DEBIDO PROCESO - Fusión en una sola decisión el acto que da inicio a la investigación administrativa y el que formula cargos / AUTORIDAD AMBIENTAL – Síntesis del caso: Mineros S.A., empresa dedicada a la explotación de oro en el nordeste antioqueño, adelantó el proyecto hidroeléctrico Providencia III y la ampliación de Providencia I, lo que implicó la construcción de una línea de transmisión de 44 kV.
Para ello, Leasing Bancolombia celebró un contrato de suministro con la sociedad Unión Eléctrica S.A., quedando Mineros S.A. a cargo únicamente de la supervisión contractual. Durante la ejecución del proyecto, trabajadores de Unión Eléctrica talaron 95 árboles en un predio ubicado en el municipio de Zaragoza (Antioquia), sin contar con el respectivo permiso ambiental.
Por estos hechos, Corantioquia expidió las resoluciones mediante las cuales inició el procedimiento sancionatorio y formuló cargos el mismo día, imputando a Mineros S.A. la infracción ambiental y el daño al medio ambiente. Posteriormente, la autoridad ambiental declaró responsable a la empresa y le impuso una multa, decisión que fue confirmada en sede de reposición. Contra dichos actos administrativos, Mineros S.A. promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Extracto: [ ] La discusión jurídica radica en determinar si dicha circunstancia implica la nulidad de los actos administrativos demandados o, por el contrario, como lo argumenta la entidad demandada en el recurso de apelación, solo conduce a la nulidad de los actos demandados en aquellos eventos en que se acredite que se configura alguna de las causales de cesación del procedimiento previstas en el artículo 9 de la Ley 1333 de 2009.
De entrada, se dirá que la decisión tomada por el Juez de instancia será confirmada teniendo en cuenta que, en efecto, se viola el debido proceso en el presente caso, al pretermitir la posibilidad al presunto infractor de solicitar la cesación del procedimiento, la cual solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, en virtud de lo establecido en el artículo 23 de la Ley 1333 de 2009. [ ] Nótese que conforme la Ley 1333 de 2009, hacen parte del procedimiento sancionatorio ambiental las siguientes etapas: (i) la indagación preliminar;
(ii) iniciación del procedimiento sancionatorio, formulación de cargos, descargos, práctica de pruebas y la determinación de responsabilidad ambiental y sanción. Asimismo, durante el citado procedimiento la autoridad ambiental puede adoptar las medidas preventivas que considere, con el fin de impedir la ocurrencia de un hecho que atente en contra del medio ambiente. [ ] En consecuencia, para la continuación de la actuación administrativa sancionatoria debe existir mérito suficiente, lo que implica que, con ocasión del inicio de la investigación, se encuentren debidamente verificados los hechos y las eventuales omisiones que la sustentan. [ ] En efecto, el acatamiento del procedimiento previsto en la ley constituye un deber imperativo de la autoridad sancionatoria, que no puede condicionarse a que las hipótesis contempladas en la norma tengan vocación de prosperidad en el caso concreto, sino que debe observarse de manera integral y desde el inicio de la actuación, en garantía del debido proceso.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Sexta de Decisión Oral confirmó la sentencia de primera instancia. Consideró que el procedimiento sancionatorio ambiental previsto en la Ley 1333 de 2009 es secuencial y garantista, y que la expedición simultánea del acto de iniciación y del pliego de cargos vulnera el debido proceso, al impedir que el presunto infractor solicite oportunamente la cesación del procedimiento.
Asimismo, precisó que la jurisdicción contencioso-administrativa no es competente para declarar la inexistencia de responsabilidad ambiental en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues su análisis se limita a la legalidad de los actos administrativos demandados. En consecuencia, confirmó la nulidad de las resoluciones sancionatorias y la orden de restituir las sumas pagadas, debidamente indexadas, y negó la condena en costas en segunda instancia. REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Decisión Oral Magistrado Ponente: RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, veinticuatro (24) de abril de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 050013333 002 2017 00271 01 ASUNTO: SENTENCIA N° 86 Tema: Autoridad ambiental.
Fusión en una sola decisión el acto que da inicio a la investigación administrativa y el que formula cargos. Violación al debido proceso. Se confirma sentencia donde se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante -Mineros S.A.- y la parte demandada –Corantioquia-, en contra de la sentencia proferida el 16 de junio de 2020 por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín - Antioquia-, por medio de la cual se accede parcialmente a las súplicas de la demanda.
PRETENSIONES Como pretensiones de la demanda solicita: 1. Que se declare la nulidad de la Resolución N° 160PZ-1512-3506 del 24 de diciembre de 2015 y la N° 160PZ-1612-4024 del 28 de diciembre de 2016, mediante las cuales se resolvió un procedimiento sancionatorio en contra del demandante, imponiendo una sanción. 2. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos impugnados y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la sociedad mineros S.A. no es responsable infractora de la normatividad ambiental ni de la comisión del daño al medio ambiente, y por ello, no está obligada a pagar las sumas a las que fue condenada. 3.
Se ordene a la demandada, devolver la suma cancelada por concepto de multa, en un monto de $221.080.000, en forma indexada. REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 3 4. Se condene en costas a la parte demandada, incluyendo las agencias en derecho.
HECHOS Como hechos de la demanda se narra que Mineros S.A. es una compañía de capital colombiano, dedicada a la minería de oro, fundada en 1974. La explotación aurífera de Mineros, se asienta principalmente en el Municipio de El Bagre - Antioquia, extrayendo el mineral precioso en el valle aluvial de la cuenca del rio Nechí y algunos de sus afluentes.
La sociedad cuenta también con dos pequeñas centrales hidroeléctricas llamadas Providencia I y Providencia III ubicadas en jurisdicción del Municipio de Anorí - Antioquia, a través de las cuales se provee energía eléctrica para las operaciones realizadas por la empresa. Las centrales hidroeléctricas, específicamente Providencia III, se realizaron dentro del marco de los planes de expansión de Mineros S.A., para lo cual se contempló el proyecto de ampliación de la capacidad de generación de energía en la Microcentral Hidroeléctrica Providencia I. Fue así como surgió el proyecto Providencia III y el mejoramiento y complementación de Providencia I, con la instalación de un nuevo equipo para la generación de energía. Al evaluar la infraestructura de transmisión de energía con la que contaba Mineros S.A. al momento de la formación del proyecto, se determinó la necesidad de realizar un traslado para extender una nueva línea de transmisión, dando origen al proyecto de la Línea 44 Kv, para la cual se consideró un corredor de 16 metros de ancho (8 metros al lado de cada eje del trazado de la línea).
Para la realización del proyecto de la Línea 44 Kv y las subestaciones de Providencia III, la sociedad, celebró un contrato de arrendamiento financiero de infraestructura con Leasing Bancolombia S.A. Compañía de Financiamiento, denominado "Proyecto Hidroeléctrica Providencia III en el Municipio de Anorí, Antioquia". Para la ejecución del proyecto de construcción de la Hidroeléctrica Providencia III, se requería de una empresa de servicios especializados para el suministro, construcción y el montaje de la línea 44 Kv y las subestaciones Providencia III y la Zona Industrial de El Bagre.
REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 4 Leasing Bancolombia celebró un contrato de suministro con la sociedad Unión Eléctrica S.A., en cumplimiento el mandado dado por Mineros S.A., quedando Mineros S.A. simplemente con la función de supervisar y velar por el cumplimiento de dicho contrato.
Dentro de la ejecución de dicho contrato, los trabajadores de la sociedad Unión Eléctrica, procedieron a la tala de 95 árboles del predio El Bedoy, de propiedad de la familia Zuliani Coletti, ubicado en el Municipio de Zaragoza – Antioquia, 87 de los cuales correspondían a la especie Acacia Mangium y 8 a la especie Mina Gmelina arbórea.
En relación con el objeto contractual, se pactó que los anexos de requisitos ambientales y SISO que tiene Mineros S.A. para la ejecución de obras de interés, hacían parte integrante de dicho contrato. Mineros S.A. intervino constantemente ante la sociedad Unión Eléctrica con el fin de que cumpliera las obligaciones pactadas en el contrato y específicamente, que no efectuara ninguna intervención de carácter ambiental sin el respectivo permiso ambiental por parte de la autoridad competente, lo cual se puede evidenciar en los correos electrónicos enviados a los funcionarios de la citada sociedad encargada de ejecutar el proyecto.
CORANTIOQUIA decidió formular los cargos en contra de la sociedad Mineros S.A., mediante Resolución N° 1311-2904 del 1 de noviembre de 2013 “por la cual se formulan cargos” por la presunta violación a la normatividad ambiental y la comisión del daño al medio ambiente por talar y aprovechar una plantación protectora-productora de 95 árboles de los cuales 87 correspondían a la especie forestal Acacia (Acacia Mangium) y 8 a la especie Mina (Gmelina arbórea).
Mineros S.A. se enteró de la iniciación del procedimiento sancionatorio en el mismo acto en el que le fue notificada la formulación de cargos, por lo que no tuvo la oportunidad de aportar pruebas ni de controvertir las que había recopilado CORANTIOQUIA para dar inicio al procedimiento sancionatorio; ambas resoluciones, tanto la N° 1311- 2903 del 1 de noviembre de 2013 y 1311- 2904 del 1 de noviembre de 2013, fueron notificadas en la misma fecha, situación que se erige REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 5 en una clara y evidente vulneración del derecho constitucional al debido proceso.
No obstante CORANTIOQUIA pretermitió una etapa procesal fundamental para la defensa de Mineros S.A. -como lo fue la etapa de iniciación del procedimiento sancionatorio- se presentó memorial de descargos dentro del término legal, en el que relató de manera detallada las circunstancias fácticas que conllevaron a la tala de los árboles y el contrato entre Leasing Bancolombia y el de éstos con Unión Eléctrica y que fue esta sociedad y no Mineros la que efectuó la intervención de carácter ambiental sin el respectivo permiso ambiental.
Por lo que se solicitó la cesación del procedimiento sancionatorio. CORANTIOQUIA profirió la Resolución N° 160PZ-1512-3506 el 24 de diciembre de 2015, por medio de la cual se declaró responsable e infractora a título de dolo agravado por violación a la normatividad ambiental y la comisión de daño al medio ambiente y se impuso multa como sanción de $312.550.000.
La Sociedad interpuso recurso de reposición el que fue resuelto mediante la Resolución N° 160PZ-1612-4024 del 28 de diciembre de 2016 en el cual confirmó parcialmente la resolución anterior e impuso una multa de $221.080.000; dicha Resolución fue notificada el 16 de enero de 2017. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante sentencia del 16 de junio de 2020 accede parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Explica que la entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda y propone como medios exceptivos los siguientes: legalidad de los actos administrativos, competencia de Corantioquia para conocer del aprovechamiento comercial, observancia del debido proceso sancionatorio ambiental y debida formulación de cargos. En relación con las excepciones propuestas por la demandada, se consideró que, al encontrar inobservancia del debido proceso sancionatorio, las mismas no tienen vocación de prosperidad, por REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 6 haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos administrativos, conforme a las consideraciones expuestas.
Se declaró la nulidad de la Resolución N° 160PZ-1512-3506 del 24 de diciembre de 2015 y la N° 160PZ-1612-4024 del 28 de diciembre de 2016, mediante las cuales se resolvió un procedimiento sancionatorio en contra de la demandante, imponiendo una sanción, como quiera que se desvirtuó su presunción de legalidad, al haber sido expedidos de forma irregular, por mezclar dos etapas del procedimiento sancionatorio ambiental (iniciación del procedimiento sancionatorio y formulación de cargos), desconociendo el derecho al debido proceso y defensa.
A título de restablecimiento del derecho, se declaró que la sociedad actora no está obligada a cancelar las sumas exigidas por parte de la entidad demandada producto de los actos administrativos anulados. Por ende, en caso de que las mismas hubieran sido canceladas por parte de Mineros S.A. a CORANTIOQUIA, ésta última deberá restituirlas debidamente indexadas, a la empresa demandante.
Finalmente, no se accedió a la pretensión de declarar que la sociedad demandante no es responsable ni infractora de la normatividad ambiental ni de la comisión del daño al medio ambiente, por estimar que tal declaración escapa a la competencia del Juzgado y no es el objeto del proceso, en tanto, a través del presente medio de control, limita su estudio a la legalidad de los actos administrativos controvertidos, específicamente en los cargos señalados por la parte actora.
RECURSO DE APELACIÓN Corantioquia apela la decisión tomada por el juez de primera instancia considerando que la Corporación no vulneró derecho alguno, al notificar el acto de inicio del proceso sancionatorio y formulación de cargos al mismo tiempo, a la Sociedad Mineros S.A. Afirma que el juez de primera instancia debió determinar si la irregularidad presentada de notificar el acto de inicio de la investigación y formulación de cargos al tiempo tuvo la capacidad de atentar materialmente contra el derecho al debido proceso de Mineros S.A., o esta omisión pudo variar la decisión final de declarar responsable a dicha sociedad por violación de normas ambientales y la producción del REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 7 daño ambiental.
Estima que la sociedad investigada no tenía los argumentos que pudieran soportar alguna de las causales definidas para cesar el proceso sancionatorio ambiental. Explica que el Consejo de Estado ha diferenciado en los vicios de forma, aquellos que no son sustanciales al trámite o al debido proceso del acto, de aquéllos que sí lo son, con la finalidad de determinar si los primeros no tienen la incidencia de generar la anulación del acto que lo padece, lo cual se puede ver en el presente caso, que el hecho de notificar el acto de inicio de la investigación y la formulación de cargos al mismo tiempo, no transgredieron el derecho del debido proceso, dado que Mineros S.A. no tenía argumentos que validaran alguna de las causales de cesación del proceso sancionatorio.
Por lo tanto, otorgar tal plazo, no hubiera cambiado la decisión adoptada por la Corporación de declarar responsable a Mineros S.A., pues la sociedad investigada si hubiera presentado en dicha etapa argumentos para la cesación del proceso sancionatorio, éstos hubieran sido desestimados. Indica que Corantioquia en todo momento, respetó el derecho de contradicción y el debido proceso, en cada una de las actuaciones y decisiones tomadas en el procedimiento sancionatorio administrativo, dado que Mineros S.A. ejerció el mismo su defensa, al presentar el escrito de descargos, y con él, la solicitud de pruebas, las cuales fueron decretadas y practicadas, entregar alegatos de conclusión como interponer el respectivo recurso de reposición. La parte demandante -Mineros S.A.- apela la decisión tomada por el juez de primera instancia respecto a que no accedió a la pretensión de declarar que la sociedad demandante “no era responsable ni infractora de la normatividad ambiental ni de la comisión del daño al medio ambiente, por cuanto tal declaración escapa a la competencia de este Despacho y no es el objeto del proceso, pues el Despacho a través del presente medio de control, limita su estudio a la legalidad de los actos administrativos controvertidos, específicamente en los cargos señalados por la parte actora”.
En ese sentido, discrepa de tal decisión toda vez que, en su criterio, dentro del debate probatorio quedaron evidenciados los hechos que llevaban a concluir que la sociedad Mineros S.A. no era responsable por REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 8 la infracción a la normatividad ambiental ni por la comisión del daño al medio ambiente.
Además, contrario a lo afirmado por el Juzgado, no se encontraron acreditados todos los elementos de la responsabilidad civil, como el nexo de causalidad. Resalta que la causa única y exclusiva del daño que se le endilgó a Mineros S.A. fue ejecutada por un tercero extraño a la entidad, pues tal como se acreditó dentro del proceso, quien ejecutó la acción era un contratista de la compañía Leasing Bancolombia, por lo tanto, la sociedad demandante no fue la generadora de ningún daño, y en ese sentido había ausencia del nexo causal.
ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante alegó de conclusión en segunda instancia donde llama la atención sobre la resolución que concedió el permiso de aprovechamiento forestal único a la sociedad Mineros S.A., la cual data del 30 de diciembre de 2013 y que la resolución que resolvió la sanción ambiental en contra de Mineros S.A. fue del 24 de diciembre de 2015, confirmada por la resolución que resolvió el recurso de reposición el 28 de diciembre de 2016.
Enfatiza que Corantioquia tenía conocimiento del permiso ambiental concedido y de que Mineros ya había compensado las áreas intervenidas, sin embargo, obvió tal información para imponer una doble sanción ambiental. Argumenta que Corantioquia no debió imponer una multa por el daño al medio ambiente, toda vez que no hubo afectación ambiental porque la misma fue autorizada por la misma entidad mediante resolución y, en ella, se obligó a la empresa a pagar una compensación ambiental.
Por tanto, la autoridad ambiental le impuso a la sociedad Mineros S.A., dos obligaciones de pagar -compensación ambiental y multa- teniendo como causa un mismo hecho, aspecto que riñe con los principios del derecho ambiental sancionatorio, principalmente, el debido proceso y el nom bis in idem. Corantioquia alega de conclusión en segunda instancia donde indica que en la actuación administrativa se dio una argumentación calificada y extensa; que la indagación preliminar no es obligatoria en el proceso REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 9 sancionatorio; que con la expedición y notificación el acto de inicio y formulación de cargo al mismo tiempo no se viola el debido proceso.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el presente caso. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la irregularidad consistente en haber efectuado en una misma oportunidad la notificación del acto de iniciación del procedimiento sancionatorio ambiental y del pliego de cargos vulnera el debido proceso, y en tal medida, si dicha anomalía tiene la entidad suficiente para generar la nulidad de lo actuado, o si, por el contrario, solo conduce a la nulidad de los actos demandados en aquellos eventos en que se acredite que configura alguna de las causales de cesación del procedimiento previstas en el artículo 9 de la Ley 1333 de 2009.
En segundo lugar, corresponde a la Sala determinar si la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para declarar, a través del medio de control ejercido, que la sociedad demandante no es responsable ni infractora de la normatividad ambiental, ni de la causación de un daño al medio ambiente, o si, por el contrario, tal pronunciamiento excede el ámbito de sus atribuciones en el caso concreto. 2.
De la irregularidad En relación con este cargo, la Sala advierte que constituye el único reparo concreto formulado por la entidad apelante -Corantioquia-, en tanto que los demás planteamientos expuestos en el recurso de apelación no configuran censuras específicas contra la decisión impugnada, sino que corresponden, más bien, a un recuento y valoración de los razonamientos efectuados por el juez de primera instancia, los cuales son expresamente compartidos por la entidad recurrente.
REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 10 Ahora bien, no hay discusión en el proceso respecto a que el Acto Administrativo N° 130PZ-1311-2903 del 01 de noviembre de 2013 “por el cual se inicial un procedimiento sancionatorio” y el Acto Administrativo N° 130PZ-1311-2904 del 01 de noviembre de 2013 “por el cual se formulan cargos” fueron expedidos y notificados el mismo día. La discusión jurídica radica en determinar si dicha circunstancia implica la nulidad de los actos administrativos demandados o, por el contrario, como lo argumenta la entidad demandada en el recurso de apelación, solo conduce a la nulidad de los actos demandados en aquellos eventos en que se acredite que se configura alguna de las causales de cesación del procedimiento previstas en el artículo 9 de la Ley 1333 de 2009.
De entrada, se dirá que la decisión tomada por el Juez de instancia será confirmada teniendo en cuenta que, en efecto, se viola el debido proceso en el presente caso, al pretermitir la posibilidad al presunto infractor de solicitar la cesación del procedimiento, la cual solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, en virtud de lo establecido en el artículo 231 de la Ley 1333 de 2009.
Tal como se precisa por el juez de instancia “al proferirse de manera conjunta el inicio del procedimiento sancionatorio y la formulación de cargos, hacen que se prive al presunto infractor de su primer momento defensivo, negándole la posibilidad de controvertir el auto de inicio del procedimiento sancionatorio y de solicitar en oportunidad legal, la cesación del procedimiento pues incluso de encontrarse probada alguna causal para ello, la entidad se encontraría imposibilitada para declararla por cuanto al haber formulado cargos, precluyó la oportunidad procesal para ello.” De otra parte, no resulta suficiente que la entidad se limite a afirmar, en el acto administrativo, que no se configuran las causales eximentes de responsabilidad ni aquellas que dan lugar a la cesación del procedimiento sancionatorio, previstas en los artículos 8 y 9 de la Ley 1333 de 2009, por cuanto, era imperioso que existiera la posibilidad 1 Ley 1333 de 2009.
Artículo 23. Cesación de procedimiento. Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9º del proyecto de ley, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor.
Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra él procede el recurso de reposición en las condiciones establecidas en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo. REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 11 material de solicitar la cesación de procedimiento de forma previa a la formulación de cargos.
Nótese que conforme la Ley 1333 de 2009, hacen parte del procedimiento sancionatorio ambiental las siguientes etapas: (i) la indagación preliminar2; (ii) iniciación del procedimiento sancionatorio3, formulación de cargos4, descargos5, práctica de pruebas6 y la determinación de responsabilidad ambiental y sanción7. Asimismo, durante el citado procedimiento la autoridad ambiental puede adoptar las medidas preventivas que considere, con el fin de impedir la ocurrencia de un hecho que atente en contra del medio ambiente8.
Ahora bien, la iniciación del procedimiento sancionatorio busca la verificación de los hechos u omisiones constitutivas de la infracción a las normas ambientales. Recuérdese que el artículo 18 de la Ley 1333 de 2009 establece: “Artículo 18. Iniciación del procedimiento sancionatorio. El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.
En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos.” En ese sentido el Consejo de Estado9 precisó que “el diseño del procedimiento sancionatorio en sus primeras etapas responde a la necesidad de que la autoridad ambiental cuente con suficientes elementos de juicio desde el punto de vista fáctico y jurídico para dar comienzo a una investigación por posibles infracciones ambientales.
Dicho de otra manera, el Legislador previó la etapa de indagación preliminar y de iniciación o apertura de dicho procedimiento con el único fin de verificar las circunstancias que dieron lugar a la posible infracción ambiental.” Es precisamente en esta etapa que debe resolverse si se da paso a la cesación de procedimiento o a la formulación de cargos, en las causales 2 Artículo 17 ibídem 3 Artículo 18 ibídem 4 Artículo 24 ibídem 5 Artículo 25 ibídem 6 Artículo 26 ibídem 7 Artículo 27 ibídem 8 Artículo 12 ibídem 9 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Sentencia del 15 de agosto de 2019. Radicación número: 08001-23- 31-000-2011-01455-01 Actor: SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 12 previstas en el artículo 9 de la Ley 1333 de 200910, tal como lo indica el artículo 23 de la referida ley: “Artículo 23.
Cesación de procedimiento. Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9o del proyecto de ley, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor.
Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra él procede el recurso de reposición en las condiciones establecidas en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo”. Ahora, luego de verificar los hechos u omisiones que dieron lugar a la apertura de esta y a la determinación de la conducta objeto de reproche, a través de acto administrativo motivado, procederá a formular cargos en contra del presunto infractor o causante del daño ambiental, en virtud de lo consagrado en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009.
En consecuencia, para la continuación de la actuación administrativa sancionatoria debe existir mérito suficiente, lo que implica que, con ocasión del inicio de la investigación, se encuentren debidamente verificados los hechos y las eventuales omisiones que la sustentan. De este modo, si bien la Ley 1333 de 2009 no estableció un término mínimo entre la iniciación del procedimiento sancionatorio y la formulación de cargos, no puede desconocerse que, como se indicó, únicamente antes de agotarse la etapa de apertura le asiste al presunto infractor la facultad de solicitar la cesación anticipada del procedimiento; circunstancia que resulta incompatible con que, en un mismo acto administrativo, se decida simultáneamente sobre la apertura de la investigación y la formulación de cargos11.
En consecuencia, concluye el Consejo de Estado que “las fases de iniciación y formulación de cargos difieren tanto en su objeto como en el procedimiento para su adopción, por ende, su expedición debe realizarse en actuaciones separadas, ello a efectos de garantizar que sean respetadas las 10 (i) muerte del investigado cuando aquel es una persona natural, (ii) inexistencia del hecho investigado, (iii) que la conducta objeto de la investigación no sea imputable al presunto infractor, (iv) que la actividad esté legalmente amparada y/o autorizada 11 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Sentencia del 15 de agosto de 2019. Radicación número: 08001-23- 31-000-2011-01455-01 Actor: SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 13 formas propias de cada acto y el diseño que el Legislador previó a efectos de que sean debidamente garantizados los derechos de defensa y de contradicción del presunto infractor” 12.
De otro lado, si bien es cierto que, conforme el artículo 18 de la Ley 1333 de 2009 con la iniciación del procedimiento sancionatorio en “casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos”, no lo menos que en el presente caso no se alude a la figura de la flagrancia para proferir el acto de iniciación del procedimiento y formulación de cargos en la misma fecha.
A ello se suma que en el Informe Técnico N° 130PZ-1305- 8550 de mayo 31 de 2013, no indica que se trate de un caso de flagrancia. Así las cosas, la Sala advierte que el procedimiento sancionatorio ambiental previsto en la Ley 1333 de 2009 responde a una estructura secuencial y garantista, en la cual la iniciación del trámite y la formulación de cargos constituyen etapas autónomas, con finalidad propia, cuya indebida acumulación vulnera el debido proceso.
En ese sentido se comparte la decisión tomada por el juez de primera instancia. Ahora bien, tampoco está llamado a prosperar el recurso de apelación respecto del cargo formulado desde la perspectiva del recurrente, en tanto parte de una interpretación restrictiva del alcance del procedimiento sancionatorio, al supeditar el respeto del trámite legal a la eventual prosperidad de alguna de las causales de cesación del procedimiento.
En efecto, el acatamiento del procedimiento previsto en la ley constituye un deber imperativo de la autoridad sancionatoria, que no puede condicionarse a que las hipótesis contempladas en la norma tengan vocación de prosperidad en el caso concreto, sino que debe observarse de manera integral y desde el inicio de la actuación, en garantía del debido proceso.
Por lo anterior, como se anunció el cargo planteado por Corantioquia no tiene vocación de prosperidad. 12 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Sentencia del 15 de agosto de 2019. Radicación número: 08001-23- 31-000-2011-01455-01 Actor: SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 14 3.
De la competencia para declarar responsabilidad ambiental Ahora bien, le asiste razón al juez de primera instancia al manifestar que no es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa declarar que la sociedad demandante es o no responsable o infractora de la normatividad ambiental o si incurrió en daño al medio ambiente.
De conformidad con el artículo 138 del CPACA en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se pide la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, que se restablezca el derecho, y también se podrá pedir que se repare el daño. De otro lado, no hay norma que faculte a la jurisdicción para que realice la declaración que se solicita por la parte demandante, sumado a que el alcance del medio de control que se tramita es que se declare la nulidad del acto o actos demandados, sin que se tenga la posibilidad jurídica de analizar o determinar si la sociedad demandante es o no infractor ambiental.
Por lo anterior, no prospera el cargo planteado en el recurso de apelación por la parte demandante. 4. Condena en costas Respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, se concluyó que la legislación varió de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 15 participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. En el caso bajo análisis, para esta Sala, no procede la condena en costas en segunda instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 16 de junio de 2020 por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín –Antioquia–, conforme lo expuesto en esta providencia, donde se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el proceso al juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 20 LOS MAGISTRADOS, Firmado por Samai RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Firmado por Samai DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Firmado por Samai REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE: MINEROS S.A. DEMANDADO: CORANTIOQUIA RADICADO: 0500133330020170027101 16 VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES