SIGCMA Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Sexta de Decisión Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, diez (10) de noviembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-001-2024-00045-01 Demandante: Erika Patricia Benedetti Doria Demandado: Nación – MinEducación, Fomag, Fiduprevisora y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Adiciona sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada, Departamento de Córdoba, contra la sentencia de fecha 28 de abril de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita el pago de los ajustes a valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 23 de septiembre de 2021 Expedición del acto de reconocimiento: 23 de noviembre de 2021 Pago efectivo: 28 de enero de 2022 Días de mora reclamados: 110 días de mora Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 2 de junio de 2023 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Nación -MinEducación -FOMAG: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.2. Fiduprevisora S.A.: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.3. Departamento de Córdoba: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 3) La sentencia apelada.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2024-00045-01. 2 El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 28 de abril de 2025, mediante la cual negaron las pretensiones de la demanda conforme a los siguientes supuestos: Fecha en que el actor radicó la petición de pago de cesantías. 23 de septiembre de 2021 Vencimiento del término de reconocimiento 14 de octubre de 2021 Vencimiento termino de ejecutoria 29 de octubre de 2021 Fecha en la que el demandado debió realizar el pago efectivo de cesantías solicitadas.
(70 días hábiles a partir de la solicitud) 5 de enero de 2022 Fecha de reconocimiento de la prestación 23 de noviembre de 2021 Fecha notificación del acto 1 de febrero 2022 Fecha en la que se hizo el pago efectivo de cesantías al actor, según los soportes aportados al plenario. 28 de enero de 2022 Días de mora causados 22 días de mora 4) El recurso de apelación. 4.1 – Demandante El demandante manifiesta encontrarse acuerdo con que el docente es acreedor de la sanción moratoria, sin embargo, solicita que se revoque parcialmente sentencia de primera instancia y que en su lugar se acceda a la total de las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que las sumas reconocidas deben ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 4.2 – Departamento de Córdoba: El apoderado de la parte demandada, Departamento de Córdoba, solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia, toda vez que considera que el docente presentó su solicitud de cesantías el 28 de octubre de 2021, tal como consta en el certificado del Sistema OnBase, por lo cual, es esta la fecha real de radicación de las cesantías que debe tenerse en cuenta para el cómputo de la sanción moratoria.
Por otra parte, el recurrente aduce que la responsabilidad de asumir el pago del periodo de mora causado al docente recae exclusivamente en el Fomag, como quiera que esta es la entidad encargada de consignar a tiempo el dinero correspondiente a la prestación del docente. 4.3 – Fomag (pronunciamiento frente al recurso de apelación) El apoderado del Fomag manifiesta que en el presente caso se evidencia un periodo de mora ocurrido en el año 2020, cuya responsabilidad de pago, en caso de declararse la nulidad de los actos administrativos demandados, recae en el ente territorial, conforme a lo dispuesto en el parágrafo y parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Así mismo, señala que, respecto del ajuste de la condena, el Consejo de Estado precisó en la sentencia de unificación con radicado No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 que la indexación y la sanción por mora son incompatibles, también advierte sobre la prescripción extintiva de dicha sanción si no se reclama dentro del término legal de tres años. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 20 de octubre de 2025.
II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2024-00045-01. 3 El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de las partes recurrentes, corresponde a este Tribunal: - ¿Determinar si la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías es la indicada por el demandado o si, por el contrario, es la que se encontró probada en la sentencia de instancia, así mismo, de encontrarse causada la mora, determinar a qué entidad le asiste la responsabilidad del pago la misma? - Así mismo ¿Determinar si en el presente asunto es procedente ordenar el ajuste de la condena con fundamento en el artículo 187 del CPACA? c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2024-00045-01. 4 A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” d) Caso concreto.
El apoderado judicial del Departamento de Córdoba manifiesta en el recurso de apelación que el juez de instancia no tuvo en cuenta la fecha real de solicitud de las cesantías, la cual, según afirma, corresponde a la consignada en el certificado del Sistema OnBase. En ese sentido, así mismo, afirma que, de encontrarse causada la mora en el presente asunto, la responsabilidad de asumir el pago de esta recae exclusivamente en Fomag.
En ese sentido, en cuanto a la fecha a tener en cuenta respecto a la radicación de la solicitud de las cesantías, la Sala advierte que conforme a la constancia de presentación virtual de la solicitud de cesantías ante la Secretaría de Educación Departamental en el aplicativo SAC2, se evidencia que la prestación fue solicitada el 23 de septiembre de 2021. 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 2 Ver archivo 02Demanda202400045 – folio 27, del expediente digital ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2024-00045-01. 5 Siendo así, para la Sala, el documento que contiene la constancia de presentación virtual de la solicitud de cesantías ante la Secretaría de Educación Departamental constituye la prueba idónea para acreditar la fecha de radicación de dicha solicitud.
Como quiera que la Señalada por el apoderado de la parte demandada, Departamento de Córdoba, corresponde a la enunciada en el certificado de la plataforma OnBase, que resulta ser la fecha en que se hizo la radicación interna de la petición, la cual es supletiva, es decir, se toma en la eventualidad de que no haya prueba directa que acredite la radicación de la petición de las cesantías y, por tanto, debe desplazarse, para dársele prevalencia a la prueba de la efectiva radicación, cuando es aportada al proceso.
Ahora bien, en vista de que la Sala considera que la fecha real de radicación de la solicitud de las cesantías es la misma que tuvo en cuenta el Juez de instancia para realizar el conteo de los días de sanción moratoria, no se hace necesario calcular nuevamente el monto de la sanción moratoria. Sin embargo, el recurrente también alega en el recurso que la mora causada al docente debe ser pagada por el Fomag y, por tanto, debe exonerarse a la entidad territorial de asumir esta responsabilidad.
Siendo así, se evidenció que el Departamento de Córdoba incumplió los términos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías el día 30 de septiembre de 2021 hasta la fecha de reconocimiento el 23 de noviembre de 2021 acontecieron más de 15 días hábiles, por lo cual se encuentra dentro del supuesto estipulado en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Así mismo, es menester precisar que conforme a la hoja de revisión3 del docente, Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora de Fomag recibió el expediente para el estudio de la prestación el día 21 de diciembre de 2021, así mismo, realizó el pago de las cesantías el día 28 de enero de 2022, es decir, dentro del término de 45 días hábiles para poner las cesantías a disposición del demandante, por tanto, a Fomag no le asiste responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, siendo la entidad territorial la exclusiva responsable de asumir el pago de esta, por ende, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia por encontrase ajustada a derecho Resuelto ello, en lo atinente al ajuste a la condena, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (28 de enero de 2022), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
Conforme a lo expuesto en precedencia, la Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de acceder al ajuste de la condena y se confirmaran los demás aspectos recurridos. e) Costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que el recurso interpuesto por la parte demandante dio lugar a adicionar la sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 3 Ver archivo 08ContestaciónDepartamento202400045 – folio 21, del expediente digital Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-001-2024-00045-01. 6 Falla Primero: Adicionar un numeral a la sentencia de fecha 28 de abril de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso de la referencia así:
QUINTO: Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (28 de enero de 2022, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia de fecha 28 de abril de 2025 proferida en audiencia por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.