Sincelejo, quince (15) de abril de dos mil veintiséis (2026) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 70001333300520220044901 Demandante: Consorcio Canal AMSEM Demandado: Municipio de Sincelejo Magistrado ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Cobro coactivo / improcedencia de estudiar nulidad del acto administrativo que constituye el titulo ejecutivo por encontrarse ejecutoriado.
Al no observar irregularidades que invalidan lo actuando, la Sala procede a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión del recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda EL CONSORCIO CANAL AMSEM, los señores ALFONSO MIGUEL SIERRA y SANTANDER ELIÉCER MAFIOLY CANTILLO, estos últimos en calidad de integrantes del Consorcio, por conducto de apoderado judicial, formularon demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Municipio de Sincelejo, solicitando la nulidad de la Resolución No. 0067 del 27 de enero de 2022 por medio de la cual se ordena seguir adelante con la ejecución administrativa de cobro coactivo, proferida en el marco del Proceso de Cobro Coactivo Expediente No. 59604 contra el CONSORCIO CANAL AMSEM; por haber incurrido en las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
A título de restablecimiento del derecho, pretenden que se declare la inexistencia de la obligación de pago por parte del Consorcio CANAL AMSEM ni de sus integrantes, por la suma de noventa y tres millones ciento diecisiete mil seiscientos ochenta pesos ($93.117.680). En consecuencia, se ordene el archivo del expediente administrativo No. 59604 y se condene en costas y agencias de derecho a la entidad territorial demandada.
República de Colombia Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Tercera de Decisión Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 Como fundamentos fácticos, la parte demandante afirmó en síntesis que: El 27 de julio de 2011, el Municipio de Sincelejo y el Consorcio Canal AMSEM suscribieron el contrato LP-006-OP-2011 para la construcción de un canal en concreto reforzado en el arroyo El Paso fase 1, del municipio de Sincelejo, por un valor $2.173.636.953, y con un plazo de ejecución de ocho (8) meses.
El contrato tuvo varias adiciones, suspensiones y reinicios debido a condiciones climáticas, ajustes técnicos y problemas con las pólizas de seguros. El Acta de inicio del contrato No. LP-006-OP-2011 fue firmada el 13 de octubre de 2011. Luego de varias suspensiones, reinicios, paralización, el 1º de febrero de 2017, se firmó el acta final anticipada de obra debido a la imposibilidad de continuar con la ejecución por falta de garantías vigentes.
El 16 de abril de 2018, el Señor OSCAR EDWIN CALCEDO MENDOZA, funcionario adscrito a la Secretaría de Desarrollo y Obras Públicas del Municipio de Sincelejo, citó al contratista para la firma del acta de liquidación bilateral, dicha comunicación fue recibida el 18 de abril de 2018. No obstante, el Consorcio a través de apoderado solicitó el reconocimiento de perjuicios económicos, generados con ocasión a la celebración y ejecución del Contrato Estatal de Obra No. LP-006-OP- 2011, en razón al pago de cargas tributarias con base en el valor total del Contrato y no acordes al valor finalmente ejecutado.
El Municipio de Sincelejo, a través de Oficio No. 1.43- 420- 09- 5-2018 del 9 de mayo de 2018, dirigido al Doctor Juan Pablo Rojas Acuña, apoderado del CONSORCIO CANAL AMSEM, dio respuesta al escrito de solicitud de reconocimiento de perjuicios económicos, requiriendo los volantes de consignación con el fin de validar el ingreso de los recaudos, indicando que el CONSORCIO CANAL AMSEM debía allegar dichos documentos “en el menor tiempo posible”.
El 16 de mayo de 2018, el Municipio de Sincelejo liquidó unilateralmente el contrato mediante la Resolución No. 2435, alegando la no comparecencia del contratista, a pesar de que este había manifestado su intención de negociar. El Consorcio interpuso recurso de reposición contra la Resolución de liquidación, el cual fue negado mediante la Resolución No. 4610 del 12 de septiembre de 2018.
El 5 de abril de 2019 se emitió un mandamiento de pago por $93.117.680 contra el Consorcio y el 27 de enero de 2022, se expidió la Resolución No. 0067 ordenando seguir con la ejecución del cobro coactivo. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 Como normas vulneradas y en desarrollo del concepto de violación, la parte actora sostuvo que en la expedición del acto administrativo demandado se configuraron las causales de desviación de poder, violación del debido proceso, falsa motivación e infracción de la norma superior.
Señaló, en primer término, que en el presente asunto se está en presencia de un título ejecutivo complejo derivado de la actividad contractual, en la medida en que la obligación cuyo cobro se persigue se encuentra soportada en una pluralidad de documentos. En tal sentido, afirmó que dicho título está conformado por diversos elementos que constituyen una unidad jurídica, razón por la cual la validez del título ejecutivo depende de la legalidad de cada uno de los documentos que lo integran, de manera que cualquier vicio que afecte a uno de ellos compromete la validez del título en su conjunto.
En consecuencia, sostuvo que la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, mediante la cual se liquidó unilateralmente el Contrato LP-006-OP-2011 y que integra el referido título ejecutivo complejo, se encuentra viciada de nulidad por violación del derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991.
Agregó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, la facultad de la Administración para liquidar unilateralmente un contrato estatal es de carácter excepcional y supletivo, y solo resulta procedente cuando el contratista no comparece, pese a haber sido debidamente citado, o cuando, aun concurriendo, no es posible llegar a un acuerdo sobre el contenido de la liquidación. En ese contexto, adujo que en el presente caso se desconocieron tales presupuestos, lo que derivó en una vulneración del debido proceso.
En ese orden de ideas, afirmó que la imposibilidad de adelantar la liquidación bilateral del contrato, como consecuencia de la expedición arbitraria de la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, configura una clara violación al debido proceso, en tanto el municipio de Sincelejo, existiendo la posibilidad real de efectuar una liquidación de mutuo acuerdo, privó al contratista de su derecho a participar en dicho trámite.
Asimismo, manifestó que la citada Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018 se encuentra afectada por falsa motivación, toda vez que en su expedición se omitió el pronunciamiento expreso del CONSORCIO CANAL AMSEM frente a la liquidación del contrato. Explicó que, si bien el consorcio fue convocado para discutir la liquidación, a través de apoderado manifestó que dicha actuación debía contemplar el reconocimiento de un perjuicio económico derivado de la ejecución contractual, situación que fue injustificadamente pretermitida por la Administración, configurándose así un vicio que afecta la validez del título ejecutivo complejo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 Igualmente, alegó la configuración de la causal de nulidad por falta de competencia para proferir la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato LP-006-OP-2011. Sostuvo que esta carencia competencial se proyecta sobre los actos administrativos subsiguientes, en la medida en que la ausencia de competencia en el acto de liquidación impedía, de manera necesaria, la expedición válida de actuaciones administrativas posteriores, por no encontrarse configurado el presupuesto habilitante correspondiente.
Lo anterior, por cuanto —según afirmó— dichas decisiones fueron adoptadas sin que el municipio de Sincelejo ostentara competencia para ello, toda vez que hizo uso de la facultad supletiva de liquidación unilateral sin que se encontraran acreditados los presupuestos legales que habilitan su ejercicio. En consecuencia, los actos administrativos proferidos con posterioridad adolecen del mismo vicio de incompetencia. De igual forma, indicó que en la expedición de la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018 se incurrió en infracción de la norma en que debía fundarse, como consecuencia de una interpretación indebida del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
Expresó que el municipio de Sincelejo desconoció las reglas que rigen la liquidación de los contratos estatales, así como la aplicación de principios esenciales como la prevalencia del derecho sustancial, lo que condujo a la aplicación rígida e indebida de normas procedimentales, impidiendo la efectividad de la liquidación bilateral del Contrato No. LP-006-OP-2011, mecanismo que constituye la regla general prevista por el ordenamiento jurídico.
Finalmente, sostuvo que la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018 fue expedida con desviación de poder, en la medida en que se acudió al ejercicio de una facultad excepcional sin que existieran los supuestos legales para ello, con el propósito de privar al contratista, al menos, de la posibilidad de negociar y acordar de manera conjunta la liquidación del contrato, derecho que asiste a todo contratista.
Del mismo modo, se le negó el reconocimiento del perjuicio económico puesto en conocimiento de la Administración, pese a las gestiones adelantadas por el consorcio para lograr un acuerdo frente a dicho aspecto. Concluyó afirmando que, al haberse expedido un acto administrativo afectado por causales de nulidad, los actos administrativos posteriores resultan igualmente viciados.
En consecuencia, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución No. 0067 del 27 de enero de 2022, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución administrativa de cobro coactivo dentro del Expediente No. 59604 contra el CONSORCIO CANAL AMSEM, por cuanto dicha decisión se fundamentó en la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, expedida con desviación de poder, vicio que se proyecta y afecta la validez del acto posterior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 1.2. Contestación de la demanda. El municipio de Sincelejo dio contestación a la demanda, oponiéndose a la totalidad de las pretensiones formuladas y solicitando que se mantuviera incólume la presunción de legalidad del acto administrativo demandado. Para tal efecto, expuso en síntesis los siguientes argumentos de defensa: Indicó que la Jefe de la División de Impuestos de la Secretaría de Hacienda profirió el auto de mandamiento de pago No. 2019471397 el 5 de abril de 2019, mediante el cual se ordenó el pago de la suma de noventa y tres millones ciento diecisiete mil seiscientos ochenta pesos ($93.117.680), correspondiente a una obligación insoluta contenida en un título ejecutivo.
Sostuvo que el ejecutado contaba con la posibilidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, mediante la formulación de las excepciones previstas en el artículo 831 del Estatuto Tributario. En ese sentido, afirmó que el mandamiento de pago no resulta arbitrario ni infundado, en tanto las entidades públicas se encuentran legalmente facultadas para adelantar procesos de cobro coactivo con el fin de hacer efectivas las obligaciones a su favor, conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 624 de 1989, la Ley 383 de 1997, la Ley 788 de 2002 y la Ley 1066 de 2006.
Señaló además que la División de Impuestos Municipales de Sincelejo expidió el referido auto de mandamiento de pago No. 2019471397, ordenando el cobro coactivo de la suma antes citada al Consorcio Canal AMSEM. No obstante haber sido debidamente notificado, el demandante no presentó respuesta ni propuso excepciones dentro del término legal establecido en el artículo 831 del Estatuto Tributario, circunstancia que conllevó a que dicho acto administrativo adquiriera firmeza y quedara debidamente ejecutoriado, sin que se adviertan irregularidades procesales que configuren causal alguna de nulidad.
Precisó que, de conformidad con el artículo 836 del Estatuto Tributario, ante la falta de pago o de proposición de excepciones, el funcionario competente se encuentra habilitado para ordenar la ejecución y el remate de los bienes embargados, actuación frente a la cual no proceden recursos. Afirmó igualmente que los argumentos del actor carecen de sustento jurídico, pues se limitó a formular afirmaciones genéricas sin identificar norma violada alguna.
Explicó que el Municipio de Sincelejo expidió el mandamiento de pago dentro del marco del proceso administrativo de cobro coactivo, con Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 fundamento en un título ejecutivo válido, consistente en el acta de liquidación del contrato, conforme a lo previsto en el numeral 3º del artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Indicó que las obligaciones allí contenidas se encontraban en firme y debidamente ejecutoriadas, razón por la cual eran plenamente exigibles, y que la actuación administrativa se limitó a hacer efectiva una obligación clara, expresa y exigible a cargo del consorcio demandante, cuya legalidad no ha sido desvirtuada. Finalmente, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda y que se declararan probadas las excepciones propuestas, en particular, la legalidad del acto administrativo demandado, la ineptitud de la demanda y la no desvirtuación de la presunción de legalidad que ampara la actuación administrativa cuestionada. 1.3.
La sentencia de primera instancia. El 19 de septiembre de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo profirió sentencia mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y, de igual forma, se abstuvo de imponer condena en costas a la parte demandante. Luego de exponer las generalidades del procedimiento de cobro coactivo, el despacho precisó, en el análisis del caso concreto, que el Municipio de Sincelejo expidió la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, por medio de la cual liquidó unilateralmente el Contrato LP-006-OP-2011 celebrado con el Consorcio Canal AMSEM, decisión en la que se determinó una obligación de pago a cargo del contratista.
Indicó que dicho acto administrativo fue confirmado al resolverse el recurso de reposición interpuesto en su contra. Señaló además que, dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado por el Municipio de Sincelejo contra el consorcio CANAL AMSEM, se profirió el auto de mandamiento de pago No. 2019471397 de fecha 5 de abril de 2019, dentro del Expediente No. 59604, teniendo como título ejecutivo la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, la cual se encontraba debidamente ejecutoriada.
En su artículo tercero, dicho mandamiento concedió un término de quince (15) días para la proposición de excepciones, conforme a lo previsto en el artículo 830 del Estatuto Tributario. No obstante, una vez notificado el demandado, este no presentó excepciones, razón por la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución. El juzgado advirtió que los argumentos de la demanda estaban dirigidos contra el acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato, esto es, la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, cuyo contenido — según el demandante— afectaba la validez de un supuesto título ejecutivo complejo.
Sin embargo, precisó que dicho acto no fue demandado dentro Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 del presente proceso, ni se propuso su ilegalidad como excepción dentro del trámite del cobro coactivo, ni se acudió al medio de control procedente para controvertirlo, de manera que la ejecución no dependía de la definición de otro proceso judicial.
Asimismo, consideró improcedentes los cargos por falsa motivación, en tanto la legalidad del acto de liquidación contractual únicamente podía discutirse mediante el ejercicio del medio de control correspondiente, lo cual no ocurrió. Indicó que el título ejecutivo se encontraba en firme y no había sido impugnado ni en sede administrativa ni judicial, por lo que, conforme a la ley y la jurisprudencia, en el proceso de cobro coactivo solo resulta procedente el estudio de las excepciones expresamente previstas.
Finalmente, concluyó que no se evidenciaban irregularidades procedimentales ni prueba alguna de desviación de poder en el acto administrativo que ordenó seguir adelante con la ejecución. En consecuencia, afirmó que las actuaciones adelantadas por el municipio gozan de presunción de legalidad mientras no sean anuladas por autoridad competente, y reiteró que cualquier inconformidad respecto de la liquidación del contrato debía ser planteada mediante la demanda del acto que la dispuso, asunto ajeno al objeto del presente proceso. 1.4.
El recurso de apelación. La parte demandante, inconforme con la decisión adoptada, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para sustentar su inconformidad, formuló los siguientes reparos contra la providencia apelada: 1.
Señaló que el despacho de primera instancia no tuvo en cuenta que la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, “por medio de la cual se liquida unilateralmente el Contrato LP-006-OP-2011, suscrito entre el Municipio de Sincelejo y el Consorcio Canal AMSEM”, y la Resolución No. 0067 del 27 de enero de 2022, hacen parte de un acto administrativo complejo, razón por la cual sus efectos jurídicos dependen de la naturaleza jurídica y de las características propias de dicho acto ejecutivo complejo. 2.
Adujo la falta de valoración y de pronunciamiento de fondo respecto de las causales de nulidad alegadas, consistentes en: (i) falta de motivación, (ii) infracción de las normas en que debía fundarse el acto administrativo, y (iii) desviación de poder. 3. Manifestó la ausencia de pronunciamiento de fondo frente a la causal de falsa motivación, cuya configuración —según afirma— se encontraba acreditada respecto de la Resolución No. 2435 del 16 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 de mayo de 2018. 4.
Reprochó igualmente la falta de pronunciamiento de fondo en relación con la causal de infracción de las normas en que debía fundarse el acto administrativo, configurada —a su juicio— en la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018. 5. Alegó la omisión de un análisis de fondo respecto de la causal de desviación de poder, igualmente atribuida a la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018. 6.
Indicó que el despacho incurrió en omisión al no pronunciarse sobre: (i) la configuración de la causal de nulidad por falta de competencia alegada, y (ii) la violación al debido proceso invocada, lo cual derivó en una falta de motivación de la sentencia de primera instancia. 7. Sostuvo que hubo falta de pronunciamiento respecto de la causal de nulidad por falta de competencia atribuida a la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018. 8.
Finalmente, señaló la ausencia de pronunciamiento en relación con la violación al debido proceso en la expedición de la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018. Con fundamento en los anteriores argumentos, solicitó revocar la sentencia de primera instancia proferida el 19 de septiembre de 2025 y, en su lugar, acceder a la totalidad de las pretensiones formuladas en la demanda.
De manera subsidiaria, solicitó que se ordenara al juez de primera instancia emitir pronunciamiento expreso sobre los cargos de nulidad por falta de competencia y violación al debido proceso, los cuales —afirmó— no fueron analizados en la sentencia apelada.
2. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA En auto del 15 de enero de 2026 se admitió el recurso de apelación y según constancia secretarial del 26 de enero de 2026, no existe pronunciamiento de las partes como tampoco concepto del Ministerio Público.
3. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. La competencia Este Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 3.2. Control de legalidad. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 No se advierten irregularidades que afecten la eficacia de los actos procesales adelantados hasta esta etapa. 2.1.
Acto administrativo demandado. El acto administrativo de naturaleza tributaria cuyo control judicial se solicita es la Resolución No. 0067 del 27 de enero de 2022, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución administrativa de cobro coactivo, con fundamento en la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, confirmada por la Resolución No. 4610 del 12 de septiembre de 2018, expedidas por el Alcalde del Municipio de Sincelejo, en contra del CONSORCIO CANAL AMSEM, identificado con NIT 900.452.675-5, por la suma de noventa y tres millones ciento diecisiete mil seiscientos ochenta pesos ($93.117.680), más los intereses moratorios a la tasa máxima legal vigente, causados desde la exigibilidad de la obligación y hasta su pago total, conforme a lo dispuesto en los artículos 634 y 867-1 del Estatuto Tributario Nacional, así como los gastos procesales correspondientes. 2.4.
Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de la resolución mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado por el municipio de Sincelejo contra la entidad demandante, a la luz de los cargos de nulidad formulados en la demanda y reiterados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. 2.5.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. El Tribunal confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos. 1. El acto administrativo objeto de control judicial, en este causa, lo constituye la Resolución No. 0067 del del 27 de enero del 2022, por medio de la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución administrativa de cobro coactivo iniciado por el municipio de Sincelejo en contra del Consorcio demandante. 2.
Todos los cargos de nulidad fueron formulados en contra de la Resolución que liquidó unilateralmente el contrato, que se encuentra en firma y debidamente ejecutoriada y constituyen un título ejecutivo autónomo e independiente conforme al artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, que dicho sea de paso no puede ser objeto de control judicial dentro del presente asunto y, además no fue objeto demanda en el presente caso y no se puede entender demandada como acto complejo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 3. Los vicios nulidad de la Resolución Nº2435 del 16 de mayo de 2018 confirmada por la Resolución No. 4610 del 12 de septiembre de 2018, expedidas por el municipio de Sincelejo y mediante las que se liquidó unilateralmente el contrato LP-006-OP-2011, que constituye válidamente título ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo, debieron ser planteados en sede de control mediante los recursos administrativo y en sede judicial, a través del medio de control de controversias contractual por parte del contratista hoy ejecutado. 2.5.1.
El Procedimiento de cobro coactivo. El cobro coactivo es la facultad que se atribuye a las entidad públicas como a las administraciones de impuestos para adelantar directamente y bajo reglas especiales un proceso dirigido a obtener el pago efectivo de las deudas a favor de la Nación; el cual dicho sea de paso, es un procedimiento independiente del realizado por la administración tributaria respecto de la fiscalización, liquidación determinación y de la obligación tributaria e impugnación de los respectivos actos administrativos con que finalizan y que son expedidos por la Administración tributaria.
El procedimiento de cobro coactivo se entiende como una función jurisdiccional asignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado, con el fin de que, sin acudir a un juez, haga efectiva por la vía ejecutiva, las deudas fiscales expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública que tiene en cabeza la jurisdicción coactiva, En otras palabras, se señala esta prerrogativa, como la facultad del Estado de cobrar directamente sus deudas fiscales sin acudir a la vía judicial.
Esta función respaldada en el artículo 13 de la Ley 270 de 1996- Estatutaria de Justicia y, entre otros, en la sentencia de control abstracto de constitucionalidad proferida por la Corte Constitucional C-037 de 1996, tiene la naturaleza de un procedimiento administrativo. La Corte Constitucional en la sentencia C –224 de 2013, al respecto, señaló: “Por otro lado, la naturaleza del cobro coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al momento una tesis dominante en la comunidad jurídica.
En esta Corporación, por ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realización de actividades administrativas, por cuanto no están encaminadas a la definición y resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y materialización de los actos de la propio administración pública; con fundamento en esta consideración ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas por vía de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la ejecución de impuestos se sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el remate de los bienes objeto de cobro" Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 Al respecto, la Ley 1437 de 2011, señala sobre la facultad de cobro coactivo: “ARTICULO
98. DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes” Asimismo, sobre las reglas de procedimiento aplicable, el artículo 100 de la ley 1437 de 2011, determina: “ARTÍCULO 100.
REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: 1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el estatuto tributario. 3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del estatuto tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el estatuto tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicaran las reglas de procedimi9ento establecidas en la parte primera de este código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular" Véase entonces, que el citado artículo realiza una remisión expresa para el cobro de obligaciones tributarias al Estatuto Tributario, punto en el cual el Consejo de Estado ha señalado1: "El artículo quinto de la ley 1066 de 2006 establece que, se aplicará el procedimiento administrativo de cobro coactivo del Estatuto Tributario en todas "las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política".
Sin duda, la nueva ley amplía de manera significativa, las situaciones, en las cuales, el cobro coactivo constituye el ejercicio de una función administrativa, por definición legal De modo que, si bien la mencionada ley no es aplicable al caso que debe resolver la Sala, es claro que a partir de su promulgación de la norma citada, las entidades a las cuales se aplica deberán acudir, en adelante, a los preceptos de cobro coactivo establecidos en el título VIII, artículos 823 a 843, del Estatuto Tributario, lo cual implica que los actos derivados de tal procedimiento serán impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según se ha visto.
Se debe advertir, además que, de acuerdo con el parágrafo lo del citado artículo 50 de la ley 1066. del 2006, quedan excluidas de dicha regulación "las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejero ponente: ALIEREDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, 30 de agosto de 2005.
Referencia: 17001- 23-31-000- 1993-09034-01(14807). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares". Sin embargo, como se dijo atrás, dicha ley no es aplicable al caso bajo examen, razón por la cual la Sala se abstiene de hacer cualquier análisis sobre sus alcances y sobre las modificaciones que pudieron haberse introducido en las normas relativas al cobro de créditos a favor del Estado.
Por último, la Sala considera necesario anotar que el solo hecho de que la ley utilice el vocablo jurisdicción; para referirse al cobro coactivo, y de "sentencia' para aludir la providencia que decide sobre las excepciones, no se sigue que la ley esté atribuyendo una función jurisdiccional a la administración. Para demostrarlo basta recordar que el artículo 170 del Código Disciplinario Único, ley 734 de 2002, denomina "fallo' al acto que decide un proceso de esa naturaleza, sin que por ello pueda afirmarse que el mismo revista naturaleza jurisdiccional.
Si la atribución de funciones jurisdiccionales a los funcionarios administrativos es de carácter excepcional y si, por lo tanto necesita de atribución y calificación expresa de la ley, no puede fundarse tal carácter sobre simples deducciones de vocablos equívocos usados por el legislador” 2.5.2. El acto administrativo de liquidación unilateral del contrato como título ejecutivo autónomo e independiente.
Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo se encuentra debidamente ejecutoriado es improcedente reabrir su debate de legalidad. Como se indicó previamente, el artículo 98 de la ley 1437 de 2011 determina que las entidades públicas, caso municipio de Sincelejo deberán recaudar las obligaciones contraídas a su favor que consten en documento que preste merito ejecutivo, para lo cual están revestidas de prerrogativa de cobro coactivo; prerrogativa que igualmente viene delimitada por lo estatuido en el artículo 5 de la ley 1066 de 20062 A renglón seguido, el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, demarca que prestarán merito ejecutivo a favor del Estado, entre otros los siguientes:
ARTÍCULO
99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 2 ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. <Inciso adicionado por el artículo 370 de la Ley 1819 de 2016.
El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades públicas de que trata el inciso anterior, podrán vender la cartera coactiva que tengan a su cargo a la entidad estatal colectora de activos públicos Central de Inversiones CISA S. A., quien tendrá para el efecto la facultad de cobro coactivo de los créditos transferidos, conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario.
Los procesos de cobro coactivo ya iniciados que se transfieran a CISA, continuarán su trámite sin solución de continuidad. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2.
Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 5.
Las demás que consten en documentos que provengan del deudor. Véase que en el numeral 3, se establece expresamente como título ejecutivo autónomo e independiente e individual “el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual”. En consecuencia, no se trata de un acto complejo, sino autónomo, aclarando desde ya que no se diferencia el tipo de liquidación, esto es, bilateral o unilateral.
De ahí que en el presente asunto, contrario a lo afirmado por el recurrente no estamos en presencia de un acto complejo, sino de un acto autónomo, la Resolución Nº2435 del 16 de mayo de 20183, por medio de la cual, el municipio de Sincelejo liquidó de manera unilateral el contrato estatal No. LP-006-OP-2011, suscrito con el Consorcio Canal AMSEM, en donde se determinó una obligación a cargo del contratista y a favor del municipio de Sincelejo, acto administrativo que es independiente de los actos posteriores al mandamiento de pago y que se dicten en el proceso de cobro de coactivo, como en este caso, la Resolución No. 0067 del del 27 de enero del 2022, por medio de la cual se ordena seguir adelante con la ejecución administrativa de cobro coactivo Ahora bien, los títulos ejecutivos cobrables por jurisdicción coactiva, en tratándose de actos administrativos, deben encontrarse ejecutoriados para ser exigibles, y dicha ejecutoriedad se alcanza cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, lo cual ocurrió, pero además no se formuló demanda que impida o suspenda su ejecutabilidad.
En tal sentido y conforme a la prueba documental, en contra de la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, se presentó recurso de reposición que fue resuelto mediante la Resolución No. 4610 del 12 de septiembre de 2018, confirmándola. En consecuencia, dicho acto administrativo contractual, adquirió firmeza y conforme a la prueba del expediente, no fue objeto de reproche judicial 3 Y la Resolución No. 4610 que resolvió el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución No. 2435 del16 de mayo de 2018 que terminó unilateralmente el Contrato No. LP-006-OP-2011, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 o demanda a través del medio de control de controversias contractuales que era lo pertinente.
Es pertinente demarcar que, cuando se llega a la fase de cobro coactivo ya existe un acto administrativo en firme, que constituye el título ejecutivo, por lo que no es posible reabrir discusiones que el deudor ha debido plantear en el trámite administrativo de determinación de la obligación. Véase como claramente, esta prohibición que no solo se deriva de la firmeza de los actos administrativos, sino que el mismo inciso primero del artículo 829-1 del estatuto tributario, lo dispone, al señalar que, “En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa”.
Como el procedimiento administrativo de cobro coactivo, es posterior e independiente a la determinación de la obligación en favor del Estado, en este caso la contenida en la Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018, en su trámite no se pueden entrar a discutir respecto de decisiones y el trámite adoptado en la fase de determinación de la obligación. Téngase entonces en cuenta, que el procedimiento de cobro coactivo es una instancia para la ejecución de obligaciones expresas, claras y exigibles a favor del Estado, siendo entonces su punto de inició la existencia de un título ejecutivo que sirva de base para el recaudo forzado de la obligación, que en este caso surge de la Resolución que liquidó unilateralmente el contrato estatal suscrito entre el municipio de Sincelejo y el Consorcio aquí demandante.
En consecuencia, cuando ya se está en la fase de ejecución de la obligación constituida en favor del Estado, en el trámite del proceso de cobro coactivo no se pueden entrar a discutir asuntos que debieron ser debatidos en sede administrativa o judicial, respecto de decisiones y el trámite adoptadas en la fase de determinación de la obligación. Por tanto, para el caso, aspectos como la competencia de la administración para liquidar unilateralmente el contrato estatal, la falsa motivación del acto administrativo que liquidó el contrato unilateralmente, la desviación de poder y otros vicios que le endilga la parte ejecutada a la Resolución Resolución No. 2435 del 16 de mayo de 2018 mediante el municipio de Sincelejo liquidó unilateralmente el contrato estatal y que constituye el titulo base de la ejecución por cobro coactivo, debieron ser objeto entonces de controversia en sede administrativa a través de los recurso y posteriormente mediante la pretensión de controversias contractuales, lo que no ocurrió. En consecuencia, hoy la ejecutoriedad y firmeza de dicha resolución, impide cualquier análisis en sede judicial, vía nulidad del acto que ordena seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo4, con 4 Los demandantes no formularon excepciones en el proceso de cobro coactivo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 el que dicho sea de paso, no conforma una unidad inescindible ni acto complejo y/o compuesto, como lo pretenden los demandantes recurrentes. El Consejo de Estado en postura reiterada ha indicado lo siguiente: “El artículo 829-1 del Estatuto Tributario establece que «en el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa».
En torno al tema, en la sentencia del 25 de septiembre de 2017, Exp. 2098516, la Sección ha dicho que las razones de ilegalidad de los actos que constituyen título ejecutivo no pueden aducirse válidamente en el proceso de cobro coactivo, toda vez que «para tal fin el ordenamiento jurídico permite su controversia a través de los recursos en la vía gubernativa y, posteriormente, los medios de control dispuestos ante esta jurisdicción».
Y en la sentencia del 4 de octubre de 2018, Exp. 2291517, la Sala fue enfática al señalar que «en el proceso de cobro coactivo no cabe discutir la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo». Lo anterior, teniendo en cuenta que, como lo ha sostenido la Sección18, «es claro que el proceso de determinación oficial del impuesto, bien por liquidación oficial de aforo o de revisión, es independiente del procedimiento de cobro coactivo», por lo que «el proceso de cobro coactivo no permite un cuestionamiento diferente pues no tiene por finalidad declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.
En ese orden, no es de recibo lo aducido por el recurrente en cuanto pretende sustentar las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, a partir de argumentaciones que se debieron plantear en el escenario de discusión de los actos de determinación”5 Premisa que es reafirmada por la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, indicando que, es aplicable a cualquier otra obligación, cuyo cobro se pretenda: “En el proceso administrativo de cobro coactivo no se discuten cuestiones propias del acto de determinación de la obligación. Dada la naturaleza del proceso de cobro coactivo, el análisis de legalidad debe centrarse, en general, en la decisión sobre la procedencia o no de las excepciones que contra el mandamiento de pago se hayan formulado y no sobre aspectos de fondo relacionados con la legalidad de los títulos ejecutivos que contienen la definición de las sumas de dinero a favor del 5 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN CUARTA. Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Bogotá D. C. doce (12) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 66001-23-31-000-2010-00028-011 (22239). Demandante: JESÚS ANTHONY JONES ÁLVAREZ. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN.
Citadas, la sentencia del 29 de septiembre de 2005, Exp. 13609, C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz, reiterada en la sentencia de 21 de junio de 2018, Exp. 21777, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia del 22 de febrero de 2018, Exp. 20466, C.P. Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 Estado, ni sobre los elementos de la obligación. Al respecto, la Sala ha indicado en reiteradas oportunidades lo siguiente6: “[…] la finalidad del proceso de cobro coactivo es la efectividad de las obligaciones previamente definidas a favor del fisco, y no la declaración o constitución de las mismas, ni mucho menos la revisión de aspectos propios de la etapa de determinación del impuesto, como son los que atañen a los elementos de la obligación tributaria.
Por tanto, no hay lugar a considerar en esta instancia las posibles objeciones que pudiesen plantearse frente a la legalidad de los actos de determinación del tributo o las sanciones que la Administración hace valer mediante el proceso de cobro coactivo, pues tales objeciones debieron plantearse en sede administrativa -y eventualmente judicial- dentro del proceso de expedición de los actos de determinación tributaria o sancionatorios, según el caso.”7 Aunque la anterior cita se refiere a obligaciones tributarias, es aplicable a cualquier otra obligación, cuyo cobro se pretenda, dado que en el procedimiento administrativo de cobro no deben estudiarse aspectos propios de la determinación de la obligación contenida en el título ejecutivo que le sirve de fundamento para su inicio (artículo 100 del CPACA en concordancia con el artículo 829-1 del ET8).
Ello dado que para cobrar administrativamente una obligación, debe estar en firme el acto que constituye el título ejecutivo (artículo 99 CPACA9). Así, aquellas inconformidades que el deudor tenga frente al acto de determinación de la obligación, relacionadas con el origen, causa, monto y vigencia, deben ser discutidas en vía administrativa, a través del ejercicio de los recursos procedentes y, posteriormente, en vía judicial, por intermedio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”10.
(Negrillas fuera del texto). Lo expresado permite concluir entonces que en los procesos de cobro coactivo es improcedente emprender el estudio de asuntos que pretendan controvertir la legalidad del acto administrativo ejecutoriado, que constituye el título ejecutivo. El contrato estatal suscrito entre las partes fue liquidado unilateralmente por el municipio de Sincelejo, mediante decisiones que, por su naturaleza administrativa, gozan de presunción de legalidad.
Por tanto, el 6 Sentencias del 4 de octubre de 2018, Exp. 22450, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 26 de julio de 2018, Exp. 22031, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia del 8 de marzo de 2019, Exp. 13392, C.P. Milton Chaves García y sentencia del 1° de junio de 2016, Exp. 20165, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, entre otras. 7 Sentencia del 8 de marzo de 2019, Exp.23392, C.P. Milton Chaves García. 8 ARTICULO 829-1.
EFECTOS DE LA REVOCATORIA DIRECTA. <Artículo adicionado por el artículo 105 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567, no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo. 9 ARTÍCULO
99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. […]. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN CUARTA. CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA. Bogotá, D.C. Sentencia del 24 de agosto de 2023. Radicado 25000-23- 37-000-2019-00062-01 (26655). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 cumplimiento de las obligaciones y el cierre de cuentas entre las partes —contenidos en esos actos— se presumen válidos, y no es posible adoptar dentro del proceso administrativo de cobro coactivo ni dentro de este proceso decisiones judiciales que los contradigan.
En ese norte, los cargos de nulidad endilgados en la presente causa carecen de absoluta vocación de prosperidad, por cuanto están dirigidos contra el acto de liquidación unilateral del contrato estatal, que no pueden ser estudiados dentro del proceso de cobro coactivo, como tampoco como causas de nulidad del título ejecutivo, puesto que el acto administrativo que lo constituye se encuentra ejecutoriado.
El acto administrativo susceptible de control judicial en este caso es la Resolución No. 0067 del del 27 de enero del 2022, por medio de la cual se ordena seguir adelante con la ejecución administrativa de cobro coactivo, que contrario a lo afirmado por el recurrente no constituye acto complejo con la Resolución que liquidó el contrato estatal, de tal suerte que como ningún ataque de nulidad se endilga a la misma, carece de relevancia cualquier estudio al respecto.
Lo anterior, conforme se determina en el artículo 835 del E.T., y en el 101 de la ley 1437 de 2011, así: “ARTICULO 835. INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”.
“ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.
Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo: 1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y 2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.
Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares.” Así las cosas, los reparos formulados en el recurso de apelación por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 19 de septiembre de 2005 por el Juzgado Quinto Administrativo del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70001333300520220044901 Circuito de Sincelejo, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, no están llamados a prosperar, razón por la cual dicha providencia será confirmada. 3.
La condena en costas. En virtud de lo dispuesto en el artículo 4711 de la Ley 2080 de 2021, y atendiendo el criterio objetivo valorativo de imposición de costas que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia por no advierte su causación y prueba- 4.
DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin condena en costas por lo expuesto.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al juzgado de origen previa las anotaciones de rigor. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MARCEDES LÓPEZ RAMOS JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co 11 En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.