Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de primera instancia MEDIO DE CONTROL ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO DEMANDANTE PERSONERÍA MUNICIPAL DE MANIZALES DEMANDADO LA NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL MINISTERIO DE TRANSPORTE MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN MUNICIPIO DE MANIZALES RADICADO: 17-001-23-33-000-2026-00061-00 ACTO JUDICIAL SENTENCIA 66 Manizales, trece(13) de marzo de dos mil veintiséis (2026).
Proyecto aprobado en la sala de la presente fecha. Síntesis: La parte demandante pretende que las entidades demandadas den aplicación al artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 para que expidan la Ruta de Atención al Maltrato Animal, que debieron hacer en el plazo de seis meses ordenado por dicho artículo. La Sala accede a las pretensiones.
Asunto Por Resolver §01. La Sala de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas tramita la acción de cumplimiento promovida por la Personería de Manizales contra la Nación- el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – en adelante el Ministerio de Agricultura-, el Ministerio de Salud y Protección Social – en adelante el Ministerio de Salud-, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – en adelante el Ministerio de Ambiente-, el Departamento Nacional de Planeación – en adelante DNP- y el Municipio de Manizales.
Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.2 1. Antecedentes §02. El marzo de 2026, el Personero de Manizales Juan Pablo Osorio Gallo presentó la acción de cumplimiento con el propósito de obtener la efectividad del artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 §03. El conocimiento del proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas, el cual, mediante auto del 5 de marzo de 2026, inadmitió la demanda.
La parte accionante allegó el memorial de subsanación el 10 de marzo de 2026. §03. El 13 de marzo de 2026 se admitió la acción de cumplimiento al verificar que se trata de una obligación clara que no da lugar a interpretaciones y cuyo plazo legal se encuentra vencido. 1.1. La demanda pretende que se dé cumplimiento para creación de la Ruta de Atención al Maltrato Animal1 §05.
Conforme a la demanda y sus anexos, se interpreta que la Personería pretende que se dé cumplimiento a la implementación de la Ruta de Atención al Maltrato Animal dispuesta por el artículo 24 de la Ley 2455 del 18 de abril de 2025, publicada en el Diario Oficial 53.096 el 22 de abril de 2025, que se haría dentro de los seis meses siguientes a su entrada en vigor, es decir, a partir de su promulgación y publicación: “PRIMERO: Se ORDENE el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 (conocida como “Ley Ángel”), el cual impone obligaciones ineludibles de coordinación interinstitucional para la protección animal.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR inmediatamente la expedición de los lineamientos nacionales de la Ruta de Atención al Maltrato Animal por parte de los integrantes del SINAPYBA (Ministerios de Agricultura, Salud, Transporte, Ambiente y DNP), dado que el plazo legal para ello venció en octubre de 2025.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía de Manizales que proceda a la adopción formal del acto administrativo que reglamente la ruta a nivel territorial, eliminando los vacíos normativos y las falencias institucionales que impiden una atención oportuna y eficaz en la ciudad.
CUARTO: ORDENAR que se implementen canales de comunicación específicos y accesibles, protocolos de actuación urgente y planes de capacitación especializados para operadores de líneas de emergencia, inspectores de policía y la comunidad, garantizando que todas las actuaciones institucionales consten por escrito y sean debidamente documentadas.” §04.
El demandante describe que: §04.1. El SINAPYBA como sistema de protección animal: El artículo 31 de la Ley 2294 de 2023 – Plan Nacional de Desarrollo- creó el Sistema Nacional de 1 ExpTAC_ 002ED_Ddayanex_01ACCIONDECUMPLIMIEN.pdf Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.3 Protección y Bienestar Animal – en adelante SINAPYBA- cuyos integrantes son el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte, y el Departamento Nacional de Planeación; §04.2.
La obligación de crear Ruta de Atención al Maltrato Animal: La Ley 2455 de 2025 – para la protección y bienestar animal o “Ley Ángel”, ordenó que dentro de los seis meses siguientes a su publicación el SINAPYBA expidan la Ruta de Atención al Maltrato Animal como instrumento obligatorio de articulación institucional nacional y territorial para la atención de casos de maltrato animal; §04.3.
Cumplimiento del plazo sin que se haya creado la ruta: Vencido el plazo legal de seis meses el SINAPYBA no ha expedido la ruta de atención, lo que impide que el municipio de Manizales lo implemente para la protección de los animales, pese a los requerimientos que hizo la Personería a las diversas entidades. §05. El incumplimiento nacional impide la acción de las autoridades territoriales: La demanda recalca que el incumplimiento del SINAPYBA en expedir la Ruta de Atención al Maltrato Animal impide su implementación en el municipio de Manizales, pues el parágrafo 1º del artículo 24 de la Ley 2455 precisa que “Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de los lineamientos mencionados en el presente artículo, los entes territoriales adoptarán, mediante acto administrativo, la Ruta de Atención al Maltrato Animal de acuerdo a las características específicas de cada territorio.” §06.
Constitución en renuencia: La Personería solicitó a los demandados el 9 de febrero de 2026 la creación de la Ruta de Atención al Maltrato Animal cuyo plazo legal ya se encontraba vencido. 1.2. Contestación del municipio de Manizales donde indicó que la acción es improcedente1 §07. La entidad territorial solicitó ser desvinculada por no existir los fundamentos de hecho ni de derecho para su prosperidad, porque se anticipó a los lineamientos nacionales mediante la expedición del Decreto 0084 de 2026 que adopta la ruta a nivel local. §08.
Propuso las excepciones de: (i) Carencia actual de objeto por hecho superado; (ii) Inexigibilidad de la obligación por falta de condición; (iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva parcial; y (iv) Inexistencia de la renuencia al haber actuado con cumplimiento proactivo. 1 ExpTAC_ 019_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-20260317202600061.pdf Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.4 1.3.
Contestación del Ministerio de Ambiente donde solicita negar las pretensiones por inexistencia de mandato individualizable y falta de renuencia1 §09. El Ministerio solicitó negar la acción al considerar que no se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento en este caso, porque la creación de la ruta es compleja, requiere de plazos razonables y está en la de consolidación de ajustes técnicos tras haber realizado mesas de trabajo con la Fiscalía y la Policía Nacional.
El Ministerio de Ambiente aceptó que en esta obligación asume el liderazgo técnico que ha ejercido. §10. Propuso las excepciones de: (i) Falta de legitimación en la causa por pasiva en sentido material, al ser un deber colectivo y no individual; (ii) Inexistencia de la renuencia, por haber atendido oportunamente el requerimiento previo; y (iii) Improcedencia de la acción frente a procesos administrativos complejos en curso. 1.4.
El Ministerio de Salud alega la imposibilidad del cumplimiento individual2 §11. La entidad solicitó declarar la improcedencia de la acción respecto de esta cartera ministerial, porque el Ministerio no puede expedir de forma unilateral la ruta, por ser una labor intersectorial. Además, el 13 de marzo de 2026 el Ministerio remitió sus aportes técnicos al proyecto de resolución. Insiste que la falta de la ruta nacional no genera una "orfandad normativa" en los municipios, pues estos cuentan con plenas facultades derivadas de las Leyes 84 de 1989 y 1774 de 2016 para actuar contra el maltrato animal.
Así, no se configuró renuencia por inactividad, ya que la solicitud de la Personería fue atendida mediante oficio del 19 de marzo de 2026. Propuso las excepciones de: (i) Improcedencia de la acción por mandato de naturaleza concurrente; e, (ii) Inexistencia de renuencia por actuación administrativa diligente. 1.5. El DNP consignó que no tiene falta de competencia normativa y actuó con la debida diligencia3 §12.
El DNP solicitó su desvinculación porque no tiene la obligación de expedir la ruta objeto de esta acción. §13. Sobre los hechos de la demanda informó: (i) Su rol dentro del SINAPYBA es de acompañamiento técnico y planeación, pero carece de competencia normativa para dictar el instrumento reglamentario cuya materialización se pretende;
(ii) Ha actuado con debida diligencia, requiriendo de manera reiterada, en agosto y octubre de 2025, y febrero de 2026, al Ministerio de Ambiente para que avance en la expedición de la ruta; (iii) Remitió sus observaciones técnicas al borrador de la ruta el 2 de marzo de 2026, cumpliendo con su función de apoyo; y, (iv) Afirma que no existe renuencia, pues ante 1 ExpTAC_ 028_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACION170012.pdf 2 ExpTAC_ 021_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ContestacionACCION.pdf 3 ExpTAC_ 026_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-202600061CONTESTAC.pdf Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.5 el requerimiento de la Personería procedió al traslado por competencia a la autoridad líder del sistema conforme a la ley. §14.
Propuso las excepciones de: (i) Falta de legitimación en la causa por pasiva, al no tener competencia decisoria sobre el acto solicitado; y (ii) La Excepción Genérica. 1.6. Contestación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio donde solicita su desvinculación por inclusión errónea1 §15. En razón a que por error se admitió la demanda al Ministerio de Vivienda, siendo demandado realmente el Ministerio de Agricultura, se desvinculará al Ministerio de Vivienda del presente proceso. 1.7.
El Ministerio de Agricultura §16. El Ministerio de Agricultura negó las pretensiones, y sostiene que la obligación invocada no es exclusiva ni autónoma del Ministerio, sino un deber coordinado y progresivo del Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal - SINAPYBA. Argumenta que su materialización depende de múltiples autoridades, lo que excluye una responsabilidad individual.
Además, afirma que la acción carece de sustento al basarse en una interpretación inexacta del artículo 24 de la Ley 2455 de 2025. §17. Presentó las siguientes excepciones: (i) Inexistencia de renuencia: no se acredita una resistencia real al cumplimiento, pues el Ministerio ha adelantado mesas técnicas y gestiones interinstitucionales que demuestran voluntad efectiva de acatar la norma.
(ii) Falta de legitimación en la causa por pasiva: la entidad no es el sujeto obligado exclusivo, ya que el liderazgo y articulación del SINAPYBA corresponden a un diseño complejo con múltiples autoridades. (iii) Inexigibilidad de la obligación: el mandato legal es programático y complejo, requiriendo un proceso de concertación normativa que le quita el carácter de obligación clara y de ejecución inmediata.
Y, (iii) Imposibilidad jurídica de cumplimiento unilateral: la expedición de la ruta técnica implica el ejercicio de la potestad reglamentaria conjunta, la cual no puede ser asumida de forma aislada sin vulnerar el principio de legalidad. 1.8. El Ministerio de Transporte no contestó la demanda §18. El Ministerio de Transporte no contestó la demanda. 1 ExpTAC_ 037_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-2026EE0014571_1.pdf Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.6 1.9.
Concepto del Ministerio Público1 §19. El Agente del Ministerio Público emitió el Concepto solicitando que se acceda a las pretensiones de la demanda. §20. Sobre el análisis del caso informó: (i) Se encuentra plenamente acreditado el requisito de procedibilidad de la renuencia, toda vez que el accionante requirió formalmente a las autoridades el 9 de febrero de 2026 sin obtener el cumplimiento de la ley;
(ii) La obligación contenida en el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 es un mandato imperativo, inobjetable y actualmente exigible, cuyo plazo perentorio de seis meses venció en octubre de 2025; (iii) La omisión administrativa de los integrantes del SINAPYBA impide la articulación necesaria para atender casos de maltrato animal, afectando la efectividad del ordenamiento jurídico; y, (iv) No existe otro mecanismo de defensa judicial para lograr que las entidades expidan los lineamientos técnicos requeridos. 2.
Consideraciones §21. La Sala tiene competencia para decidir el proceso, conforme a los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 37 y 152.16 del CPACA. 2.1. Problemas jurídicos §22. La Sala estima resolver los siguientes problemas jurídicos: §22.1. ¿Es procedente la acción de cumplimiento en este caso? §22.2. ¿Debe ordenarse el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 por parte de las entidades del SINAPYBA y el municipio de Manizales? 2.2.
La acción de cumplimiento §23. El artículo 87 de la Carta Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para hacer efectiva una Ley o un acto administrativo para la protección del orden jurídico, que se desarrolla por la Ley 393 de 1997, con el objetivo que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. 2.3.
Lo demostrado del proceso §24. El SINAPYBA fue creado por el artículo 31 de la Ley 2294 de 2023 – Plan Nacional de Desarrollo–, que creó el Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal –SINAPYBA–, cuyos integrantes son el Ministerio de Agricultura y Desarrollo 1 ExpTAC_ 021Memorial_ARC_21Concepto.pdf Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.7 Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte, y el Departamento Nacional de Planeación. §25.
La Ruta de Atención al Maltrato Animal fue ordenada por el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025[8], en un plazo máximo de seis (6) meses a partir de su entrada en vigor, que según el artículo 30 sería a partir de su promulgación y publicación, la cual se hizo en el Diario Oficial 53.096 del 22 de abril de 2025. §26. Dicho término legal venció en el 22 de octubre de 2025 sin que los integrantes del SINAPYBA crearan la ruta de atención. §27.
La Personería de Manizales acreditó la falta de protocolos operativos mediante una audiencia preventiva celebrada el 18 de noviembre de 20251 en la Sala de Crisis de Bomberos. Los casos de crueldad animal reportados en los sectores de Los Zagales y el barrio Alta Suiza (noticias de 2024 y 2025) fueron aportados como prueba fáctica de la inoperancia del sistema de atención actual. §28.
El requisito de procedibilidad de constitución en renuencia se configuró el 9 de febrero de 2026[10] mediante requerimientos formales que hizo la Personería a los integrantes del SINAPYBA y al municipio de Manizales. §28. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) realizó el traslado por competencia de la solicitud el 16 de febrero de 20262. §29.
El Municipio de Manizales acreditó la adopción de su ruta local mediante el Decreto 0084 del 06 de marzo de 2026, publicado en la Gaceta Municipal 1193. §30. El Ministerio de Ambiente reconoció mediante oficio del 09 de marzo de 2026 4que el proyecto nacional sigue en "fase de consolidación de observaciones" y ajustes técnicos. §31.
El Ministerio de Salud remitió sus aportes técnicos al borrador de la ruta el día 13 de marzo de 20265. §32. Se comprobó la programación de una mesa técnica presencial por parte de las entidades nacionales demandadas para el 25 de marzo de 20266 con el objetivo de revisar el documento consolidado de la ruta nacional. 3. Norma con Fuerza de Ley que se pretende su cumplimiento 1 ExpTAC_ 002ED_Ddayanex_01ACCIONDECUMPLIMIEN.pdf 2 ExpTAC_ 026_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-202600061CONTESTAC.pdf 3 ExpTAC_ 019_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-20260317202600061.pdf 4 ExpTAC_014_MemorialWeb_Otro-13002026E20079012603.pdf015_MemorialWeb_Otro- MEMORIALSUBSANACION.pdf 5 ExpTAC_ 021 y 023_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ContestacionACCION.pdf 6 ExpTAC_ 023_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Conceptotecnicoya.pdf Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.8 §33.
El artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 estableció el mandato imperativo para la creación de la Ruta de Atención al Maltrato Animal dentro de los seis meses de su entrada en vigor, de la siguiente manera: “ARTÍCULO
24. RUTA DE ATENCIÓN AL MALTRATO ANIMAL. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades que conforman el Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal - SINAPYBA, con participación de la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, y demás entidades con competencia sobre asuntos de protección y bienestar animal, expedirán la Ruta de Atención al Maltrato Animal como un instrumento para formalizar la actuación institucional coordinada en los niveles nacional, departamental y municipal o distrital para la atención de casos de maltrato animal, de acuerdo a las competencias de cada entidad.
La Ruta de Atención al Maltrato Animal deberá incluir, como mínimo, la adopción de un canal específico, accesible y confidencial para la recepción de quejas o denuncias públicas y/o anónimas por maltrato animal, el cual será adecuadamente divulgado a la población y dispondrá de personal capacitado.
PARÁGRAFO 1. Los entes territoriales deberán proceder a la adopción dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de los lineamientos establecidos por el SINAPYBA, mediante acto administrativo que contenga la Ruta de Atención al Maltrato Animal ajustada a las características específicas de cada territorio, garantizando su actualización cada dos (2) años.
PARÁGRAFO 2. Las Administraciones municipales y distritales, las Inspecciones de Policía, los Corregidores, la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, a través del Grupo Especial para la Lucha contra el Maltrato Animal (GELMA), deberán reportar anualmente a la entidad encargada de coordinar el SINAPYBA los indicadores de su gestión frente a los asuntos de maltrato animal, según su competencia. El SINAPYBA consolidará la información y evaluará la eficacia de la Ruta de Atención al Maltrato Animal, para hacer los ajustes que correspondan.
PARÁGRAFO 3. Dentro de la Ruta de Atención al Maltrato Animal, deberá establecerse un protocolo para la caracterización y atención oportuna de los animales cuyas vidas o integridad física se vean afectadas por causas atribuibles al conflicto armado. Las Fuerzas Militares y Policía Nacional, colaborarán de manera armónica con las entidades de orden nacional y territorial para la atención de los animales identificados en virtud de este protocolo”. 4.
Procedencia de la acción de cumplimiento §34. Según se verá, la jurisprudencia y los antecedentes de este Tribunal ha considerado procedente la acción de cumplimiento para las normas que imponen a las autoridades la realización de actuaciones dentro de ciertos plazos. Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.9 §35.
Además, conforme con la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia del Consejo de Estado1, son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento: (i) El deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) El mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual;
(iii) La autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; (iv) Tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley, a menos que se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción; y, (v) Tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento. §36.
El Consejo de Estado reiteró la procedencia de la acción de cumplimiento para el cumplimiento de plazos impuestos por el Legislador al Gobierno: Inicialmente, la Sección Quinta del Consejo de Estado sostuvo que la potestad reglamentaria del Presidente de la República, prevista en el artículo 189.11 de la Constitución Política, tenía un carácter discrecional e intemporal, por lo que no podía ser exigida judicialmente. §37.
Cambio jurisprudencial: No obstante, dicha postura fue rectificada cuando el legislador impone un plazo concreto para su ejercicio, en la sentencia del 9 de julio de 20112, sostuvo de manera categórica: “… pero que si el legislador le impone un plazo para su ejercicio, ello a más de ser constitucional, sí puede calificarse como un deber inobjetable que pueda exigirse por conducto de la acción de cumplimiento, pues lo que se hace certero e inobjetable no es el contenido de la reglamentación, campo donde el ejecutivo tiene cierta discrecionalidad, sino el deber de desarrollar la potestad reglamentaria dentro de cierto límite de tiempo.
En definitiva, la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente (E): Dr. Alberto Yepes Barreiro. Radicado número: 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU). Sentencia del 15 de octubre de 2015: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o pretende el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).” 2 Sentencia 00629 de 2011 Consejo de Estado - Gestor Normativo - Función Pública Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 9 de julio de 2011, C.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 08001‑23‑33‑000‑2014‑00835‑01 (ACU) Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.10 improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997.” §38.
Este mandato incluye deberes entre entidades que deben realizarlos: Esta obligación también se presenta cuando se trata de deberes que conjuntamente deben cumplir varias autoridades de forma coordinada, como lo señaló la sentencia del 15 de octubre de 20151: “Revisada la norma se advierte que ésta contiene un mandato (i) claro en cuanto va dirigido al Gobierno Nacional, en este caso integrado por el Presidente de la República y el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, (ii) expreso toda vez que determina que la obligación de presentar al Congreso de la República el proyecto de ley mediante el cual se adopten los resultados del censo, y (iii) actualmente exigible, porque indica que debe hacerse dentro de los tres meses siguientes al procesamiento y evaluación de los datos obtenidos en el censo.” §39.
Antecedentes del Tribunal Administrativo de Caldas: Este Tribunal ha considerado procedente la acción de cumplimiento para los deberes que las normas legales imponían que realicen en determinados plazos, a saber: §39.1. En la sentencia del 15 de abril de 2021, con ponencia del Doctor Augusto Morales Valencia, radicado 17-001-23-33-000-2021-00020-00, se ordenó que la Procuraduría General de la Nación que cumpliera el artículo 188 del el Decreto Ley 262 de 2000, el cual le imponía el deber legal de convocar a un concurso de méritos dentro de los tres (3) meses siguientes a la provisión de un empleo en provisionalidad.
La sentencia concedió seis meses para dicha convocatoria y su culminación. §39.2. En la sentencia del 20 de septiembre de 2024, con ponencia del Dr. Carlos Manuel Zapata Jaimes, radicado 17-001-23-33-000-2024-00181-00, se ordenó a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA dar cumplimiento los artículos 131 de la C.P., 2 y 3 de la Ley 588 de 2000 y 2 del Decreto 3454 de 2006, compilado en el artículo 2.2.6.5.2 del Decreto 1069 de 2015, en el sentido de que “… si bien en este caso la norma no contiene un término concreto dentro del cual deba publicarse el acuerdo de convocatoria para el concurso de notarios, el Tribunal dispondrá un plazo de 3 meses a partir de la ejecutoria de esta providencia, lapso igual al concedido a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN en el fallo que sirve de antecedente, y que se estima razonable, entendiendo que la estructuración del concurso data de hace casi 2 años, y que existen recursos para sufragarlo.” §40.
En el caso concreto es procedente la acción de cumplimiento porque el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 ordena que “Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades que conforman el Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal – SINAPYBA, con participación de la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, y demás. entidades con 1 https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/PDF/08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU).pdf CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E) Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil quince (2015) Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU) Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.11 competencia sobre asuntos de protección y bienestar animal, expedirán la Ruta de Atención al Maltrato Animal”. 5.
Que la constitución en renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley §43. La parte demandante cumplió con el requisito de renuencia por la petición del 9 de febrero de 2026, en la cual reclamó a la entidad el cumplimiento de la obligación impuesta a las entidades que componen el SINAPYBA para expedir la Ruta de Atención al Maltrato Animal dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la Ley 2455 de 2025, según su artículo 24. §41.
La renuencia es la rebeldía de una autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza un deber claro, imperativo e inobjetable. §42. Es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, tal como lo consagra en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. §43.
Tal exigencia, como lo prevé el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997 se debe acreditar con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud, por expresa disposición del artículo 12 ídem. §44. De esta manera, se cumple este requisito. 6. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes, y que el mandato sea imperativo e inobjetable y esté radicado en cabeza de la autoridad contra la cual se dirige la acción §45.
La norma que pretende el actor se le dé cumplimiento, el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 está vigente y es una ley. 7. Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir §46. Las entidades nacionales informaron que adelantan los trámites para expedir la Ruta de Atención al Maltrato Animal ordenada por el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 §49.1.
El DNP el 16 de febrero de 2026 realizó el traslado por competencia de la petición al Ministerio de Ambiente, argumentando que esta última entidad ejerce la presidencia y secretaría técnica del sistema y, por ende, lidera la expedición de los lineamientos. Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.12 §46.1.
El Ministerio de Ambiente el 09 de marzo de 2026 en el oficio 13002026E2007901 sostiene que no existe renuencia porque el proyecto de la Ruta Nacional se encuentra en una fase activa de "consolidación de observaciones y ajustes técnicos". Argumentan que el retraso se debe a la complejidad de coordinar a múltiples actores institucionales y no a una voluntad de incumplir. §46.2.
Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura adujeron que han sido diligentes al remitir sus aportes técnicos al proyecto de resolución, sin embargo, carecen de competencia para expedir el acto toda vez que el mandato debe ser liderado por el Ministerio de Ambiente. §47. Las otras entidades permanecieron silentes lo que acredita el requisito de procedibilidad para demandar. §48.
La Alcaldía de Manizales mediante Oficio S-CO-SMA-UPA-2026-2183 detalló los avances que ha realizado la secretaria de Medio Ambiente, así como la construcción de la ruta de atención al maltrato animal; sin embargo, reconoce que, a pesar de los avances logrados en la construcción de la ruta, a la fecha no existen lineamientos nacionales expedidos por el SINAPYBA. 8.
Que no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento tratándose de actos administrativos de carácter particular §49. El artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispone: “ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.
En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” §50. En el presente caso no se encuentra que la acción de tutela sea pertinente en este caso, porque el actor no invoca la vulneración de un derecho fundamental. 9. Análisis respecto de la norma invocada como incumplida Caso concreto Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.13 §51.
En relación con la normativa que el extremo activo alega que se encuentra incumplida por parte de las autoridades administrativas demandadas, la Sala procede a hacer el análisis pertinente. §55. La parte demandante pretende el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 2455 de 2025, por parte del SINAPYBA, específicamente en la expedición de la Ruta de Atención al Maltrato Animal. §52.
En el artículo 24 ordena: §52.1. A nivel nacional: Las entidades del SINAPYBA tienen la obligación de expedir los lineamientos generales de la Ruta de Atención. Este deber debe cumplirse en un plazo máximo de seis (6) meses desde la entrada en vigencia de la ley. Según el artículo 30 la entrada en vigor sería a partir de su promulgación y publicación, acaecida el 22 de abril de 2025. §52.2.
A nivel territorial: Los municipios y distritos ("entes territoriales") tienen la obligación de adoptar, mediante un acto administrativo, su propia Ruta de Atención. Este deber debe cumplirse en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la expedición de los lineamientos nacionales. §53. Como se puede observar, el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 establece un mandato imperativo, válido jurídicamente e inobjetable radicado en cabeza de las entidades que conforman el SINAPYBA, para expedir la Ruta de Atención al Maltrato Animal, cuyo plazo de seis meses siguientes venció el 22 de octubre de 2025. §54.
Respecto a la procedencia de la acción de cumplimiento para ordenar el cumplimiento de reglamentación de una ley al Gobierno Nacional, el Honorable Consejo de Estado ha concluido1; Lo cierto es que mediante la sentencia de 9 de julio de 2011 esta Sección resolvió cambiar su posición con relación a la viabilidad de la acción de cumplimiento en estos casos, en el sentido de indicar que cuando el legislador establece un término para el respectivo desarrollo de una ley y el mismo ha expirado, la acción de cumplimiento resulta ser el mecanismo idóneo para exigir su cumplimiento.
En ese sentido, expresó: “…ha querido destacar la Sala que el ejercicio de la potestad reglamentaria por cuenta del Presidente de la República, no está sujeto a límite temporal alguno, pero que si el legislador le impone un plazo para su ejercicio, ello a más de ser constitucional, sí puede calificarse como un deber inobjetable que pueda exigirse por conducto de la acción de cumplimiento, pues lo que se hace certero e inobjetable no es el contenido de la reglamentación, campo donde el ejecutivo tiene cierta discrecionalidad, sino el deber de desarrollar la potestad reglamentaria dentro de cierto límite de tiempo.
En definitiva, la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. 1 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02852-01(ACU). del 03 de abril de 2014 Bogotá D.C. Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.14 Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997” (Negrillas fuera de texto). §55.
Efectivamente el Consejo de Estado1, ha sostenido de manera reiterada que la ausencia de reglamentación, la falta de desarrollo normativo o la existencia de trámites administrativos internos pendientes no constituyen razones válidas para justificar el incumplimiento de un mandato legal o administrativo. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo.
Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. En el presente caso, advierte la Sala que las normas analizadas contienen un mandato imperativo e inobjetable, en la medida en que corresponde al Gobierno Nacional ejercer su potestad reglamentaria dentro de determinado tiempo, el cual se encuentra vencido pues han transcurrido más de seis meses desde la promulgación de la Ley 1804 de 2016.
En este orden, no proceden los argumentos expuestos por la parte accionada referidos a que se han adelantado acciones encaminadas a construir una línea técnica y pedagógica de la educación inicial y los lineamientos del Sistema de Gestión de Calidad para organizar la oferta de educación inicial, y dirigido estrategias de divulgación, socialización, implementación, posicionamiento y movilización social, entre otras, claramente no se ajustan al mandato imperativo e inobjetable de reglamentar la materia. §56.
En efecto y de acuerdo con la jurisprudencia antes mencionada, se tiene que: (i) El medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos es procedente para exigir el cumplimiento de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional, y, (ii) La reglamentación de una ley por parte del Gobierno Nacional resulta necesaria o indispensable para posibilitar la eficacia de la norma a reglamentar. §57.
En el presente asunto encuentra la Sala acreditado que la acción de cumplimiento fue promovida en el mes de marzo de 2026 por la Personería Municipal de Manizales, con el propósito de exigir la efectividad del mandato contenido en el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025, expedida el 18 de abril de 2025, disposición que impuso a las entidades que integran el SINAPYBA la obligación de expedir, dentro de los seis (6) meses siguientes a su entrada en vigencia, los lineamientos de la Ruta de Atención al Maltrato Animal, término que venció en el 22 de octubre de 2025 sin que, para ese momento, se hubiera acreditado su expedición formal. §58.
El 18 de noviembre de 2025, se constituyó una ruta formalmente adoptada y la ausencia de articulación interinstitucional, situación que incidía directamente en la atención de los casos de maltrato animal en el municipio. Sin embargo, este hecho no puede ser interpretado de manera aislada como una omisión absoluta, sino como la manifestación de un proceso institucional inconcluso. 1 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejera ponente: Rocío Araújo Oñate.
Rad Radicación número: 5000- 23-41-000-2019-00820-01(ACU) del 18 de diciembre de 2019 Bogotá D.C. Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.15 §63. No basta con que la entidad demuestre que ha realizado gestiones o avances; está obligada a producir el resultado concreto que la ley le exige: la expedición de la reglamentación que permita la plena eficacia de la norma.
Por lo tanto, un cumplimiento parcial, que no logra plenamente el objetivo de la ley, equivale a un incumplimiento. §59. De esta manera, se encuentra configurado el incumplimiento de la expedición de la Ruta de Atención al Maltrato Animal ordenada por el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025 por parte de las entidades que conforman el SINAPYBA, esto es, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte, y el Departamento Nacional de Planeación. §60.
Referente al municipio de Manizales, no incurrió en desobedecimiento al plazo legal, toda vez el parágrafo 1º de la norma en cita, ordena que “Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de los lineamientos mencionados en el presente artículo, los entes territoriales adoptarán, mediante acto administrativo, la Ruta de Atención al Maltrato Animal de acuerdo a las características específicas de cada territorio.” §61.
Razón por la cual, se accederá a las pretensiones de la demanda 10. Órdenes de cumplimiento §63. Se ordenará que las entidades que conforman el SINAPYBA —Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Transporte y Departamento Nacional de Planeación— que, en el plazo de tres (3) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia, expidan la Ruta de Atención al Maltrato Animal. §68.
No se ordenará al municipio de Manizales realizar alguna acción, debido a que su actuación debe surtirse dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la ruta demandada. §69. En consecuencia, se declara el incumplimiento por parte del SINAPYBA del artículo 24 de la Ley 2455 de 2025; por lo tanto, de acuerdo con sus competencias, se ordenará a dichas autoridades administrativas que, en el término de tres (3) meses, contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la presente sentencia, previa coordinación y concertación con las autoridades administrativas de que trata la Ley 2455 de 2025, expidan la correspondiente reglamentación para la creación de la “…Ruta de Atención al Maltrato Animal como un instrumento para formalizar la actuación institucional coordinada en los niveles nacional, departamental y municipal o distrital para la atención de casos de maltrato animal, de acuerdo a las competencias de cada entidad…” §64.
En consecuencia, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.16 SENTENCIA PRIMERO. DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de Falta de legitimación en la causa por pasiva en sentido material, Inexistencia de la renuencia, y Improcedencia de la acción presentadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Improcedencia de la acción por mandato de naturaleza concurrente e Inexistencia de renuencia por actuación administrativa diligente presentadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, Falta de legitimación en la causa por pasiva, al no tener competencia decisoria sobre el acto solicitado y Genérica presentadas por el Departamento Nacional de Planeación;
Inexistencia de renuencia, Falta de legitimación en la causa por pasiva, Inexigibilidad de la obligación, Imposibilidad jurídica de cumplimiento unilateral propuestas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
SEGUNDO: DECLARAR que las entidades que integran el SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN Y BIENESTAR ANIMAL -SINAPYBA, la NACIÓN-, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación han incumplido el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025, por medio del cual se crea “La Ruta de Atención al Maltrato Animal como un instrumento para formalizar la actuación institucional coordinada en los niveles nacional, departamental y municipal o distrital para la atención de casos de maltrato animal, de acuerdo a las competencias de cada entidad”.
TERCERO: ORDENAR al SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN Y BIENESTAR ANIMAL -SINAPYBA, integrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación, en cabeza de los titulares de cada entidad como integrantes del Comité Nacional Intersectorial de Protección y Bienestar Animal CNPYBA (art. 2.2.1.3A.1.7), que dentro del término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, expidan la Ruta de Atención al Maltrato Animal de que trata el artículo 24 de la Ley 2455 de 2025.
CUARTO: DESVINCULAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio del presente trámite.
QUINTO: RECONÓCESE personería para actuar a Juan Pablo Osorio Gallo como Personero de Manizales; a Jorge Eduardo Cuervo Echeverri como apoderado del Municipio de Manizales; a Miguel Ángel Barragán Montero como apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social; a Juan Carlos Jiménez Triana como apoderado del Departamento Nacional de Planeación; a Juan Sebastián Ruiz Cortés como apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y a Lina Melo Salazar como apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
SEXTO: Notifíquese conforme lo dispone el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. En firme esta sentencia, háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Samai”. Acción de Cumplimiento - Primera Instancia - Radicado 17-001-23-33-000-2026-00061-00 Pág.17 Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior