SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, diez (10) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300420170035401 Demandante(s): Sandra Ruíz Montiel Demandado(s): Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental Tema(s): Sanción Moratoria - Prescripción El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia emitida el 30 de septiembre de 2019, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual resolvió declarar próspera la excepción de prescripción del derecho y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a). La demanda.1 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad del Oficio nro. 003883 del 21 de octubre de 2016, emitido por la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, mediante el cual le fue negada la solicitud de reconocimiento y pago de los valores por concepto de sanción moratoria, causados por la mora en el pago de las cesantías definitivas a su favor.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pretende que se condene al Departamento de Córdoba al pago de los valores correspondientes a los intereses moratorios causados a su favor, por el pago tardío de las cesantías definitivas, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, de conformidad con lo establecido en la Ley 1071 de 2006, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los 65 días hábiles después de radicada la solicitud del pago de las cesantías, hasta que se efectúe su pago.
De igual forma, solicita que se condene a la entidad demandada al pago de la indexación e intereses a que haya lugar de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del CPACA; y se condene al cumplimiento del fallo que se profiera en este proceso, de acuerdo con lo señalado en los artículos 192 y s.s. del C.P.A.C.A. Finalmente, pide que se condene en costas y gastos del proceso en los términos del artículo 188 del CPACA.
Como fundamentos fácticos se afirmó en la demanda que: La señora Sandra del Carmen Ruíz Montiel ingresó como empleado público en el cargo de docente en el Departamento de Córdoba, mediante el Decreto nro. 021 del 21 de febrero del 2001, finalizó su vinculación laboral el 7 de julio de 2010, a través del Decreto nro. 0344 de la misma fecha, y su último salario fue la suma de $1.451.156.oo.
La demandante nunca estuvo afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo tanto, las cesantías y las sanciones que acarrea deben ser cubiertas por el Departamento de Córdoba. 1 PDF 01 (págs. 10 a 28) C01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 2 El 19 de agosto de 2011, la demandante presentó petición ante la Secretaría de Educación de Córdoba, con el fin de que se le reconociera las cesantías definitivas.
En ese sentido, mediante la Resolución nro. 0271 del 8 de abril de 2013, le fueron reconocidas las cesantías solicitadas, efectuándose el pago el día 6 de mayo de 2013. La entidad demandada incumplió el término de que trata la Ley 244 de 1995, en sus artículos 1° y 2°, habiendo transcurrido un total de 539 días, constituyéndose la mora en el pago de la prestación a partir del 12 de noviembre de 2011, hasta el 5 de mayo de 2013.
El 20 de septiembre de 2016, la demandante solicitó a la demandada el reconocimiento, liquidación y pago de los valores correspondientes a la sanción moratoria, por el no pago oportuno de las cesantías definitivas causadas a su favor; petición que fue resuelta desfavorablemente a través del Oficio nro. 003883 de fecha 21 de octubre de 2016.
Como normas violadas, señala la parte demandante las siguientes: artículos 1° y 2° de la Ley 244 de 1995; y artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. En cuanto al concepto de violación, expone que las normas previamente señaladas buscan proteger los derechos de los empleados públicos, estableciendo un término perentorio en el proceso de reconocimiento y pago de las cesantías, cerrando la posibilidad de que se prolongara en el tiempo de forma indeterminada el pago de la prestación económica, que como bien en sabido lo que busca es proteger al empleado en su situación familiar y económica al momento de quedar cesante en su vida familiar.
Se precisa que a la demandante le violaron abiertamente sus derechos como empleado público, habiendo transcurrido en exceso el término establecido para el pago de sus cesantías definitivas, el cual debía hacerse de conformidad con la normatividad señalada, dentro de los 65 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de pago de las cesantías, lo cual no ocurrió. b).
Contestación de la demanda2. La parte demandada, a través de su apoderada, se manifestó sobre los hechos de la demanda, y se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda al considerar que carecen de fundamentos de hecho y de derecho por encontrarse inmersas en las excepciones de «caducidad de la acción», «inexistencia de la obligación», «prescripción», «buena fe exenta de culpa», «legalidad del acto acusado» y la «genérica o innominada» Al descender al caso en concreto, precisó que el acto administrativo que reconoció las cesantías fue expedido el 8 de abril de 2013, y la orden de pago de los recursos reconocidos, es del 6 de mayo de 2013; con lo cual se observa que el tiempo transcurrido entre la fecha de reconocimiento y la fecha de pago es diferente al que reclama la demandante. c).
La sentencia apelada3. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería dictó sentencia el día 30 de septiembre de 2019, mediante la cual se declaró próspera la excepción «prescripción del derecho», propuesta por el Departamento de Córdoba, y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. El citado despacho judicial tuvo por acreditado que la señora Sandra del Carmen Ruíz Montiel, el día 19 de agosto de 2011, presentó petición tendiente a que se la reconocieran las cesantías definitivas de los años 2003 a 2010, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución nro. 0271 del 8 de abril de 2013, y pagadas a la demandante el 6 de mayo de esa anualidad. 2 PDF 01 (págs. 53 a 78) C01. 3 PDF 01 (págs. 96 a 103) C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 3 Para hacer la contabilización de la eventual mora, precisó que la solicitud prestacional se realizó en vigencia del artículo 51 del CCA, por ende, para determinar si hay mora o no, se debe contar 65 días después de la radicación de las cesantías.
Así entonces, al ser radicada la petición el día 19 de agosto de 2011, los 15 días con los que contaba la entidad para resolver la solicitud llegaban al 9 de septiembre de 2011, No obstante, la expedición del acto que reconoció las cesantías data del 8 de abril de 2013 -por fuera de los 15 días-. En vista de lo anterior, los 65 días para el reconocimiento y pago de las cesantías fenecieron el 30 de noviembre de 2011, empezando a correr la sanción mora el día siguiente -1° de diciembre de 2011-, hasta el 6 de mayo de 2013, día antes de la fecha de cancelación de cesantías.
Superado el estudio de la configuración de la mora, el A quo se ocupó de resolver la excepción de prescripción propuesta por la demandada; no sin antes precisar que del marco normativo y jurisprudencial se extrae que el término para iniciar el conteo de la prescripción trienal es a partir de que la sanción moratoria se hace exigible y no desde el momento en que finaliza la mora.
De ese entonces, al haber fenecido el término de los 65 días para reconocer y pagar las cesantías el 30 de noviembre de 2011, la sanción moratoria se generó el 1° de diciembre de 2011, por lo que debía ser reclamada dentro de los 3 años siguientes, esto es, a más tardar el 1° de diciembre de 2014. Sin embargo, la petición de la sanción moratoria se realizó solo hasta el 20 de septiembre de 2016, haciendo que se tenga por probada la excepción de la prescripción propuesta por la demandada. d).
El recurso de apelación4. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando la revocatoria de la sentencia, y que en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda. Arguye que el A quo en la providencia que se recurre, acoge las excepciones planteadas por la parte demandada, sin considerar que para la fecha en que surgió el derecho (exigibilidad de la obligación), la sanción moratoria se constituían como una acreencia a favor del docente y en contra del ente demandado, atendiendo lo señalado en amplia jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, decisiones en las cuales, la Alta Corporación tenía como postura que las reclamaciones por concepto de sanción moratoria debían someterse al conocimiento de la justicia ordinaria a través del proceso ejecutivo laboral mas no a la jurisdicción contenciosa administrativa.
En ese orden, trajo a colación varias providencias del Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria que datan de los años 2013, 2014 y 2015. Alega que al pretender el reconocimiento de la sanción moratoria, la jurisdicción sobre la cual radicaba la competencia era la ordinaria, a través del proceso ejecutivo laboral y, conforme a lo decantado por el Consejo Superior de la Judicatura, se aplicaba claramente al caso que nos ocupa, pues la sanción moratoria denotaba la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, atendiendo la naturaleza propia de la misma, de acuerdo con lo señalado en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, debido a que no se discutía en manera alguna el derecho, por cuanto dichas normas establecen los parámetros para su cómputo, así como la forma de calcular su monto (un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías), teniendo como base un título ejecutivo complejo, el cual se integra por: la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas, comprobante de pago de las cesantías y solicitud de pago, a fin de contabilizar el termino de 65 días dentro de los cuales debe efectuarse su consignación. Sostiene que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, no habrá lugar a iniciar procesos ejecutivo, y de hallarse en curso tales procesos se suspenderían; insistiendo entonces, en que para el momento en que nació el derecho, era imposible presentar demanda ejecutiva laboral contra el Departamento de 4 PDF 01 (págs. 115 a 121) C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 4 Córdoba, y que sólo después de un largo tiempo, se sentó una postura jurisprudencial definitiva frente al tema, asignando la competencia en estos asuntos a la jurisdicción contencioso administrativa; y agrega que, la misma disposición citada, señala que durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración se suspende el termino de prescripción y no opera la caducidad de las acción respecto de los créditos a cargo del ente territorial, por lo que arguye, no podría aplicarse la prescripción a las reclamaciones objeto de este proceso.
Manifiesta su inconformidad con el cambio jurisprudencial del Consejo Superior de la Judicatura, el cual afirma se dio de manera abrupta, sorpresiva en detrimento de los derechos adquiridos propios, así como de otros docentes. Indica que ante las condiciones fácticas expuestas, no podía exigirse lo imposible, dado que no podía iniciar su reclamación ante el competente en ese momento, esto es, el juez laboral, porque la misma ley se lo impedía; que el fallo de primera instancia desconoce las garantías mínimas y derecho que le asisten, pues no concibe que se aplique una posición jurisprudencial actual a un caso que viene de tiempo atrás, y que confiadamente se tenía la idea que su trámite era diferente, vulnerándose así la defensa legitima y la confianza legítima, y acceso a la administración de justicia. Precisó, de acuerdo con estos principios constitucionales, no es procedente para el caso en particular dar aplicación a la prescripción trienal, pues no puede soportar el administrado la inseguridad jurídica creada en estos asuntos, existiendo volubilidad en las posiciones jurisprudenciales, causando a quien acude a la administración de justicia graves perjuicios, cuando confiadamente se creía que el trámite era ante la jurisdicción laboral y que por tanto, no podía ejecutarse el momento por el estado de intervención en el que se encuentra la Gobernación de Córdoba, así como tampoco es aplicable la prescripción por expresa disposición de la Ley 550 de 1999.
Finalmente, señala que no puede el juzgador de instancia desconocer los derechos adquiridos por la demandante, quien para la fecha en que se origina la sanción moratoria, confiaba firmemente en que según la postura de la administración de justicia, su caso debía conocerse por la justicia ordinaria. Además, reitera que por la situación jurídica especial del ente demandado, resultaba imposible reclamar el derecho por tal vía, y que de acuerdo con lo establecido en la Ley 550, no era aplicable la prescripción. e).
El trámite en segunda instancia. Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, mediante auto de 19 de marzo de 20215, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería. En ese sentido, no hubo actuación alguna en esta instancia. II.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso por un Juez Administrativo del Circuito Judicial de Montería, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b).
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar, si tal como lo consideró el A quo, en el presente asunto operó el fenómeno de la prescripción frente a la sanción moratoria reclamada por la 5 PDF 06 C02. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 5 demandante.
De la respuesta a su formulación, dependerá la confirmación o revocatoria de la sentencia apelada. Previo a abordar el caso concreto, la Sala estudiará los aspectos normativos y jurisprudenciales de: i) generalidades de la sanción moratoria; ii) el proceso de reestructuración de pasivos; y iii) de la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria. i).
Generalidad de la sanción moratoria. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006-, dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario.
El parágrafo único del artículo 2° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, dispone: «En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». El Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 20186, precisó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: «La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla subrayada fuera de texto). De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia referida sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011. ii).
El proceso de reestructuración de pasivos. La Ley 550 de 1999, esto es, la ley de reactivación empresarial o reestructuración de los entes territoriales, se concibió en lo público como un régimen para la reestructuración de los entes territoriales que facilitara el desarrollo armónico de las regiones, la prestación de sus servicios y para restablecer su viabilidad mediante la organización del pago de sus deudas.
El Consejo de Estado7, al pronunciarse sobre la aludida ley, sostuvo que los acuerdos de reestructuración no pueden cercenar los derechos de los trabajadores y en especial de los que no consintieron en su aprobación, en razón a que dichos pactos no pueden estar 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 7 Sección Segunda, Subsección “B” de ese Alto Tribunal, en providencia de fecha 22 de enero de 2015, Rad. 08001-23-31- 000-2012-00388-01(4346-13), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 6 orientados a evadir el pago de las correspondientes obligaciones, en la citada sentencia se dijo8: «[…] Es preciso señalar que en diversos pronunciamientos proferidos por la Sala se ha puesto de presente que las crisis financieras de las entidades estatales no pueden ser excusa para el no reconocimiento y pago oportuno de las acreencias laborales de los servidores vinculados laboralmente a ellas.
De igual forma, se ha reiterado por la Corporación que cuando la entidad territorial obligada a proveer los recursos para el pago de las acreencias laborales de los servidores públicos se encuentre en proceso de reestructuración de pasivos debe protegerse las obligaciones adquiridas con justo título, lo que permite afirmar que de ninguna forma le es factible a la entidad territorial desconocer alguna de dichas obligaciones.
La Sección Segunda, Subsección B, con Ponencia de la Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez en sentencia de 17 de marzo de 2011, destacó que cuando se vulneran derechos y garantías laborales que no están circunscritas en el contenido de los Acuerdos, dichas convenciones devienen en inconstitucionales, por lo que es procedente que éste se inaplique por inconstitucional en los casos en que se evidencia que con los mismos se evade la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.» (Negrilla subrayado fuera de texto original).
La Sección Segunda de la misma Corporación se refirió al asunto en Sentencia de 30 de septiembre de 20219, mediante la cual precisó que el acatamiento del procedimiento establecido para acuerdos de reestructuración de pasivos no puede de ninguna manera conllevar a que se desconozcan derechos laborales, bajo el criterio de dar prevalencia al interés general sobre el particular.
En tal sentido, textualmente señaló: «17. Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social»10.
De igual forma, la precitada Sección11 se pronunció, así: «[…] Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que, si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. La Organización Internacional del Trabajo – OIT- a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador.
Ahí, la Conferencia General de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la Parte II, DE LA PROTECCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES POR MEDIO DE UN PRIVILEGIO, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador. 8 Ver además, CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, sentencia de 25 de marzo de 2010, Exp.
No. Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00257-01 (0928-07), Actor: MANUEL SALVADOR DE LA HOZ. 9 M.P. Dra. Sandra Lisett Ibarra 23001-23-33-000-2018-00297-01(1953-20). 10 Numeral 8°del artículo 34 de la Ley 550 de 1990. 11 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001-23-31-000- 2011-0062-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 7 Por ejemplo, el artículo 5 manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda. 18.
Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden por garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores12.» (Negrilla subrayado fuera de texto original).
De acuerdo con lo expuesto, la protección de los derechos laborales ha sido una prioridad, no solo de las acreencias anteriores al inicio de la negociación, sino de las que se causaren con posterioridad a la misma. Así, dichas advertencias están dadas para aquellos casos en los que se desconozcan derechos ciertos e indiscutibles de contenido laboral consagrados en el artículo 53 de la C.P, dentro de los cuales, se advierte, no se encuentra la sanción por mora que se estudia, por lo tanto, es viable negociar o transar los intereses generados por la mora en el pago de las acreencias laborales, los cuales son derechos discutibles y transigibles. iii).
De la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria. Respecto de la prescripción de la sanción por mora en el pago de las cesantías han surgido diversas discusiones en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, entre ellas, las relativas a su condición de prescriptibles de manera autónoma en relación con la cesantía misma, el tiempo de la prescripción, la norma aplicable y forma en que se contabiliza su prescripción. Al respecto, el Consejo de Estado en la Sentencia de 26 de agosto de 201913 precisó que a pesar de que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 no contienen una disposición sobre la prescripción del derecho a percibir lo correspondiente a sanción moratoria, debe aplicarse por analogía el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, tal como se sostuvo en la Sentencia SUJ004 de 25 de agosto de 2016, en la cual se señaló «que por tratarse la sanción en comento de una expresión del derecho sancionador no puede ser imprescriptible y que la norma aplicable en materia de prescripción es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral».
Así, con la metada sentencia de unificación quedó claramente definida su condición de prescriptible, en un término de tres (3) años, siendo la norma aplicable la del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, precepto que dispone: «Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.» Empero, en cuanto a la forma de contabilizar ese término de tres (3) años desde la exigibilidad, persistían aún luego de la expedición de la sentencia de SUJ004 de 25 de agosto de 2016, dos posiciones disímiles; una que consideraba la posibilidad de prescripción parcial o por porciones diarias, al considerarse que se trataba de una prestación periódica, de causación día a día, la cual se explica, entre otras, en providencias como la del 26 de noviembre de 201814, Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cueter; y 12 Sentencia de fecha 3 de junio 2021 dentro del proceso con radicado No 23001-23-33-000-2014-00432-01 (2598-2019), D/te: Martha Elena Pernett Lozano;
D/do: Municipio de Cereté. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. William Hernández Gómez. Bogotá, veintiséis (26) de agosto de 2019. Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación número 68001-23-33- 000-2016-0040601(1728-2018). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Carmelo Perdomo Cueter, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 08001-23-33-000-2014- 01606-01(3389-16). «De lo anterior se colige que la sanción moratoria se constituye en un derecho autónomo, de cuya naturaleza claramente se evidencia que es una prestación de carácter periódico, ya que se causa por cada día de retardo en Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 8 otra, expuesta en sentencias posteriores, en donde en postura diferente, no se considera a la sanción moratoria como una prestación periódica, y se precisa que su prescripción corre a partir del momento de su exigibilidad, cual es, el momento, en que se genera el vencimiento del plazo para pagar la cesantía, de modo que desde el mismo momento inicia el conteo de los tres años, al cabo de los cuales prescribe el derecho en forma total; posición esta última, que es la más reciente y consolidada, como se muestra a continuación. En armonía con lo anterior, corresponde señalar que el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 202015, al recordar las reglas fijadas en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 de agosto de 201616, precisó, en cuanto a la causación y eventual extinción de la sanción moratoria, lo siguiente: «[A] partir del día siguiente al vencimiento del plazo, se origina el incumplimiento y surge la sanción moratoria.
En otras palabras, se hace exigible dicha penalidad y, en tal virtud, nace la posibilidad de reclamarla ante la administración, de manera que si se solicita cuando han transcurrido más de 3 años a partir de ese momento, se configura el fenómeno de prescripción.» (Negrilla fuera de texto) De igual forma, el Consejo de Estado, en Sentencia de 11 de septiembre de 202017, indicó que se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y su exigibilidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida.
En la misma línea, la alta corporación en la Sentencia del 25 de septiembre de 202018, sobre la prescripción de la sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías definitivas o parciales, señaló que el acaecimiento del aludido fenómeno, conlleva la extinción total del derecho, es decir, la mentada sanción. A la letra, la citada Corporación indicó: «22.
Pese a que la providencia en cita no estableció tal regla para los eventos relacionados con las cesantías definitivas de los servidores públicos, lo cierto es, tal como lo dispuso la Sección Segunda de esta Corporación en Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, la penalidad por mora al tratarse de un derecho eminentemente sancionatorio no puede ser imprescriptible y por tanto, se encuentra sujeto al término previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, que dispone sin excepción o modalidad alguna la extinción total del derecho que no haya sido reclamado al cabo de los 3 años siguientes a su exigibilidad.» (Negrilla fuera de texto).
Finalmente, el Consejo de Estado unificó19 jurisprudencia frente a la prescripción de la sanción moratoria previas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y fijó las siguientes reglas: «(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación el pago de las cesantías definitivas hasta cuando se efectúe la cancelación de estas, por lo que solo se perderá el derecho a obtenerla cuando una vez sufragado el aludido auxilio, transcurran más de 3 años sin reclamarla.
Por lo tanto, carece de asidero jurídico el criterio del a quo al determinar que la sanción prescribió al no deprecarse dentro de los 3 años siguientes al vencimiento del plazo de la cancelación de las cesantías definitivas, pues, se insiste, lo determinante en el caso de la sanción moratoria es el pago efectivo de aquellas; aceptar tal posición sería como limitar dicha sanción a tres años en eventos en los que sean pagadas las cesantías mucho tiempo después. En casos como el presente, habrá de estudiarse la existencia del retardo en el pago de las cesantías definitivas y luego determinar qué porciones diarias de sanción no prescribieron, dentro del término de los 3 años anteriores a la formulación de la correspondiente petición, razón por la cual se revocará la providencia objeto de alzada y se ordenará que se continúe el trámite del proceso.» 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00666-01(0833-16) CE-SUJ-SII- 022-2020. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528- 14)CE-SUJ2-004-16. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03971- 01(6508-18). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 15001-23-33-000-2016- 00266-01(1502-18). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2- 2023, Bogotá D.C., 2 de noviembre de 2023.
Radicación: 080012333000201200200-02. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 9 social. Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.» Así entonces, conforme el estado actual de la jurisprudencia, la norma aplicable a su prescripción es la del art 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, el término para la prescripción de la sanción por mora en el pago de cesantías es de tres (3) desde su exigibilidad, la que coincide con el momento mismo de causación de la mora, pasado el plazo de los 3 años, sin haberse efectuado su reclamo, prescribirá totalmente el derecho. c).
Solución del caso. Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, encuentra la Sala que en el presente caso se encuentra configurada la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la demandante, por lo que debe confirmarse la sentencia apelada; conclusión que se adopta, teniendo en cuenta las siguientes premisas: Conforme lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006- y los pronunciamientos del Consejo de Estado previamente citados, la prescripción extintiva de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y su exigibilidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida.
El Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201820 precisó que si el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 65 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, de ser presentada la solicitud en vigencia del CCA.
El 19 de agosto de 2011, la demandante solicitó al Departamento de Córdoba el pago de sus cesantías21. Por lo tanto, mediante la Resolución nro. 00271 de 8 de abril de 2013- suscrito por el Gobernador de Córdoba-, se ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas por la actora.22 La demandante solicitó el día 20 de septiembre de 2016, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el no pago oportuno de sus cesantías23.
La anterior solicitud fue negada, mediante el Oficio nro. 003883 del 21 de octubre de 201624, expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba. Pues bien, la Sala encuentra que de acuerdo con las reglas planteadas por el Consejo de Estado, en el sub lite la sanción moratoria se causó después de transcurridos 65 días desde la presentación de la solicitud (19 de agosto de 2011), es decir, que la entidad demandada tenía hasta el 23 de noviembre de 2011, para pagar las cesantías.
De tal suerte que en el presente caso la sanción moratoria se causó e hizo exigible el 24 de noviembre de 2011. En ese contexto, en el presente caso la fecha en que causó la mora fue el 24 de noviembre de 2011, de tal manera que el término de tres (3) años con que contaba la demandante para realizar la reclamación de la sanción moratoria pretendida venció el 24 de noviembre 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 PDF 01 (pág. 16) C01. 22 PDF 01 (págs. 18 a 20) C01. 23 PDF 01 (págs. 22 a 24) C01. 24 PDF 01 (págs. 26 a 27) C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 10 de 2014, y al haber sido presentada la reclamación el 20 de septiembre de 2016, se está frente al acaecimiento del fenómeno de la prescripción extintiva. Ahora, en cuanto al argumento del recurso dirigido a señalar que en el presente caso se suspendió el término de prescripción por haberse acogido el Departamento de Córdoba al Acuerdo de Restructuración de Pasivos previsto en la Ley 550 de 1999; advierte la Sala que tampoco tiene asidero jurídico lo expuesto por la recurrente, pues, si bien el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 establece que «[d]urante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargo de los activos y recursos de la entidad»; lo cierto es que el derecho laboral reclamado fue originado con posterioridad al 21 de mayo de 200825, fecha en la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de restructuración de pasivos presentada por el Departamento de Córdoba, por tanto, podía válidamente hacerse valer en proceso ordinario declarativo, dada la falta de un título ejecutivo en su favor.
Por lo tanto, no es dable predicar suspensión de la prescripción de los derechos conforme la norma invocada. Al respecto se recuerda que el numeral 9°26 del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, establece como efecto del acuerdo de restructuración «el deber de pagar con preferencia los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos causada durante la negociación. Igualmente, dispone que estas acreencias no estarán sujetas al orden de pago que establezca el acuerdo»; sin embargo, no puede perderse de vista que la reclamación de la sanción debe realizarse dentro del término de los 3 años siguientes a su exigibilidad.
Por lo tanto, en el sub lite la actora contaba con la posibilidad de presentar reclamación y demandar, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, desde que la sanción se hizo exigible, a pesar de que el Departamento de Córdoba se encontraba bajo el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos establecido en la Ley 550 de 1999.
En ese orden, la Sala encuentra que la apelante manifiesta que para la época de la causación de la sanción moratoria y hasta el año 2015, era la vía ejecutiva la aceptada para hacer valer su reconocimiento, pero que posteriormente hubo un cambio jurisprudencial, dirigido a que se hiciera a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ante ello, la Sala manifiesta que si bien en la jurisprudencia27 se aceptaba la 25 En efecto, de acuerdo con la Resolución No. 1378 de 21 de mayo de 2008, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de restructuración de pasivos presentada por el Departamento de Córdoba, dado que acreditaba el cumplimiento de los requisitos legales.
Consultar: http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER- 054244%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased 26 «Artículo 34. Efectos del acuerdo de reestructuración. Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, y tendrán los siguientes efectos legales: […] 9.
Los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos causada durante la negociación, serán pagados de preferencia, en el orden que corresponda de conformidad con la prelación de créditos del Código Civil y demás normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago que se establezca en el acuerdo.
El incumplimiento en el pago de tales acreencias permitirá a los acreedores respectivos exigir coactivamente su cobro, y podrá dar lugar a la terminación de la negociación del acuerdo o del acuerdo mismo, a menos que el respectivo acreedor acepte una fórmula de pago según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 35 de la presente ley. […]» (Negrilla fuera de texto). 27 Consejo de Estado, Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, C. P. Jesus Maria Lemos Bustamante, Bogotá D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil siete (2007).
Radicación número: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ). «(…) En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos.
(…) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente nro. 23-001-33-33-004-2017-00354-01. 11 posibilidad de que se usara tanto la nulidad y restablecimiento como la vía ejecutiva, para hacer valer la sanción moratoria, dependiendo del caso, lo cierto es que en el caso se descarta de aceptar análisis al respecto, pues, la parte demandante no demostró acudir siquiera al proceso ejecutivo; por ello, entonces, así como ahora ejerció a la nulidad y restablecimiento del derecho, hubiera podido acudir a ella en tiempo, y evitar que ocurriera la prescripción. Así las cosas, se procederá a confirmar la sentencia apelada, por medio del cual se declaró probada la excepción denominada «prescripción de los derechos reclamados» y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda. d).
Costas. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 201128, en concordancia con el artículo 365, numeral del C:G:P, no se impondrá condena en costas en segunda instancia, a la parte vencida, pues si bien su recurso no prosperó, las costas no se causaron, pues, la parte demandada –vencedora en el proceso, quien sería beneficiaria de ellas- no tuvo participación alguna en el trámite de la alzada.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 30 de septiembre de 2019, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA MARÍA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.» 28 Artículo 188.
Condena En Costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.