SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: Claudia Ximena Ardila Pérez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control Nulidad Simple Demandante Gabriel Francisco Barreto Menéndez, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.275.609 gbarretomenendez@gmall.com gbarreto516@unab.edu.co Demandado Municipio de Bucaramanga notificaciones@bucaramanga.gov.co Coadyuvantes del demandado Organizaciones sindicales SUNET, ASTDEMP, ASERVIP, SINTRAMUNICIPALES, ANDETT, SINTRADEPSANTANDER, Carlos Humberto Santos Torres, Martha Eugenia Galván Moreno, Manuel Rodríguez Figueroa, María Paz Mancilla Gamboa, Claudia Ximena Melo Rincón y otros1 Ministerio Público XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co Radicado 680013333004-2017-00178-01 (expediente físico) Tema PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA POR DEROGATORIA TÁCITA.
El Acuerdo No. 016 de 1958, mediante el cual el Concejo Municipal de Bucaramanga creó una prima de servicios, perdió fuerza ejecutoria por haber sido derogado tácitamente como consecuencia de la expedición de disposiciones generales posteriores que regularon de manera integral y exclusiva la prima de servicios de los empleados públicos del nivel territorial / Se revoca el numeral segundo de la sentencia de primera instancia que «advierte» sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del acto acusado.
La declaración de este fenómeno compete exclusivamente a la administración. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada, así como por los coadyuvantes, contra la sentencia proferida el 16 de mayo de 2018 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que negó las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda2 1. Pretensiones El demandante solicita que se declare la nulidad del Acuerdo Municipal No. 16 del 18 de diciembre de 1958, expedido por el Concejo de Bucaramanga, mediante el 1 Doris Elisa Gordillo Garcés (en nombre propio y en calidad de presidenta de la junta directiva del Sindicato Unitario de Trabajadores del Estado - Subdirectiva Bucaramanga - SUNET), Luz Marina Salcedo Villamizar (en nombre propio y en representación de la organización sindical SINTRAMUNICIPALES Seccional Bucaramanga), Eduardo José Pérez Ospino (en nombre propio y como representante legal de la organización sindical Asociación Sindical de Servidores Públicos), José William Torra García, Nancy Sofía Torres Barrera, Katherine Martínez Parejo, Luis Ernesto Ortega Martínez, Esther Rueda Acevedo, Cecilia Flórez Tarazona, Jhizby Fariña Hernández Durán, Iván Oswaldo Ballesteros Plata, Yolanda Torres Sánchez, Mónica Janeth Medina Rey, Alexandra Quintero Rueda, Liliana Jimena Galvis Forero, Josefina Rodríguez Vergara (en nombre y representación del Sindicato de Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales del Departamento de Santander - SINTRADEPSANDER), Henry Torres Rueda, Manuel Fernando Gómez Pinto, Eduardo Velázquez, José Fernando Forero Hoyos, Nelson Gilberto Jaime Naranjo, Ciro Mendoza Roa, Néstor Montañez Urrea, Juan Carlos Hernández Sánchez, Fredy Quintero Blanco, Hermes Francisco Sarmiento, Leonel Fonseca, Jaime Monguí, Alejandro Amado Toloza, Jorge Peña González, Giorge Bernal Machuca, Gilberto Neira Pereira, Brayan Téllez Flores, Luis Ramón Álvarez, Yesid Peña Cobos, Daniel Arturo Cuevas Ramírez, Salomón Jerez Mariño, Johann Sebastián Galván, Carlos Augusto Prada Ramírez, Octavio Lozano Martínez, Jairo Villabona Sánchez, Jhon Arévalo Hernández, Jorge Castellanos Villamizar, Jaime Duarte Moreno, Hugo Fernando Solar Chávez, Édgar Prieto Niño, Luis Jaime Maldonado, Guillermo Prieto, Elmer Sánchez, Édgar Cordero Díaz, Rafael Alexei Sanabria, Hernando Salazar, Pedro Elías Pico Sarmiento, Javier Acevedo Ariza, Julia Victoria Ramírez, Cristian Fabián Correa Urrego, Julio César Moreno Jaimes, Carlos Daniel Duarte Vesga, Carlos Fernando Angarita, Carlos Eduardo Vera Gómez, Pablo Antonio González, Angelino Pedraza S., Lucy Amparo Hernández Suárez, Jorge Pardo Parra, Liliana Marcela Trillos y Diego Armando Zárate, Samuel Rueda Murallas, Isabel Cristina Carvajal Acevedo, Alba Patricia Issa Coyes, Ariel Enrique Camacho Gutiérrez, Blanca Stella Gómez Ortega, Carmen Rosa Prada Arciniegas, Ciro Eduardo Tobar Cardozo, Clara Inés Reina Quiñónez, Diana Karina Prieto Niño, Diana Marcela Gómez Arias, Edilma Díaz Reyes, Elisa Villamizar Bello, Erika Tatiana Olarte Rueda, Félix Antonio Morales Pineda, Fidel Rueda Amaya, Flor Elba Delgado Cárdenas, Gerardo Gutiérrez Torres, Gloria Esperanza Arenas Remolina, Herminda Hernández Ávila, Iván Rangel Pérez, Jacqueline Peña Gamboa, Jaime Bueno Ballesteros, Jennifer Xiomara Benavides Téllez, Jorge Alberto Badillo Delgado, Juan Carlos Domínguez Upegui, Julio César Orduz Sandoval, Leidy Juliana Moreno Cárdenas, Lorenzo Ardila Rueda, Luis Alberto Mejía Vásquez, Luisa Fernanda Rodríguez Porras, María Consuelo Rodríguez Alarcón, María Fernanda Rodríguez Díaz, Martha Ayala Morales, Martha Cecilia Bravo Rueda, Mónica Margarita González Ortega, Nancy Stella Toloza Villabona, Nelson Adán Vega Quiroz, Noralba Leal Camargo, Romelia Cáceres Parada, Rosalba Villamil González, Sandra Johana Ortiz Currea, Sonia Ximena Capacho Ortiz, William Antonio Rojas Carvajal, Wilson Paredes Muñoz, Yerly Paola Grass Marín, Yiris Roland Gómez Vargas, Yuly Smith Martínez y otros. 2 Expediente físico, folios 1-11 RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander cual se estableció, en beneficio de los servidores públicos del municipio y sus entidades descentralizadas, una «prestación social denominada prima de servicio», con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1959. 2.
Hechos El actor afirma que el Concejo Municipal de Bucaramanga expidió el Acuerdo No. 16 del 18 de diciembre de 1958, sancionado y promulgado por el alcalde el 31 de diciembre del mismo año. Señala que, mediante dicho acto, se creó en favor de los servidores públicos del municipio y de sus entidades descentralizadas una prima de servicio equivalente a un mes de sueldo o jornal por cada año laborado.
Sostiene que dicha prima fue establecida para ser pagada en dos cuotas anuales: una antes del 30 de junio y otra antes del 20 de diciembre. Precisa que su reconocimiento dependía de haber laborado el semestre completo o, como mínimo, treinta días consecutivos. Expone que el artículo 3° del acuerdo dispuso que esta prima reemplazaba la prima de navidad.
Asegura que, a pesar de carecer de sustento legal bajo el régimen constitucional vigente, el Municipio de Bucaramanga y sus entidades descentralizadas continúan aplicando el acuerdo y reconocen la prima junto con la prevista en el Decreto 1919 de 2002. Indica que esta situación se confirmó con la respuesta de la petición presentada el 15 de marzo de 2017.
Aclara que el Decreto 2351 de 2014 fijó, para los empleados del orden territorial, una prima de servicio equivalente a quince días de salario, con fundamento en el artículo 58 del Decreto 1042 de 1978. Advierte que los servidores del municipio perciben actualmente treinta días de prima, en contravía del régimen legal vigente. Manifiesta que la administración aplica de forma parcial el acuerdo, al invocar el artículo segundo para reconocer quince días adicionales, pero omite los efectos del artículo tercero, que eliminó la prima de navidad.
Por último, asegura que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la prima reconocida en el acuerdo constituye una prestación social, por cuanto reemplaza la prima de navidad, se otorga sin distinción alguna, se paga dos veces al año y no depende del rendimiento, sino de haber laborado al menos treinta días consecutivos. 3. Normas Violadas y Concepto de Violación Se citan como normas violadas los artículos 62 y 76 numerales 9 y 10 de la Constitución de 1886; el artículo 22 de la Ley 6ª de 1945; los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 83, 150 numeral 19 literal e), 313 numeral 6 y 315 numeral 7 de la Constitución Política de 1991; los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992; el Decreto 1919 de 2002 y el Decreto 2351 de 2014.
El demandante sostiene que el Acuerdo No. 016 de 1958 vulnera el orden constitucional, tanto el que existía en vigencia de la Constitución de 1886 como el actual, en vigencia de la Constitución de 1991, al establecer una prima de servicio sin competencia para ello. Indica que ni antes ni después de la reforma constitucional de 1968 existió habilitación legal que permitiera a los concejos municipales fijar el régimen salarial o prestacional de los servidores públicos de su jurisdicción. Argumenta que bajo la Constitución de 1886 la competencia para establecer prestaciones sociales recaía exclusivamente en el Congreso y en el presidente de RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander la República, conforme al artículo 62 y al numeral 9 del artículo 76, en concordancia con el artículo 22 de la Ley 6ª de 1945.
Añade que con la promulgación de la Constitución de 1991 dicha atribución corresponde al Congreso mediante ley marco y al presidente en desarrollo de esa ley, de acuerdo con el artículo 150 numeral 19 literal e), el artículo 189 y los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992. Precisa que los concejos municipales solo tienen competencia para determinar las escalas de remuneración y la estructura administrativa local, sin que puedan crear nuevas prestaciones sociales ni factores salariales, como lo reiteran los artículos 313 numeral 6 y 315 numeral 7 de la Constitución vigente.
Aduce que el acto acusado desconoce el régimen prestacional unificado fijado en el Decreto 1919 de 2002, aplicable a los empleados públicos del nivel territorial. Sostiene que el Decreto 2351 de 2014 complementó ese marco al establecer una prima de servicios excluyente, destinada a quienes no la percibían, lo que impide reconocer otras primas creadas por normas territoriales sin fundamento legal.
Finalmente, afirma que, aunque el acuerdo fue expedido antes de la reforma constitucional de 1968, sus efectos aún se proyectan, lo que configura una inconstitucionalidad sobreviniente. Reitera que ningún derecho adquirido puede derivarse de una norma expedida sin competencia, y que su aplicación actual desconoce el principio de legalidad en materia prestacional.
B. Contestación El Municipio de Bucaramanga3 se opone a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que el Acuerdo No. 16 de 1958 fue expedido conforme al régimen legal vigente para la época de su emisión, por una autoridad territorial que contaba con competencia para fijar elementos salariales. Sostiene que la prima de servicio creada por dicho acuerdo no constituye una prestación social, sino un factor salarial reconocido de forma legítima, y que su vigencia se ha mantenido inalterada por cuanto no ha sido anulada ni suspendida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Aclara que, desde su expedición, la prima se ha pagado de manera continua a los servidores públicos del municipio, sin que ello configure una actuación contraria al orden jurídico. Precisa que, aunque el Decreto 2351 de 2014 extendió al nivel territorial la prima de servicios prevista en el régimen nacional, ello no implicó la derogatoria de beneficios salariales equivalentes que existieran con anterioridad.
Para sustentar esto, cita la Circular Externa No. 100-11-2015 del Departamento Administrativo de la Función Pública, la cual ratificó que las primas equivalentes preexistentes conservan su validez mientras no sean anuladas, y que la prima creada en 2014 es excluyente, más no sustitutiva de aquellas. Argumenta que la coexistencia de la prima de servicio del Acuerdo No. 16 de 1958 con la prima de navidad prevista en el Decreto 1919 de 2002 no configura ilegalidad alguna, pues esta última fue reconocida por el Gobierno Nacional dentro del régimen prestacional para los empleados públicos del orden territorial a partir de su expedición. Enfatiza que el régimen legal aplicable al acto demandado debe evaluarse con base en las disposiciones vigentes en el momento de su expedición, cuando los concejos municipales estaban facultados para fijar sueldos y otros emolumentos a favor de los empleados del nivel territorial, de conformidad con lo dispuesto en el Acto 3 Expediente físico, folios 490-500 RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Legislativo No. 3 de 1910, la Ley 4ª de 1913 y el régimen constitucional anterior a 1968.
Concluye que no se configura ninguna causal de nulidad, dado que el acto acusado fue expedido con competencia, objeto y causa lícita, y en cumplimiento del orden jurídico de su tiempo. C. Intervenciones de los coadyuvantes 1. El Sindicato Unitario de Trabajadores del Estado – SUNET4, junto con varios servidores públicos del Municipio de Bucaramanga5 que presentaron escrito idéntico, sostienen que el Acuerdo No. 016 de 1958 fue expedido por una autoridad competente conforme al régimen constitucional y legal vigente en su momento, en especial con fundamento en el artículo 197 de la Constitución de 1886, la Ley 4ª de 1913 y la Ley 11 de 1986, normas que facultaban a los concejos municipales para fijar escalas de remuneración. Afirman que el acto acusado no vulnera disposiciones constitucionales, legales ni reglamentarias, y que su validez no resulta afectada por el tránsito constitucional.
Indican que la expedición de la Constitución de 1991 no generó la derogatoria automática de las disposiciones proferidas bajo el orden constitucional anterior. Argumentan que el acuerdo no creó una prestación social, sino que reguló un factor salarial, en tanto establece un pago directo, habitual y periódico por los servicios prestados.
Precisan que esta interpretación se ajusta a lo previsto en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la naturaleza de la prima de servicios. Señalan que el Decreto 1919 de 2002 y el Decreto 2351 de 2014 regulan exclusivamente el régimen prestacional, sin modificar factores salariales ya reconocidos.
Sostienen que cualquier afectación del salario solo podría surtir efectos hacia el futuro, sin desconocer situaciones jurídicas consolidadas, conforme a los precedentes constitucionales sobre el principio de progresividad. 2. Las organizaciones sindicales ASTDEMP6, SINTRAMUNICIPALES7, ASERVIP8 y SINTRASANTANDER9, junto con varios servidores públicos del Municipio de Bucaramanga10, coinciden en que el acto acusado fue expedido por una autoridad competente conforme al ordenamiento constitucional vigente para la época, que facultaba a los concejos municipales para fijar escalas de remuneración. Afirman que la prima de servicio reconocida en el Acuerdo No. 016 de 1958 tiene naturaleza salarial y no constituye una prestación social, por cuanto representa una retribución directa, habitual y periódica por los servicios prestados, sin corresponder a una compensación por riesgos o contingencias propias del sistema prestacional.
Indican que el acuerdo se aplica de manera ininterrumpida desde su expedición, incluso en procesos de liquidación y reconocimiento de derechos laborales. En cuanto a las figuras de la derogatoria y la inconstitucionalidad sobreviniente aludidas en la demanda, sostienen que ninguna norma posterior ha derogado expresamente su contenido y consideran que el tránsito constitucional no genera la 4 Expediente físico, folios 47-58 5 Expediente físico, folios 93-108 6 Expediente físico, folios 37-46 7 Expediente físico, folios 59-69 8 Expediente físico, folios 109-121 9 Expediente físico, folios 342 -358 10 Expediente físico, folios 122-296 RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander pérdida automática de validez de los actos expedidos bajo el régimen anterior.
En su criterio, el cambio de competencias introducido por la Constitución de 1991 no surte efectos retroactivos sobre disposiciones adoptadas bajo la Constitución de 1886. D. La sentencia recurrida11 El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia dictada el 16 de mayo de 2018 en audiencia inicial, resuelve:
PRIMERO: DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con los cargos de anulación aquí estudiados contra el Acuerdo No. 016 del dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos cincuenta y ocho (1958) “Por el cual se crea la Prima de Servicio para los Trabajadores Municipales”, expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga”] de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. No obstante, ADVIERTASE que sobre el Acuerdo No. 016 de 1958, se estructura una pérdida de ejecutoriedad de acto administrativo, producto del decaimiento que se generó al desaparecer su fundamento de derecho relacionado con la competencia del Concejo Municipal de Bucaramanga para crear factores salariales y con la derogatoria contenida en el Decreto Nacional No. 2351 de 2014, tal como fue explicado anteriormente.
Para adoptar su decisión, el a quo colige que el Acuerdo No. 016 de 1958 no adolece de nulidad, al haber sido expedido por una autoridad que, para ese momento, contaba con competencia constitucional y legal para fijar asignaciones salariales en el orden territorial. Indica que tanto la Constitución de 1886 como el Acto Legislativo No. 3 de 1910 y la Ley 4ª de 1913 habilitaban a los concejos municipales para establecer sueldos y remuneraciones a favor de los empleados municipales.
El a quo sostiene que la prima de servicios creada mediante dicho acto tiene naturaleza salarial, en la medida en que representa una retribución directa, periódica y habitual por los servicios prestados, sin destinarse a cubrir riesgos laborales o contingencias propias de las prestaciones sociales. Resalta que, en ese sentido, el acuerdo fue expedido con sujeción al régimen vigente y no se configura una inconstitucionalidad sobreviniente, pues su validez debe analizarse a la luz de la normatividad vigente al momento de su expedición. Advierte que, no obstante, el acto ha perdido fuerza ejecutoria como consecuencia del decaimiento normativo, en atención a tres eventos normativos posteriores: (i) la reforma constitucional de 1968, que introdujo la noción de escalas de remuneración bajo competencia del Congreso, (ii) la Constitución de 1991, que asignó al Congreso y al Gobierno Nacional la regulación del régimen salarial y prestacional mediante ley marco, y (iii) el Decreto 2351 de 2014, que reguló de manera general la prima de servicios para los empleados del nivel territorial y estableció su incompatibilidad con cualquier otro reconocimiento salarial de igual naturaleza, sin importar su origen normativo.
Con base en lo anterior, concluye que, si bien el acuerdo subsiste formalmente en el ordenamiento jurídico, su fuerza ejecutoria ha cesado. En consecuencia, niega las pretensiones de la demanda, pero reconoce que el acto acusado no puede ejecutarse en virtud del fenómeno de decaimiento previsto en el artículo 91 del CPACA. 11 Expediente físico, folios 532-542 RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander E. Las apelaciones 1.
El Municipio de Bucaramanga12 sostiene que el a quo incurre en un yerro al advertir oficiosamente la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo No. 016 de 1958, pese a haber reconocido su validez formal y material conforme al ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición. Expone que el acto acusado fue adoptado por una autoridad competente bajo la Constitución de 1886 y que no se acreditó en el proceso una contradicción insalvable con el marco constitucional actual.
Advierte que, por tanto, no resultaba procedente declarar su pérdida de ejecutoriedad por la sola expedición del Decreto 2351 de 2014, norma que estableció un régimen prestacional nuevo y excluyente, pero que no derogó expresamente disposiciones anteriores sobre factores salariales. Alega que el juez de primera instancia desborda el ámbito del control de legalidad propio del medio de nulidad simple, al incorporar una figura procesal no solicitada por las partes ni debatida en el trámite.
Precisa que la declaratoria de decaimiento de un acto administrativo es una facultad exclusiva de la administración, o bien, una cuestión a ser resuelta en sede judicial dentro de procesos distintos a la acción de nulidad. Afirma que el acuerdo demandado ha sido aplicado de manera ininterrumpida durante décadas y ha servido de fundamento para la liquidación de salarios y prestaciones legales a favor de los servidores públicos, de modo que su supresión bajo el argumento de decaimiento vulnera el principio de favorabilidad en materia laboral y compromete la seguridad jurídica de quienes han percibido la prima como parte integrante de su remuneración ordinaria.
Resalta que el Decreto 2351 de 2014 no eliminó las primas salariales creadas con anterioridad por autoridades competentes, sino que introdujo una figura nueva, aplicable exclusivamente a quienes no contaban previamente con dicho reconocimiento. En respaldo de esta interpretación, cita la Circular 100-11 de 2015 del Departamento Administrativo de la Función Pública, la cual aclara que la nueva prima es excluyente, no derogatoria.
Refiere que la sentencia apelada incurre en una contradicción, al declarar la legalidad del acto demandado y, simultáneamente, advertir su inejecutabilidad, por lo que solicita que se revoque el inciso segundo del numeral primero de la parte resolutiva de la providencia y se declare que el Acuerdo No. 016 de 1958 conserva plena fuerza ejecutoria. 2.
El Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos de Santander – SINTRADEPSANTANDER13 manifiesta su inconformidad con la decisión del a quo de advertir la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo No. 016 de 1958, a pesar de haber declarado su legalidad. Afirma que dicha figura no fue solicitada por las partes ni hacía parte del objeto del proceso, por lo que el juez excedió su competencia al pronunciarse sobre un aspecto ajeno al litigio.
Expone que el acto fue expedido conforme al orden constitucional vigente en su momento, y que su validez no puede desconocerse con base en normas posteriores que no lo derogaron expresamente. Señala que el Decreto 2351 de 2014 introdujo 12 Expediente físico, folios 548-554 13 Expediente físico, folio 555-571 RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander un beneficio diferente, aplicable a quienes no recibían prima de servicios, sin eliminar reconocimientos salariales preexistentes.
Sostiene que el acuerdo ha sido aplicado de forma continua por la administración municipal y ha generado efectos económicos consolidados en favor de los empleados públicos, de manera que declarar su pérdida de fuerza ejecutoria sin una contradicción insalvable con el régimen vigente vulnera el principio de seguridad jurídica. Concluye que la sentencia apelada resulta contradictoria, al reconocer la validez del acto y simultáneamente afirmar que no puede ejecutarse, por lo que solicita revocar esa decisión. 3.
Las organizaciones sindicales SINTRAMUNICIPALES y ANDETT14 consideran que el a quo incurrió en un error al introducir, de manera oficiosa, un pronunciamiento sobre la pérdida de ejecutoriedad del Acuerdo No. 016 de 1958, cuando el objeto del proceso se limitaba a evaluar su validez jurídica en el marco de una acción de simple nulidad.
En tal sentido, precisan que el juez introduce una figura ajena al marco del medio de control de nulidad simple, sin que hubiera sido solicitada por las partes ni debatida dentro del proceso. Indican que el Decreto 2351 de 2014 creó una prima de servicios de naturaleza prestacional, dirigida a empleados territoriales que no la percibían, mientras que la prima consagrada en el Acuerdo de 1958 constituye un factor salarial, retributivo y excluyente de aquella.
Manifiestan que no se ha acreditado una derogatoria expresa ni un decaimiento normativo del acto acusado. Añaden que su legalidad no puede analizarse a la luz de disposiciones expedidas con posterioridad, ni desconocerse su aplicación reiterada a través de convenciones colectivas de trabajo suscritas con la administración municipal. Advierten que la sentencia vulnera principios como la seguridad jurídica, la favorabilidad y la irrenunciabilidad de los derechos adquiridos, por lo que, solicitan que se revoque el pronunciamiento sobre la pérdida de ejecutoriedad y se anule el proceso por la indebida integración del contradictorio, al no haberse vinculado al Concejo Municipal ni a las organizaciones sindicales directamente interesadas. 4.
Las organizaciones sindicales SUNET, ASTDEMP y ASERVIP15 así como los demás coadyuvantes que presentaron escritos sustancialmente iguales, afirman que el a quo excedió el alcance del medio de control de simple nulidad al declarar, oficiosamente, la pérdida de ejecutoriedad del Acuerdo No. 016 de 1958, sin que dicha cuestión hubiera sido invocada por la parte demandante ni hiciera parte del objeto del proceso.
Sostienen que el acto demandado fue proferido conforme a la Constitución de 1886, que atribuía a los concejos municipales la facultad para fijar escalas de remuneración. Señalan que la prima creada en dicho acuerdo tiene naturaleza salarial y que el Decreto 2351 de 2014 reguló una prima de servicios de carácter prestacional, por lo que no existe incompatibilidad ni derogatoria tácita entre ambas disposiciones.
Rechazan la tesis de pérdida de ejecutoriedad en sede judicial, al considerar que dicha figura solo puede operar en el ámbito administrativo o en el marco de una 14 Expediente físico, folios 571-601 15 Expediente físico, folios 656-686 RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander excepción dentro de un proceso ejecutivo, mas no como consecuencia del control abstracto de legalidad.
Advierten que la sentencia genera incertidumbre jurídica al introducir un análisis no debatido ni solicitado, que compromete derechos consolidados de los servidores públicos del municipio. Enfatizan que la prima establecida en el acuerdo ha sido reconocida y pagada de forma continua, y que su supresión vulneraría principios constitucionales como la favorabilidad, la progresividad y la irrenunciabilidad en materia laboral.
Solicitan, en consecuencia, que se revoque parcialmente la decisión apelada en cuanto declara la pérdida de ejecutoriedad del acto acusado, y que se confirme en lo demás. F. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 24 de enero de 202016 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y algunos coadyuvantes.
Luego, mediante auto del 31 de enero del mismo año17, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto de fondo, respectivamente. De esta etapa procesal, se destacan las siguientes intervenciones: 1. El Municipio de Bucaramanga18 reitera lo expuesto en su escrito de apelación. Insiste en que el juez de primera instancia incurrió en un error al declarar, oficiosamente, la pérdida de ejecutoriedad del Acuerdo No. 016 de 1958, a pesar de haber reconocido su validez.
Señala que dicha declaración excede el objeto del medio de control ejercido y solicita revocar parcialmente la sentencia apelada en ese aparte. 2. Los coadyuvantes19 reiteran que el Acuerdo No. 016 de 1958 fue expedido por autoridad competente y no presenta vicios de nulidad. Cuestionan que el a quo haya advertido oficiosamente su pérdida de ejecutoriedad, al considerar que ello excede el objeto de la acción de simple nulidad, razón por la cual solicitan que se revoque el inciso segundo del numeral primero de la sentencia de primera instancia. II.
CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial. B. Asunto previo: solicitud de nulidad por indebida integración del litisconsorcio Los coadyuvantes Sindicato Nacional de Trabajadores y Empleados Municipales y Distritales de Colombia Seccional Bucaramanga (SINTRAMUNICIPALES) y la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte (ANDETT) solicitaron la nulidad de lo actuado, por considerar que se configuró una vulneración al debido proceso y al derecho de defensa, al no haberse vinculado formalmente al Concejo de Bucaramanga ni a las organizaciones sindicales que representan a los trabajadores beneficiarios de la prima de servicios discutida, quienes, a su juicio, ostentan la calidad de litisconsortes necesarios. 16 Expediente físico, folio 780 17 Expediente físico, folio 790 18 Expediente físico, folios 811-814 19 Expediente físico, folios 800-810 RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Para la Sala, no se configura ninguna de las causales taxativas de nulidad previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso20, norma aplicable por remisión expresa del artículo 208 de la Ley 1437 de 2011.
Esta disposición establece que el proceso será nulo, en todo o en parte, únicamente en los eventos enunciados, entre ellos, cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas que deban ser citadas como parte21. En el presente caso, dicha causal no se estructura según las normas que regulan este proceso.
De conformidad con el artículo 171 del CPACA22, el juez debe admitir la demanda y ordenar su notificación a la parte demandada, que en el proceso de nulidad simple corresponde a la entidad que expide el acto demandado. En este caso, el acto impugnado fue expedido por el Concejo de Bucaramanga, corporación que no tiene capacidad para comparecer directamente al proceso, de modo que debe hacerlo a través del Municipio de Bucaramanga, por expresa disposición del artículo 159 del mismo estatuto23.
Dicho municipio fue debidamente notificado de la demanda y ha intervenido a lo largo del proceso en defensa de la legalidad del acto demandado. De otra parte, en el auto admisorio, el juzgado de primera instancia ordenó comunicar el aviso a la comunidad en los términos del artículo 171.5 del CPACA. Esto permitió la intervención de varios empleados del Municipio de Bucaramanga en calidad de coadyuvantes, así como la participación de diversas organizaciones sindicales, entre ellas las mismas que ahora promueven la nulidad.
De esta manera, se garantizó la posibilidad de intervención de la comunidad interesada en el resultado del proceso. La Sala no desconoce que, aunque la finalidad del proceso de nulidad simple es la defensa objetiva del ordenamiento jurídico y, por antonomasia, el acto impugnado es de carácter general, es posible que el juez identifique terceros con interés directo, esto es, «sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso», evento en el cual se deberá proceder a su vinculación, conforme a lo dispuesto en el artículo 171.3 del CPACA24.
Esta 20 ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.
Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.
Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. 21 Esta es la única causal que teóricamente podría encuadrar en los hechos planteados por los apelantes.
Por ello, no se analizan las demás, relacionadas con falta de jurisdicción o competencia funcional; la interrupción o suspensión del proceso; la representación procesal; violación de garantías durante el decreto o práctica de pruebas o la etapa de alegatos de conclusión, entre otros vicios. 22 ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: 1.
Que se notifique personalmente a la parte demandada y por Estado al actor. 2. Que se notifique personalmente al Ministerio Público. 3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso 4. Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que los reglamentos establezcan para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos.
El remanente, si existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice. En las acciones cuya pretensión sea exclusivamente la nulidad del acto demandado no habrá lugar al pago de gastos ordinarios del proceso. 5. Que cuando se demande la nulidad de un acto administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, se informe a esta de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, sin perjuicio de que el juez, cuando lo estime necesario, disponga simultáneamente la divulgación a través de otros medios de comunicación, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto demandado.
PARÁGRAFO transitorio. Mientras entra en funcionamiento o se habilita el sitio web de que trata el numeral 5 del presente artículo, el juez dispondrá de la publicación en el sitio web del Consejo de Estado o en otro medio de comunicación eficaz. 23 ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados ( ) Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal.
En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor. 24 Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: 1.
Que se notifique personalmente a la parte demandada y por Estado al actor. 2. Que se notifique personalmente al Ministerio Público.3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso. 4. Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que los reglamentos establezcan para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos (…). 5.
Que cuando se demande la nulidad de un acto RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander disposición es aplicable al medio de control de simple nulidad, dado que el legislador no estableció distinciones entre los diferentes medios de control respecto de la aplicación de esta norma.
Sin embargo, mientras el juez no cuente con elementos de juicio dentro del expediente que le permitan individualizar e identificar a algún tercero con interés directo, no está obligado a dar aplicación al artículo 171.3 del CPACA. Tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sede de tutela25, la obligación de vincular a terceros interesados no es absoluta, sino que depende de que dichos sujetos puedan ser identificados a partir de los documentos y demás piezas que conforman el proceso, regla que, por analogía, aplica a cualquier proceso judicial.
Según la Corte, «debe constar de manera expresa o desprenderse del expediente la existencia del tercero o terceros interesados. No se le puede exigir al juez de tutela [ni al ordinario] el cumplimiento de obligaciones como la notificación de terceros cuyo conocimiento no es deducible de los documentos que conforman el expediente. Tal carga es desproporcionada e irrazonable.
Sólo en el momento en que el juez constata la omisión de vinculación de una persona que se verá afectada con los resultados del proceso debe actuar en consecuencia, ordenando su vinculación». En la solicitud de nulidad se afirma, de forma genérica, que no se convocó a otras organizaciones sindicales, sin identificar cuáles ni justificar por qué su comparecencia sería indispensable para adoptar una decisión de fondo.
Por el contrario, las organizaciones sindicales que representan a los empleados del ente territorial intervinieron desde la primera instancia, lo que descarta cualquier vulneración de sus derechos. En cuanto a la falta de integración del litisconsorcio necesario, el artículo 61 del Código General del Proceso establece que este fenómeno procesal se presenta cuando el proceso versa sobre relaciones o actos jurídicos que, por su naturaleza o por mandato legal, deban resolverse de manera uniforme, y no sea posible adoptar una decisión de fondo sin la comparecencia de todas las personas que sean sujetos de dichas relaciones o que hayan intervenido en los actos correspondientes.
Esta hipótesis no se configura en el caso que ocupa la atención de la Sala, toda vez que se trata de un proceso de simple nulidad orientado exclusivamente a controlar la legalidad de un acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, mediante el cual se reconoció una prima de servicios a favor de los empleados del nivel territorial.
Al tratarse de un acto de carácter general, es decir, de contenido abstracto -con características generales- dirigido a un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas asuman26, no es exigible la vinculación de sus eventuales destinatarios -entre ellos, sindicatos o empleados de la administración- pues no puede predicarse respecto de ellos una relación jurídica individualizada ni su intervención directa en la expedición del acto.
En consecuencia, se insiste, el único legitimado por pasiva es el ente que profirió el acto, esto es, el Municipio de Bucaramanga. En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que, en el medio de control de nulidad, el litisconsorcio necesario se configura únicamente administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, se informe a esta de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, sin perjuicio de que el juez, cuando lo estime necesario, disponga simultáneamente la divulgación a través de otros medios de comunicación, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto demandado. 25 Auto 344 de 2006 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 28 de agosto de 2013, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-28-000-2013-00017-00;
Sección Segunda, Subsección A, auto del 19 de septiembre de 2023, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad. 11001-03-25-000-2022- 00348- 00 (2832-2022) RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander respecto de los sujetos que intervinieron directamente en la expedición del acto administrativo acusado.
Así lo precisó la Sección Primera en sentencia del 15 de febrero de 2018, al indicar que «no integrarán el litisconsorcio necesario por pasiva […] los sujetos que, por diversas situaciones, intervinieron en el trámite pero no en la expedición del acto demandado, como tampoco los sujetos que deben ejecutar o cumplir o exigir el cumplimiento de lo ordenado o dispuesto en el mismo»27.
En conclusión, no resultaba exigible la vinculación de personas u organizaciones sindicales indeterminadas, ni era posible integrar el contradictorio con el Concejo de Bucaramanga, en tanto carece de capacidad para ser parte del proceso y debe ser representado a través del Municipio de Bucaramanga, como efectivamente ocurrió. Por lo anterior, se negará la solicitud de nulidad presentada.
C. El problema jurídico y su resolución De conformidad con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, y con fundamento en los principios de congruencia y no reformatio in pejus desarrollados ampliamente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el Tribunal no declarará la nulidad del acto acusado, comoquiera que esta pretensión fue negada en primera instancia y la decisión no fue apelada por el demandante28.
Sin embargo, para desatar la apelación, la Sala estima necesario pronunciarse sobre la legalidad del acto, su derogatoria tácita y su pérdida de fuerza ejecutoria. Con estas precisiones, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Se debe revocar el inciso segundo del numeral primero de la sentencia apelada que «advierte» sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo No. 016 de 1958, expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, que creó una prima de servicios a favor de los empleados del municipio y de sus entidades descentralizadas? Tesis: Sí Fundamento jurídico: La pretensión de nulidad del Acuerdo No. 016 de 1958 se fundamentó en la falta de competencia del Concejo Municipal para establecer prestaciones sociales bajo la Constitución de 1886, así como en la inconstitucionalidad sobreviniente y la pérdida de fuerza ejecutoria del acto, como consecuencia de la expedición de un régimen legal posterior que reguló de forma expresa la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial.
En esa medida, el juez debía examinar tanto la legalidad del acto conforme a las normas constitucionales y legales vigentes al momento de su expedición, como la incidencia del nuevo régimen legal -adoptado mediante un decreto nacional bajo un nuevo orden constitucional- en la validez o vigencia del acto. Sin embargo, aunque el análisis de la vigencia del acto era necesario, el juez no estaba facultado para declarar expresamente su pérdida de fuerza ejecutoria, como lo hizo al «advertir» sobre dicho fenómeno. Esta atribución corresponde exclusivamente a la administración. En cuanto al argumento de la apelación que sostiene que la «advertencia» sobre la pérdida de fuerza ejecutoria debe revocarse porque el acto acusado fue adoptado 27 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 15 de febrero de 2018, CP.
Hernando Sánchez Sánchez, rad. 11001-03-24-000-2014- 00573-00. En dicha providencia, la Corporación señaló: «[e]l litisconsorcio necesario por pasiva, en el marco de las demandas que se presenten en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad, estará conformado por las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que intervinieron en la autoría o expedición del acto administrativo -capacidad para ser parte-, las cuales actuarán en el proceso judicial por intermedio de la persona de mayor jerarquía de cada entidad que expido el acto -representación-». 28 Conforme a los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia se limita al asunto decidido, al objeto del recurso y a las razones de la impugnación. El Consejo de Estado ha reiterado que el recurso debe fundamentarse en cargos concretos contra la decisión apelada.
En virtud del principio de congruencia, el juez solo puede pronunciarse sobre lo pedido, probado y excepcionado, y debe abstenerse de emitir decisiones extra, ultra o infra petita, salvo que justifique expresamente la omisión o limitación. RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander por una autoridad competente bajo la Constitución de 1886 y no se acreditó una contradicción insalvable con el marco constitucional actual, la Sala lo desestima.
En primer lugar, no es cierto que el acto haya sido adoptado conforme a la Constitución de 1886 y sus reformas para el año 1958; en segundo lugar, como lo indicó el a quo, el acto perdió fuerza ejecutoria a partir de la expedición del Decreto Nacional No. 2351 de 2014. Este decreto unificó el régimen de prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial, en consonancia con lo previsto para los servidores del orden nacional en el Decreto Ley 1042 de 1978.
Dicha normativa no otorgó competencia a las entidades territoriales para fijar condiciones prestacionales propias ni admitió la subsistencia de disposiciones locales como las contenidas en el acuerdo acusado, pues la materia fue objeto de regulación integral y exclusiva por normas superiores. En consecuencia, el Acuerdo No. 016 de 1958, mediante el cual el Concejo Municipal de Bucaramanga creó una prima de servicios, perdió fuerza ejecutoria por derogatoria tácita, dada la expedición de disposiciones posteriores de carácter general que regularon íntegramente la materia.
Para sustentar la tesis planteada, la Sala: (i) examinará el régimen constitucional, legal y reglamentario aplicable a las prestaciones de los empleados públicos, en especial lo relativo a la prima de servicios y a la competencia normativa de las entidades territoriales; (ii) precisará el alcance de la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria prevista en el artículo 91 del CPACA, con énfasis en la causal de pérdida de vigencia por derogatoria tácita;
(iii) establecerá la naturaleza jurídica de la prima creada mediante el Acuerdo No. 016 de 1958 y la incompetencia del Concejo Municipal para reconocer prestaciones sociales; y (iv) confrontará el contenido del acuerdo acusado con la normativa posterior, para demostrar que dicho acto perdió fuerza ejecutoria como resultado de la regulación integral de la materia por el legislador, en ejercicio de su competencia exclusiva.
D. Marco jurídico 1. Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Evolución Normativa La competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos ha sido objeto de diversas reformas constitucionales, desde la Constitución de 1886 hasta la vigente de 1991, así como de desarrollos normativos posteriores que definieron el reparto de funciones entre el Congreso de la República, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales.
A continuación, se expone su evolución normativa bajo el marco de ambas Constituciones: 1.1. Competencias durante la vigencia de la Constitución de 1886 El artículo 76, numeral 729, de la Constitución de 1886 consagraba la competencia del Congreso de la República para crear empleos públicos y fijar «sus dotaciones». A su vez, el artículo 18730 ibidem autorizaba a las asambleas departamentales para ejercer, además de sus atribuciones propias, «otras funciones por autorización del Congreso».
Este marco fue complementado por el Acto Legislativo No. 3 de 1910, que en su artículo 54, numeral 531, facultó a las asambleas departamentales para «fija[r] el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos». 29 Artículo 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. 1. Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus respectivas dotaciones; 30 Artículo 187.- Las Asambleas departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso. 31 Artículo 54.
Corresponde a las Asambleas: ( ) 5.° La creación y supresión de Circuitos de Notaría y de Registro y la fijación del número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos; RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Posteriormente, la Ley 4ª de 1913 reiteró estas competencias y otorgó atribuciones similares a los concejos municipales, en particular, las de «crear empleados para el servicio municipal, señalarles sus atribuciones, duración y remuneración, sin contravenir a las leyes y ordenanzas»32.
Por su parte, el Acto Legislativo No. 1 de 194533 ratificó el anterior esquema normativo, de modo que mantuvo la competencia del Congreso relacionada con la autorización a las asambleas departamentales para fijar los sueldos de los empleados territoriales. En este contexto, las asambleas y concejos ejercían competencias para fijar el sueldo o la remuneración de los empleados públicos, sin que estuviera reservada de manera exclusiva al legislador.
Cosa distinta ocurría frente al régimen prestacional, pues el artículo 22 de la Ley 6ª de 194534 asignó al Gobierno Nacional la facultad de establecer las prestaciones sociales a las que tenían derecho los empleados públicos territoriales. Esta interpretación fue acogida por el Consejo de Estado, al precisar que dicha competencia correspondía de forma exclusiva al nivel central, de manera que las entidades territoriales no estaban habilitadas para crear prestaciones sociales 35.
Fue en este contexto normativo que el Concejo de Bucaramanga expidió el acto acusado -Acuerdo No. 016 de 1958- mediante el cual creó una prima de servicios a favor de los empleados del municipio y de sus entidades descentralizadas. Con posterioridad al acto acusado, el Acto Legislativo No. 1 de 1968 reformó los artículos 7636, 12037 y 18738 de la Constitución de 1886, con el fin de asignar al Congreso la competencia exclusiva para «fijar las escalas de remuneración y el régimen de prestaciones sociales».
Las asambleas departamentales, por su parte, conservaron una competencia residual circunscrita a la definición de las escalas salariales, siempre dentro de los parámetros del legislador y el Gobierno Nacional, y quedaron desprovistas de las facultades para fijar directamente los sueldos o crear prestaciones sociales39. 1.2. Competencias en vigencia de la Constitución Política de 1991 La Constitución de 1991 estableció una competencia compartida entre el Congreso y el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
El artículo 150, numeral 19, literal e), otorga al Congreso la facultad de 32 ARTÍCULO 169. Son atribuciones de los concejos. 4. Crear empleados para el servicio municipal, señalarles sus atribuciones, duración y remuneración, sin contravenir a las leyes y ordenanzas, salvo el caso previsto en el artículo 154, en el cual el nombramiento del empleado que haya de desempeñar las funciones de tesorero o de recaudador de hacienda corresponde al empleado que deba hacer este último, conforme a la legislación del respectivo departamento; 33 ARTÍCULO 169.
Son atribuciones de los concejos. 4. Crear empleados para el servicio municipal, señalarles sus atribuciones, duración y remuneración, sin contravenir a las leyes y ordenanzas, salvo el caso previsto en el artículo 154, en el cual el nombramiento del empleado que haya de desempeñar las funciones de tesorero o de recaudador de hacienda corresponde al empleado que deba hacer este último, conforme a la legislación del respectivo departamento; 34 ARTÍCULO 22.- El Gobierno, teniendo en cuenta la condición económica de los respectivos Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios, señalará por medio de decreto las prestaciones que hayan de pagar a los empleados y obreros correspondientes. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 24 de mayo de 2012, CP.
Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, rads. 15001-23-31-000-2006-03008-01(1631-10). El Consejo de Estado señala expresamente: «ni antes ni ahora existe disposición que faculte a las entidades territoriales para establecer las prestaciones sociales de los empleados públicos del orden nacional, seccional y local, pues dicha atribución corresponde al Gobierno Nacional conforme a la Ley Marco que expida el Congreso». 36 ARTÍCULO 11.
El Artículo 76 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde al Congreso hacer las leyes. 9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales. 37 ARTÍCULO 41.
El Artículo 120 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa: 21. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9º del Artículo 76.
El Gobierno no podrá crear a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iníciales. 38 ARTÍCULO 57. El Artículo 187 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: 5. Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A sentencia del 10 de julio de 2008, CP.
Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, rad. 15001- 23-31-000-2002-02573-01(2481-07); Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 15 de diciembre de 2011, CP. Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad. 68001-23-15-000-2001-02652-02(1076-11). Según la jurisprudencia, a partir de esta reforma, las entidades territoriales conservaron una competencia residual, limitada a la definición de escalas de remuneración, sin facultades para fijar directamente asignaciones salariales o crear prestaciones sociales.
Toda actuación en esta materia debía ajustarse a los parámetros fijados por el legislador y el Gobierno Nacional. RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander «dictar normas generales», mientras que el Gobierno debe desarrollar la regulación conforme a esos lineamientos40.
En cuanto a las entidades territoriales, el artículo 313, numeral 641, dispone que los concejos municipales podrán «determinar la estructura de la administración municipal y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos», y el artículo 315, numeral 742, faculta a los alcaldes para «fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes».
No obstante, dichas atribuciones se deben ejercer sin desbordar la competencia exclusiva del Congreso de la República, a quien corresponde fijar, mediante parámetros generales, el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que «la competencia para crear o modificar prestaciones sociales de los servidores del Estado a nivel nacional, departamental o municipal solo puede ser ejercida por el Congreso o el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias»43.
En desarrollo de esta atribución, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual se establecieron los criterios generales que debe observar el Gobierno Nacional al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Con fundamento en dicha ley, el Gobierno profirió el Decreto 1919 de 2002, que extendió a los empleados del nivel territorial el mismo régimen prestacional aplicable a los servidores de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con base en los factores definidos expresamente en esa normativa44.
De este modo, en el marco de la Constitución de 1991 y su desarrollo legislativo, las entidades territoriales no tienen competencia para crear prestaciones sociales ni establecer factores salariales de manera autónoma. Su potestad normativa se limita a fijar escalas de remuneración conforme a los criterios y restricciones definidos por el legislador y el Gobierno Nacional. 2.
Distinción entre salario y prestación social en el ordenamiento jurídico colombiano El legislador ha diferenciado y definido los conceptos de salario y prestación social, distinción que resulta fundamental para evaluar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales las corporaciones territoriales reconocen emolumentos a los empleados públicos.
Para la fecha en que se expidió el acto acusado -y aún en la actualidad- esta materia ha estado regulada por el legislador en el Código Sustantivo del Trabajo. El texto original de los artículos 127 y 128 disponía:
ARTICULO 127. ELEMENTOS INTEGRANTES. Constituye salario no sólo la remuneración fija u ordinaria, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie y que implique retribución de servicios, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como las primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, 40 ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; 41 ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos: ( ) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 42 ARTICULO 315.
Son atribuciones del alcalde: 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Sentencia de 10 de julio de 2008, Radicación Nº 15001 23 31 000 2002 02573 01 (2481-07), Actor: Ricardo Nel Ayala Becerra.
Ver también el Concepto No. 1518, con ponencia de la Dra. Susana Montes de Echeverri 44ARTÍCULO 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas comisiones o participación de utilidades.
ARTICULO 128. PAGOS QUE NO CONSTITUYEN SALARIOS. No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del patrono, como las primas, bonificaciones y gratificaciones ocasionales, y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para subvenir a sus necesidades, ni para enriquecer su patrimonio sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes, ni tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX.
Esta última norma dispone expresamente que las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX no constituyen salario. La prima de servicios está regulada en los artículos 306 y 307, los cuales hacen parte del título IX del Código Sustantivo del Trabajo. En consecuencia, dichas disposiciones excluyen expresamente la posibilidad de considerar la prima de servicios como salario.
La Sala ahondará sobre este punto más adelante. Por ahora, importa señalar que, con base en las referidas disposiciones, la jurisprudencia ha hecho algunas precisiones sobre los conceptos de salario y prestación social. En primer lugar, el salario tiene carácter retributivo ya que se compone de todas las sumas que el trabajador recibe como contraprestación directa por el servicio prestado, cualquiera que sea su denominación45, mientras que las prestaciones sociales tienen una finalidad protectora, toda vez que fueron establecidas para cubrir «los riesgos o infortunios a que se puede ver enfrentado el trabajador»46.
Entre las contingencias amparadas se encuentran, entre otras, la vejez (pensión), la enfermedad (afiliación al sistema de salud) y la capacidad para laborar (vacaciones)47. Tanto el Consejo de Estado48 como la Corte Suprema de Justicia49 coinciden en esta diferenciación conceptual, al señalar que el salario constituye una 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 21 de junio de 1996, rad. 938, magistrado ponente: Javier Henao Hidrón;
Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de octubre de 2011, Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, rad. 52001-23-31-000-2003- 00451- 01(1016-09). La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al precisar el concepto de salario, expresó que “(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo”.
En otro concepto concretó que es “todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual”, lo cual es importante tratándose de relaciones laborales de tipo legal y reglamentaria, “pues para el empleado público, todo pago de NATURALEZA salarial, es decir, retributivo, habitual y que constituye parte del ingreso personal, debe considerarse salario para todos los efectos laborales (…) 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 21 d e junio de 1996, radicación 938, magistrado ponente: Javier Henao Hidrón. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de marzo de 2016, William Hernández Gómez rad. 15001-23-31-000- 2004-03001-01(1027-08) 48 Ver sentencias del Consejo de Estado Sección Segunda, CP.
Gerardo Arenas Monsalve del 30 de enero de 2014, rad. expediente 05001- 23-31-000-2004-05402-01(2085-10); del 10 de julio de 2008, CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren rad. 15001-23-31-000-2002-02573- 01(2481-07); sentencia del 5 de agosto de 2010, CP. Luis Rafael Vergara Quintero, rad. 05001-23-31-000-1998-00307- 01(4935-05). Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consulta No. 1760 del 10 de agosto de 2006.
MP. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. El Consejo de Estado ha precisado que el criterio para distinguir entre salario y prestaciones sociales radica en el carácter individual y retributivo del primero, frente al contenido asistencial y general de las segundas. Así, ha señalado: «El salario se constituye frente a casos particulares y concretos atendiendo factor objetivo o subjetivo y en algunos casos, los dos.
Cuando se refiere al factor objetivo, el salario se establece según la responsabilidad y/o complejidad del cargo o empleo. Si es por el subjetivo, se atienden circunstancias tales como la capacidad, nivel académico o experiencia del empleado./ Las prestaciones sociales por el contrario, no se reconocen por criterios particulares y concretos, sino por aspectos generales dado que se conceden en relación con todos los trabajadores o un grupo considerable de ellos./ El salario es una retribución habitual y periódica por los servicios realizados./ Las prestaciones sociales en cambio buscan cubrir los riesgos, necesidades o contingencias del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma; es un mecanismo protector conforme a las causas productoras de las necesidades.» El concepto también ha sido abordado en el Concepto No. 1393 del 18 de julio de 2002, en el que el Consejo de Estado explicó que el salario «aparece ( ) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador», y citó el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual «constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones». 49 Sentencia citada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de diciembre de 2022, CP.
Gabriel Valbuena Hernández, rad. 15001-23-33-000-2016-00659-01 (1155-2018): Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia de 12 de febrero de 1993, MP. Hugo Suescún Pujols expediente 5481. Ver entre otras las sentencias 8347 del 30 de mayo de 1996, 30745 del 19 de agosto de 2009, 36108 del 25 de junio de 2009. El concepto de salario también ha sido desarrollado por la Corte Suprema de Justicia, que ha definido las prestaciones sociales como: «aquello que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la Ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono; para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma».
El concepto de prestaciones sociales lo ha explicado de la siguiente manera: «Entendiéndose las “prestaciones sociales” como el mecanismo de seguridad social ideado por el legislador para cubrir los riesgos que afectan el desempleo, la salud, y la vida del trabajador, resulta apenas lógico que cualquier otro régimen, legal o convencional, orientado a amparar estas contingencias constituirá igualmente una prestación social, en la misma forma que lo son las sumas de dinero o los beneficios que se reconocen por razón del accidente de trabajo, la enfermedad RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander remuneración periódica por los servicios prestados, mientras que las prestaciones sociales tienen por objeto garantizar condiciones mínimas de estabilidad y bienestar durante la relación laboral.
Por ello, al momento de regular los derechos de los empleados públicos, las autoridades competentes deben diferenciar con claridad ambos conceptos, con base en su naturaleza jurídica y en la finalidad que cada uno cumple. El salario atiende condiciones particulares y concretas, y se determina con base en factores objetivos, como la complejidad y responsabilidad del cargo, o subjetivos, relacionados con la formación, experiencia o calidades del empleado50.
Las prestaciones sociales, por el contrario, obedecen a criterios generales que amparan a la totalidad o a un grupo significativo de trabajadores, sin que representen contraprestación directa por el trabajo realizado51. Estas definiciones desarrolladas por la jurisprudencia resultan útiles para interpretar aquellas normas que consagran un emolumento sin precisar expresamente si tiene naturaleza salarial o prestacional.
Sin embargo, en criterio de este Tribunal, tales definiciones no pueden ser invocadas para realizar interpretaciones contra legem, es decir, en contravía del texto literal de la ley y de su sentido ordinario52. Asimismo, no resulta constitucionalmente admisible acudir a construcciones jurisprudenciales para desconocer los efectos de una sentencia de constitucionalidad en la que la Corte Constitucional haya declarado exequible una norma que, de manera expresa, excluye el carácter salarial de un determinado emolumento53. 3.
Naturaleza prestacional de la prima de servicios en la fecha de expedición del acuerdo demandado El legislador, en el artículo 306 del Código Sustantivo del Trabajo54, incorporado mediante el Decreto Ley 2663 de 1950 -vigente para la época en que se expidió el acto acusado-, creó la prima de servicios a cargo de las empresas con carácter permanente y en favor de sus trabajadores, con el fin de sustituir la participación de utilidades que hasta ese momento había sido objeto de múltiples conflictos laborales.
Esta prima equivalía a un mes de salario, pagadero en dos quincenas (una a finales de junio y otra a principios de diciembre) en el caso de empresas con un capital superior a $200.000. Para aquellas cuyo capital fuera inferior a dicha suma, la obligación se reducía a quince días de salario, distribuidos en dos semanas, bajo las mismas condiciones.
En el artículo 307 siguiente se dispuso expresamente que, bajo ninguna circunstancia, la prima de servicios constituiría salario:
ARTICULO 307. CARÁCTER JURÍDICO. La prima anual no es salario, ni se computará como factor del salario en ningún caso. profesional o común, la maternidad, los gastos de entierro, el auxilio de cesantía, las pensiones de jubilación o vejez, las pensiones de viudez, orfandad e invalidez, garantías todas que no obstante su distinta finalidad específica se agrupan dentro del género de las “prestaciones sociales” porque están dirigidas a cubrir riesgos laborales». 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de marzo de 2016, CP.
William Hernández Gómez, rad. 15001-23-31- 000-2004-03001-01(1027-08) 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 30 de enero de 2014, CP. Gerardo Arenas Monsalve, rad. expediente 05001-23-31-000- 2004-05402-01(2085-10). 52 Código Civil. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.
Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. 53 Sobre la fuerza vinculante de las sentencias de constitucionalidad, pueden analizarse las sentencias C-836 de 2001 y C-634 de 2011. 54 Antes de la modificación introducida por la Ley 1788 de 2016, su contenido disponía lo siguiente:
ARTÍCULO 306. PRINCIPIO GENERAL. 1. Toda empresa de carácter permanente está obligada a pagar a cada uno de sus trabajadores, excepto a los ocasionales o transitorios, como prestación especial, una prima de servicios, así: a). Las de capital de doscientos mil pesos ($200.000) o superior, un mes de salario pagadero por semestres del calendario, en la siguiente forma: una quincena el último día de junio y otra quincena en los primeros veinte días de diciembre, a quienes hubieren trabajado o trabajaren todo el respectivo semestre, o proporcionalmente al tiempo trabajado, siempre que hubieren servido por lo menos la mitad del semestre respectivo y no hubieren sido despedidos por justa causa, y b).
Las de capital menor de doscientos mil pesos ($200.000), quince (15) días de salario, pagadero en la siguiente forma: una semana el último día de junio y otra semana en los primeros veinte (20) días de diciembre, pagadero por semestres del calendario, a quienes hubieren trabajado o trabajaren todo el respectivo semestre; o proporcionalmente al tiempo trabajado.
Siempre que hubieren servido por lo menos la mitad del semestre respectivo y no hubieren sido despedidos por justa causa. 2. Esta prima de servicios sustituye la participación de utilidades y la prima de beneficios que estableció la legislación anterior. RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En relación con la naturaleza jurídica de esta prestación, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-710 de 199655, al estudiar la constitucionalidad de varios artículos del Código Sustantivo del Trabajo, entre ellos el 307, sostuvo lo siguiente: La prima de servicios se introdujo para sustituir la obligación que tenían los patronos de dar a sus trabajadores una participación en las utilidades de la empresa.
El pago de utilidades se había convertido en uno de los conflictos constantes entre patronos y trabajadores, de manera que el legislador se ideó una forma alternativa de permitir al trabajador recibir una suma determinada de dinero, que, en cierta forma, represente su participación en las utilidades de la empresa. La misma génesis de esta prima especial, explica porque ella no puede ser considerada como salario.
Primero, porque no todo patrono está obligado a pagarla. Sólo lo están, aquellos que tenga el carácter de empresa. Segundo, porque su monto no representa una retribución directa del servicio del trabajador. El valor de esta prima, está determinado por el capital de la empresa. El elemento esencial para determinar la naturaleza salarial de ciertas sumas que recibe el trabajador, es si ellas tienen por fin retribuir la labor prestada por el trabajador.
Carácter retributivo del que carece la prima anual de servicios, pues su creación por parte del legislador, tuvo una finalidad distinta a la señalada. De lo anterior se colige que, para el año 1958, fecha en que se expidió el acto acusado, la prima de servicios era una prestación social, no un factor salarial como lo plantean los apelantes.
Dos décadas después, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las competencias asignadas al legislador y al Gobierno Nacional mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1968, expidió el Decreto Ley 1042 de 1978, mediante el cual estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos del orden nacional, y fijó las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos, entre otras disposiciones.
En dicha normativa se reguló la prima de servicios como un componente adicional de carácter salarial56. Según el artículo 5857 del mencionado decreto, esta prima equivale a quince días de remuneración anual y debe pagarse dentro de los primeros quince días del mes de julio de cada año. Esta disposición no se aplica a los funcionarios que, con anterioridad a su expedición, ya hubieran tenido reconocido este concepto, independientemente de la denominación que se le hubiese asignado.
Posteriormente, el Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional a los servidores del nivel territorial comprendidos en su ámbito de aplicación. Como resultado de los acuerdos suscritos en el marco de la negociación colectiva con las organizaciones sindicales en 2013 y del proceso de armonización normativa entre los niveles nacional y territorial, el Gobierno Nacional consideró procedente regular la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial en términos equivalentes a los previstos en el Decreto Ley 1042 de 1978.
En consecuencia, se expidió el Decreto 2351 de 201458, que reconoció a partir de 2015 el derecho de los empleados públicos del orden territorial a percibir la prima de servicios regulada en el Decreto Ley 1042 de 1978, en los mismos términos y condiciones allí establecidos. Asimismo, derogó las disposiciones que le fueran contrarias. 55 Corte Constitucional, sentencia de constitucionalidad, MP.
Jorge Arango Mejía 56 ARTÍCULO 42. De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. f. La prima de servicio. 57 ARTÍCULO 58.
La prima de servicio. Los funcionarios a quienes se aplica el presente Decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año. Esta prima no se regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta contraprestación cualquiera que sea su nombre. 58 ARTÍCULO 1°.
Todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho, a partir de 2015, a percibir la prima de servicios de que trata el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander El decreto en comento dispuso: Artículo 1°.
Todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho, a partir de, 2015, a percibir la prima de servicios de que trata el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan.
Parágrafo. El personal docente se regirá en materia de prima de servicios por lo consagrado en el Decreto 1545 de 2013 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Artículo 2°. La prima de servicios de que trata el presente decreto se liquidará sobre los factores de salario que se determinan a continuación: a) La asignación básica mensual correspondiente al cargo que desempeña el empleado al momento de su causación. b) El auxilio de transporte. e) El subsidio de alimentación. Parágrafo.
El auxilio de transporte y el subsidio de alimentación constituirán factor para la liquidación de la prima de servicios cuando el empleado los perciba. Artículo 3°. La prima de servicios que se crea en el presente decreto es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación. Artículo 4°.
Ninguna autoridad territorial podrá modificar el presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Artículo 5°. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional.
Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. Artículo 6°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos números 1467, 1468 y 1469 de 2014. 4. Pérdida de fuerza ejecutoria por derogatoria tácita La pérdida de fuerza ejecutoria constituye una modalidad de extinción de los efectos de los actos administrativos regulada en el artículo 91 del CPACA59.
Según esta disposición normativa, un acto administrativo en firme pierde su obligatoriedad cuando se presenta alguna de las siguientes causales: (i) suspensión provisional por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; (ii) desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho; (iii) incumplimiento de la ejecución durante cinco años;
(iv) cumplimiento de la condición resolutoria; y (v) pérdida de vigencia. En lo relativo a esta última causal -pérdida de vigencia-, el artículo 3º de la Ley 153 de 188760 dispone que se entiende derogada una disposición legal «por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería».
A su vez, el artículo 7161 del Código Civil precisa 59 ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. 60 ARTÍCULO 3.Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería. 61 ARTÍCULO 71. <CLASES DE DEROGACION>.
La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander que «la derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita», y que esta última tiene lugar «cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior».
Sobre este punto, la Sala de Consulta y Servicio Civil62 precisó que la derogatoria expresa se presenta cuando una nueva disposición suprime de forma explícita una norma anterior, mientras que la derogatoria tácita opera por incompatibilidad material. En ese sentido, sostuvo: En este orden de ideas, en cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia, el ordenamiento positivo distingue entre la derogatoria expresa y la derogatoria tácita.
La primera se produce cuando explícitamente una nueva disposición suprime formalmente a una anterior; mientras que, la segunda, supone la existencia de una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria orgánica, en algunas ocasiones identificada como una expresión de derogatoria tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos casos en que es promulgada una regulación integral sobre una materia a la que se refiere una disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos63.
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido que la derogatoria tácita «ocurre cuando la nueva ley regula un determinado hecho o fenómeno de manera diferente a la ley anterior, sin señalar expresamente qué disposiciones quedan sin efectos, lo que implica que sólo pierden vigencia aquellas que sean incompatibles con la nueva regulación»64.
Adicionalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha aclarado que, cuando una norma posterior regula de manera integral una materia previamente regulada por normas inferiores, se produce ipso iure la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos anteriores. En palabras de esa corporación, «[l]a derogatoria o modificación de una norma legal conlleva la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que la reglamentaban»65.
A juicio de este Tribunal, la regla anterior aplica a los actos administrativos mediante los cuales las autoridades territoriales crean prestaciones sociales, de modo que estos pierden fuerza ejecutoria automáticamente66 por efecto de la derogatoria tácita, al ser incompatibles con disposiciones superiores posteriores que regulan de manera integral y excluyente el mismo asunto.
De esta manera, no se comparte la tesis planteada en la Circular Externa 100-11 de 2015 del DAFP67, la cual resulta contraria a la jurisprudencia aplicable, además que carece de fuerza vinculante68. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial. 62 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 2 de diciembre de 2015, CP.
William Zambrano Cetina, rad. 11001-03- 06-000-2015-00127-00 (P 0003). 63 Existe una tercera forma de derogatoria reconocida tanto por la jurisprudencia como por la doctrina, identificada en ocasiones como una modalidad de la derogatoria tácita y, en otras, como una categoría autónoma. Se trata de la derogatoria orgánica, la cual se configura cuando una nueva disposición regula de forma integral una materia previamente cubierta por otra, aun cuando no exista incompatibilidad entre sus contenidos normativos.
Sobre este punto, la Corte Constitucional, en sentencia C-229 del 21 de abril de 2015, señaló: «Sea de ello lo que fuere, lo evidente es que hay que suponer que la nueva ley realiza una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecuada a la vida social de la época y que por tanto responde mejor al ideal de justicia, ideal y necesidad éstos (sic) que tornan urgente la aplicación de la nueva ley; aplicación que por lo mismo debe ser lo más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva.
“Es un principio universalmente reconocido que cuando un legislador emite dos voluntades diversas, la más reciente prevalece”». 64 Corte Constitucional sentencia C-668 de 2014, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez 65 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 18 de diciembre de 2020, CP. Germán Alberto Bula Escobar, rad. 11001- 03-06-000-2020-00205-00 (2455). 66 Sobre esta característica del fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, puede analizarse: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, sentencia del 11 de abril de 2018, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER, Rad. 11001-03- 25-000-2012-00209-00(0828-12).
En esta se cita a su vez la sentencia T-152 de 2009 de la Corte Constitucional. 67 La circular señala: «Mediante el Decreto 2351 de 2014 se reguló la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial, la cual es incompatible con cualquier otra prima o elemento salarial que se esté reconociendo por igual concepto o que remunere lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación. Es de anotar que la prima de servicios establecida en el Decreto 2351 de 2014 no deroga ni revoca las primas equivalentes preexistentes de igual naturaleza a la allí establecida, las cuales siguen produciendo efectos, mientras no sean anuladas o suspendidas por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, simplemente las hace excluyentes». 68 Esta circular no es obligatoria conforme al art. 28 del CPACA.
En cambio, sí es vinculante el precedente del h. Consejo de Estado, como reiteradamente lo ha señalado esa corporación y lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011, al analizar la RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que los actos expedidos por concejos y asambleas pierden fuerza ejecutoria cuando reformas constitucionales o legales posteriores les privan de sustento normativo.
En este sentido, en reiterada jurisprudencia69, al revisar acuerdos y ordenanzas que reconocieron factores salariales como primas y sobresueldos en vigencia de la Constitución de 1886, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha concluido que dichos actos pierden ejecutoriedad, bien por decaimiento, cuando desaparecen sus fundamentos de derecho, o por derogatoria tácita, cuando la materia es asumida de manera integral por el legislador y el Gobierno, en ejercicio de sus competencias.
E. Análisis de las pruebas Se encuentra demostrado en el expediente que mediante Acuerdo No. 016 del 18 de diciembre de 1958, el Concejo del Municipio de Bucaramanga creó, a favor de los empleados del ente territorial central y de sus entidades descentralizadas, una prima de servicios anual equivalente a un mes de «sueldo o jornal»70.
El contenido del acuerdo es el siguiente: CONCEJO MUNICIPAL ACUERDO NÚMERO 16 DE 1958 (Dic.18) Por el cual se crea la Prima de Servicio para los Trabajadores Municipales. EL CONCEJO MUNICIPAL DE BUCARAMANGA, en uso de sus atribuciones legales, constitucionalidad del art. 10 del CPACA. Asimismo, el Consejo de Estado ha sostenido que este tipo de circulares no tiene efectos normativos obligatorios, pues se limitan a orientar la actuación administrativa sin sustituir el juicio de legalidad que corresponde a los jueces.
Ver sentencias del Consejo de Estado: Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de marzo de 2013, CP. Gerardo Arenas Monsalve, rad. 08001-23- 31-000-2010-00135-01 (1575-12); Sección Primera, sentencia del 15 de julio de 2021, CP. Hernando Sánchez Sánchez, rad. 11001-03-24-000- 2011-00142-00; Sección Cuarta, sentencia del 31 de octubre de 2024, CP.
Milton Chaves García, rad. 11001-03-24-000-2022-00387-00 (27678), entre otras. 69 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de mayo de 2022, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez rad. 25000-23-25- 000-2010-00909-02. Se demandó el artículo 5 de la Ordenanza 13 de 1947 de la Asamblea de Cundinamarca, que otorgaba un sobresueldo del 20 % a empleados y obreros con más de veinte años de servicio.
El Consejo de Estado determinó que, si bien al momento de su expedición la Asamblea tenía competencia normativa para fijar salarios, la ordenanza perdió fuerza ejecutoria por derogatoria tácita tras la reforma constitucional de 1968 y la entrada en vigor de la Constitución de 1991. Estas normas reasignaron al Congreso y al Gobierno Nacional la competencia exclusiva en materia salarial.
Por tanto, el acto ya no puede producir efectos para quienes se vincularon con posterioridad a ese cambio normativo. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de diciembre de 2022, CP. Gabriel Valbuena Hernández, rad. 15001-23- 33-000-2016-00659-01 (1155-2018) En este caso se declaró la nulidad de la Ordenanza 23 de 1959, expedida por la Asamblea de Boyacá, mediante la cual se otorgó una prima de grado y un sobresueldo del 20 % a los docentes del departamento.
El Consejo de Estado consideró que, si bien al momento de su expedición la Asamblea departamental tenía competencia, dicha ordenanza perdió vigencia por derogatoria tácita tras la entrada en vigor del Acto Legislativo No. 1 de 1968, la Constitución de 1991 y las disposiciones legales que trasladaron al orden nacional la competencia exclusiva para fijar el régimen salarial y prestacional.
En virtud de su incompatibilidad con el nuevo marco jurídico y su aplicación continuada, se determinó su expulsión del ordenamiento, mediante la declaratoria de nulidad. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de marzo de 2012, CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, rad. 41001- 23-31-000-2003-00640-02 (2279-08). Se demandaron los actos mediante los cuales INDERHUILA negó el reconocimiento de la prima técnica a una funcionaria vinculada en provisionalidad como auxiliar administrativa.
El Consejo de Estado confirmó la negativa, al concluir que el Decreto Departamental 1310 de 1990, que consagraba dicha prima, fue expedido sin competencia, pues desde la reforma constitucional de 1968 las asambleas departamentales y los gobernadores ya no podían crear factores salariales, atribución reservada al Congreso y al Gobierno Nacional.
Además, para la fecha de vinculación (2000) y solicitud (2003), dicha norma ya había perdido fuerza ejecutoria por inconstitucionalidad sobreviniente y por derogatoria tácita, conforme a la Constitución de 1991 y la Ley 4ª de 1992, que reasignaron al orden nacional la competencia exclusiva en materia salarial y prestacional. En consecuencia, no era posible ordenar el reconocimiento de prestaciones sustentadas en normas territoriales derogadas por la Constitución y la ley, «ni esta clase de prestaciones pueden ser objeto de reconocimiento en la medida en que ni siquiera comportan un derecho adquirido».
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de junio de 2021, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 11001-03-15- 000-2021-01242-01(AC). Se resolvió la acción de tutela presentada contra la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por la Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el reconocimiento del sobresueldo del 20 % previsto en la Ordenanza 013 de 1947.
La Sala concluyó que no se configuraron defectos sustantivo ni fáctico, pues la decisión cuestionada se fundamentó en normas constitucionales y jurisprudencia vigentes que restringen al Congreso la competencia exclusiva para fijar prestaciones sociales. Además, la demandante se vinculó en 1991, cuando dicha ordenanza ya había sido derogada tácitamente por el Acto Legislativo 01 de 1968 y desplazada por la Ley 4ª de 1992.
Por tanto, el sobresueldo solo podía reconocerse a quienes consolidaron ese derecho antes del cambio normativo. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2012, CP. Gerardo Arenas Monsalve, rad. 25000-23-25- 000-2004-03652-01 (0541-09). Se demandaron los actos mediante los cuales el Departamento de Cundinamarca negó el pago de factores salariales a una auxiliar de enfermería adscrita a una ESE, con fundamento en normas expedidas por autoridades territoriales.
El Consejo de Estado confirmó la negativa al concluir que, conforme a la Constitución de 1991 y la Ley 4ª de 1992, las corporaciones territoriales carecen de competencia para crear salarios o prestaciones. Precisó que el sobresueldo del 20 % creado por la Ordenanza 13 de 1947, aunque fue válido bajo la Constitución de 1886, perdió vigencia por inconstitucionalidad sobreviniente desde la reforma constitucional de 1968, al haber sido reasignada dicha competencia al Congreso y al Gobierno Nacional.
En consecuencia, los emolumentos reclamados no constituían derechos adquiridos y no podían reconocerse con fundamento en normas expedidas por autoridades incompetentes. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de junio de 2011, CP. Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad. 15001-23-31-000-2007- 00902-01 (2031-09)Se demandaron los artículos 7 a 12 de la Ordenanza 54 de 1967, expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, mediante la cual se crearon un sobresueldo del 20 %, una prima de grado y una prima de clima para los docentes del departamento.
El Consejo de Estado determinó que, al momento de su expedición, la Asamblea sí tenía competencia para crear los factores salariales relacionados con el sobresueldo y la prima de grado, por tratarse de retribuciones directas vinculadas al servicio prestado y a las calidades del trabajador. No obstante, declaró la nulidad del artículo 9 de la ordenanza, al considerar que la prima de clima constituye una prestación social, materia respecto de la cual las asambleas nunca tuvieron competencia, ni siquiera bajo la Constitución de 1886.
Aunque no se anuló la ordenanza en su totalidad, se advirtió que los factores salariales creados antes de la reforma constitucional de 1968 podrían haber perdido vigencia por los cambios introducidos en el régimen de competencias, especialmente con la Constitución de 1991, por lo que indicó que en cada caso concreto deberá analizarse su aplicabilidad. 70 Expediente físico, folio 12.
RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander A C U E R D A: ARTÍCULO 1o.- A partir de la Vigencia Fiscal del año de 1.959, los trabajadores al Servicio del Municipio, gozarán del beneficio de una PRIMA DE SERVICIO equivalente cada año al valor de un mes de sueldo o jornal.
ARTÍCULO 2 o.- Este beneficio se pagará en dos contados iguales cada año, el primero antes del 30 de junio y el segundo antes del 20 de diciembre, a aquellos trabajadores que hubieren trabajado completo cada semestre, o proporcionalmente al tiempo que hayan servido, fijado como mínimo para tener derecho al citado beneficio, el haber trabajado treinta días consecutivos.
ARTÍCULO 3 o.- La Prima que se establece por este Acuerdo sustituye la Prima de Navidad existente y deroga toda disposición anterior que le sea contraria. ARTÍCULO 4o.- Este Acuerdo rige desde su promulgación. Dado en Bucaramanga, a los 18 días del mes de diciembre de 1.958. Obra también en el expediente la respuesta a la petición presentada por el demandante, contenida en el oficio No. 0832 del 4 de abril de 201771, suscrito por la Secretaría Administrativa del Municipio de Bucaramanga, en el cual se indicó que la prima de servicios ha sido pagada a los empleados municipales, con fundamento en el Acuerdo Municipal No. 016 del 18 de diciembre de 1958, desde esa fecha hasta hoy.
Con base en lo expuesto, la Sala llega a las siguientes conclusiones, en relación con el elemento de la competencia, la derogatoria tácita y la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo No. 016 de 1958: 1. Inexistencia de competencia legal del Concejo Municipal para crear la prima de servicios Para la fecha en que el Concejo Municipal de Bucaramanga expidió el acto demandado, se encontraba vigente la Constitución de 1886.
Esta preveía, en su artículo 76, numeral 9, que la competencia para establecer prestaciones sociales recaía de manera exclusiva en el Congreso de la República. Aunque existía una habilitación legal para fijar escalas de remuneración, no se encontraba autorizada la creación de prestaciones sociales, y, según el artículo 306 del Código Sustantivo del Trabajo -única fuente normativa aplicable para la época- la prima de servicios constituía una prestación social y no un componente salarial.
Pese a ello, el Concejo Municipal creó, mediante el acuerdo demandado, una prima de servicios anual, equivalente a un mes de sueldo o jornal, pagadera en dos cuotas semestrales. Como se explicó en el marco teórico, este concepto no encaja en la definición de factor salarial vigente para la época, ni respondía a una contraprestación directa y regular por el servicio prestado, sino a una retribución no salarial que pretendía sustituir la derogada participación de utilidades, tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-710 de 1996.
En este contexto, si bien el juez de primera instancia calificó la prima como un factor salarial y consideró que, para la época, el concejo municipal tenía competencia para regular tales conceptos, la Sala estima necesario precisar que la prima creada mediante el Acuerdo No. 016 de 1958 constituía una prestación social, de manera que dicho acto desbordó la competencia de la autoridad local. 71 Expediente físico, folio 18.
RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Esta precisión se formula exclusivamente para desestimar los argumentos expuestos en las apelaciones, según los cuales el acto acusado aún produce efectos por haber sido expedido bajo la vigencia de la Constitución de 1886, pero, como se indicó desde el inicio, aunque ilegal, el acto no puede anularse en este proceso, pues ello vulneraría los principios de congruencia y de non reformatio in pejus. 2.
Pérdida de vigencia del Acuerdo No. 016 de 1958 por derogatoria tácita Como se analizó en el marco teórico, con la expedición de la Constitución de 1991 y la Ley 4ª de 1992, el Congreso de la República reservó para el legislador y el Gobierno Nacional la competencia exclusiva para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tanto del orden nacional como territorial.
En ejercicio de esta atribución, se expidieron los Decretos 1919 de 2002 y 2351 de 2014, los cuales definieron el alcance y las condiciones de la prima de servicios, sin prever excepciones para disposiciones territoriales previas. El Acuerdo No. 016 de 1958, que estableció la prima de servicios, carece actualmente de fundamento legal vigente.
El Decreto 2351 de 2014 instituyó un régimen exclusivo para la prima de servicios de los empleados públicos del nivel territorial, y excluyó cualquier beneficio adicional por el mismo concepto, dado el carácter taxativo de la nueva regulación. En consecuencia, aunque el acto demandado no haya sido expresamente declarado nulo, su aplicación actual resulta incompatible con el orden normativo vigente, pues se ha configurado una derogatoria tácita y, por ende, una pérdida de vigencia conforme al artículo 91 del CPACA, la cual operó ipso iure. 3.
Imposibilidad para estudiar el principio de favorabilidad y el reconocimiento de derechos adquiridos Los coadyuvantes invocaron el principio de favorabilidad y la protección de derechos adquiridos como fundamento para cuestionar la pérdida de fuerza ejecutoria del acuerdo demandado. Sin embargo, esta Sala considera que tales aspectos no son objeto de este proceso, pues el medio de control de nulidad simple no está diseñado para pronunciarse sobre situaciones jurídicas particulares ni para reconocer derechos individuales.
El análisis del principio de favorabilidad y del eventual reconocimiento de derechos adquiridos requiere una evaluación individualizada de la situación jurídica de cada servidor, lo cual excede el objeto de este medio de control, limitado a examinar la legalidad objetiva del acto general acusado. Incluir este examen en esta sede implicaría una intromisión en competencias propias de la administración, además de comprometer derechos cuya definición corresponde a otro medio de control.
Por lo tanto, el estudio de estos derechos deberá tramitarse a través de los medios administrativos y judiciales previstos para ello. 4. La referencia del a quo a la pérdida de fuerza ejecutoria se enmarca en el juicio de legalidad Frente al argumento de los apelantes, según el cual el juez de primera instancia excedió su competencia al afirmar que el Acuerdo No. 016 de 1958 había perdido fuerza ejecutoria, la Sala considera que el análisis realizado no constituye una incongruencia, pero sí requiere una precisión. En efecto, el juez no estaba facultado para declarar expresamente la pérdida de fuerza ejecutoria del acto, pues esta es RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander una atribución exclusiva de la administración. Su competencia, en el marco del medio de control de nulidad simple, se limita a verificar la conformidad del acto acusado con el ordenamiento jurídico, con base en los cargos planteados por el demandante, y, de encontrarlo contrario a derecho, a declarar su nulidad.
Cabe señalar que la pretensión de nulidad del Acuerdo No. 016 de 1958 se fundamentó en la falta de competencia del Concejo Municipal para establecer prestaciones sociales bajo la Constitución de 1886, así como en la inconstitucionalidad sobreviniente y la pérdida de fuerza ejecutoria del acto, como consecuencia de la expedición de un régimen legal posterior que reguló de forma expresa la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial.
En esa medida, el juez debía examinar tanto la legalidad del acto conforme a las normas constitucionales y legales vigentes al momento de su expedición, como la incidencia del nuevo régimen legal -adoptado mediante un decreto nacional bajo un nuevo orden constitucional- en la validez o vigencia del acto. En este contexto, aunque el análisis de la vigencia del acto formaba parte del juicio de legalidad, no debía traducirse en una declaración judicial sobre su ejecutoriedad.
Tal pronunciamiento excede el objeto del proceso, ya que, como se ha mencionado, en este medio de control, el juez debe limitarse a verificar la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico y, en caso de encontrarlo así, rechazar la pretensión de nulidad72. Por lo anterior, se revocará el inciso segundo del numeral primero de la sentencia apelada, en cuanto contiene una advertencia sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo No. 016 de 1958, por exceder el objeto del medio de control de nulidad simple.
La Sala insiste en que no declarará la nulidad del acto demandado, en aplicación de los principios de congruencia y no reformatio in pejus, comoquiera que dicha pretensión fue negada en primera instancia y no fue objeto de apelación. F. De la condena en costas Aplicando lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y por tratarse de un asunto en el que se ventila un interés público, no se condena en costas en ninguna de las instancias.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de nulidad procesal presentada por los coadyuvantes Sindicato Nacional de Trabajadores y Empleados Municipales y Distritales de Colombia Seccional Bucaramanga (SINTRAMUNICIPALES) y la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte (ANDETT).
SEGUNDO: REVOCAR el inciso segundo del numeral primero de la sentencia proferida el 16 de mayo de 2018 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, en el cual se «advierte» sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo No. 016 de 1958 expedido por el Concejo de Bucaramanga.
TERCERO: CONFIRMAR en los demás numerales la sentencia de primera 72 La Sala distingue entre el estudio de la pérdida de fuerza ejecutoria, que opera ipso iure, y su declaración judicial. Lo primero puede ser abordado por el juez en distintas circunstancias, como cuando de ese análisis depende la adopción de una decisión de fondo o una inhibitoria, o, como en este caso, cuando se alega un supuesto vicio de nulidad que, en realidad, corresponde a hechos configurativos de una pérdida de fuerza ejecutoria; mientras que lo segundo no le corresponde, dado que, en el marco de un proceso de simple nulidad, la sentencia debe limitarse a anular el acto acusado o a denegar las pretensiones, sin emitir declaraciones no previstas por la ley.
RADICADO: 680013333004-2017-00178-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: GABRIEL FRANCISCO BARRETO MENÉNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander instancia.
CUARTO: Sin condena en costas de segunda instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 16 de 2025 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada