso al régimen subsidiado de salud o imposibilitados para acceder a otros programas sociales.
Lo que existe frente a esas otras veredas es una mención general derivada de comunicaciones administrativas iniciales, pero no una demostración específica de afectación actual, individualizable y persistente como la que sí quedó evidenciada respecto de La Clarita. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 26 Así las cosas, la Sala concluye que la prueba recaudada no permite extender de manera automática la situación acreditada de la vereda La Clarita a todas las demás veredas relacionadas en la demanda, pues en materia de acción popular no basta con la enunciación genérica de territorios potencialmente afectados, sino que se requiere acreditar la existencia real de la amenaza o vulneración del derecho colectivo cuya protección se solicita.
Por consiguiente, el análisis que realizará la Sala en aras de resolver el caso concreto, se centrará en la población de la vereda La Clarita que es respecto de la cual quedó demostrada una eventual afectación derivada de las dificultades de sisbenización y de acceso a servicios y programas sociales. Teniendo claro lo anterior, se tiene que en el expediente obra copia de una petición realizada el 9 de noviembre de 202116 por parte de la Personera Municipal de San Pedro de los Milagros ante la administración municipal de dicho ente territorial, en la cual consultó por los servicios, beneficios, programas y convenios que ofrecía dicha entidad, ya que según varios habitantes de la vereda La Clarita, estos habían sido dejados de prestar, incluyendo los servicios de salud, pues no se les había realizado la encuesta Sisbén por parte de la oficina correspondiente.
Se aportaron también varias peticiones en el mismo sentido de la anterior, es decir, solicitándole al Municipio de San Pedro que realizara la encuesta Sisbén y que prestara los servicios a su cargo a los habitantes de la vereda La Clarita. Obra copia de un oficio del 6 de julio de 202117 dirigido a la Personería Municipal de San Pedro de los Milagros, en el cual la administración municipal informó que desde el mes de junio de 2018, se percataron de que el IGAC había modificado el esquema cartográfico del ente territorial, dejando por fuera varios terrenos que históricamente le habían pertenecido al Municipio de San Pedro, dentro de los cuales se encontraba la vereda La Clarita. 16 Ver documento denominado “002Anexo01Peticion” 17 Ver documento denominado “007Anexo06Respuesta” Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 27 Se indicó que dicha situación se generó a partir de la actualización cartográfica realizada por el IGAC, la cual pasó a ser utilizada como referencia oficial para diversos procesos administrativos y estadísticos, lo que produjo dificultades para la intervención institucional del municipio en esa zona.
Se señaló que, pese a ello, históricamente la comunidad de la vereda había mantenido vínculos administrativos y sociales con el municipio de San Pedro de los Milagros, motivo por el cual la administración municipal adelantó gestiones encaminadas a aclarar la situación limítrofe ante las autoridades competentes. Se aportó copia de una respuesta dada por la auxiliar administrativa del Sisbén del Municipio de San Pedro de los Milagros18, en la cual se indicó que los habitantes de la vereda La Clarita habían sido identificados en el sistema desde 1995 cuando la información se recolectaba mediante encuestas físicas en papel.
Explicó que, a partir de 2018, con la implementación del SISBÉN IV y la adopción de una nueva metodología basada en dispositivos móviles y georreferenciación mediante GPS, las encuestas comenzaron a realizarse con base en una cartografía precargada elaborada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Señaló que la cartografía suministrada para la realización del barrido del SISBÉN IV en 2018 presentó errores en los trazos de los límites con otros municipios, situación que ocasionó que la vereda La Clarita no quedara incluida dentro de la jurisdicción de San Pedro de los Milagros, lo que generó dificultades técnicas para la recolección de encuestas del SISBÉN en esa zona.
Entre los documentos relevantes que se aportaron al expediente19 se encuentra un oficio expedido por el Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia de fecha 7 de septiembre de 2018, dirigido al alcalde de San Pedro de los Milagros, en el cual se dio respuesta a una solicitud relacionada con la verificación de límites municipales, lo que 18 Ver folio 11 ibidem. 19 Ver los documentos que obran en el archivo denominado “008Anexo07Respuesta” Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 28 evidencia que desde ese momento ya existían gestiones administrativas encaminadas a revisar la delimitación territorial del municipio.
Obra, igualmente, obra comunicación suscrita por el presidente de la Asamblea Departamental de Antioquia con fecha del 3 de septiembre de 2018, dirigida al Concejo Municipal de San Pedro de los Milagros, en la cual se informó que se oficiaría al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el fin de obtener una explicación detallada frente a la cartografía básica suministrada al DANE, respecto de la cual se advertía una afectación en los límites del municipio.
Reposa también un oficio elaborado por la presidente del Concejo Municipal de San Pedro de los Milagros, en el cual se puso de presente que la variación cartográfica incidía en aspectos como la participación ciudadana, la categorización del municipio, la prestación de servicios públicos, la red vial y la atención en salud, al tiempo que se insistió en que varios de los territorios afectados habían pertenecido históricamente a dicha entidad territorial.
Se allegó, además, un oficio del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–, en el cual se indicó que la delimitación oficial entre San Pedro de los Milagros, San Jerónimo y Donmatías se encontraba sustentada en documentos históricos y estadísticos, entre ellos el Boletín Departamental de Estadística del 30 de julio de 1963 y memorias administrativas antiguas, los cuales servían de soporte para el trazado cartográfico oficial.
Obra también comunicación remitida por la Dirección Local de Salud de San Pedro de los Milagros, de fecha 4 de junio de 2021, dirigida a funcionarios del sector salud, en la cual se puso en conocimiento la existencia de usuarios no asegurados y sin encuesta del Sisbén, con el fin de gestionar medidas que permitieran garantizar su atención. Se aportó también oficio de la Alcaldía de San Pedro de los Milagros, del 4 de junio de 2021, en el cual se informó que varias veredas habrían quedado por fuera de la encuesta del Sisbén por efecto de la cartografía vigente y que, particularmente, en el caso de La Clarita, sus predios aparecían asignados al municipio de San Jerónimo.
En dicho documento se señaló, además, que la administración municipal había iniciado gestiones Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 29 ante el IGAC para procurar la corrección del perímetro rural y que la población afectada continuaba soportando consecuencias en materia de salud, Sisbén y acceso a programas sociales.
En relación con la prueba testimonial practicada, se advierte, en primer lugar, que Dora Angélica Osorio Martínez20, quien para la fecha de la audiencia de pruebas se desempeñaba como servidora pública del municipio de San Pedro de los Milagros y había estado vinculada al área del Sisbén hasta el 6 de agosto de 2024, rindió declaración sobre hechos que conoció de manera directa en razón de sus funciones.
La testigo manifestó que la dificultad surgida con la vereda La Clarita se presentó a partir de la implementación del Sisbén IV en 2018, cuando la recolección de información dejó de hacerse manualmente y pasó a depender de una cartografía precargada en los dispositivos móviles de captura. Señaló que, históricamente, los habitantes de dicho sector habían estado sisbenizados en San Pedro de los Milagros, pero que, con la nueva metodología, la vereda dejó de aparecer dentro del mapa correspondiente a ese municipio, lo que impidió la aplicación de encuestas en esa zona.
De otra parte, Sandra Liliana Moreno Mayorga, ingeniera catastral y profesional especializada del DANE, quien además ejerció como directora técnica de Geoestadística de esa entidad, declaró a partir de su conocimiento técnico e institucional sobre el manejo de la cartografía oficial en las operaciones estadísticas. La declarante expresó que el IGAC es la autoridad cartográfica competente y que el DANE utiliza los límites oficiales suministrados por dicha entidad, sin que le corresponda modificarlos.
Indicó que el DANE no realiza la recolección de información ni la clasificación del Sisbén y que, conforme a la cartografía oficial empleada por esa entidad, la vereda La Clarita aparece ubicada en el municipio de San Jerónimo. 20 Ver: 067. Audiencia de pruebas.mp4 Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 30 En igual sentido declaró Viviana Andrea Guzmán Rojas, coordinadora del Grupo Interno de Trabajo – Marco Geoestadístico Nacional del DANE, quien explicó que las operaciones estadísticas del DANE se desarrollan con base en los límites oficiales definidos por el IGAC y que cualquier inquietud relacionada con límites municipales debía ser tramitada ante esa entidad.
Refirió que, al revisar la situación planteada por el municipio de San Pedro de los Milagros, no se encontraron inconsistencias en la cartografía oficial suministrada, razón por la cual se orientó a la administración municipal para que dirigiera sus reclamaciones ante el IGAC. De conformidad con los anteriores testimonios, se tiene acreditado que la controversia relacionada con la vereda La Clarita surgió a partir de la implementación del Sisbén IV, cuando la aplicación de encuestas comenzó a depender de una cartografía oficial precargada en los dispositivos móviles de captura, distinta de la referencia territorial que históricamente había manejado el municipio de San Pedro de los Milagros.
Asimismo, se advierte que las declaraciones fueron coincidentes en señalar que ni el municipio ni el DANE tenían competencia para modificar dicha cartografía, pues esta provenía del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–, entidad que suministra los límites oficiales utilizados en las operaciones estadísticas. En esa medida, la prueba testimonial permite concluir que la imposibilidad de encuestar en la vereda La Clarita no obedeció a una decisión autónoma del municipio o del DANE, sino a la utilización de la cartografía oficial vigente, conforme a la cual dicho sector aparecía ubicado dentro del municipio de San Jerónimo, circunstancia que hacía necesario acudir ante el IGAC para que se hiciera la aclaración o revisión correspondiente.
Ahora, en virtud del proceso de deslinde adelantado por los Municipios de San Pedro de los Milagros y San Jerónimo, con los alegatos de conclusión se allegó copia de unas actas realizadas en virtud de este procedimiento, según las cuales los municipios involucrados presentaron una propuesta concertada de trazado, la cual, luego fue objeto de verificación Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 31 en campo con revisión de puntos geográficos, vías, afluentes, divisorias de aguas y referencias catastrales.
De igual forma, se aportó copia de la Ordenanza núm. 55 del 20 de diciembre de 2024 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia «Por la cual se describen los límites entre los Municipios de San Jerónimo y San Pedro de los Milagros, en el Departamento de Antioquia», en la cual se indicaron una serie de coordinadas geográficas y coordenadas planas.
No obstante, de la lectura de la citada acta y de la ordenanza, no es posible determinar con claridad a cuál municipio hacen parte las veredas en disputa, razón por la cual la Sala de Decisión decretó una prueba de oficio dirigida al IGAC con el fin de que certificara a qué entidades territoriales pertenecen las siguientes veredas: La Clarita, Ovejas, La Empalizada, San Juan, Zafra, La Palma, Río Chico, Espíritu Santo, Cerezales, Pantanillo, Alto de Medina, La Apretel y La Lana, conforme a los documentos ya mencionados.
En virtud de lo anterior, el IGAC informó lo siguiente21: En relación con la certificación de las entidades territoriales a las cuales pertenecen las veredas: La Clarita, Ovejas, La Empalizada, San Juan, Zafra, La Palma, Río Chico, Espíritu Santo, Cerezales, Pantanillo, Alto de Medina, La Apretel y La Lana, se informa lo siguiente: Con base en la cartografía básica oficial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), a escala 1:25.000, se identifica, en la mayoría de los casos, los topónimos de las veredas referidas, los cuales se localizan dentro de la jurisdicción del municipio de San Pedro de los Milagros, departamento de Antioquia; no obstante, se presentan las siguientes aclaraciones: • La vereda Zafra se encuentra en jurisdicción del municipio de Belmira, y el topónimo “Vereda Llano de Ovejas” se registra tanto en el municipio de San Pedro de los Milagros como en el municipio de San Jerónimo, lo que genera ambigüedad en su localización precisa. • Para lo concerniente a la delimitación de veredas y corregimientos, El Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, no integra en su cartografía básica oficial formatos shapefile, geodatabase o análogos de los polígonos veredales o de corregimientos de las entidades territoriales municipales, ya que esta división territorial no es competencia directa del IGAC. […] 21 Ver documento denominado “102RespuestaOficioIGAC 24-03-2026.pdf” Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 32 CONCLUSIÓN: • La localización suministrada en esta respuesta es relativa ya que el IGAC no tiene la localización precisa de las veredas, que para una localización más exacta es necesario contar con la información geográfica oficial de las veredas, suministrada por las entidades territoriales (alcaldías) correspondientes, con el fin de realizar su cruce de información con los límites de las Entidades Territoriales.
Se anexa mapa para una mejor visualización de la localización relativa Teniendo en cuenta la respuesta brindada por IGAG y lo probado en el expediente, es posible afirmar que la vereda La Clarita hace parte del Municipio de San Pedro de los Milagros, pues en la citada respuesta de manera precisa se indica que «Con base en la cartografía básica oficial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)… los topónimos de las veredas referidas, los cuales se localizan dentro de la jurisdicción del municipio de San Pedro de los Milagros».
En esta medida, de conformidad con el material probatorio ya reseñado, la Sala advierte que sí se encuentra acreditada una afectación a los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados, debido a la imposibilidad y dificultades que presentan los habitantes de la vereda La Clarita para acceder a los diferentes servicios a cargo del Estado, dentro de ellos, el acceder al régimen subsidiado en salud, por la controversia planteada frente a cuál es el municipio al que pertenecen.
En efecto, las pruebas documentales y testimoniales permiten establecer que, por lo menos desde el año 2018, una parte de la población asentada en la vereda La Clarita, ha enfrentado serias dificultades para ser incluida en la base de datos del Sisbén, debido a la divergencia existente entre la referencia territorial históricamente manejada por el municipio de San Pedro de los Milagros y la cartografía oficial utilizada para la implementación del Sisbén IV.
Como consecuencia de ello, se puso de presente la imposibilidad de practicar encuestas, la existencia de personas no aseguradas o sin actualización de su información y, por ende, obstáculos reales para acceder al régimen subsidiado en salud y a otros beneficios sociales del Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 33 La Sala resalta que, aunque varias de las entidades demandadas sostuvieron que no les corresponde directamente la ejecución material de las encuestas o la definición de los límites territoriales, lo cierto es que las pruebas sí demuestran que la situación administrativa descrita ha repercutido de manera concreta en la población que ha visto comprometido el acceso oportuno a servicios y beneficios esenciales.
En esa medida, el debate no se agota en la definición de competencias entre entidades, sino que compromete el deber constitucional y legal de la administración de remover los obstáculos que impidan el goce efectivo de los derechos de carácter colectivo, más aún cuando se trata de comunidades rurales que dependen del Sisbén como mecanismo de acceso a salud subsidiada y a otros programas de asistencia estatal.
Así las cosas, aun cuando la controversia territorial haya dado lugar a actuaciones técnicas y administrativas posteriores, lo cierto es que durante un lapso significativo la comunidad afectada continuó soportando las consecuencias de la indefinición o de la falta de articulación institucional, sin que se acreditara una solución efectiva e inmediata para garantizar su incorporación o restablecimiento en los sistemas de información y en los programas correspondientes.
Lo anterior configura una vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, en la medida en que la imposibilidad de acceso al Sisbén incidió directamente en la prestación de servicios de salud y en el acceso a otros beneficios sociales indispensables para garantizar condiciones mínimas de vida digna. En consecuencia, teniendo determinado ya que la vereda La Clarita hace parte del Municipio de San Pedro de los Milagros, se declararán vulnerados los derechos a la seguridad y la salubridad, y se le ordenará al citado ente territorial que en un término máximo de dos (2) meses, proceda a realizar la encuesta Sisbén o el instrumento que la reemplace, a los habitantes que así lo requieran de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.2.8.2.1 y siguientes del Decreto 1082 de 2015 y, en esa misma medida, garantice la prestación de los servicios sociales que se encuentren a cargo de la entidad territorial en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.8.3.7. del mismo decreto.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 34 Se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de San Jerónimo, del Departamento de Antioquia, del Departamento Administrativo de Planeación (DPN), de la Asamblea Departamental de Antioquia, del Departamento Administrativo de Estadística (DANE) y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), al considerar que, para el momento en el cual se emite la presente sentencia, no se advierte que dichas entidades sean las llamadas a asumir de manera directa el cumplimiento de las medidas concretas requeridas para restablecer los derechos colectivos cuya afectación se encontró acreditada.
Lo anterior porque no tienen competencia funcional para practicar la encuesta del Sisbén o los instrumentos que la reemplacen, administrar su base de datos, afiliar a la población al régimen subsidiado en salud o disponer el acceso a los programas sociales, toda vez que la controversia técnica sobre los límites territoriales ya se encuentra resuelta.
En esa medida, la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar la incorporación o actualización de los habitantes de las veredas comprometidas en el Sisbén, así como para gestionar el acceso a los beneficios sociales estatales que se encuentran a cargo de las entidades territoriales, recae, como ya se indicó, en el Municipio de San Pedro de los Milagros. 7.
Sobre la condena en costas Sobre la condena en costas en la acción popular, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones», establece:
ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 35 El Consejo de Estado igualmente en sentencia de unificación del 6 de agosto de 201922 indicó lo siguiente:
PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 22 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial No. 27. Magistrada: Rocio Araújo Oñate. Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Referencia: mecanismo de revisión eventual-acción popular. Radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01 Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 36 De conformidad con lo anterior, considera la Sala que la condena en costas en este tipo de asuntos no opera de manera automática, pues su imposición exige atender las particularidades del caso concreto.
En efecto, si la condena tuviera un carácter estrictamente objetivo, el Consejo de Estado no habría precisado en el numeral 2.2. de la sentencia de unificación, la necesidad de verificar la conducta de la parte demandada, en particular si obró con temeridad o mala fe. En el presente asunto no se demostró que el Municipio de San Pedro de los Milagros hubiera actuado de mala fe, pues, por el contrario, de las pruebas obrantes en el expediente se advierte que la entidad territorial adelantó diversas gestiones, en articulación con el IGAC y con otros entes territoriales, orientadas a esclarecer la situación limítrofe de la vereda La Clarita con el propósito de determinar a qué municipio correspondía y, a partir de ello, posibilitar la prestación de los servicios requeridos por la comunidad.
Se agrega que, en el presente asunto, la parte actora es una entidad pública, esto es, la Personería Municipal de San Pedro de los Milagros, que promovió la acción en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales de protección de los derechos e intereses colectivos de los habitantes de la vereda La Clarita. Además, no obra en el expediente prueba de la causación de expensas o gastos procesales distintos de los inherentes a la presentación de la demanda, razón por la cual no hay lugar a imponer condena en costas al ente territorial accionado.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN- Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Amparar el derecho colectivo a la seguridad y salubridad de los habitantes de la vereda La Clarita vulnerado por el Municipio de San Pedro de Los Milagros.
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00233-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Personería Municipal de San Pedro de los Milagros Demandado: Municipio de San Pedro de Los Milagros y otros 37 Segundo. Ordenar al Municipio de San Pedro de los Milagros que en un término máximo de dos (2) meses, proceda a realizar la encuesta Sisbén o aplicar el instrumento que la reemplace a los habitantes de la vereda La Clarita, que así lo requieran de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.2.8.2.1 y siguientes del Decreto 1082 de 2015 y, en esa misma medida, garantice la prestación de los servicios sociales que se encuentren a cargo de la entidad territorial en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.8.3.7. del mismo decreto.
Tercero. Declarar la falta de legitimación por pasiva del Municipio de San Jerónimo, del Departamento de Antioquia, de la Asamblea Departamental de Antioquia, del Departamento Administrativo de Planeación (DPN), del Departamento Administrativo de Estadística (DANE) y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Cuarto. No condenar en costas, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia. Quinto. Ejecutoriada la sentencia, remítase a la Defensoría del Pueblo copia de esta providencia, para que sea incluida en el Registro Público Centralizado de las acciones populares, previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, tal como consta en el Acta Núm. Los Magistrados JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ JORGE LEÓN ARANGO FRANCO SUSANA NELLY ACOSTA PRADA