SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300520230029101 Demandante: María Victoria Pastrana Ávila Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación Tema(s): Bonificación Judicial.
Factor salarial. Inaplicación Decreto 0382 de 2013. El Tribunal decide los recursos de apelación interpuesto por los apoderados de las partes contra la Sentencia proferida el día 23 de mayo de 2025, por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio de Montería, mediante la cual se resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad del acto administrativo Oficio nro. 000049-20360-31360 del 23 de junio de 2023, notificado el 27 de junio de 2023, emitido por la Nación-Fiscalía General de la Nación Regional Apoyo Noroccidente, por medio del cual se negó inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales.
Que se inapliquen por inconstitucionales los decretos 382 de 2013; 022 de 2014; 1270 del 2015; 247 de 2016 y 1015 de 2017, en lo que la parte en la que establecen “y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” por cuanto se encuentran en contraposición de los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Política de Colombia.
Como consecuencia, solicita que se le otorgue el carácter de prestacional a la bonificación judicial, específicamente para la liquidación de cesantías, prima de servicios, prima de Navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, y cualquier otro emolumento prestacional que se derive de la relación legal y reglamentaria con el demandante Que se efectúe el reconocimiento y pago de las diferencias resultantes entre lo efectivamente pagado y lo que debería haberse pagado, en virtud de la reliquidación de las prestaciones sociales, considerando la bonificación judicial como factor salarial.
Esta reliquidación debe aplicarse desde la entrada en vigencia del decreto hasta que cesen los hechos que dieron origen a la solicitud. Adicionalmente, se pide que las sumas a pagar sean indexadas, que se condene a la entidad accionada y que se cumpla con la sentencia de acuerdo con lo establecido en los artículos 192 y 195 del CPACA Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: La demandante es empleada judicial de la Fiscalía General de la Nación. En virtud de la facultad reglamentaria otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno expidió los decretos 382 del 6 de mayo de 2013, 022 de 2014; 1270 del 2015; 247 de 2016 y 1015 de 2017 mediante 1 PDF 01 C01.
Expediente digital. Las demás referencias a PDF corresponden al mismo expediente. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 2 los cuales se creó la bonificación judicial asignándole el carácter de salarial única y exclusivamente para liquidar aportes a pensiones y salud, no siendo igual para liquidar las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones etc.
En consonancia con lo anterior, la demandante presentó solicitud el 9 de junio de 2023, con la finalidad que se incluyera la bonificación judicial como factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales. En consecuencia, las pretensiones fueron resueltas desfavorablemente a través del Oficio nro. 000049-20360-31360 del 23 de junio de 2023.
Como normas violadas, invocó los artículos 4.°, 25 y 53 de la Constitución Política. En el concepto de la violación, adujo que los actos administrativos demandados vulneran los artículos 4, 25 y 53 de la Constitución, al interpretar incorrectamente los decretos que regulan la "Bonificación Judicial", restándole el carácter de prestación, a pesar de ser una retribución permanente, habitual y periódica.
El demandante argumenta que, según la normativa vigente, cualquier pago habitual y periódico que reciba un trabajador debe ser considerado como salario, independientemente de la denominación que se le dé. Afirma que la bonificación judicial debería constituir un factor prestacional para la liquidación de todas las prestaciones sociales, ya que cumple con los criterios de un pago habitual y periódico, tal como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
También destaca que el Gobierno Nacional, al no incluirla como factor prestacional, está vulnerando derechos establecidos en la Constitución y tratados internacionales adoptados por Colombia. La demandante menciona decisiones de diversos despachos judiciales que han ordenado la inclusión de la bonificación judicial para efectos de liquidación de prestaciones, y cita la jurisprudencia del Consejo de Estado, que establece que los pagos habituales y periódicos deben ser considerados como salario, incluso si no han sido objeto de descuentos por aportes pensionales.
Por último, señala que existe una falta de aplicación adecuada de la Ley 4ª de 1992, que establece la revisión del sistema de remuneración de los funcionarios judiciales, y que los actos administrativos demandados son contrarios a la normativa constitucional y legal, por lo que deben ser declarados nulos. b) Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación, no se pronunció en esta etapa procesal.
Finalmente, propuso como excepciones «prescripción de los derechos laborales»; «constitucionalidad de la restricción de carácter salarial», «cobro de lo no debido», «complimiento de un deber legal» y «buena fe» c) La sentencia apelada2 El Juzgado 601 Administrativo Transitorio de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 23 de mayo de 2025, en la cual decidió: (…)
SEGUNDO: Inaplicar por inconstitucional la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto N° 382 de 2013 y los Decretos subsiguientes que lo modifiquen, siempre y cuando permanezca vigente el vínculo laboral y continúe percibiendo tal bonificación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Lo anterior, en el entendido que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales del demandante. 2 PDF 20 C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 3 TERCERO: Declarar la NULIDAD del acto administrativo No. DS.SRANOC.GSA.-04.Nro. 000049 del 23 de junio de 2023, que negó a la parte demandante el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a RECONOCER Y PAGAR a la señora María Victoria Pastrana Ávila, las diferencias que se generen, por la reliquidación de sus prestaciones sociales causadas a partir del 5 de mayo de 2022 hacia adelante, teniendo en cuenta para ello la bonificación judicial como factor salarial; factor que deberá en lo sucesivo seguir siendo base de la liquidación de todas las prestaciones sociales que devengue la actora al constituir salario.
Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, siempre y cuando permanezca vigente el vínculo laboral y continúe percibiendo tal bonificación. El ente demandado efectuará los descuentos por concepto de aportes para pensión y salud sobre los factores que se incluyan al demandante al momento de realizar la reliquidación y pago, aquí ordenada.
QUINTO: Condenar a la entidad demandada que sobre las sumas de dinero resultantes de la presente condena efectúe los correspondientes ajustes de ley, conforme al porcentaje ordenado para cada año por el Gobierno Nacional.
SEXTO: Condenar a la demandada a ajustar el valor de la condena aquí impuesta conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, empleando para ello la formula universal adoptada por el H. Consejo de Estado, y que fue señalada en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: Condenar a la entidad demandada cumplir la sentencia en los precisos términos contenidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…) Para ello, estableció que la demandante registra vinculación a la demandada desde el 5 de mayo de 2022, y ha percibido la bonificación judicial creada mediante el Decreto nro. 0382 de 2013, sin que esta haya sido considerada como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales.
Así mismo, indicó que la entidad demandada emitió acto administrativo DS.SRANOC.GSA-04 Nro. 0000149 del 23 de junio de 2023, mediante el cual negó y reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial. Seguidamente, advirtió que la bonificación judicial tiene naturaleza salarial, dado que fue creada con el propósito de nivelar los ingresos de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y, por tanto, constituye un incremento del salario, todo lo cual se refuerza teniendo en cuenta el carácter habitual, en tanto se percibe mensualmente como retribución del trabajo.
Así, excluirla como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales representa una disminución injustificada de los montos reconocidos, lo que contraviene el artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, que prohíbe la desmejora de los derechos adquiridos de los servidores públicos y la Constitución Política, pues, si bien el Gobierno Nacional está facultado para nivelar el salario de los servidores públicos, la exclusión de un concepto salarial es una competencia exclusiva del Congreso de la República.
Por lo tanto, concluyó que el Decreto nro. 382 de 2013 y sus modificaciones, son contrarios a la Constitución y la Ley, razón por la cual se debía inaplicar. Por ende, los actos demandados resultan ilegales. En cuanto a la prescripción, precisó que el término aplicable es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho.
En este caso, aunque la demandante presentó la petición el 9 de junio de 2023, la relación legal y reglamentaria con la entidad accionada solo inicio desde el 5 de mayo de 2022, por ende, esta sería la fecha a tener en cuenta. Finalmente, a título de restablecimiento del derecho, el juez ordenó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas de la exclusión de la bonificación judicial como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales, dejadas de percibir por la demandante desde el 5 de mayo de 2022 –por vinculación-, y mientras continúe vinculado y percibiendo la bonificación judicial.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 4 d) Los recursos de apelación Inconforme con la sentencia de primera instancia, la entidad demandada3, por intermedio de su apoderado, cuestionó la decisión adoptada al considerar que los actos administrativos reprochados en el presente medio de control fueron expedidos en cumplimiento de un deber legal que se le impuso a la Fiscalía por medio del Decreto 0382 de 2013.
En efecto, sostuvo que el Decreto 0382 de 2013 fue expedido por el Gobierno Nacional en virtud de lo consagrado en el artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992, dichos preceptos normativos le confieren la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluyendo a los empleados de la Fiscalía General de la Nación. En el mismo contexto, adujo que en el ordenamiento jurídico interno y externo no existen normas que establezcan que aquellos ingresos que el trabajador perciba habitualmente deba ser considerado como salario para efectos de la liquidación de prestaciones sociales, puesto que le corresponde al legislador determinar qué se considera salario, lo cual ha sido ratificado por la Corte Constitucional en diferentes sentencias como las C-521 de 1995, C- 279 de 1996, C-052 de 1999, C-681 de 2003 y C-244 de 2013.
Por lo demás, reiteró sus argumentos de contestación de la demanda, insistiendo en que el Decreto 0382 de 2013 es el resultado de una negociación colectiva que desarrolla los convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional, puesto que, los empleados pertenecientes al sindicato de la Fiscalía y el Gobierno Nacional llegaron a la conclusión de forma voluntaria que la bonificación judicial tendrá efectos salariales restringidos.
Por último, reprochó sobre la sostenibilidad fiscal, dado que acceder a las pretensiones implicaría una disposición de recursos adicionales para sufragar necesidades que no fueron proyectadas con anterioridad; lo cual desbordaría el presupuesto, y a su vez esto podría llevar a una crisis fiscal dentro del Estado Colombiano. De la misma forma, la parte demandante4 recurrió la decisión inicial, mostrando su inconformidad en la no condena en costas procesales a la parte vencida.
Sostiene que con la expedición de la Ley 2080 del 2021, las costas son de carácter subjetivo y que al analizar la conducta de la parte vencida, pese a que existe precedente jurisprudencial en todo el país reconociendo la bonificación judicial como factor salarial, la entidad se empeña en negarlo. Aunado a lo anterior, el proceso devengó gastos por la actuación denodada del profesional en derecho, razón por la cual solicita que se acceda a condenar en costas procesales a la parte vencida en el presente proceso en cuantía no menor del 5% ni mayor del 15% sobre el valor de las pretensiones, según el acuerdo PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016. e) El trámite en segunda instancia Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, el recurso de apelación fue admitido, mediante auto del 10 de octubre de 20255.
En la oportunidad procesal para pronunciarse sobre los recursos de apelación, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 3 PDF 22 C01. 4 PDF 23 C01. 5 PDF 04 C02. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 5 b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3206 y 3287 del CGP8, la Sala deberá establecer, si la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, modificado por el Decreto 1269 de 2015, constituye un factor salarial más allá de su destinación exclusiva para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En consecuencia, deberá analizarse si la parte demandante tiene derecho a que dicha bonificación sea reconocida como un componente salarial con incidencia en otras prestaciones. Además, si estudiará sobre la condena en costas que solicita la parte demandante. c) Marco normativo y jurisprudencial Previo a resolver el problema jurídico planteado, y con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a traer a colación el marco legal y jurisprudencial que gobierna la bonificación judicial creada en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación. De la bonificación judicial En el marco de la Constitución Política de 1991, la competencia para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos quedó establecida de manera concurrente entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
En este sentido, el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), otorgan al Congreso la facultad de expedir las leyes y fijar los lineamientos generales que deberá observar el Gobierno Nacional para: • Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la Fuerza Pública -literal e-. • Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales - literal f-.
En virtud de esta atribución constitucional, se expidió la Ley 4ª de 1992, a través de la cual se estableció que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, conforme a los criterios definidos por el Congreso de la República en dicha ley marco. Dicha norma legal establece el marco general dentro del cual el Gobierno Nacional debe ejercer la competencia que le ha sido asignada, para efectos de fijar los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos, entre ellos los de la Fiscalía General de la Nación9, con observancia de las normas, objetivos y criterios señalados en ella.
En lo relativo a la bonificación judicial, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dispuso en los siguientes términos que el Gobierno Nacional establecería una prima especial, sin carácter salarial, con efectos a partir del 1.º de enero de 1993, para algunos servidores públicos. Junto a ese dispositivo, incluyó en el parágrafo la obligación de que revisara el sistema de 6 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 7 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 8 Norma aplicable por la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 6 remuneración tanto de funcionarios como de empleados de la Rama Judicial. Textualmente, la norma en cuestión establece:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Para la Sección Segunda del Consejo de Estado, «lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados, teniendo en cuenta, se reitera, que la Ley no realizó discriminación alguna en ese sentido, además que lo que se dispuso fue la nivelación o reclasificación de la remuneración salarial, lo que en ambos sentidos implica incremento salarial»10.
Ante la falta de nivelación ordenada por el legislador, en el año 2012 se suscitó un conflicto laboral entre el Gobierno Nacional y los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, que llegó a su fin con la suscripción del Acta de Acuerdo, suscrita el 6 de noviembre de 2012 donde se estableció11: [C]on el fin de realizar la nivelación de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación y el Gobierno Nacional, por intermedio de los Ministerios de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, junto con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación. ACUERDAN 1.- Reconocer el Derecho a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.
(…) 3.- A partir del año 2013, se iniciará el proceso de nivelación de la Rama Judicial, en la cuantía apropiada para el efecto, esto es, CIENTO VEINTE MIL MILLONES DE PESOS ($120.000.000.000). El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera. 4.- Se conformará una Mesa Técnica Paritaria con el objeto de realizar y aplicar las cifras y montos establecidos en el numeral segundo, referidos a la nivelación de la remuneración en los términos de la Ley 4 de 1992.
(…) En consonancia con lo anterior, el Gobierno Nacional, en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992 expidió el Decreto 382 del 6 de marzo de 2013, mediante la cual instituyó la bonificación judicial para los servidores públicos al servicio de la Fiscalía General de la Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 7 Nación. En este contexto, el citado decreto reconoce que esta prestación económica solo constituye salario para efectos de liquidar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión, por tanto, quedó excluido para efectos de liquidar prestaciones sociales12.
Además, el artículo 2º. del Decreto 382 de 2013 dispone que esta bonificación judicial se aplica a los empleados que se vincularon en vigencia del Decreto 53 de 1993 o aquellos que se hayan acogido a dicho régimen. Sin embargo, esta disposición normativa establece que aquellos empleados del régimen anterior que no se hayan acogido al Decreto 53 de 1993, y que a su vez, en el año 2013 perciban un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial, respecto de quien ocupa el mismo cargo, pero que se les aplica el régimen del Decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial mientras se encuentren activos.
Por su parte, la noción de salario, según lo establecido en el Convenio 95 relativo a la protección del salario13, de la OIT (aplicable en la legislación interna por expresa disposición del artículo 53 de la Constitución), «significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar».
En la misma línea, el artículo 127 del CST establece que no solo la remuneración ordinaria, fija variable, constituye salario, «sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
Similar connotación dio el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, en lo concerniente a los factores que integran el salario de los empleados públicos, al advertir que son de naturaleza salarial todas aquellas sumas que el trabajador percibe de manera habitual y periódica en contraprestación por sus servicios. Dada la irrenunciabilidad a un derecho remunerado y atendiendo los principios que inspiran el Estado Social de Derecho, la Corte Constitucional ha advertido que su regulación debe ceñirse a criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, además consultando principios básicos constitucionales como la igualdad, la garantía de una remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos y la primacía de la realidad sobre la formalidad14.
A partir de lo analizado en precedencia, para esta judicatura, no podía el Ejecutivo desatender la orden del legislador en cuanto a la nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, previendo un emolumento que le diera la categoría de factor salarial únicamente para efectos de aportes al SGSS.
Ello además de inequitativo, resulta un contrasentido normativo, si se tiene en cuenta que la norma que gobierna la cotización al SGSS (artículos 18 y 204 de la Ley 100 de 1993) señala que la base para calcular las cotizaciones corresponde al salario mensual y, de hecho, para el caso de los servidores públicos indica que lo será el salario que señale el Gobierno, de conformidad con la Ley 4a de 1992.
En cualquier caso, justamente la noción de salario es lo que también inspira las base para realizar aportes a seguridad social, de ahí que si un emolumento es salario para esto, también lo será para todos los efectos legales; una cosa no puede al mismo tiempo ser y no ser. El Consejo de Estado15 en un caso similar al que aquí se debate analizó la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, y estableció que dicha bonificación es factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, como se cita textualmente: (…) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 8 Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(Se destaca) En definitiva, el mandato que desde la Constitución se le confirió al legislador para instituir los parámetros salariales, y el que a su vez este delimitó en la Ley 4ª de 1992 para que el ejecutivo los desarrollara, mediante la potestad reglamentaria, no fue observado por Gobierno Nacional en el Decreto 382 de 2013 y sus modificatorios, pues, a cambio de observar el principio de equidad para la revisión salarial ordenada, estableció una bonificación judicial cuya connotación de salario fue limitada, desconociendo con ello preceptos superiores; todo lo cual habilita a esta judicatura a resolver el caso concreto inaplicando, por inconstitucional, lo pertinente de dicha norma reglamentaria. d) Solución del caso Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: En primera instancia se decidió el debate de forma desfavorable a la demandada, pues el A quo consideró que la bonificación judicial reviste naturaleza salarial y, además, fue reconocida como un incremento en la remuneración de los servidores públicos de la Fiscalía Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 9 General de la Nación. Por ende, a consideración del fallador inicial, los actos administrativos demandados y los Decretos nro. 382 de 2013 y subsiguientes, contarían la ley y la constitución. La anterior situación conllevó la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda en el sentido de que «las sumas devengadas por concepto de la bonificación judicial por el actor en su calidad de servidor público de la Fiscalía General de la Nación, constituyen factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales», y por vinculación, ordenó que se reconociera y pagara las diferencias prestacionales, desde el 5 de mayo de 2022.
La parte demandada reprochó que se reconozca la bonificación judicial para efectos de liquidar prestaciones sociales, debido a que no existen normas que dispongan que los ingresos percibidos habitualmente tengan este carácter. Además, reiteró que el Decreto 0382 de 2013 es el resultado de una negociación colectiva entre los servidores sindicalizados de la Fiscalía y el Gobierno Nacional, quienes acordaron que esta prestación económica tendría efectos salariales en forma limitada.
Pues bien, para dirimir la apelación de la demandada, la Sala rememora que el Decreto 382 de 2013, por medio del cual se estableció la bonificación judicial y se le atribuyó la connotación de factor salarial únicamente para efectos de aportes al SGSS, no corresponde a una regulación autónoma que esté desprovista de límites, sino que en los términos del artículo 4.° Superior, puede ser inaplicada en caso de incompatibilidad con la Constitución y la propia ley.
Al efecto, el punto de partida de dicha norma salarial es la Ley 4a de 1992, mediante la cual el legislador ordenó al Gobierno Nacional que fijara el régimen prestacional y salarial, entre otros, de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación. En concreto, el parágrafo del artículo 14 ordenó la revisión del sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
Así, cualquier norma que expidiera el Gobierno Nacional con el propósito de dar cumplimiento a ese mandato legal originado e inspirado en preceptos constitucionales (artículo 53) debía observar que lo encomendado recaía en la noción de salario, pues no de otra forma era factible realizar una revisión y nivelación integral, que era el propósito del legislador, atendiendo a la importancia de las funciones del titular de la acción penal9 que integra la Rama Judicial10, por tanto, al ejercer la labor investigativa de las conductas que estén revestidas en características de delito es considerado un servicio esencial del Estado.
Por ello, al contrastar la concepción que convencionalmente y en el ordenamiento jurídico interno se le ha dado al salario, y la propia orden del legislador en la ley marco en comento, con la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Contenida en el artículo 1.° del Decreto 382 de 2013 y sus modificatorios, se denota una palmaria contrariedad que da lugar a su inaplicación, como lo resolvió el A quo. Para esta judicatura, a cambio del sentido limitado que dio el Gobierno a la bonificación en comento como factor salarial, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos, entre ellos, los citados en el acápite que antecede, aquella hace parte de la noción del salario que perciben los servidores de la Fiscalía General de la Nación, pues se trata de una contraprestación por la labor realizada, percibida periódica y habitualmente, y de hecho, hace parte de la base de cotización para aportes a pensión y salud, cuyas normas señalan como base de aportes precisamente el salario.
Al hilo de lo anterior, al no estar en discusión por las partes la calidad de servidor de la Fiscalía General de la Nación que ostenta el demandante, quien recibe el emolumento en discusión, no hay duda para la Sala que este tiene derecho a que se le reconozca como factor salarial la bonificación judicial bajo análisis. 9 Artículo 250 de la Constitución Política. 10 Artículo 116 de la Constitución Política.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 10 Ahora bien, es cierto que los intervinientes de una relación laboral están facultados para celebrar convenciones colectivas de trabajo tendientes a instituir el reconocimiento y pago de prestaciones económicas y asistenciales en atención a los servicios prestados, no obstante, tales convenios no pueden vulnerar derechos previstos en el artículo 53 de la Constitución Política como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad del salario, la garantía de un remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, principios estos que fueron contrariados por el Gobierno con el decreto que condicionó la naturaleza salarial de la bonificación judicial.
De esta forma, no es de recibo para la Sala el argumento de la demandada relativo a que el Decreto 0382 que será inaplicado, proviene de una negociación colectiva. En cuanto a la sostenibilidad fiscal y el posible desequilibrio que podría ocasionarse como consecuencia de la orden de reconocer las prestaciones sociales incluyendo la bonificación como factor salarial, la Sala no tiene dudas de que este derecho debe ser reconocido como factor salarial para todos los efectos legales.
Así, siendo el salario un derecho laboral irrenunciable -sin perjuicio de su negociabilidad, garantizando los presupuestos mínimos de su esencia remunerativa-, los aspectos presupuestales de la entidad demandada son ajenos al demandante. Esta situación administrativa debe ser solucionada por las entidades competentes, sin menoscabar el derecho intrínseco de todo servidor público a recibir un salario y las prestaciones derivadas de él. Por lo tanto, no es del recibo el argumento presentado por la demandada en su apelación. En el extremo procesal opuesto, la parte demandante recurre la sentencia de primera instancia, solicitando que se ordene la condena en costas en dicha instancia, fundamentando su pretensión en la conducta de la parte demandada, el desgaste ocasionado a la administración de justicia y la mayor carga soportada.
Al respecto, esta Sala debe indicar que la demanda prosperó de manera parcial; en consecuencia, conforme al numeral 5 del artículo 365 del CGP, cuando la condena es parcial, el juez puede abstenerse de imponer condena en costas, tal como lo hizo el juzgador de primera instancia. Por ello, esta Sala comparte dicha decisión, no solo por el carácter parcial de la condena, sino también porque en el presente caso, la condena deviene de una inaplicación normativa relacionada con la reglamentación que establece que la bonificación judicial no constituye factor salarial.
En virtud de lo anterior, debe confirmarse la decisión absolutoria en materia de costas. En suma, ante la enervación de los argumentos expuestos en los recursos de apelación. La Sala confirmará en su integridad la decisión adoptada por el Juzgado 601 Transitorio Administrativo de Montería. e) Costas La Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, habida consideración de que no se dan ninguno de los supuestos para su imposición, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.811 del CGP.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 11 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2022-00528-01 11 FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 23 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio de Montería, de acuerdo con lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Ausente comisión de servicios) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA MARIA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx