05001333300120180008701 · Tribunal Administrativo de Antioquia

SANCIÓN URBANÍSTICA - Incongruencia entre la imputación fáctica y la sanción impuesta / DEBIDO PROCESO - Proceso administrativo en actuaciones sancionatorias / DE LA FALSA MOTIVACIÓN – Síntesis del caso: La señora L.Y.R.C., propietaria de un inmueble ubicado en Medellín, realizó obras en la cubierta y mansarda de su vivienda, consistentes en el reemplazo del techo, reparación de la estructura de soporte y adecuaciones internas, motivadas por el deterioro de los materiales existentes.

Previamente, consultó a la Curaduría Urbana Primera de Medellín, entidad que le indicó que dichas actuaciones correspondían a reparaciones y mantenimiento, por lo cual no requerían licencia urbanística. No obstante, tras una queja vecinal, la Inspección de Control Urbanístico inició un proceso sancionatorio y formuló cargos con fundamento en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, relativo a la ocupación o intervención indebida del espacio público.

Posteriormente, mediante la Resolución 012 Z-2 del 23 de septiembre de 2016, la administración distrital impuso multa y ordenó la demolición, argumentando que la actora había construido un sexto piso sin licencia. Extracto: [ ] En ese orden de ideas, el Decreto 1469 de 2010 se encarga de regular los procedimientos aplicables para la expedición de las licencias urbanísticas y sus modificaciones, los términos para resolver las solicitudes de este tipo y los recursos procedentes. [ ] La situación descrita evidencia que los hechos investigados fueron indebidamente tipificados, pues a la actora se le reprochó la construcción de un supuesto sexto piso como anexo al quinto en su vivienda, pero los cargos formulados se sustentaron en normas relativas a la intervención, ocupación o construcción en zonas de uso público.

Esta incongruencia entre la imputación de cargos y la sanción impuesta vulnera los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora, en particular el de congruencia entre los hechos imputados y la consecuencia sancionatoria. En tal sentido, resulta pertinente traer a colación el pronunciamiento del Consejo de Estado, en donde se analiza la congruencia entre el pliego de cargos y la sanción dentro de un proceso disciplinario, análisis que igualmente aplica al caso concreto, en tanto ambos constituyen un trámite sancionatorio: [ ] [ ] Así las cosas, la situación puesta en evidencia en el caso particular se traduce en el desconocimiento del debido proceso administrativo, lo cual impacta directamente en la legalidad del trámite sancionatorio adelantado por la entidad demandada. [ ] En ese orden de ideas, le asiste razón al a quo cuando concluye que no era procedente aplicar la sanción impuesta a la actora y que, por ende, el acto administrativo demandado debe declararse nulo; sin embargo, la Sala encuentra que dicha conclusión no puede sustentarse en los argumentos expuestos en la sentencia de primera instancia, pues allí el Juez fundamentó su decisión en que la normatividad permite efectuar el reconocimiento de edificaciones que se construyen sin licencia antes de que se ordene la demolición y que, como en el caso de la actora la mansarda era susceptible del trámite de reconocimiento, no procedía la sanción. [ ] Corolario de todo lo expuesto, no le asiste razón al Distrito Especial de Medellín en sus argumentos de alzada, pues quedó demostrado: i) que el trámite sancionatorio adelantado en contra de la actora desconoció el debido proceso administrativo, y el derecho de defensa y contradicción; y ii) que el acto administrativo demandado está viciado de falsa motivación, por haber impuesto una sanción por la comisión de unos hechos que no ocurrieron, ya que se le reprochó a la demandante haber construido un sexto piso anexo al quinto, circunstancia que fue desvirtuada por las pruebas recaudadas, específicamente por el dictamen pericial rendido por la Universidad Nacional.

NOTA DE RELATORÍA: La Corporación concluyó que el trámite sancionatorio vulneró el debido proceso administrativo, al existir una incongruencia entre la imputación fáctica y jurídica de los cargos y la sanción finalmente impuesta, pues se formularon cargos por intervención en espacio público, pero se sancionó por construcción sin licencia. Asimismo, se configuró falsa motivación, dado que la sanción se fundamentó en la supuesta construcción de un sexto piso, hecho que fue desvirtuado por el dictamen pericial.

En consecuencia, el Tribunal declaró la nulidad del acto administrativo sancionatorio y mantuvo el restablecimiento del derecho consistente en dejar sin efectos la multa y la orden de demolición, sin condena en costas. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMADE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veintidós (22) de abril de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 001 2018 00087 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE LEDY YANET ROLDAN CORONADO DEMANDADO DISTRITO ESPECIAL DE MEDELLÍN TEMA Sanción urbanística – Ley 388 de 1997 modificada por la Ley 810 de 2003 / Incongruencia entre la imputación fáctica y la sanción impuesta / Vulneración del debido proceso administrativo en actuaciones sancionatorias / Falsa motivación del acto administrativo sancionatorio DECISIÓN Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA No. 107 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el trece (13) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora LEDY YANET ROLDAN CORONADO en contra del DISTRITO ESPECIAL DE MEDELLÍN, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad de la Resolución 012 Z-2 del 23 de septiembre de 2016, expedida por la Inspección de Conocimiento Control Urbanístico Zona dos de Medellín, por medio de la cual se impone una sanción en materia administrativa, consistente en multa y orden de demolición. A título de restablecimiento del derecho solicita se declare que operó caducidad para imponer la sanción económica aplicada y se disponga el reconocimiento de la edificación 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL en la forma en que actualmente se encuentra construida, conforme al Decreto 1077 de 2015.

Por último, que se condene en costas a la demandada. 2.- HECHOS 1.- Refiere que la señora LEDY YANET ROLDAN CORONADO es propietaria de un bien inmueble ubicado en la Carrera 72 A No. 79-61 (530), el cual adquirió construido en su totalidad en el año 2010, incluida una mansarda que, afirma, llevaba más de 10 años para ese momento. 2.- Expone que a nivel del techo y la mansarda había filtraciones de agua lluvia, que se debían a que la madera del techo estaba totalmente deteriorada y por la existencia de muchas tejas rotas; además, la madera que sostenía la mansarda estaba totalmente descompuesta y a punto de colapsar, razones por las cuales, procedió con el cambio de todo el techo del inmueble y de la mansarda, incluyendo la madera que la sostenía, todo ello bajo el concepto de previo emitido por la Curaduría Primera de Medellín y la supervisión de un ingeniero. 3.- Indica que también se procedió con la reparación de la mansarda, cambiando los materiales (alfardas y piso), y reemplazando el sistema de carga por otro de menos peso y buen soporte.

Asimismo, señala que durante dichas reparaciones también se realizaron cambios de la baldosa de piso, enchape de baños y pintura en general. 4.- Afirma que antes de realizar las reparaciones elevó consulta a la Curaduría Primera de Medellín sobre si se requería licencia para el efecto, ante lo cual dicha entidad informó que no era necesario, conforme a anexo que se aporta con la demanda. 5.- Manifiesta que en todos los inmuebles de la copropiedad la mansarda se construyó sin licencia hace más de 10 años, razón por la cual, tras finalizar las reparaciones se solicitó a la Curaduría primera de Medellín adelantar el trámite de reconocimiento de la mansarda. 6.- Indica que, no obstante existir la mansarda desde hace más de 10 años, por queja de un vecino la inspección de Policía inició una investigación administrativa por infracción urbana, y que, durante la visita de los funcionarios de la inspección en el informe éstos describieron la parte que ya se encontraba construida como si estuviera en proceso de construcción, cuando sólo se trataba de las reparaciones ya mencionadas. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 7.- Narra que, en virtud de lo anterior, se formularon cargos en contra de la actora, por haber realizado construcciones en el inmueble contraviniendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 388 de 1997 modificado por la Ley 812 de 2003 y en concordancia con el artículo 107 ibidem. 8.- Expone que en dicha formulación de cargos no se señaló cuáles fueron las construcciones que presuntamente se habían realizado y en qué consistieron las mismas.

Asimismo, que en el auto mediante el cual se fijó periodo probatorio, se decretaron como pruebas obrantes en el expediente oficios y actuaciones procesales que emanaban de la entidad, más no elementos probatorios como tal, sumado a que se decretaron informes técnicos que, señala, no le fueron trasladados para ser discutidos o controvertidos y que no se practicaron en su presencia. 9.- Indica que, finalmente, se profirió la resolución cuya nulidad se pretende, mediante la cual se ordenó la demolición de la edificación que consistía en la adición de un sexto piso anexo al quinto nivel; resolución que se apoyó en dos informes técnicos que fueron ordenados por la inspección y que, si bien fueron emitidos por dos funcionarios distintos en diferentes fechas, son absolutamente idénticos en su contenido, los que, además afirma, desconocieron los hechos reales y notorios del caso, al señalar que no se trataba de una mansarda sino de la construcción de un sexto piso con incumplimiento de las NSR-10. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indican como normas violadas el artículo 29 de la Constitución Política, el Decreto 1077 de 2015 y las leyes 388 de 1997 y 810 de 2003.

Como concepto de violación aduce que el acto administrativo demandado se expidió con desconocimiento del debido proceso administrativo, por cuanto se impuso sanción por circunstancias diferentes a los cargos que fueron formulados inicialmente, teniendo en cuenta que la formulación inicial fue la contravención al artículo 104 numeral 4 de la Ley 388 de 1997 modificado por el artículo 2 de la Ley 810 de 2003 en concordancia con el artículo 107 ibidem, norma según la cual, hay lugar a sancionar a quienes ocupen permanentemente parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización, así como a quienes realicen intervenciones en áreas que formen parte del espacio público sin la debida licencia o contraviniéndola; pero, no obstante, en el acto administrativo cuestionado se señala que la sanción obedece a que 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL se ejecutó una obra de construcción consistente en una adición de un sexto piso, lo cual correspondería al numeral 3 del artículo 104 citado.

Además, por cuanto señala que, si en gracia de discusión se hubiera formulado el cargo correspondiente al numeral 3 del artículo 104, de todas formas se estaría desconociendo el artículo 105 de la Ley 388 de 1997, según el cual, en los casos de infracciones urbanísticas de dicho numeral, debe otorgarse un plazo de 60 días para que el infractor se adecúe a las normas obteniendo la licencia correspondiente, lo cual tampoco se aplicó, aun cuando, indica, para dar una orden de demolición el operador jurídico debe verificar si lo construido puede existir conforme a las normas urbanas y técnicas y de concluir lo contrario debe justificar desde el punto de vista técnico y jurídico, así como bajo razones de proporcionalidad, las razones de la demolición, lo cual no se encuentra en el acto demandado.

Por otra parte, considera que la violación al debido proceso también se erige por el hecho de que la resolución sancionatoria se basó en dos informes técnicos que fueron expedidos por dos funcionarios distintos en diferentes fechas y que, aun así, son totalmente idénticos en su contenido, lo cual, en criterio del demandante, revela la falta de verdad técnica y lealtad, además de que ambos señalan que se construyó un sexto piso pero no dan elementos detallados que permitan arribar a tal conclusión. Refiere que la afirmación de que se construyó un sexto piso o nivel desconoce el artículo 271 numeral 10 del acuerdo 48 POT, que define qué es una unidad de piso o nivel, como quiera que es un hecho notorio que el inmueble de la actora no cuenta con un sexto piso sino que posee una mansarda o bohardilla que está dentro de la unidad de piso o nivel del quinto piso; a lo que, considera, debe adicionarse el hecho de que el artículo citado refiere que «no se considera como unidad de piso la distancia resultante entre el nivel de piso de una mansarda y la altura del caballete de techo, considerando que el piso de la mansarda se construye a nivel de erase del último piso de la edificación».

Expone que carece de sentido que la resolución acusada señale que la parte de la mansarda no cumple con las NSR-10, a sabiendas de que la licencia original del edificio y un fallo judicial de 2015 dan cuenta de que toda la unidad residencial no se ajusta a las NSR-10, dado que se construyó hace más de 50 años. Considera que se le formularon cargos abiertos e inespecíficos, insiste en que se invocó una norma que aludía a un hecho diferente al que fue sancionado, y que no se efectuó un análisis de racional de las circunstancias, pues no se mencionaron ni se tuvieron en 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL cuenta las señales físicas que dan cuenta de que la mansarda no se acababa de construir, sino que data de hace más de 10 años, razón por la cual, alega que de conformidad con los artículos 104 y 105 de la Ley 388 de 1997 estaba superado el término de caducidad de 3 años para la imposición de la multa, y que, en cuanto a la orden de demolición, previo a ello primero debía determinarse si la construcción podía ser objeto de legalización. 4.-POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA EL DISTRITO ESPECIAL DE MEDELLÍN presenta contestación visible a folios 105 a 114, en la que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Refiere que no es procedente acceder a lo solicitado de la actora, consistente en ordenar el reconocimiento de la edificación, como quiera que ello es competencia del curador urbano según lo establece el Decreto 1469 de 2010, por lo que, alega, la demandante no puede usar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para tal efecto, sino que únicamente puede obtener, en caso de salir avante las pretensiones, que se deje sin efectos la multa y la orden de demolición. En relación con la caducidad, refiere que las pruebas obrantes en el trámite adelantado por la Inspección de Policía no demuestran que la mansarda llevara más de 10 o 15 años de construcción, pues obra informe técnico rendido por funcionario competente en el que se señala que, cuando se realizó la visita al inmueble, se evidenció una construcción en proceso, con la cual la mansarda del quinto piso pasó de tener 8 hiladas de adobe a tener 14, aumentando su altura por la parte más alta a 3 metros, así como también que se advirtió que estaba en proceso la instalación de escaleras en estructura metálica y que el área de encima de la cocina todavía estaba sin acabados, con lo que se concluyó que eran obras ejecutadas recientemente y que requerían licencia de construcción, por generar un área habitable de aproximadamente 14 metros cuadrados construidos.

Por otra parte, afirma que en la resolución por medio de la cual se formularon cargos existió un error de transcripción por parte de la Inspectora 7B de Policía Urbana del municipio, pero que, no obstante, dicho yerro no afectó el respeto de los derechos y garantías procesales de la demandante. Por último, expone que la entidad territorial a través del DAGRED ha venido haciendo monitoreo a la Urbanización Altamira, por haberse encontrado problemas en las 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL estructuras de algunas edificaciones, como quiera que varios copropietarios han realizado modificaciones sin autorización y poniendo en riesgo a los demás habitantes de la copropiedad; y que, incluso respecto del inmueble de la demandante, existe una denuncia en la inspección de policía presentada por un particular que seguramente se vio afectado por las modificaciones realizadas por la actora en su vivienda. 5.- RESOLUCIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS En el trámite de la audiencia inicial, el a quo resolvió las excepciones previas propuestas por la entidad demandada que se encontraban pendientes de decisión. Frente a la inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, fundada en que la actora pretendía también que se ordenara el reconocimiento de la edificación, el Juez declaró probada la misma, al concluir que el reconocimiento de edificaciones se efectúa mediante un acto administrativo a cargo la Curaduría Urbana, en tanto es la autoridad competente para tal efecto, y que, el acto administrativo que hoy se demanda fue expedido por el municipio de Medellín por cuanto consiste en la imposición de una sanción urbanística por la construcción de un sexto piso anexo al quinto, por lo que su eventual declaratoria de nulidad únicamente tendría como consecuencia dejar sin efectos la multa y la orden de demolición impuestas a título de sanción. En ese sentido, indicó que esta sería la pretensión de restablecimiento del derecho que sería objeto de análisis, excluyéndose la relativa al reconocimiento de la edificación de la mansarda.

De otra parte, negó la excepción de pleito pendiente, al considerar que, si bien existe un proceso que cursa ante el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín en el que intervienen las mismas partes, lo cierto es que en cada proceso se controvierten actos administrativos distintos, pues, mientras en aquel se debate la legalidad de la decisión adoptada frente a la solicitud de reconocimiento de la edificación, en el presente asunto se examina la legalidad de una sanción urbanística.

Además, refirió que, en el evento de que las partes pretendieran supeditar la decisión de este proceso a lo que se resolviera en el otro, debieron acudir a la solicitud de suspensión por prejudicialidad, figura que no constituye una excepción previa prevista en el Código General del Proceso, sino un trámite que opera a solicitud conjunta de las partes, circunstancia que no ocurrió. Finalmente, negó la excepción de indebida integración del litisconsorcio por pasiva respecto de la vinculación del Curador Urbano, al concluir que el acto administrativo 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL demandado no fue expedido por dicho funcionario sino por el Municipio de Medellín, razón por la cual es esta la única entidad llamada a comparecer al proceso, añadiendo que si bien el Curador Urbano tuvo participación en el trámite relacionado con la solicitud de reconocimiento de la edificación, no tuvo injerencia alguna en la imposición de la sanción urbanística cuestionada en este proceso. 6.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante sentencia del 13 de mayo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda, en consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo acusado, dispuso que no había lugar al cumplimiento de las sanciones urbanísticas impuestas y condenó en costas a la parte demandada.

El A quo puso de presente que obra en el expediente prueba de que la demandante solicitó ante la Curaduría Urbana Primera autorización para la adecuación de la cubierta de la mansarda, y que dicha dependencia emitió un concepto en el cual indicó que, de conformidad con la Ley 810 de 2003 y el Decreto 1469 de 2010, no se requería licencia de construcción, por tratarse de un acto de reparación y mantenimiento.

Asimismo, el Juez precisó que en el informe técnico que sirvió de sustento a la decisión administrativa se señaló que dentro de las reparaciones locativas se encuentran comprendidas, entre otras, el mantenimiento, la sustitución, restitución o mejoramiento de los materiales de pisos, cielorrasos, enchapes, pintura en general, así como la sustitución, mejoramiento o ampliación de las redes de instalaciones hidráulicas, sanitarias, eléctricas, telefónicas o de gas.

Seguidamente, se refirió al dictamen pericial practicado dentro del proceso judicial, el cual fue solicitado por el Distrito Especial de Medellín, destacando que el perito concluyó que, si bien se presentó una construcción nueva (en la medida en que a la edificación existente se le adicionaron 5 hiladas en la parte principal, se elevaron ligeramente las ventanas y se sustituyó por completo la cubierta), dicha obra no constituye la construcción de un piso adicional; es decir, que la demandante no edificó un sexto piso, como lo sostenía el ente territorial.

A partir de lo anterior, el Juez concluyó que el Distrito Especial de Medellín no interpretó adecuadamente la normativa aplicable en materia de modificación, construcción y/o ampliación, al afirmar que la demandante había modificado la estructura del edificio y construido un sexto piso; ello, por cuanto tanto en el dictamen pericial como en su respectiva sustentación, el perito fue enfático en señalar que en el quinto piso ya existía una mansarda y que las obras ejecutadas correspondieron a una ampliación de esta. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL En ese orden de ideas, el A quo estimó que no resultaba procedente ordenar la suspensión de la construcción ni su demolición por la supuesta infracción consistente en la construcción de un piso sin permiso, toda vez que el tipo de obra realizada sí era susceptible de ejecutarse y, adicionalmente, podía solicitarse con posterioridad su reconocimiento ante la Curaduría Urbana, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.4.1.1 del Decreto 1077 de 2015, habida consideración de que se trata de una mansarda construida desde hace más de 15 años.

Finalmente, en relación con la caducidad frente a la imposición de la multa, el A quo estimó que no había lugar a pronunciamiento alguno, por cuanto ya quedó establecido que la entidad demandada no debía imponer sanción ni ordenar la demolición.

7. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada presentó recurso de apelación1 con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Para ello, sostiene que la decisión del A quo se fundamenta en una interpretación errónea de la normativa urbanística y en una valoración contradictoria del acervo probatorio, pues conforme a la Ley 388 de 1997 y la Ley 810 de 2003 toda obra de construcción requiere licencia, salvo las reparaciones locativas estrictamente definidas por el Decreto 1077 de 2015, y que, en el caso bajo estudio quedó acreditado que la demandante no ejecutó reparaciones locativas sino una construcción, consistente en la adición de hiladas, modificación de ventanas de fachada y sustitución total de la cubierta, alteraciones que afectan la volumetría y que, por tanto, exigían licencia urbanística.

Seguidamente, cuestiona que el Juez expresamente reconozca la existencia de una construcción nueva y aun así concluya que no procedía la sanción ni la orden de demolición. Además, la entidad recurrente señala que la infracción urbanística no depende de si se construyó o no un piso adicional, sino del hecho objetivo de haber construido sin licencia, lo cual quedó demostrado incluso con el dictamen pericial.

Por otra parte, alega que no es de recibo lo afirmado por el Juez, relativo a que la demandante podía ejecutar la obra y posteriormente solicitar su reconocimiento, ya que dicho trámite es una excepción y no la regla general, cuya procedencia depende exclusivamente del curador urbano y del cumplimiento de requisitos legales estrictos, 1 Folios 753 y ss. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL además de que dicho reconocimiento no se había otorgado al momento de imponerse la sanción y que, en todo caso, la normativa aplicable establece que el reconocimiento no exonera al infractor de las sanciones administrativas.

Por último, refiere que no se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria, habida consideración de que la sanción no recayó sobre la mansarda antigua, sino sobre las obras de modificación y ampliación realizadas en 2015, razón por la cual, el acto demandado fue expedido dentro del término legal. II. CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO.

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el Juez de primera instancia acertó al declarar la nulidad de la Resolución 012 Z-2 del 23 de septiembre de 2016 y al disponer que no hay lugar al cumplimiento de las sanciones urbanísticas allí impuestas, o si, por el contrario, le asiste razón a la entidad demandada al sostener que dicho acto administrativo se encuentra ajustado a derecho, por cuanto la actora incumplió la normatividad urbanística aplicable al ejecutar una construcción sin licencia, con independencia de que las obras hayan implicado la edificación o no de un sexto piso, lo que haría procedente las sanciones impuestas.

3. MARCO JURÍDICO APLICABLE. 3.1. LICENCIAS URBANÍSTICAS. Son definidas por el Decreto 1469 de 2010 en los siguientes términos: Artículo 1°. Licencia urbanística. Es la autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional.

La expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo. Parágrafo. Las licencias urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones. Se entiende por prórroga de la licencia la ampliación del término de vigencia de la misma.

Se entiende por modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos, arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL cumplan con las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten espacios de propiedad pública.

Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva. El artículo 2 del Decreto citado enlista los distintos tipos de licencias urbanísticas existentes, las cuales consisten en: urbanización, parcelación, subdivisión, construcción e intervención y ocupación del espacio público.

En lo que respecta a la licencia de construcción, el artículo 7 establece: Artículo 7°. Licencia de construcción y sus modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia.

En las licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes: 1. Obra nueva. Es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no construidos o cuya área esté libre por autorización de demolición total. 2.

Ampliación. Es la autorización para incrementar el área construida de una edificación existente, entendiéndose por área construida la parte edificada que corresponde a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo azoteas y áreas sin cubrir o techar. 3. Adecuación. Es la autorización para cambiar el uso de una edificación o parte de ella, garantizando a permanencia total o parcial del inmueble original. 4.

Modificación. Es la autorización para variar el diseño arquitectónico o estructural de una edificación existente, sin incrementar su área construida. 5. Restauración. Es la autorización para adelantar las obras tendientes a recuperar y adaptar un inmueble o parte de este, con el fin de conservar y revelar sus valores estéticos, históricos y simbólicos.

Se fundamenta en el respeto por su integridad y autenticidad. Esta modalidad de licencia incluirá las liberaciones o demoliciones parciales de agregados de los bienes de interés cultural aprobadas por parte de la autoridad competente en los anteproyectos que autoricen su intervención. 6. Reforzamiento Estructural. Es la autorización para intervenir o reforzar la estructura de uno o varios inmuebles, con el objeto de acondicionarlos a niveles adecuados de seguridad sismorresistente de acuerdo con los requisitos de la Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento colombiano de construcción sismorresistente y la norma que lo adicione, modifique o sustituya.

Esta modalidad de licencia se podrá otorgar sin perjuicio del posterior cumplimiento de las normas urbanísticas vigentes, actos de legalización y/o el reconocimiento de edificaciones construidas sin licencia, siempre y cuando en este último caso la edificación se haya concluido como mínimo cinco (5) años antes de a solicitud de reforzamiento y no se encuentre en ninguna de las situaciones previstas en el artículo 65 del presente decreto.

Cuando se tramite sin incluir ninguna otra modalidad de licencia, su expedición no implicará aprobación de usos ni autorización para ejecutar obras diferentes a las del reforzamiento estructural. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 7. Demolición. Es la autorización para derribar total o parcialmente una o varias edificaciones existentes en uno o varios predios y deberá concederse de manera simultánea con cualquiera otra modalidad de licencia de construcción. No se requerirá esta modalidad de licencia cuando se trate de programas o proyectos de renovación urbana, del cumplimiento de orden judicial o administrativa, o de la ejecución de obras de infraestructura vial o de servicios públicos domiciliarios que se encuentren contemplados en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen. 8.

Reconstrucción. Es la autorización que se otorga para volver a construir edificaciones que contaban con licencia o con acto de reconocimiento y que fueron afectadas por la ocurrencia de algún siniestro. Esta modalidad de licencia se limitará a autorizar la reconstrucción de la edificación en las mismas condiciones aprobadas por la licencia original, los actos de reconocimientos y sus modificaciones. 9.

Cerramiento. Es la autorización para encerrar de manera permanente un predio de propiedad privada. En ese orden de ideas, el Decreto 1469 de 2010 se encarga de regular los procedimientos aplicables para la expedición de las licencias urbanísticas y sus modificaciones, los términos para resolver las solicitudes de este tipo y los recursos procedentes.

3.2. DE LAS INFRACCIONES URBANÍSTICAS. La Ley 388 de 1997 adicionada por la Ley 614 de 2000, reguló lo concerniente al Plan de Ordenamiento Territorial, estableciendo que, para adelantar obras de construcción, es necesario obtener la licencia de construcción, así:

ARTÍCULO 99. - Licencias. Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 2181 de 2006. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9 de 1989 y en el Decreto-Ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas: Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998 1. Modificado por el art. 182, Decreto Nacional 019 de 2012.

Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida por los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el departamento especial de San Andrés y Providencia o los curadores urbanos, según sea del caso.

Igualmente se requerirá licencia para el loteo o subdivisión de predios para urbanizaciones o parcelaciones en toda clase de suelo, así como para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amoblamiento (sic). Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998 2. Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en su reglamento, no se requerirá licencia o plan de manejo ambiental, cuando el plan haya sido expedido de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.

Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998 3. Las entidades competentes y los curadores urbanos, según sea del caso, tendrán un término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia, contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los plazos sin que las autoridades se hubieren pronunciado, las solicitudes de licencia se entenderán aprobadas en los términos solicitados, quedando obligados el curador y los funcionarios responsables 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL a expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo.

El plazo podrá prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten 4. La invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo. 5. El urbanizador, el constructor, los arquitectos que firman los planos urbanísticos y arquitectónicos y los ingenieros que suscriban los planos técnicos y memorias son responsables de cualquier contravención y violación a las normas urbanísticas, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa que se deriven para los funcionarios y curadores urbanos que expidan las licencias sin concordancia o en contravención o violación de las normas correspondientes. 6.

Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo. 7. Modificado por el art. 182, Decreto Nacional 019 de 2012. El reglamento establecerá los documentos que deben acompañar las solicitudes de licencia y la vigencia de las licencias teniendo en cuenta el tipo de actuación y la clasificación del suelo donde se ubique el inmueble De igual forma, la normativa regula lo relativo a las infracciones urbanísticas, indicando:

ARTÍCULO 103. - Infracciones urbanísticas. Modificado por el art. 1 de la Ley 810 de 2003 Toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores.

Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas. Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo, lo mismo que la ocupación temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento (sic) o instalaciones, sin la respectiva licencia. En todos los casos de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse a la misma, el alcalde, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión inmediata de dichas actuaciones, de conformidad con el procedimiento a que se refiere el artículo 108 de la presente Ley.

En el caso del Distrito Capital esta función corresponde a los alcaldes menores, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital” (Negrillas fuera del texto) Seguidamente, se enlistan las sanciones urbanísticas que resultan aplicables según la infracción cometida, así:

ARTÍCULO 104. - Sanciones urbanísticas. Modificado por el art. 2 de la Ley 810 de 2003. Adicionado parcialmente (Numeral 6) por el Artículo 11 Ley 1796 de 2016. El artículo 66 de la Ley 9 de 1989, quedará así: "Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones que a continuación se determinan, por parte de los alcaldes municipales y distritales y el gobernador del departamento especial de San Andrés y Providencia, quienes las graduarán 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL de acuerdo con la gravedad de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren: 1.

Multas sucesivas que oscilarán entre cien (100) y quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos no urbanizables o parcelables, además de la orden policiva de demolición de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.

Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998, Ver el Concepto del Consejo de Estado 1089 de 1998. En la misma sanción incurrirán quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos afectados al plan vial, de infraestructura de servicios públicos domiciliarios o destinados a equipamientos públicos. Si la construcción, urbanización o parcelación se desarrollan en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, tales como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico, la cuantía de las multas se incrementará hasta en un ciento por ciento (100%) sobre las sumas aquí señaladas, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones legales a que haya lugar.

Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998 2. Multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.

En la misma sanción incurrirán quienes demuelan inmuebles declarados de conservación arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada conservación, sin perjuicio de la obligación de reconstrucción que más adelante se señala, así como quienes usen o destinen inmuebles en contravención a las normas sobre usos del suelo. 3.

Multas sucesivas que oscilarán entre cincuenta (50) y trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando ésta haya caducado, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.

En la misma sanción incurrirán quienes destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos. 4. Multas sucesivas entre treinta (30) y doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, para quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades municipales o distritales, además de la demolición del crecimiento y la suspensión de servicios públicos, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.

Está autorización podrá darse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual del parque o zona verde. En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que formen parte del espacio público, sin la debida licencia o contraviniéndola, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos que más adelante se señala. 5.

La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia.

PARÁGRAFO 1. - Si dentro de los plazos señalados al efecto los infractores no se adecuan a las normas, ya sea demoliendo las obras realizadas en terrenos no urbanizables o parcelables, solicitando la licencia correspondiente cuando a ello hubiere lugar o ajustando las obras a la licencia se procederá por la autoridad competente a la imposición de nuevas 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL multas sucesivas, en la cuantía que corresponda teniendo en cuenta la reincidencia o reiteración de la conducta infractora, sin perjuicio de la orden de demolición, cuando a ello hubiere lugar y la ratificación de la suspensión de los servicios públicos domiciliarios.

4. DEL ACERVO PROBATORIO. Al plenario fueron allegadas las siguientes pruebas relevantes frente a lo que constituye objeto de debate: - Resolución No. 040-M3 del 17 de febrero de 2016 mediante la cual se formulan cargos en un procedimiento sancionatorio (fls. 31 a 33) - Resolución No. 012 Z-2 del 23 de septiembre de 2016 mediante la cual se impone una sanción en materia administrativa (fls. 16 a 20) - Concepto de norma urbanística emitido por la Curaduría Primera de Medellín (fls. 136) - Informe por construcción sin licencia, de la Subsecretaría de Espacio Público (fls. 142 a 143) - Dictamen pericial elaborado por la Universidad Nacional (fls. 378 a 384) - Audiencia de pruebas - sustentación del dictamen pericial (CD fl. 394)

5. DEL CASO CONCRETO. la señora LEDY YANET ROLDAN CARDONA pretende la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Inspección de Control Urbanístico Zona Dos de Medellín le impuso sanción urbanística consistente en multa y orden de demolición, pretensión a la que accedió el Juez de Primera Instancia al concluir que tales sanciones no eran procedentes y, consecuencialmente, dispuso dejar sin efectos la multa y la demolición que fueron dispuestas como sanción. Inconforme con lo decidido, la entidad demandada interpone recurso de alzada, insistiendo en que la resolución sancionatoria se encuentra ajustada a derecho, en tanto quedó probado que la actora sí incurrió en una infracción urbanística, específicamente en realizar una construcción sin licencia para ello, por lo que debe mantenerse la legalidad de la sanción. Se observa que mediante la Resolución No. 040-M3 del 17 de febrero de 2016, la Inspección 7B de Policía Urbana de Primera Categoría formuló cargos dentro del proceso sancionatorio que se adelantó en contra de la demandante, en los siguientes términos:

ARTÍCULO PRIMERO: Formular el siguiente cargo en contra del señora LEDY YANET ROLDAN CORONADO, identificado con cédula de ciudadanía N° 43.728.425 de Envigado (Ant) en su calidad de responsable y/o propietario de las obras ejecutadas en el inmueble ubicado en Carrera 72 A N° 79 - 61 Bloque 36 Apto 530 Urbanización Residencial Altamira Barrio Robledo, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución 040 del 17 de Febrero 2016. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL Cargo Único: las construcciones realizadas y adelantadas, en el inmueble ubicado en la Carrera 72 A N° 79 - 61 Bloque 36 Apto 530 Urbanización Residencial Altamira Barrio Robledo, de esta Ciudad, contraviniendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2° de la Ley 810 de 2003 y en concordancia con el artículo 107 ibidem.

Posteriormente, a través de la resolución No. 012 Z-2 del 23 de septiembre de 2016 la Inspección de Conocimiento Control Urbanístico Zona dos de Medellín decidió imponer sanción administrativa a la demandante, de la cual se extraen los siguientes apartes considerativos y resolutivos: El 19 de agosto de 2016 se recibe en el despacho oficio radicado 201600420332, asunto: respuesta a solicitud con radicado 201600319681, suscrito por la Dra. Martha Eugenia González Domínguez, Subsecretaría de control Urbanístico en el cual se informa que: […] En segunda instancia se procedió a realizar visita técnica, por personal de nuestra dependencia y se pudo evidenciar que en la edificación, a nivel del quinto (5°) piso no se adecuo una mansarda o mezanine, sino que se construyó otro nivel, un sexto (6°) piso sin la debida autorización, adicionalmente la edificación no cuenta con el sistema estructural de sismo resistencia por las normas vigentes ley 400 del 9/ y su decreto reglamentario NSR-10 (subrayas propias).

La ampliación realizada en el sexto (6°) piso sin el debido permiso, anexa al quinto (5°) nivel tiene destinación para estudio o sala de televisión, zona de ropas, pasillo y escaleras; por mediciones realizadas en el sitio se pudo determinar que el área sin licenciar es de 35.00 m2 (subrayas propias) " […] A su vez, el articulo 104 ibídem, distingue las acciones que constituyen infracción urbanística, dentro de las cuales está: parcelar, urbanizar • construir en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia. Ahora, toda vez que el caso que nos ocupa está contemplado dentro de esta conducta, se hace necesario la observancia de los parámetros que deben atenderse para la sanción de dicha conducta, los cuales se encuentran señalados en los artículos 104, 105 y 108 de la Ley 388 de 1997, modificada por la Ley 810 de 2003 […] […] Con base en todo el análisis anteriormente hecho y en el material probatorio que obra dentro del mismo, se ha podido establecer que la señora LEDY YANET ROLDAN CORONADO, ejecutó en el inmueble ubicado en la carrera 72ª 79-61 apartamento 530 UNA OBRA DE CONSTRUCCIÓN consistente en adición de un sexto piso. […] Por todo lo anterior, se reitera que no queda duda de que la señora LEDY YANET ROLDAN CORONADO incurrió en la infracción urbanística que se le imputa, por lo que el despacho procederá a ordenarle la cuenta con DEMOLICION en el inmueble ubicado en la carrera 72A 79-61, consiste en la adición de un sexto piso anexo al quinto nivel en un área de treinta y cinco metros cuadrados (35.00 mts2)

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: IMPONER MULTA a la señora LEDY YANET ROLDAN CORONADO identificada con cedula 43.728.425 y demás notas civiles y personales insertas en el expediente en cuantía equivalente a OCHO MILLONES CUARENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS TREINTA ($ 8.043.630)m/l, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva, de conformidad con el artículo 2° numeral 3° de la Ley 810 de 2003, parágrafo, la cual deberá cancelar a favor del tesoro Municipal dentro de los quince (15) días hábiles 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL siguientes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. En caso contrario, la misma podrá ser cobrada por jurisdicción Coactiva a través de la Unidad de Cobro Coactivo del Municipio de Medellín.

ARTICULO SEGUNDO: ORDENAR a la señora LEDY YANET ROLDAN CORONADO identificada con cedula 43.728.425 y demás notas civiles y personales insertas en el expediente efectuar DEMOLICION en el inmueble ubicado en la carrera 72A 79-61, consiste en la adición de un sexto piso anexo al quinto nivel en un área de treinta y cinco metros cuadrados (35.00 mts2), por carecer de licencia de construcción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y al tenor de lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 810 de 2003, modifico el artículo 105 de la Ley 388 de 1997.

Analizando los actos administrativos citados, a la demandante se le imputaron cargos por la contravención del artículo 104 numeral 4 de la Ley 388 de 1997 concordado con el artículo 107 ibidem, ambos modificados por los artículos 2 y 4 de la Ley 810 de 2003, normas que establecen la imposición de multa y orden de demolición para quienes «intervengan u ocupen, con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o construcciones, los parques públicos zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público,» así como la obligación de restituir, dentro del término de 2 meses, los elementos constitutivos del espacio público en inmuebles y áreas de conservación que hubieren sido destruidos o alterados.

Esto demuestra la existencia de una abierta contradicción con la sanción que se aplicó, teniendo en cuenta que la resolución demandada sanciona la infracción del artículo 2 numeral 3 de la Ley 812 de 2003 que modificó el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, y que impone sanción de multa y orden de demolición a quienes «parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia» La situación descrita evidencia que los hechos investigados fueron indebidamente tipificados, pues a la actora se le reprochó la construcción de un supuesto sexto piso como anexo al quinto en su vivienda, pero los cargos formulados se sustentaron en normas relativas a la intervención, ocupación o construcción en zonas de uso público.

Esta, en esencia, se dirige a establecer la responsabilidad del investigado y, por tal razón, resulta ser un pronunciamiento de capital importancia, en tanto a partir de su contenido [concreto, claro y preciso] el disciplinado ejerce su derecho de defensa. […] La claridad, precisión y detalle que se exige en el pliego de cargos deviene de la obligación de garantizar a los disciplinados los derechos a la defensa y debido proceso, en tanto constituye un mecanismo de protección en el que las actuaciones del órgano investigador se desarrollan con estricta sujeción a los lineamientos o parámetros establecidos por el legislador37.

Es decir, en respeto de dichos bienes jurídicos, se podrá imponer la sanción «exclusivamente por los reproches endilgados inicialmente»38: «Para esta Sección, “la formulación de cargos impone un límite claro a la actuación sancionatoria por parte de la autoridad disciplinaria, pues ésta deberá concentrarse únicamente en la conducta constitutiva de falta, cuyas circunstancias de tiempo, modo y lugar se describen en dicha decisión, y que, de conformidad con las pruebas recaudadas hasta esa etapa del procedimiento administrativo, sea atribuible al investigado.

(…) […] 85. Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha puntualizado que el principio de congruencia tiene 3 dimensiones diferentes42: (i) la personal que «es la más diciente, pues solamente a aquella persona que se le imputa la conducta puede eventualmente ser sancionada»; (ii) la fáctica, pues «el aspecto fáctico muestra que debe haber una equivalencia entre los aspectos esenciales de la conducta reprochada con el comportamiento por el que se sanciona»;

(iii) la jurídica, en la que «la congruencia [ ] es la consonancia que debe haber de la falta disciplinaria imputada -gravísima, grave o leve con la descripción típica por la cual se declara la responsabilidad del investigado». […] 87. Entonces, el principio de congruencia permite que el disciplinado, desde una etapa temprana del proceso, tenga conocimiento de la conducta constitutiva de falta que se le reprocha, pues es a partir de esa consideración que estructura su derecho de defensa [descargos y alegaciones finales] y ejerce la contradicción de las pruebas que sirven de sustento a la imputación [art. 92 de la Ley 734 de 2002]. 88.

En suma, en el pliego se deben identificar plenamente los cargos, en tanto delimitan el marco en que el disciplinado ejerce su derecho de defensa45 y, por consiguiente, el pronunciamiento en la decisión final, pues de no atender el principio de congruencia puede ocurrir la invalidación de la actuación, por violación al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción; de ahí que se haga énfasis en el deber de consonancia y armonía, pues «el debido proceso administrativo impone a la autoridad disciplinaria entre otros aspectos, sancionar al disciplinado exclusivamente por la comisión de los hechos objeto de reproche disciplinario inicialmente imputados, y no por unos diferentes».

Así las cosas, la situación puesta en evidencia en el caso particular se traduce en el desconocimiento del debido proceso administrativo, lo cual impacta directamente en la legalidad del trámite sancionatorio adelantado por la entidad demandada. Por otra parte, tampoco puede perderse de vista que los informes técnicos y por consiguiente los hechos narrados en las consideraciones del acto demandado, aluden a que, como ya se dijo a la demandante se le reprocha haber construido un piso más en su vivienda, específicamente un sexto piso como anexo al quinto, sin licencia y que se 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL constituyó en el fundamento de la sanción aplicada y, en consecuencia, fue frente al cual la actora estructuró el escrito de demanda, sumado a que, a su vez, fue reiterado por la entidad demandada en la contestación de la misma;

No obstante, con la práctica del dictamen pericial solicitado por la propia demandada, se acreditó que, si bien la actora ejecutó actuaciones de construcción en su inmueble, estas no correspondieron a la edificación de un piso adicional, aspecto que quedó expresamente consignado en los siguientes apartes del dictamen pericial: “Por otra parte, la mansarda es un estilo de techo barroco de alta pendiente, como el que se muestra en la Figura 1 sobre el que pueden instalarse ventanas, inclinadas o verticales, para iluminar y airear el ático formado por el techo […] Ahora bien, como la alta pendiente de la mansarda crea amplios espacios bajo el techo, es usual que se utilice el espacio para habitación, y por eso la mansarda o buhardilla, también funge las veces de ático o desván para crear espacios habitables dentro de la vivienda de la que hacen parte y, por lo tanto, no constituyen un nivel de piso propiamente dicho en una edificación. […] Así las cosas, la modificación encontrada en el apartamento 530 del bloque 36, núcleo G de la Urbanización Altamira corresponde a construcción y no puede ser considerada reparación locativa, toda vez que añadió dos nuevas ventanas de fachada, aproximadamente 1.2m de altura a los muros existentes de la fachada y reemplazó la cubierta original con una nueva cubierta […] […] El inmueble objeto de esta pericia no tiene más pisos que los demás apartamentos de la urbanización. Así las cosas, el acto demandado se encuentra viciado de falsa motivación, sin que sea de recibo lo alegado por la entidad con el recurso de apelación consistente en que, de todas formas, la actora sí incurrió en una actuación sancionable porque igualmente construyó sin licencia y que por ende debe mantenerse la sanción. Si bien la Sala no desconoce que la demandante ejecutó determinadas actuaciones en su inmueble, lo cierto es que ejerció su derecho de defensa y contradicción, y accionó el aparato judicial, para debatir la acusación concreta de haber construido un piso adicional sin permiso, más no se defendió frente a la acusación de que las actividades que realizó en su mansarda correspondían a obras constructivas que exigían licencia, máxime teniendo en cuenta que, de la información obrante en el plenario se desprende que, en criterio de la actora, lo realizado en su propiedad correspondió a una reparación o mantenimiento de la mansarda que no requería licencia, porque, afirmó, así lo había consultado con la Curaduría Primera de Medellín. En tal sentido, todos sus argumentos de defensa estuvieron dirigidos a desvirtuar la imputación relacionada con la construcción de un sexto piso, mas no a controvertir una eventual sanción por haber ejecutado obras de construcción sin licencia, imputación que no le fue claramente formulada. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL En ese orden de ideas, le asiste razón al a quo cuando concluye que no era procedente aplicar la sanción impuesta a la actora y que, por ende, el acto administrativo demandado debe declararse nulo; sin embargo, la Sala encuentra que dicha conclusión no puede sustentarse en los argumentos expuestos en la sentencia de primera instancia, pues allí el Juez fundamentó su decisión en que la normatividad permite efectuar el reconocimiento de edificaciones que se construyen sin licencia antes de que se ordene la demolición y que, como en el caso de la actora la mansarda era susceptible del trámite de reconocimiento, no procedía la sanción. Al respecto, esta Corporación considera que tal razonamiento extralimita el objeto de la litis, en la medida en que en este proceso no se discute lo relativo al reconocimiento de la mansarda, lo cual incluso quedó claramente delimitado por el propio a quo en la audiencia inicial, al resolver la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, oportunidad en la cual dispuso excluir del debate la pretensión relacionada con el reconocimiento de la edificación, al tratarse de un acto administrativo distinto al aquí demandado y cuya expedición es competencia de las Curadurías Urbanas.

Además, allí también precisó que, en el caso de la actora, existe un acto administrativo que decidió sobre la procedencia del reconocimiento, cuya legalidad es objeto de controversia en un proceso independiente que cursa ante el Juzgado Catorce Administrativo de Medellín, motivo por el cual circunscribió expresamente el litigio a la legalidad de la sanción urbanística impuesta.

En esa medida, no resulta admisible invocar argumentos relativos al reconocimiento de la edificación, ni mucho menos afirmar su procedencia, pues tales aspectos no han sido objeto de discusión ni han sido probados dentro de este proceso. Corolario de todo lo expuesto, no le asiste razón al Distrito Especial de Medellín en sus argumentos de alzada, pues quedó demostrado: i) que el trámite sancionatorio adelantado en contra de la actora desconoció el debido proceso administrativo, y el derecho de defensa y contradicción; y ii) que el acto administrativo demandado está viciado de falsa motivación, por haber impuesto una sanción por la comisión de unos hechos que no ocurrieron, ya que se le reprochó a la demandante haber construido un sexto piso anexo al quinto, circunstancia que fue desvirtuada por las pruebas recaudadas, específicamente por el dictamen pericial rendido por la Universidad Nacional.

En mérito de lo anterior, se confirmará la decisión apelada, aunque por razones distintas a las expuestas por el a quo, esto es, con fundamento en las consideraciones desarrolladas en la presente providencia. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL

6. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Concluye esta Sala de Decisión que la sentencia de primera instancia debe confirmarse, aunque no por las razones allí expuestas, sino porque quedó acreditado que en el trámite sancionatorio se vulneró el debido proceso y, en consecuencia, el derecho de defensa y contradicción de la actora. Ello, en la medida en que se formuló pliego de cargos por una conducta distinta a la finalmente sancionada y, además, se probó que el hecho reprochado y que sirvió de fundamento a la decisión administrativa, esto es, la construcción de un sexto piso en la vivienda, no se materializó, circunstancia que configura, adicionalmente, un vicio de falsa motivación que invalida la Resolución demandada y conduce a su nulidad, con el consecuente restablecimiento del derecho consistente en dejar sin efectos la multa impuesta y la orden de demolición allí contenidas, tal como fue ordenado por el a quo.

7. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede.

En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas a cargo de la parte demandada, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado en favor de la parte actora, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el trece (13) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín, pero por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS en la presente instancia TERCERO:

NOTIFÍQUESE la sentencia de conformidad con el artículo 203 del CPACA y una vez ejecutoriada la misma, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. 001-2018-00087 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S, Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado electrónicamente CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Firmado electrónicamente GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA LAPV “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”