SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300520220033401 Demandante(s): Nora Edith Espítaleta Araujo.
Demandado(s): Nación- Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema(s): Bonificación Judicial. Factor salarial. Prescripción. Inaplicación Decreto 0383 de 2013. El Tribunal decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la Sentencia proferida el día 29 de marzo de 2023, por el Juzgado 402 Administrativo Transitorio de Montería, mediante la cual se resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se inaplique por inconstitucional el párrafo primero del artículo 1.° del Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013. Que se declare la nulidad de las resoluciones nro. DESAJMOR18-53 del 23 de enero de 2018, mediante la cual se negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, así como la nro.
DESSAJMOR18- 2057 del 3 de septiembre de 2018 que resolvió la reposición y a su vez concedió el recurso de apelación; y del acto ficto o presunto contenido en el silencio administrativo negativo respecto del recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación–Rama Judicial–Dirección Ejecutiva de Administración Judicial–Seccional Córdoba reconocer la bonificación judicial establecida en el Decreto 0383 de 2013 como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales.
En consecuencia, se disponga la reliquidación, reajuste y pago a la señora Nora Edith Espitaleta Araujo de las prestaciones devengadas desde el 1.° de enero de 2013, así como las que se causen en el futuro, incluyendo la diferencia entre lo efectivamente percibido y lo que debió ser reconocido, con la correspondiente indexación. Finalmente, pide que la condena sea debidamente actualizada, y se disponga el cumplimiento de la sentencia dentro de los plazos establecidos en los artículos 192, 194 y 195 del CPACA, y se imponga condena en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: La ciudadana Nora Edith Espitaleta Araujo ha desempeñado diversos cargos dentro de la Rama Judicial. 1 PDF 01 C01. Expediente digital. Las demás referencias a PDF corresponden al mismo exp. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 2 En virtud del Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013, se instituyó una bonificación judicial para los servidores públicos de esta jurisdicción, con reconocimiento mensual desde el 1° de enero de dicho año. No obstante, su alcance se limitó exclusivamente a la base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, omitiéndose su incidencia como factor salarial en la liquidación de otras prestaciones sociales, en desmedro de normas superiores y derechos laborales.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia proferida el 29 de abril de 2014, precisó que dicha bonificación constituye factor salarial, lo que impone la reliquidación de todas las prestaciones sociales desde el 1.° de enero de 2013. Con base en este pronunciamiento, el 14 de noviembre de 2017, la demandante elevó solicitud ante la entidad demandada, para que se le tuviera la bonificación como factor salarial para todos los efectos.
Mediante Resolución nro. DESAJMOR 18-53 del 23 de enero de 2018, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial desestimó su petición. La actora apeló esa decisión, obteniendo respuesta en la Resolución nro. DESAJMOR18- 2057 del 3 de septiembre de 2018 que resolvió el recurso de reposición, sin que hasta el momento haya obtenido respuesta sobre el particular.
Como normas violadas, invocó los artículos 1.°, 2.°, 25, 39, 48, 53, 55, 56 y 64 de la Constitución Política de Colombia; 127 del Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 4ª de 1992. En el concepto de la violación, adujo la demandante que los actos enjuiciados violaron las precitadas normas, en la medida en que desconocieron un factor salarial que pertenece al concepto de trabajo.
Concretamente, para sustentar la solicitud de inaplicación por inconstitucionalidad, señaló que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto nro. 0383 de 2013, desconoció principios que están consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el cual implica para Colombia, compromisos y obligaciones con respecto a los derechos sociales, siendo una de ellas, la prohibición de adoptar medidas de tipo regresivo.
Adicionalmente, sostuvo que el Gobierno desconoció los artículos 53 de la Carta y 2.° de la Ley 4ª de 1992, habida consideración que según esas disposiciones de rango superior al decreto en cuestión, está proscrito desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Expuso que la bonificación judicial debe tomarse como factor salarial para todos los efectos que de ello se deriven, dado que el salario y el carácter de factor salarial de cualquier emolumento reconocido a un servidor público, responde a la integración de los elementos de retribución, carácter habitual o periódico y en calidad de contraprestación directa del servicio.
Por lo tanto, argumenta que el hecho de que el Gobierno Nacional la haya denominado simplemente «bonificación», no desdibuja la naturaleza de remuneración inmediata por la prestación directa del servicio, aunado a su carácter habitual o periódico, puesto que la norma dispuso su reconocimiento mensual, cumpliendo así con todos los elementos constitutivos de salario.
En línea con ello, alegó que los actos demandados incurren en falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, debido que la misma se soporta en un decreto inconstitucional. b) Contestación de la demanda2 La Rama Judicial, representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial seccional Montería, mediante apoderada, se pronunció sobre los hechos de la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones. 2 PDF 17 C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 3 Al efecto, manifestó que en ejercicio de sus funciones constitucionales, el Congreso de la Republica expidió la Ley 4a de 1992, mediante la cual faculta al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Así, por expreso mandato de los decretos 383 y 384 de 2013, expedidos por el Gobierno en virtud de esa facultad asignada por el legislador, los cuales están vigentes y gozan de presunción de legalidad, en los decretos que año a año expide el ejecutivo fijando el monto de la bonificación judicial, se dispone que esta constituirá factor salarial únicamente para la base de la cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por otra parte, manifestó que con respecto al carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, en diferentes sentencias los máximos órganos de cierre en lo Constitucional y de lo Contencioso Administrativo han plasmado su posición, que se circunscribe a ratificar la potestad que tiene el legislador, por mandato constitucional, de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo de los deberes.
En tal sentido, destacó la Sentencia C-279 de 24 de junio de 1996 y la Sentencia SU 395 de 2017. Por lo expuesto, señaló que los pagos efectuados por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Montería a todos los funcionarios y empleados del Distrito Judicial de Córdoba, por concepto de salarios y prestaciones legales, se encuentran ajustados a la normativa legal vigente en cada anualidad.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones «inexistencia del demandado», y «prescripción trienal». c) La sentencia apelada3 El Juzgado 402 Administrativo Transitorio de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 29 de marzo del 2023, en la cual decidió:
PRIMERO: Inaplicar por inconstitucional la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto N° 383 de 2013 y los Decretos subsiguientes que lo modifiquen, siempre y cuando permanezca vigente el vínculo laboral y continúe percibiendo tal bonificación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar la existencia del silencio administrativo respecto del recurso de apelación formulado por la demandante, y, en consecuencia, la configuración del acto ficto negativo.
TERCERO: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución DESAJMOR18-53 del 23 de enero de 2018, mediante el cual se negó a la señora Nora Edith Espítatela Araújo, el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial y del Acto ficto o presunto surgido frente a la no resolución oportuna del recurso de apelación planteado contra la Resolución ante dicha y demás actos según se motivó.
CUARTO: Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción, como pasa a decidirse.
QUINTO: Como restablecimiento del derecho, se condena a la Nación – Rama Judicial para que reconozca, reliquide y pague a la señora Nora Edith Espítatela Araújo, todas las prestaciones sociales reconocidas, pagadas y causadas, a partir del 11 de diciembre de 2014- por prescripción- con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, hasta 31 de marzo de 2019, por vinculación.
SEXTO: Condenar a la entidad demandada que sobre las sumas de dinero resultantes de la presente condena efectúe los correspondientes ajustes de ley, conforme al porcentaje ordenado para cada año por el Gobierno Nacional.
SÉPTIMO: Condenar a la demandada a ajustar el valor de la condena aquí impuesta conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, empleando para ello la formula universal adoptada por el H. Consejo de Estado, y que fue señalada en la parte motiva de esta providencia. 3 PDF 32 C01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 4 OCTAVO: Condenar a la entidad demandada cumplir la sentencia en los precisos términos contenidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOVENO: Abstenerse de condenar en costas, según se motivó ( ) Para ello, estableció que la demandante fue vinculada a la Rama Judicial desde el 5 de febrero de 1991, siendo su último cargo el de Oficial Mayor del Circuito en el Juzgado 001 Promiscuo de Familia del Circuito de Montelíbano. En contraprestación, desde el 2013 percibió la bonificación judicial creada mediante el Decreto nro. 0383, sin que esta haya sido considerada como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales.
En el proveído inicial, se registró el recibo de la petición el 11 de diciembre de 2017, en la cual solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. Sin embargo, dicha solicitud fue resuelta negativamente mediante la Resolución nro. DESAJMOR 18-53 del 23 de enero de 2018. Posteriormente, la demandante interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación, que fue decidido y concedido respectivamente a través de la Resolución nro.
DESAJMOR 18-2057 del 3 de septiembre de 2018, el cual a la fecha de presentación del medio de control no había sido resuelto. Seguidamente, el juez de primera instancia concluyó que la bonificación judicial tiene naturaleza salarial, dado que fue creada con el propósito de nivelar los ingresos de los servidores públicos de la Rama Judicial y, por tanto, constituye un incremento del salario.
En ese sentido, excluirla como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales representa una disminución injustificada de los montos reconocidos, lo que contraviene el artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, que prohíbe la desmejora de los derechos adquiridos de los servidores públicos. Asimismo, determinó que si la bonificación creada por el Decreto 383 de 2013 es de carácter habitual y periódico, y la demandante la percibe mensualmente como retribución a su trabajo, es evidente que constituye salario y, por ende, debe considerarse como factor para la liquidación de todas sus prestaciones sociales y económicas.
Adicionalmente, consideró que los actos administrativos demandados, así como el Decreto nro. 383 de 2013 y sus modificaciones, son contrarios a la Constitución y la ley, razón por la cual accedió a las pretensiones de la demanda. En cuanto a la prescripción, el juez precisó que el término aplicable es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho.
Así las cosas, sostuvo que la reclamación administrativa fue formulada el 11 de diciembre de 2017, razón que lo llevó a decretar parcialmente probada la excepción de prescripción correspondiente a la reliquidación de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 11 de diciembre del 2014. Finalmente, a título de restablecimiento del derecho, el juez ordenó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas de la exclusión de la bonificación judicial como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales, dejadas de percibir por la demandante desde el 11 de diciembre de 2014 –por prescripción-, y hasta el 31 de marzo de 2019 -fecha hasta la cual estuvo vinculada en la demanda-. d) Los recursos de apelación Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante4 interpuso recurso de apelación, señalando que se incurrió en un error al declarar probada la excepción de prescripción, pues dicho fenómeno no se ha configurado.
En este sentido, sostuvo que debió aplicarse lo previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el cual dispone que las prestaciones derivadas de los derechos reconocidos en dicho decreto prescriben en un 4 PDF 37 C01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 5 término de tres años contados a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible.
Además, enfatizó que la simple reclamación escrita del empleado ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción, pero únicamente por un lapso igual. Alega que la sentencia de primera instancia desconoce los lineamientos establecidos en la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, proferida por el Consejo de Estado dentro del radicado nro. 25000-23-25-000-2010-00246-02(0845-15), donde se precisó que solo puede hablarse de exigibilidad de la bonificación por compensación a partir de la ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, criterio que también es aplicable al caso particular donde es precisamente en el fallo apelado en que se inaplicó la norma general.
En este sentido, el Decreto 0383 de 2013, en su calidad de acto administrativo de carácter general, goza de presunción de legalidad y dispone que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin prever su incidencia en la liquidación de prestaciones sociales, con lo cual, el derecho objeto de reclamación no se ha hecho aún exigible, por lo que no resulta procedente la configuración de la prescripción. En efecto, tratándose de derechos laborales cuya exigibilidad no cuenta con un referente temporal claro, no puede sancionarse al beneficiario con la extinción del derecho reclamado.
Así, la vigencia del Decreto 0383 de 2013 impide determinar la exigibilidad del derecho reclamado. Solo a partir de una sentencia que declare su nulidad podría hablarse de exigibilidad y, por ende, del inicio del término prescriptivo. Al otro extremo, la entidad demandada5, por intermedio de su apoderada, cuestionó la decisión adoptada al considerar que no se tuvo en cuenta la existencia de precedentes jurisprudenciales respecto de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la expresión contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013.
En particular, hizo referencia a la Sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional, en la cual se reconoce la facultad del legislador para definir los elementos que constituyen salario y se establece que la exclusión de ciertos pagos, como las primas técnicas y especiales, del carácter salarial no transgrede derechos laborales ni desconoce las obligaciones internacionales asumidas por el Estado colombiano. Por lo demás, reiteró sus argumentos de contestación de la demanda, insistiendo en que la Constitución Política faculta al legislador para fijar los salarios de los servidores públicos, delegando al Gobierno Nacional la regulación del régimen salarial de la Rama Judicial, lo que llevó a la expedición del Decreto 383 de 2013 y normas afines para la nivelación salarial.
Por ello, advirtió que acceder a la pretensión de la demandante implicaría modificar un régimen fijado por la autoridad competente, excediendo las facultades de la entidad demandada, que se ha limitado a aplicar la normativa vigente. Finalmente, alega que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no ha variado su posición en relación con la inaplicación de la expresión bajo análisis del artículo 1.° del Decreto 0383 de 2013, por lo que la entidad demandada se encuentra ante una imposibilidad material y presupuestal, debido a que no están presupuestados los valores que se generarían en la nómina por el reconocimiento de las acreencias laborales solicitadas, lo que va en contravía de los establecido en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, compilatorio del artículo 86 de la Ley 38 de 1989, y el artículo 2.8.3.2.1 del Decreto 1068 de 2015. e) El trámite en segunda instancia Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, los recursos de apelación fueron admitidos, mediante auto del 7 de mayo de 20256.
En la oportunidad procesal para pronunciarse sobre los recursos de apelación, el Ministerio Público guardó silencio. 5 PDF 35 C01. 6 PDF 08 C02. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 6 II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3207 y 3288 del CGP9, la Sala deberá establecer, si la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013, modificado por el Decreto 1269 de 2015, constituye un factor salarial más allá de su destinación exclusiva para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En consecuencia, deberá analizarse si la parte demandante tiene derecho a que dicha bonificación sea reconocida como un componente salarial con incidencia en otras prestaciones. Definida esa cuestión, en caso de ser procedente, se revisará lo relativo a la prescripción. c) Marco normativo y jurisprudencial Previo a resolver el problema jurídico planteado, y con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a traer a colación el marco legal y jurisprudencial que gobierna la bonificación judicial creada en favor de los servidores de la Rama Judicial.
De la bonificación judicial En el marco de la Constitución Política de 1991, la competencia para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos quedó establecida de manera concurrente entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En este sentido, el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), otorgan al Congreso la facultad de expedir las leyes y fijar los lineamientos generales que deberá observar el Gobierno Nacional para: • Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la Fuerza Pública -literal e-. • Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales - literal f-.
En virtud de esta atribución constitucional, se expidió la Ley 4ª de 1992, a través de la cual se estableció que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional 7 Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 8 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 9 Norma aplicable por la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 7 de los servidores públicos, conforme a los criterios definidos por el Congreso de la República en dicha ley marco. Dicha norma legal establece el marco general dentro del cual el Gobierno Nacional debe ejercer la competencia que le ha sido asignada, para efectos de fijar los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos, entre ellos los de la rama judicial10, con observancia de las normas, objetivos y criterios señalados en ella.
En lo relativo a la bonificación judicial, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dispuso en los siguientes términos que el Gobierno Nacional establecería una prima especial, sin carácter salarial, con efectos a partir del 1.º de enero de 1993, para algunos servidores públicos. Junto a ese dispositivo, incluyó en el parágrafo la obligación de que revisara el sistema de remuneración tanto de funcionarios como de empleados de la Rama Judicial.
Textualmente, la norma en cuestión establece:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Para la Sección Segunda del Consejo de Estado, «lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados, teniendo en cuenta, se reitera, que la Ley no realizó discriminación alguna en ese sentido, además que lo que se dispuso fue la nivelación o reclasificación de la remuneración salarial, lo que en ambos sentidos implica incremento salarial»11.
Ante la falta de nivelación ordenada por el legislador, en el año 2012 se suscitó un conflicto laboral entre el Gobierno Nacional y los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, que llegó a su fin con la suscripción del Acta de Acuerdo, suscrita el 6 de noviembre de 2012 donde se estableció12: [C]on el fin de realizar la nivelación de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación y el Gobierno Nacional, por intermedio de los Ministerios de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, junto con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación. ACUERDAN 10 Artículo 2.°. 11 Sentencia del 6 de abril de 2022 (exp. 0470-2020, Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos) 12Se puede consultar en https://www.lavozdelderecho.com/index.php/opinion/item/2341-acuerdo-con-rama-judicial-para- nivelacion-salarial Director de la emisora: Dr. José Gregorio Hernández Galindo Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 8 1.- Reconocer el Derecho a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.
(…) 3.- A partir del año 2013, se iniciará el proceso de nivelación de la Rama Judicial, en la cuantía apropiada para el efecto, esto es, CIENTO VEINTE MIL MILLONES DE PESOS ($120.000.000.000). El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera. 4.- Se conformará una Mesa Técnica Paritaria con el objeto de realizar y aplicar las cifras y montos establecidos en el numeral segundo, referidos a la nivelación de la remuneración en los términos de la Ley 4 de 1992.
(…) El Gobierno Nacional, en desarrollo de la orden de nivelación salarial de la Ley 4ª de 1992, y en cumplimiento del acta de acuerdo, expidió el Decreto 384 de 2013, a través del cual se creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…)
PARAGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. (Se destaca) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 9 En los antecedentes de la señalada norma, se tuvo como soporte el acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012 entre el Gobierno Nacional y los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, en virtud del cual se convino el reconocimiento de una nivelación en la remuneración, en estricta observancia de los parámetros dispuestos en la Ley 4ª de 1992.
A pesar del espíritu normativo que inspiró la bonificación judicial, el Gobierno Nacional, en ejercicio de su potestad reglamentaria, impuso una restricción normativa carente de asidero constitucional y legal, al limitar su connotación como factor salarial, lo que constituye una desnaturalización del objeto y alcance de la Ley 4ª de 1992; norma que le sirvió de fundamento.
Tal comprensión alejada del propósito legislativo de garantizar la nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial vulnera, además, el artículo 53 de la Constitución Política, que consagra los principios rectores en materia laboral. En efecto, si el propósito del mandato legal fue que se revisara y nivelara la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, el ejercicio reglamentario no podía hacer otra cosa que disponer bajo la premisa de salario, sin limitación alguna, porque el legislador no la estableció. La noción de salario, según lo establecido en el Convenio 95 relativo a la protección del salario13, de la OIT (aplicable en la legislación interna por expresa disposición del artículo 53 de la Constitución), «significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar».
En la misma línea, el artículo 127 del CST establece que no solo la remuneración ordinaria, fija variable, constituye salario, «sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
Similar connotación dio el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, en lo concerniente a los factores que integran el salario de los empleados públicos, al advertir que son de naturaleza salarial todas aquellas sumas que el trabajador percibe de manera habitual y periódica en contraprestación por sus servicios. Dada la irrenunciabilidad a un derecho remunerado y atendiendo los principios que inspiran el Estado Social de Derecho, la Corte Constitucional ha advertido que su regulación debe ceñirse a criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, además consultando principios básicos constitucionales como la igualdad, la garantía de una remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos y la primacía de la realidad sobre la formalidad14.
A partir de lo analizado en precedencia, para esta judicatura, no podía el Ejecutivo desatender la orden del legislador en cuanto a la nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, previendo un emolumento que le diera la categoría de factor salarial únicamente para efectos de aportes al SGSS.
Ello además de inequitativo, resulta un contrasentido normativo, si se tiene en cuenta que la norma que gobierna la cotización al SGSS (artículos 18 y 204 de la Ley 100 de 1993) señala que la base para calcular las cotizaciones corresponde al salario mensual y, de hecho, para el caso de os servidores públicos indica que lo será el salario que señale el Gobierno, de conformidad con la Ley 4 de 1992.
En cualquier caso, justamente la noción de salario es lo que también inspira las base para realizar aportes, de ahí que si un emolumento es salario 13 Adoptado en la 32º reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra, el 1º de julio de 1949, que entró en vigor general el 24 de septiembre de 1952 y está vigente para Colombia desde el 7 de junio de 1964. 14 Sentencia C-521 de 1995, MP: Antonio Barrera Carbonell.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 10 para esto, también lo será para todos los efectos legales; una cosa no puede al mismo tiempo ser y no ser. El Consejo de Estado15 en un caso similar al que aquí se debate analizó la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, y estableció que dicha bonificación es factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, como se cita textualmente: (…) Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como 15 Sentencia del 6 de abril de 2022 (citada arriba). Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 11 la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(Se destaca) En igual sentido se pronunció la Sección Tercera de esa corporación al resolver una acción de grupo instaurada por servidores judiciales16: Así las cosas, al apartarse el Decreto 0384 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
(…) Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia. En definitiva, el mandato que desde la Constitución se le confirió al legislador para instituir los parámetros salariales, y el que a su vez este delimitó en la Ley 4 de 1992 para que el ejecutivo los desarrollara, mediante la potestad reglamentaria, no fue observado por Gobierno Nacional en el Decreto 383 de 2013 y sus modificatorios, pues, a cambio de observar el principio de equidad para la revisión salarial ordenada, estableció una bonificación judicial cuya connotación de salario fue limitada, desconociendo con ello preceptos superiores; todo lo cual habilita a esta judicatura a resolver el caso concreto inaplicando, por inconstitucional, lo pertinente de dicha norma reglamentaria. d) Solución del caso Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: En primera instancia se decidió el debate de forma desfavorable a la demandada, pues el A quo consideró que la bonificación judicial reviste naturaleza salarial y, además, fue reconocida como un incremento en la remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial.
Por ende, a consideración del fallador inicial, los actos administrativos demandados y los Decretos nro. 383 de 2013 y subsiguientes, contarían la ley y la constitución. La anterior situación conllevó la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda en el sentido de que «las sumas devengadas por concepto de la bonificación judicial por la actora en su calidad de servidor público de la Rama Judicial, constituyen factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales», y por prescripción, ordenó que se reconociera y pagara retroactivante las diferencias prestacionales, desde el 11 de diciembre de 2014 y hasta el 31 de marzo de 2019.
La parte demandada reprochó que se hubiera inaplicado la norma reglamentaria, pese a que estaba vigente y no había norma legal que dispusiera que la bonificación judicial es factor salarial. Igualmente, cuestionó que se hubiera fallado sin advertir la indisponibilidad presupuestal para el pago de las prestaciones con la inclusión de ese nuevo factor salarial.
Por su parte, la demandante apeló lo relativo a la prescripción, pues en su dicho, esa figura solo aplica en la medida en que sea exigible la prestación, lo que en el caso no había ocurrido sino solamente hasta cuando se declare la nulidad del Decreto 0383 de 2013, que se encuentra vigente y se presume legal. 16 Sentencia del 21 de noviembre de 2022, (exp. 66117, Conjuez Ponente: Sol Marina de la Rosa).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 12 Pues bien, para dirimir la apelación de la demandada, la Sala rememora que el Decreto 383 de 2013, por medio del cual se estableció la bonificación judicial y se le atribuyó la connotación de factor salarial únicamente para efectos de aportes al SGSS, no corresponde a una regulación autónoma que esté desprovista de límites, sino que en los términos del artículo 4.° Superior, puede ser inaplicada en caso de incompatibilidad con la Constitución y la propia ley.
Al efecto, el punto de partida de dicha norma salarial es la Ley 4a de 1992, mediante la cual el legislador ordenó al Gobierno Nacional que fijara el régimen prestacional y salarial, entre otros, de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación. En concreto, el parágrafo del artículo 14 ordenó la revisión del sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
Así, cualquier norma que expidiera el Gobierno Nacional con el propósito de dar cumplimiento a ese mandato legal originado e inspirado en preceptos constitucionales (artículo 53) debía observar que lo encomendado recaía en la noción de salario, pues no de otra forma era factible realizar una revisión y nivelación integral, que era el propósito del legislador, atendiendo a la importancia de la función jurisdiccional en el funcionamiento del Estado, pues la justicia es un servicio esencial del mismo.
Por ello, al contrastar la concepción que convencionalmente y en el ordenamiento jurídico interno se le ha dado al salario, y la propia orden del legislador en la ley marco en comento, con la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Contenida en el artículo 1.° del Decreto 384 de 2013 y sus modificatorios, se denota una palmaria contrariedad que da lugar a su inaplicación, como lo resolvió el A quo. Para esta judicatura, a cambio del sentido limitado que dio el Gobierno a la bonificación en comento como factor salarial, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos, entre ellos, los citados en el acápite que antecede, aquella hace parte de la noción del salario que perciben los servidores de la Rama Judicial, pues se trata de una contraprestación por la labor realizada, percibida periódica y habitualmente, y de hecho, hace parte de la base de cotización para aportes a pensión y salud, cuyas normas señalan como base de aportes precisamente el salario.
Al hilo de lo anterior, al no estar en discusión por las partes la calidad de servidor que tuvo la demandante, no hay duda para la Sala que esta tiene derecho a que se le reconozca como factor salarial la bonificación judicial bajo análisis. Así, al ser el salario un derecho laboral irrenunciable -sin perjuicio de que lo sea negociable, garantizando los presupuestos mínimos de su esencia remunerativa-, es ajeno al demandante aspectos presupuestales de la demandada y conceptos ministeriales sobre el particular, pues ello corresponde a una situación administrativa que debe ser solucionada por las entidades competentes, sin que pueda menoscabar el derecho intrínseco de todo servidor público a recibir un salario y las prestaciones que de él se derivan, con lo cual no es de recibo el argumento esgrimido por la demandada en su apelación relativo a ello.
No prospera la apelación de la Rama Judicial. Definida la apelación de la parte demandada, procede la Sala a revisar los argumentos de apelación de la demandante que están circunscritos al fenómeno prescriptivo. Sobre ello, el Consejo de Estado a través de Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 201917, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, precisó lo siguiente: ( ) Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 17 Consejo de Estado, Sentencia de Unificación –SUJ-016-CE-S2-2019- de 2 de septiembre de 2019, Sección 2º-Sala de Conjueces, C.P. Carmen Anaya de Castellanos. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 13 1969, establecen: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y;
(ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho. Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
(Negrillas para resaltar) ( ) En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo 3 años anteriores a la interrupción. Negrillas de la Sala.
En ese orden de ideas, como bien lo expone la parte demandante, al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, la beneficiaria tuvo pleno conocimiento de su reglamentación y, de manera anual, veía reflejada su actualización conforme a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional. De hecho, la bonificación judicial como contraprestación es exigible para los servidores de la Rama Judicial desde su creación, de modo que bien pudo la actora interrumpir el plazo prescriptivo con anterioridad a que feneciera, que para ella tan solo iniciaría desde el momento en que empezó a percibir la bonificación judicial, por ello, con la petición del 11 de diciembre de 2017, pudo interrumpir el plazo prescriptivo, operando entonces la extinción de la obligación de pago de las diferencias prestacionales que se generaron a su favor con anterioridad al 11 de diciembre de 2014.
En suma, al no prosperar ninguno de los recursos de apelación, se debe confirmar en su integridad la decisión adoptada por el Juzgado 402 Transitorio Administrativo de Montería. e) Costas La Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, habida consideración de que no se dan ninguno de los supuestos para su imposición, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.818 del CGP, En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 29 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado 402 Administrativo Transitorio de Montería, de acuerdo con lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 18 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-005-2022-00334-01 14 TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA MARIA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx