NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de segunda instancia MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS DEMANDADO COLPENSIONES - MUNICIPIO DE MANIZALES Y OTROS RADICADO: 17001-33-33-002-2020-00159-02 ACTO JUDICIAL SENTENCIA 71 Manizales, veintisiete (27) de abril de dos mil veintiséis (2026).
Proyecto discutido y aprobado en sala de decisión. Síntesis: La Dirección Territorial de Salud de Caldas pretende que se anule parcialmente el acto administrativo de Colpensiones que le asignó la responsabilidad del pago de una cuota parte pensional. La sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones porque la Dirección Territorial aún no había sido creada en la época de vinculación por la cual se reclama la cuota parte pensional, dicha cuota estaba amparada por el Convenio de concurrencia 1186 de 1997 que creó una fiducia, y atribuyó la responsabilidad del pago directo al municipio de Manizales como administrador del fondo creado para la fiducia de concurrencia, sin perjuicio de las obligaciones que tiene el departamento de Caldas con el Fondo.
Colpensiones interpuso apelación para que se revoque la sentencia porque sí le corresponde a la demandante la cuota, se respetó el debido proceso y se revoque las costas. La Sala confirma la sentencia porque no le corresponde la cuota a la Dirección Territorial. Asunto por Resolver §01. Procede la Sala a resolver la apelación interpuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones—, contra la sentencia dictada el 29 de marzo de 2023 proferida por la Señoría del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por la Dirección Territorial de Salud de Caldas —en adelante la Dirección Territorial— contra Colpensiones, el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales 1.
Antecedentes NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 2 1.1. La demanda1 §02. La Dirección Territorial de Salud pretende: (i) La nulidad parcial de la Resolución 4908 del 19 de julio de 2008 expedida por el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), en lo que corresponde a la cuota parte pensional que le atribuyó a la Dirección Territorial por el periodo laborado por la persona pensionada;
(ii) En restablecimiento, se ordene a Colpensiones expedir un nuevo acto administrativo que redistribuya la cuota parte entre el municipio de Manizales y el departamento de Caldas, por ser las entidades verdaderamente responsables de dicho pasivo; y (iii) Se condene en costas a Colpensiones en los términos de ley. §03. Como hechos se describió: (i) La Resolución 4908 del 19 de julio de 2008 de Colpensiones reconoció la pensión de vejez a la señora Rosalba Martínez Rivera;
(ii) En dicho acto administrativo, Colpensiones le endilgó a la Dirección Territorial de Salud una cuota parte del 32.59% para contribuir a la financiación de la pensión; (iii) La causa de dicha cuota fue el período laborado por la pensionada en el Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales, desde el 14 de junio de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988;
(iv) La Dirección Territorial sostiene que no es la entidad responsable del pasivo pensional causado con anterioridad al 31 de diciembre de 1993; (v) Colpensiones omitió remitir el Proyecto de Resolución de manera previa para su objeción, tal como lo dispone la Ley 33 de 1985; y (vi) El acto administrativo no fue notificado en debida forma a la Dirección Territorial en su momento. §04.
Se indican como normas violadas las siguientes: los artículos 1, 2, 6, 29, y 209 de la Constitución Política; el artículo 5 del Decreto 3061 de 1997; el artículo 61 de la Ley 715 de 2001; el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011; los Decretos 1338 de 2002, 700 de 2013, 630 de 2016; y la Ley 100 de 1993. §05. Los cargos de violación son: §05.1.
Falta de competencia, debido a que: (i) El fundamento de las cuotas partes repartidas es el Convenio de Concurrencia 083 de 2001 que constituyó un patrimonio autónomo para el pago de las prestaciones del sector salud de Caldas, el cual solo cubre a quienes estuvieran pensionados o vinculados en calidad de activos o jubilados al 31 de diciembre de 1993; y (ii) La pensionada estuvo vinculada al Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales desde el 14 de junio de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988, y no figura dentro del listado de beneficiarios del citado convenio de concurrencia de 2001. §05.2.
Violación de la norma superior, porque: (i) El Certificado de Información Laboral 0352 del 29 de agosto de 2007 que sirvió de base para atribuir los tiempos de servicios adolece de los requisitos legales para endilgar responsabilidad a la Dirección Territorial, pues el mismo documento señala que la obligación corresponde al Departamento de Caldas y al Municipio de Manizales; y (ii) Para el periodo entre 1979 y 1985 no existe 1ExpJ2_ 02DemandaCorregida, 09MemorialSubsanacionDemanda y 22CorreccionDemanda.pdf NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 3 un certificado ajustado a los parámetros legales que respalde la carga impuesta a cargo de la Dirección Territorial de Salud. §05.3.
Violación al debido proceso, porque en el trámite de la actuación administrativa Colpensiones omitió remitir el Proyecto de Resolución de manera previa para su objeción, incumpliendo el procedimiento señalado en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985 y las garantías constitucionales de defensa y contradicción. 1.2. Contestación de Colpensiones2 §06.
La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda, solicitando que se absuelva a la entidad y se condene en costas a la parte actora. Respecto a los hechos, aceptó como ciertos aquellos soportados documentalmente, pero manifestó que no le constan los hechos relacionados con la responsabilidad interna entre el departamento y el municipio, y calificó otros puntos como meras pretensiones y no como fundamentos fácticos. §07.
Explicó que las cuotas partes pensionales son un mecanismo legal que permite a la entidad pagadora recuperar lo sufragado a prorrata del tiempo laborado en otras entidades, siendo este un trámite financiero independiente del reconocimiento del derecho pensional. Afirmó que actuó conforme a derecho al realizar el procedimiento de consulta previa y que sus actos administrativos gozan de presunción de legalidad mientras no sean anulados. §08.
Propuso los siguientes medios exceptivos: (i) Ausencia del derecho reclamado, pues la distribución de la cuota parte se ajustó a los aportes y tiempos de servicio reportados, cumpliendo con el trámite de consulta; (ii) Prescripción trienal de cualquier exigencia basada en hechos ocurridos con una anterioridad mayor a tres años; y (iii) Buena fe, argumentando que la entidad ha procedido de manera diligente y ajustada al ordenamiento. 1.3.
Contestación del municipio de Manizales3 §09. Se opuso a todas las declaraciones argumentando que la demandante nunca laboró para el Municipio. Aceptó la existencia del certificado laboral, pero negó expresamente que este le atribuyera responsabilidad legal directa, indicando que otros hechos no le constan. §10. Explicó que la pensionada es beneficiaria del Contrato de Concurrencia 1186 de 1997.
No obstante, aclaró que dicho contrato no contempló reserva para "cuotas partes pensionales", sino exclusivamente para bonos y mesadas pensionales. Precisó que el municipio solo actúa como administrador del fondo 2 ExpJ2_ 33MemorialContestacionColpnesiones.pdf 3 ExpJ2_ 35MemorialContestacionMunicipio.pdf NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 4 §11.
Propuso los siguientes medios exceptivos: (i) Falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no existió relación laboral ni contractual entre el Municipio y la pensionada, siendo esta una carga de la entidad hospitalaria empleadora; (ii) Prescripción de las mesadas pensionales de tres años contados desde que la obligación se hizo exigible;
(iii) Inexistencia de relación laboral, ratificando que el tiempo servido fue para el Distrito Integrado de Salud Pública y no para el ente territorial; y (iv) Genérica. 1.4. Contestación del departamento de Caldas4 §12. Se opuso a las pretensiones, solicitando al Despacho abstenerse de fallar en su contra al considerar que no es el responsable del pasivo prestacional de la pensionada.
En cuanto a los hechos, aceptó la existencia de los certificados laborales y convenios, pero negó que el Departamento deba asumir la cuota de forma directa, señalando que no le constan los trámites administrativos internos de Colpensiones. §13. Explicó que la señora Martínez Rivera no es beneficiaria del Convenio de Concurrencia 083 de 2001 (que cubre hospitales departamentales), sino que está amparada por el Convenio 1186 de 1997.
Aclaró que dicho pasivo debe ser asumido con cargo al patrimonio autónomo administrado por el municipio de Manizales a través de Porvenir S.A., ya que el departamento ya realizó sus aportes de concurrencia respectivos. §14. Propuso los siguientes medios exceptivos: (i) Falta de legitimación en la causa por pasiva, alegando que la carga pensional debe asignarse al patrimonio autónomo del Convenio 1186 de 1997 y no a los entes concurrentes de forma individual; y (ii) Prescripción de las mesadas pensionales, solicitando declarar extinguido cualquier derecho no reclamado en el término de tres años conforme al artículo 152 del CPT. §15.
La vinculada Rosalba Martínez Rivera guardó silencio frente a la demanda. 1.5. La sentencia que accedió a las pretensiones5 §16. La Señoría del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia de la siguiente manera: “ PRIMERO: DECLÁRASE NO PROBADAS las excepciones propuestas por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES.
SEGUNDO: DECLÁRASE PROBADA la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA propuesta por el DEPARTAMENTO DE CALDAS.
TERCERO: DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución 4908 del 19 de julio de 2008 lo en lo relacionado con la asignación de la cuota parte a la Dirección Territorial de Salud correspondiente al período transcurrido entre el 14 de junio de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988. 4 ExpJ2_ 38MemorialContestacionDepartamento.pdf 5 ExpJ2_ 60SentenciaPrimeraInstancia.pdf NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 5 CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES- la expedición de un nuevo acto administrativo en el que redistribuya la cuota parte pensional causada por la señora ROSALBA MARTÍNEZ RIVERA durante el período 14 de junio de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988 cuando laboró para el DISTRITO INTEGRADO DE SALUD PÚBLICA DE MANIZALES.
Dicho acto administrativo deberá contemplar que el Contrato Interadministrativo de Concurrencia No. 001186 celebrado entre la Nación, el Departamento de Caldas y el municipio de Manizales, estableció el modo en que dichas entidades colaborarían para la financiación de los pasivos prestacionales generados, entre otros, por el DISTRITO INTEGRADO DE SALUD PÚBLICA DE MANIZALES – CALDAS, por lo que el pago de la cuota parte deberá quedar a cargo del MUNICIPIO DE MANIZALES en ejercicio de su rol dentro de la administración del fondo.
QUINTO: SE CONDENA EN COSTAS a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES-, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso. Las agencias en derecho serán canceladas en los términos descritos en la parte motiva de esta providencia ” §17. El Juzgado de primera instancia definió los siguientes problemas jurídicos: ➢ ¿La DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS es la entidad competente y responsable de asumir el pago de la cuota parte pensional causada por la señora ROSALBA MARTÍNEZ RIVERA durante el período 14 de junio 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988 en el cual estuvo al servicio del DISTRITO INTEGRADO DE SALUD PÚBLICA DE MANIZALES - CALDAS? De no ser responsable, ➢ ¿Son el municipio de Manizales y el Departamento de Caldas las entidades encargadas de asumir la cuota parte causada por la señora ROSALBA MARTÍNEZ RIVERA durante el período anteriormente señalado? En caso afirmativo, ➢ ¿Cómo debe redistribuirse la cuota pensional anteriormente referida? ➢ ¿Se configuró prescripción en el presente caso? coua §18.
Al efecto se citó el marco normativo que ilustró el régimen pensional antes de la Ley 100 de 1993, resaltando que el nuevo sistema reguló los bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación, así como los fondos para el pago de dichas obligaciones no sustituidas por el nivel nacional. El Decreto 1296 de 1994 (aplicado en armonía con los principios del Decreto 1299 de 1994) reguló la administración de las reservas para cubrir las cuotas pensionales de las instituciones de salud, estableciendo que el reconocimiento de la pensión corresponde a la última entidad empleadora o con mayores aportes, debiendo las demás concurrir proporcionalmente. §19.
El juzgado enfatizó que el Honorable Consejo de Estado develó que el pasivo pensional del sector salud causado antes del 31 de diciembre de 1993 que no cuente NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 6 con un acuerdo de concurrencia vigente, debe ser asumido directamente por la respectiva institución de salud empleadora según lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. §20.
En cuanto al procedimiento del recobro de las cuotas partes pensionales consagrado en el artículo 2º de la Ley 33 de 1985, este se realiza mediante la consulta del proyecto de liquidación de la pensión, consagrando el silencio administrativo positivo que se concreta pasados 15 días de no presentarse objeción por parte de la entidad deudora, entendiéndose que aprueba el proyecto.
La entidad pagadora debe elaborar el proyecto de resolución y comunicarlo a las otras entidades obligadas para que planteen sus observaciones; una vez agotado este procedimiento, se expide la resolución definitiva que conforma el título para el cobro de las cuotas partes. §21. En el caso concreto, el juzgado analizó que la Nación – Ministerio de Salud, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales suscribieron el Contrato de Concurrencia 1186 de 1997, con el objeto de colaborar en la financiación de los pasivos prestacionales de los antiguos servidores de instituciones como el Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales (antiguo Centro Piloto). §22.
En el listado de beneficiarios del fondo respectivo se encontraba acreditada la señora Rosalba Martínez Rivera por su vinculación con el mencionado Distrito Integrado entre 1985 y 1988, por lo que el pago de la cuota parte pensional debe ser redistribuido y quedar bajo la responsabilidad del municipio de Manizales en ejercicio de su rol dentro de la administración de dicho fondo. §23.
Frente a la excepción de prescripción, el juzgado decidió que no operaba para el presente caso, pues esta solo se predica respecto de las mesadas pensionales y en este proceso no se presentó prescripción de derecho de crédito alguno, toda vez que los mismos se establecieron a favor de la pensionada y no de la entidad demandante. 1.6.
Apelación de Colpensiones6 §24. La accionada solicitó se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones, porque los actos expedidos gozan de presunción de legalidad y en su expedición se siguió el trámite legal de consulta y la distribución se encuentra ajustada en derecho, de conformidad con lo dispuesto en el Auto 130 de 2015 de la Corte Constitucional. §25.
Argumentó que existe una clara independencia entre el reconocimiento del derecho pensional y su trámite de financiación (cuotas partes), por lo que el recobro es un derecho crediticio que no debe condicionar el goce material de la prestación. Enfatizó que el procedimiento de consulta es redundante frente a la validación de los tiempos públicos NO cotizados a Colpensiones, toda vez que dichas certificaciones de tiempos laborados son cargadas y ratificadas en la historia laboral en etapas previas al reconocimiento. §26.
Sostuvo que la Administradora garantizó el debido proceso de la Dirección Territorial de Salud de Caldas al identificar correctamente a los entes concurrentes para 6 ExpJ2_ 62RecursoApelacion.pdf NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 7 la pensión de la señora Rosalba Martínez Rivera, concluyendo que no hay lugar a la emisión de un nuevo acto administrativo de redistribución. 1.7.
Actuación de segunda instancia y alegatos de conclusión7 §27. Admitida la apelación no se presentaron pronunciamientos en alegatos de conclusión por las partes ni por el Ministerio Público dentro del trámite de segunda instancia. 2. Consideraciones 2.1. Competencia §28. Conforme al artículo 153 del CPACA este Tribunal es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problemas Jurídicos §29. ¿Colpensiones vulneró el debido proceso para la consulta de cuota parte pensional que endilgó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas? §30. ¿Debe el Municipio de Manizales concurrir al pago de la cuota parte de la pensión de la señora Rosalba Martínez Rivera con cargo al Contrato de Concurrencia 1186 de 1997? 2.3.
Consulta de cuota parte pensional §31. Como se pasará a ver, Colpensiones no acató el debido proceso al fijar la cuota pensional a cargo de la Dirección Territorial de Salud. §32. La Corte Constitucional en sentencia C-895 de 2009, definió que las características de las cuotas partes pensionales son: (i) son determinadas a través de un trámite administrativo en el que intervienen las entidades que deben concurrir al pago de la pensión;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y, (iii) generan obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada. §33. El artículo 2º de la ley 33 de 1985 prescribe que el proyecto de la liquidación de las cuotas partes pensionales debe ser consultado a las entidades responsables: “… La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos.” 7 ExpTAC_ 03AutoAdmiteRecursoApelación.pdf NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 8 §34. Pero este plazo fue extendido al proyecto de resolución que reconoce la pensión, por la Circular Conjunta 69 de 2008 expedida por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social: “Con fundamento en las anteriores disposiciones, la entidad llamada a reconocer y pagar la prestación debe cumplir con el procedimiento establecido para tal fin, esto es, remitir a la(s) entidad(es) concurrente(s) en el pago de la prestación el “Proyecto de Resolución” mediante el cual se concede la pensión solicitada, a efectos de que en el término de 15 días manifieste(n) si acepta(n) u objeta(n) la cuota parte asignada.
Por lo anterior será necesario que en su oportunidad la entidad de previsión verifique que dicho trámite se haya cumplido” §35. Debido a que el trámite de liquidación de cuotas partes obstaculizaba el derecho pensional, la Corte Constitucional, mediante los Autos 110, 202 y 320 de 2013, ordenó a las entidades inaplicar la Circular 69 por su carácter regresivo. §36.
El Decreto 1833 de 2016, por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones, indica sobre las certificaciones laborales para cuotas pensionales “… el empleador que certifique información deberá indicar cuál es la entidad o fondo que contribuirá con la cuota parte derivada de esta vinculación o por la emisión del bono, si le llega a corresponder.
Si el contribuyente es distinto del empleador, este último deberá informar a aquel sobre el contenido de la certificación…”: “ARTÍCULO 2.2.16.3.2. Certificaciones laborales de empleadores. Siempre que un empleador deba certificar información laboral con destino a la expedición de un bono tipo B, especificará lo siguiente: 1. Nombre del trabajador, tipo y número de su documento de identidad. 2.
Nombre del empleador y su NIT. 3. Nombre y NIT de la entidad a la cual aporta o aportaba, o fondo territorial que responderá por los pagos derivados del bono, si es el caso. Si hubo más de una, especificará las fechas. 4. Fecha de ingreso y de retiro, si es el caso. 5. Número total de días de interrupción por suspensión o licencia no remunerada; opcionalmente, fechas de iniciación y terminación de las interrupciones. 6.
Edad y tiempo de servicios requeridos para la pensión, y monto porcentual de la misma, según el régimen pensional legal aplicable a este trabajador, si estaba vinculado en la fecha en que entró en vigencia el Sistema General de Pensiones. 7. Asignación básica, gastos de representación y prima técnica constitutiva de salario vigentes a FC, la de traslado al ISS o a Colpensiones, y el promedio de lo devengado por todos los demás conceptos salariales, durante los doce meses calendario anteriores a dicha fecha o durante todos los meses si fueren menos de doce.
Lo dispuesto en este numeral, solo se aplicará al empleador al cual se encontraba vinculado el trabajador, en la fecha de traslado al ISS o a Colpensiones. 8. Fecha en la cual entró en vigencia para el empleador el Sistema General de Pensiones. 9. Fecha en la cual se expide el certificado. 10. Fecha de expedición de la certificación y su número consecutivo. 11.
Nombre y documento de identificación de la persona que expide la certificación. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 9 PARÁGRAFO 1. Si el empleador señala la duración del período de interrupción, pero no certifica las fechas de iniciación y terminación de las interrupciones, para efectos de los cálculos se desplazará hacia adelante la fecha de ingreso tantos días cuantos correspondan a la interrupción.
PARÁGRAFO 2. En todo caso, el empleador que certifique información deberá indicar cuál es la entidad o fondo que contribuirá con la cuota parte derivada de esta vinculación o por la emisión del bono, si le llega a corresponder. Si el contribuyente es distinto del empleador, este último deberá informar a aquel sobre el contenido de la certificación, para que pueda dar cumplimiento a lo establecido el artículo 2.2.16.7.9. de este decreto.
Si existieren varios responsables, el empleador discriminará por épocas de vinculación y aplicará respecto de cada uno el procedimiento, mencionado. En ausencia de información al respecto, se presumirá que el responsable es el propio empleador. (Decreto 1748 de 1995, artículo 35, modificado por el Decreto 1474 de 1997, artículo 9 y el Decreto 1513 de 1998, artículo 14). §37.
Por medio de la Resolución 4908 del 19 de julio de 2008, el ISS – hoy Colpensiones — reconoció una pensión de vejez a la señora Rosalba Martínez Rivera, por el período laborado entre el 14 de junio de 1985 y el 31 de diciembre de 1988 en el cual prestó sus servicios a favor del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales. En aquel acto administrativo se realizó la distribución de las cuotas partes que financian la prestación pensional. §38.
El 17 de diciembre de 2019 Colpensiones comunicó el contenido del acto administrativo antes mencionado a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en el cual se proyectó y asignó a su cargo una cuota parte pensional del 32,59%. Para fundamentar dicha asignación se utilizó el Certificado de Información Laboral 0352 del 29 de agosto de 2007, omitiendo que el contenido de dicho documento estipulaba que la responsabilidad correspondía al departamento de Caldas y al municipio de Manizales. §39.
El fundamento de este trámite posterior fue el concepto 1985 del 28 de mayo de 2008 del Consejo de Estado que citó: §40. El 17 de diciembre de 2019, la Dirección Territorial de Salud de Caldas conoció la asignación de la cuota pensional y la objetó porque: (i) El Certificado de Información Laboral 0352 de 2007 señala expresamente que las entidades que deben responder por el periodo entre 1985 y 1988 son el departamento de Caldas y el municipio de Manizales;
(ii) La Administradora omitió el procedimiento de consulta previo establecido en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, impidiendo el ejercicio de contradicción; (iii) Para el periodo entre 1979 y 1985 no existe un certificado laboral válido que fundamente la responsabilidad asignada a la Dirección Territorial; y, (iv) La pensionada no fue incluida NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 10 como beneficiaria en el listado del Convenio de Concurrencia 083 de 2001, por lo que su pasivo no está financiado con esos recursos. §41.
El 17 de diciembre de 2019, Colpensiones se limitó a remitir copia de la Resolución 4908 del 19 de julio de 2008, acto mediante el cual ya se había reconocido la pensión y asignado la cuota parte a la Dirección Territorial, utilizando como soporte el certificado laboral del Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales. §42. La Dirección Territorial insistió en la objeción de la cuota, manifestando que la actuación administrativa carece de veracidad y fundamento legal, pues Colpensiones realizó un análisis equivocado de los documentos soporte.
La entidad mencionó que el acto administrativo adolece de falsa motivación y violación de la norma superior, al ignorar que el certificado laboral vinculaba la responsabilidad a entes territoriales distintos. §43. Sobre el trámite de consulta de la cuota parte, se advierte que se le asignó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas una carga correspondiente a 3370 días, es decir, el 32.59% de la pensión de la señora Rosalba Martínez Rivera. §44.
La Sala encuentra que el certificado laboral con el cual Colpensiones atribuyó la responsabilidad a la Dirección Territorial de Salud fue valorado de manera indebida, pues el mismo documento indicaba que la obligación correspondía al departamento de caldas y al municipio de Manizales. Al omitirse el trámite de consulta previa y basar la decisión en información equívoca o inexistente para ciertos periodos, se vulneró de manera flagrante el debido proceso de la entidad demandante. 2.4.
De la concurrencia en el pasivo prestacional del sector salud §45. El Fondo Prestacional del Sector Salud fue creado en la Ley 60 de 1993, “ARTÍCULO 33.- Fondo Prestacional del Sector Salud. Reglamentado parcialmente por el Decreto 2313 de 1995 – Reglamentado por el Decreto 530 de 1994. Créase el Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud, como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con las siguientes características: 1.- El Fondo Prestacional garantizará el pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, de los servidores pertenecientes a las entidades o dependencias de que trata el numeral 2 del presente artículo, que se encuentren en los siguientes casos: a) No afiliados a ninguna entidad de previsión y seguridad social, cuya reserva para cesantías o pensiones de jubilación no se haya constituido total o parcialmente, excepto cuando las reservas constituidas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley se destinen a fin distinto al pago de cesantías y pensiones. b) Afiliados a entidades de previsión y seguridad social pero cuyos aportes no hayan sido cancelados o hayan sido cancelados parcialmente, excepto cuando la interrupción de los pagos respectivos se haya producido con posterioridad a la vigencia de esta Ley, o cuando las reservas se hayan destinado a otro fin.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 11 c) Afiliados o pensionados de las entidades de previsión y seguridad social cuyas pensiones sean compartidas con las instituciones de salud, correspondiendo al Fondo el pago de la diferencia que se encuentre a cargo de la entidad de salud cuya reserva para cesantías o pensiones de jubilación no se haya constituido total o parcialmente, excepto cuando las reservas constituidas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley se destinen a fin distinto al pago de cesantías y pensiones. 2.- Son beneficiarios del Fondo y tienen derecho a exigir el pago de la deuda de sus pasivos prestacionales, los servidores mencionados en el numeral 1 del presente artículo que pertenezcan a las siguientes entidades o dependencias del sector salud: a) A las instituciones o dependencias de salud que pertenezcan al subsector oficial del sector salud; b) A entidades del subsector privado del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. c) A las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. 3.- La responsabilidad financiera para el pago del pasivo prestacional de los servidores de las entidades o dependencias identificadas en el numeral 2, reconocidas en los términos de la presente Ley, se establecerá mediante un reglamento expedido por el Gobierno Nacional que defina la forma en que deberán concurrir la Nación y las entidades territoriales, para cuyo efecto se tendrá en cuenta la proporción en que han concurrido los diversos niveles administrativos a la financiación de las entidades y dependencias del sector salud de que trata el presente artículo, la condición financiera de los distintos niveles territoriales y la naturaleza jurídica de las entidades. 4.- El Fondo se financiará con los siguientes recursos: a. Un 20% de las utilidades de Ecosalud; b. Un porcentaje de los rendimientos, que fije el Gobierno Nacional, proveniente de las inversiones de los ingresos obtenidos en la venta de activos de las empresas y entidades estatales; c. Las partidas del presupuesto general de la Nación que se le asignen.
PARÁGRAFO 1. - La metodología para definir el valor de los pasivos prestacionales y los términos de la concurrencia financiera para su pago será establecida mediante reglamento por el Gobierno Nacional. Ese reglamento además caracterizará la deuda del pasivo prestacional, la forma de manejo del Fondo, al igual que su organización, dirección u demás reglas de funcionamiento, en un período no mayor a los seis meses siguientes de expedida la presente Ley.
PARÁGRAFO 2. - El Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales Distritales y Municipales podrán emitir bonos de reconocimiento u otros títulos de deuda pública para pagar el pasivo prestacional según reglamento que para el efecto se expida. Los pagos del pasivo prestacional por cesantías y pensiones podrán ser hechos a los fondos privados de cesantías y pensiones, a las cajas de previsión, al Instituto de Seguros Sociales o a los fondos territoriales que para el efecto se creen, y en todos los casos se entenderá que en la fecha de los pagos del pasivo prestacional causado se interrumpe cualquier retroactividad con cargo a la Nación, a las entidades territoriales o a la entidad de prestación de servicios de salud que corresponda”.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 12 §46. La Ley 100 de 1993 insistió sobre las funciones del Fondo prestacional creado por la Ley 60 de 1993: ARTICULO. 242.-Fondo prestacional del sector salud. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. … Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
(…)”. §47. En virtud de estas normas fue que se suscribió el Contrato de Concurrencia 1186 del 29 de diciembre de 1997, entre la Nación - Ministerio de Salud (hoy Ministerio de Hacienda y Crédito Público), el departamento de Caldas y el municipio de Manizales para colaborar en la financiación de los pasivos prestacionales del sector salud de entidades como el Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales, hoy representado por ASSBASALUD E.S.E., cuyos exservidores fueron reconocidos como beneficiarios de este fondo. §48.
Una vez revisado el contenido y las cláusulas del contrato, se observa que en él se constituyeron dos reservas: una de activos para el pago de bonos pensionales de quienes se encontraban laborando al 10 de agosto de 1991, y otra de jubilados para el pago de mesadas pensionales de quienes ya habían adquirido el estatus antes de esa fecha; encontrándose acreditada dentro de dicho listado de beneficiarios la señora Rosalba Martínez Rivera en calidad de activa por el periodo laborado en el citado Distrito Integrado de Salud Pública. §49.
Posteriormente, la Ley 715 de 20018, señaló; Artículo 61. Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud. Suprímase el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993. En adelante, con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de las personas beneficiarias de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia correspondientes, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se hará cargo del giro de los recursos, así: (…) Artículo 62.
Convenios de Concurrencia. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. 8 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 13 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá establecer, en concertación con el ente territorial, las condiciones para celebrar los convenios de concurrencia y el desarrollo de los mismos y de los que se encuentren en ejecución, para lo cual podrá verificar el contenido de los convenios suscritos y ordenará el ajuste a las normas sobre el particular.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia. Parágrafo. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios.
Artículo 63. Administración. Los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud serán trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que con cargo a dichos recursos, se efectúen los pagos correspondientes. Así mismo, los demás recursos que por ley se encontraban destinados al Fondo, serán entregados al Ministerio de Hacienda para financiar el pago de los pasivos prestacionales de los servidores del sector salud. §50.
El Decreto 306 de 2004, “Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001” dispuso: Artículo 1°. Objeto. El presente decreto tiene por objeto reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar.
Artículo 2°. Pasivo prestacional. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: a) Cesantías. Las cesantías pendientes de pago, una vez liquidadas y reconocidas, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993; b) Pensiones. Las pensiones de jubilación o vejez, invalidez y sustituciones pensionales que las entidades beneficiarias tenían a su cargo, siempre y cuando correspondan a derechos adquiridos, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993; c) Reserva pensional de activos.
Las reservas requeridas para el pago de las obligaciones pensionales de trabajadores privados y servidores públicos reconocidos como beneficiarios, la cual estará representada en bonos o títulos pensionales; d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha.
Parágrafo. Igualmente se incluyen dentro del pasivo prestacional las obligaciones pensionales convencionales vigentes a 31 de diciembre de 1993, válidamente pactadas por la respectiva institución de acuerdo con la modalidad de vinculación del funcionario o servidor, así como las obligaciones correspondientes a la pensión compartida con el ISS, cuando a ello hubiere lugar.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 14 Para determinar las obligaciones correspondientes al pasivo prestacional, se considerarán los requisitos consagrados en las disposiciones legales y convencionales vigentes en el momento de causarse el derecho sobre cesantías y pensiones de jubilación, de acuerdo con la modalidad de vinculación del funcionario o servidor público.
Artículo 3°. Reconocimiento del pasivo prestacional. El pasivo prestacional que a la entrada en vigencia del presente decreto aún no hubiere sido reconocido por el entonces Ministerio de Salud en calidad de administrador del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, será reconocido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante acto administrativo.
Para continuar con la ejecución de los contratos de concurrencia que fueron suscritos por el Ministerio de Salud antes de entrar en vigencia la Ley 715 de 2001 y para la suscripción de los nuevos contratos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá: a) Revisar los cálculos actuariales de cada institución hospitalaria teniendo en cuenta únicamente el pasivo legal calculado a 31 de diciembre de 1993; b) Revisar y modificar las certificaciones de beneficiarios expedidas por el entonces Ministerio de Salud verificando que los reconocimientos prestacionales estén ajustados a las normas legales y convencionales que regían a la fecha del cálculo del pasivo para cada una de estas instituciones; c) Expedir o modificar los actos administrativos de reconocimiento del monto del pasivo, de beneficiarios y de porcentajes de concurrencia; d) Establecer o modificar en concertación con los entes territoriales y las instituciones hospitalarias concurrentes, [Expresión anulada Consejo Estado] los plazos y los mecanismos para el pago de las obligaciones; e) Celebrar los contratos que se encuentran pendientes o suscribir los modificatorios de los que se encuentran en ejecución, de acuerdo con las revisiones efectuadas.
En los convenios o sus modificatorios deberán incluirse los mecanismos de actualización de los montos de la concurrencia a la fecha de pago de las mismas. Parágrafo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá reconocer, suscribir contratos y pagar el pasivo prestacional de cesantías y pensiones en actos separados. Igualmente, el Ministerio podrá hacer contratos donde se incluyan parcialmente beneficiarios ya reconocidos.
(…) Artículo 8°. Beneficiarios. Se consideran beneficiarios del Pasivo Prestacional del Sector Salud aquellos servidores públicos y trabajadores privados que fueron certificados como tales por el Ministerio de Salud de conformidad a la normatividad entonces vigente, sin perjuicio de las modificaciones a que haya lugar con ocasión de la revisión que efectúe el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Serán considerados como beneficiarios los trabajadores del sector salud que a diciembre de 1993 pertenecían a una de las siguientes entidades o dependencias y tenían acreencias prestacionales legales a las que se refiere el artículo 2° del presente decreto, vigentes con las mismas: a) Instituciones o dependencias de salud del subsector oficial del sector salud;
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 15 b) Entidades del subsector privado del sector salud, cuando hayan estado sostenidas o administradas por el Estado, o cuyos bienes se hayan destinado a una entidad pública en un evento de liquidación; c) Entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública.
Artículo 9°. Reconocimiento de nuevos beneficiarios. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sólo podrá reconocer como nuevos beneficiarios a quienes reúnan los requisitos legalmente establecidos, siempre y cuando se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: a) Que una vez asumidas las funciones por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se establezca que el entonces Ministerio de Salud a cuyo cargo se encontraba el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, no les había efectuado el reconocimiento como beneficiarios siempre y cuando la reclamación haya sido presentada dentro del término previsto en su momento por el Decreto 530 de 1994; b) Que la institución a la cual pertenecen haya interpuesto recurso de reposición contra la resolución de reconocimiento de beneficiarios en los términos del Código Contencioso Administrativo y este se encuentre pendiente de resolver, siempre y cuando el Ministerio resuelva favorablemente la decisión al recurrente; c) Que hayan obtenido u obtengan por vía judicial la declaración de sus derechos en materia de cesantías y pensiones.
Parágrafo. Si realizada la revisión por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se establece que algunos beneficiarios reconocidos como tales por el Ministerio de Salud fueron pensionados sin reunir los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones colectivas, el pago del pasivo causado en relación con dichos beneficiarios quedará a cargo de la respectiva entidad empleadora, sin perjuicio de la posibilidad de las instituciones de proceder de conformidad con lo establecido en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.
Artículo 10. Obligaciones de las instituciones de salud. Las instituciones de salud continuarán con la responsabilidad de presupuestar y pagar directamente las cesantías y pensiones de sus trabajadores, en los términos del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, hasta cuando se suscriba el convenio de concurrencia que establecerá el mecanismo para la financiación del pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993, sin perjuicio de que se deba continuar presupuestando y pagando lo causado a partir de dicha fecha con cargo en su integridad a la entidad empleadora. [Expresión anulada Consejo Estado]. §51.
El Consejo de Estado en sentencia del 21 de octubre de 20109, decretó la nulidad de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en el literal d), artículo 3.°, incisos 3.° y 4.° del numeral 1.° del artículo 7.° y en los artículos 10 y 11 del referido Decreto, por cuanto el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales; al respecto la sentencia expuso: 9 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 16 “Es decir, es clara la norma al señalar, que a pesar de que la seguridad social, comprendida en ellas las pensiones, sean compartidas con las instituciones de salud, ésta no radicó en ningún momento la carga prestacional en dichas entidades, pues la misma Ley determinó que correspondía al Fondo, el pago de la diferencia que se encuentre a cargo de las entidades de salud, teniendo éste la responsabilidad (Nación Entidades Territoriales) y en ningún momento las instituciones de salud, pues la misma Ley las excluye de dicha responsabilidad.” §52.
Teniendo en cuenta lo planteado en la sentencia referida, se expidió la Ley 1438 de 201110, que en lo pertinente dispuso: “Artículo 78. Pasivo prestacional de las Empresas Sociales del Estado e instituciones del sector salud. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional.” §53.
Posteriormente, el Decreto 700 de 2013, por el cual se reglamentan - nuevamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 señaló: Artículo 1°. Financiación del pasivo prestacional del sector salud. La financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieren sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales.
Artículo 2°. Determinación de las concurrencias. Para determinar la responsabilidad que asumirán la Nación y las entidades territoriales para el pago de la concurrencia frente al pasivo prestacional de las instituciones de salud beneficiarias, se procederá así: a) La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asumirá el pago de la concurrencia, en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1° de enero de 1994. 10 Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 17 b) Los Departamentos, los Municipios y los Distritos en donde esté localizada la institución de salud, deberán concurrir en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1° de enero de 1994. c) El porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, será asumido por la Nación y las entidades territoriales, a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia”. §54.
El Decreto 586 de 2017, estableció el “Procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del fondo del pasivo prestacional del sector salud”, en las consideraciones para su expedición se tuvieron las siguientes: “Que acorde con lo anterior, el procedimiento que se desarrolla a través del presente Decreto, para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo, incluye a los hospitales como instituciones de salud que deben suministrar a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la información que se requiere para i) el respectivo cálculo y ii) el reconocimiento y pago de las reservas asociadas al pasivo pensional.
Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectué el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que establece: “…Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993 (hoy artículo 61 de la Ley 715 de 2001).
Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme con lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, impartir instrucciones para la ejecución de los recursos y la revisión para que los recursos se ejecuten conforme con las instrucciones impartidas que deben ser acordes con lo previsto en las normas de carácter legal, el presente decreto, y demás disposiciones de carácter reglamentario vigentes y aplicables.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 18 Que debido a que el procedimiento para el pago del pasivo pensional del sector salud generado por el personal certificado como retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993 es insuficiente, es necesario incluir un Capítulo en el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda. §55.
Entre otros aspectos, dicho Decreto señaló:
ARTÍCULO 2. 12.4.4.2. PROCEDIMIENTO PARA EL CÁLCULO Y PAGO DEL PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR SALUD GENERADO POR EL PERSONAL RETIRADO A TREINTA Y UNO (31) DE DICIEMBRE DE 1993. Para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y de las entidades territoriales, en el financiamiento del pasivo prestacional causado al treinta y uno (31) de diciembre de 1993, de las Instituciones Hospitalarias por su personal retirado certificado como beneficiario conforme con lo dispuesto en el artículo 2.12.4.2.7. del presente Decreto y para el pago, a continuación, se establece el siguiente procedimiento: 1.
Dentro de los tres (3) meses siguientes a la expedición del presente Decreto, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, diseñará el formato que las instituciones hospitalarias deberán diligenciar para la entrega de la información que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones. 2.
Una vez diseñado el formato para la entrega de la información de que trata el presente Capítulo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo enviará a las instituciones hospitalarias que lo soliciten ante esa dependencia, para su diligenciamiento, anexo de soportes, y posterior envío. 3.
Recibido el formato en las instituciones hospitalarias que lo soliciten previamente, éstas procederán a diligenciarlo y anexar los soportes que acrediten: i) los cobros de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales, por las personas que las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago por estos conceptos; ii) los pagos efectuados por las entidades territoriales o las instituciones hospitalarias a las entidades públicas o privadas reconocedoras de pensiones, y iii) el reconocimiento de las respectivas pensiones expedido por el competente. 4.
Dentro de los seis (6) meses siguientes al recibo del formato en las instituciones hospitalarias, éste deberá ser enviado una vez diligenciado, a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, junto con los soportes a que alude el numeral 3 del presente artículo. 5.
Una vez recibida la información de manera oportuna en la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es decir dentro e los seis (6) meses siguientes al recibo del formato por parte de las instituciones hospitalarias, se procederá a su revisión y validación, o devolución según el caso. 6.
Luego de revisar la información remitida por las instituciones hospitalarias, validar los soportes, y establecer que son pertinentes los valores NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 19 cobrados por concepto de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales, así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de las entidades territoriales, en el financiamiento del pasivo prestacional causado al treinta y uno (31) de diciembre de 1993, de las instituciones hospitalarias por su personal retirado certificado como beneficiario conforme con lo dispuesto en el artículo 2.12.4.2.7. del presente Decreto, y para determinar los porcentajes de concurrencia. El valor a pagar por concepto de la reserva de retirados al treinta y uno (31) de diciembre de 1993, corresponde al valor de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales, cobradas a la institución hospitalaria, de las personas que fueron certificadas como beneficiarias por el Extinto Fondo Territorial del Pasivo Prestacional del Sector Salud dentro del formulario 18, que contiene el reporte detallado del personal retirado a cargo de la institución hospitalaria.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo agotamiento del trámite establecido en el presente Capítulo, reconocerá los valores cobrados conforme con el tiempo y monto contenidos en el cálculo actuarial. 7. Contra el acto administrativo que se profiera para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y de las entidades territoriales, en el financiamiento del pasivo prestacional causado al treinta y uno (31) de diciembre de 1993, de las instituciones hospitalarias por su personal retirado certificado como beneficiario conforme con lo dispuesto en el artículo 2,12.4.27. del presente Decreto y determinar los porcentajes de concurrencia, procederá el recurso de reposición en los términos del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011.
ARTÍCULO 2. 12.4.4.3. ENVÍO ANUAL DE LA INFORMACIÓN. con posterioridad al envío de la información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del término previsto en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto, los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, o los funcionarios que se deleguen para tal fin, deberán seguir entregando a más tardar el treinta y uno (31) de marzo de cada año la respectiva información.
ARTÍCULO 2. 12.4.4.4. CONTRATOS DE CONCURRENCIA. Una vez efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo conforme con lo establecido en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, procederá a la suscripción de los contratos de concurrencia de acuerdo con lo previsto en los artículos 2.12.4.2.9., 2.12.4.2.11. y 2.12.4.2.12. del presente Decreto.
En la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria, se procederá a celebrar un nuevo contrato de concurrencia o una adición al contrato inicial, previo agotamiento del procedimiento previsto en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto.
PARÁGRAFO 1 °. Los pagos efectuados por concepto de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales, por las instituciones hospitalarias o las entidades territoriales, se reembolsarán hasta el valor que resulte de la revisión de los tiempos contenidos en el cálculo actuarial con base en la información y los soportes remitidos a la Dirección General de Regulación NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 20 Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el corte de cuentas que se realice, valor que quedará contenido dentro del contrato de concurrencia o sus adiciones.
PARÁGRAFO 2 °: En aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso quinto 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993.8 ARTÍCULO 2.12.4.4.5. ANTICIPO A LA CONCURRENCIA. En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6. del presente Decreto y demás normas reglamentarias vigentes.
Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. §56. Así lo señaló el Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil en decisión del 23 de octubre de 2024 – radicación 11001-03-06-000-2024-00566-00, que dirimió un conflicto negativo de competencias entre el Hospital Departamental San Rafael de Zarzal E.S.E. (Valle del Cauca), EL departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia11, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con 11 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 21 el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11).
Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015).
(…) 5.6. Análisis del caso concreto12 (…) Obra en el expediente, la certificación de CETIL 202206891900441000830003 del 21 de julio de 2022, en la cual se reporta que la señora Nasly Sánchez Montoya laboró en el extinto Hospital Departamental San Rafael de Zarzal entre el 2 de octubre 1991 al 3 octubre de 1992, en donde consta que no se hicieron aportes de la cuota parte del bono pensional que reclama Porvenir S.A. y se señala como responsable por dicho periodo al departamento del Valle del Cauca.
Tal como se evidencia, el periodo certificado fue anterior a la existencia de la E.S.E. como persona jurídica, por lo que, para determinar su naturaleza jurídica, antes del 30 de diciembre de 1996, debe tenerse en cuenta que el Decreto 056 de 1975, mediante el cual se creó el Sistema Nacional de Salud, dispuso en el artículo 748, 12 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 22 que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los Servicios Seccionales de Salud que funcionaran en los departamentos. En ese sentido, en el presente caso, el Hospital Departamental San Rafael de Zarzal, antes del 30 de diciembre de 1996, hacía parte del Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca que era administrado y dirigido por el departamento del Valle del Cauca, por tal razón, mal podría afirmarse que la E.S.E. tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Es por ello que, cuando la Ley 100 señala que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, la única posibilidad es entender que es la Gobernación la que prestaba los servicios de salud directamente. En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, prevé lo siguiente: [ ] Esta norma es clara en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las E.S.E., pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993. §57.
De las normas trascritas se concluye que, las entidades territoriales y la Nación son las responsables de financiar el pasivo pensional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993. No es responsabilidad de las ESE el pago de dicho pasivo, “pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 199313”. §58. Asimismo, a partir de la expedición de la Ley 715 de 2001, aquella obligación se asume mediante la suscripción de contratos de concurrencia celebrados por los departamentos y municipios, según el caso, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. §59.
Además, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público puedan celebrar nuevos contratos de concurrencia o adicionar los iniciales, “en la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria”14. Además, dispuso que, en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia 13 parágrafo artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 14 (Artículo 2.12.4.4.4.).
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 23 o sus adiciones o modificaciones, las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas (parágrafo 2 artículo ibidem). 2.5. Lo probado y caso concreto §60. En este caso está acreditado que la señora Rosalba Martínez Rivera laboró al servicio del entonces Distrito Integrado de Salud Pública -DISP- de Manizales entre el 14 de junio de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988: §61.
Durante el tiempo que laboró para el DISP, no se realizaron aportes pensionales a ninguna caja o fondo. El Certificado Laboral 0352 de 2007 señala expresamente que por este lapso el pasivo corresponde al Departamento de Caldas y al Municipio de Manizales §62. Acuerdo y liquidación del DISP: Ante la liquidación del DISP en 1988, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales suscribieron el 10 de septiembre de 1996 un convenio interadministrativo.
Allí se obligaron a asumir por partes iguales las pensiones y cuotas partes de los exempleados con derechos adquiridos hasta el 31 de diciembre de 1988: NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 24 §63. El 29 de diciembre de 1997 el Fondo Nacional de Pasivo Prestacional del Sector Salud, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales suscribieron el Contrato Interadministrativo de Concurrencia 001186, en el cual se pactó: (i) El municipio se obliga a constituir un encargo fiduciario que cuente con dos subcuentas, administrado por el Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Manizales;
(ii) Los recursos que el municipio administra mediante este encargo fiduciario y el Fondo Territorial de Pensiones tienen la obligación de sustituir a las instituciones beneficiarias en el pago de las pensiones de los extrabajadores reconocidos en el acuerdo debe administrar; (iii) El Fondo Territorial de Pensiones debe efectuar los pagos de los Bonos o cuotas partes pensionales que estén a cargo de las instituciones beneficiarias, en la medida en que estas obligaciones se vayan causando. §64.
Según la verificación de las certificaciones de beneficiarios, la señora Rosalba Martínez Rivera figura acreditada como beneficiaria del Contrato de Concurrencia 1186 de 1997 (Sector Salud Caldas/Manizales) por su tiempo servido en el citado Distrito Integrado. Específicamente, fue incluida en la "Reserva Pensional de Activos" para la financiación exclusiva de bonos pensionales. §65.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas (DTSC) adquirió personería jurídica y autonomía administrativa por la Ordenanza 02 de 1990. Por lo tanto, durante los años en que la señora Martínez laboró (1985-1988), la DTSC no tenía la capacidad de adquirir dichas responsabilidades patronales. §66. Ahora bien, la delegación del departamento de Caldas a la Dirección Territorial de Salud (DTSC) para la constitución del patrimonio autónomo (mediante el Contrato 198 de 2002) fue circunscrita únicamente al manejo de los recursos del Convenio de Concurrencia 083 de 2001.
Dichos recursos están destinados específicamente al pago de la reserva pensional de activos y jubilados de las instituciones hospitalarias incluidas en ese instrumento, dentro de las cuales no se encuentra el Distrito Integrado de Salud Pública. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 25 §67.
La pensionada no aparece reportada en el listado de beneficiarios del Convenio de Concurrencia 083 de 2001, el cual cubre exclusivamente a los exfuncionarios de los hospitales del orden departamental. §68. Por lo tanto, como quiera que la señora Martínez Rivera es beneficiaria del fondo constituido mediante el Convenio 1186 de 1997 y no del convenio 083 de 2001, no es procedente imponer a la Dirección Territorial ni al patrimonio autónomo administrado por ella la obligación de pago de la cuota parte de la pensión de vejez reconocida en la Resolución 4908 del 19 de julio de 2008.
En consecuencia, dicha responsabilidad financiera debe recaer en el patrimonio autónomo administrado por el municipio de Manizales, quien debe administrarlo y hacer los pagos. §69. En cuanto a la responsabilidad de la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales, se itera que el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que hace expresa referencia al pasivo prestacional de las ESE y las instituciones del sector salud, señaló que, “… el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.” §70.
Por lo tanto, es claro que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los cuales deben suscribir un contrato de concurrencia o adicionar los existentes para garantizar dicha financiación. §71.
Así las cosas, en este caso, el municipio de Manizales y el departamento de Caldas, en concurrencia con la Nación son las entidades llamadas a asumir la cuota parte pensional por el tiempo laborado por la señora Rosalba Martínez Rivera en el Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales, entre el 14 de junio de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988. §72.
Pero la responsabilidad directa del pago es del municipio de Manizales, por ser administrador del Fondo. §73. En cuanto a los argumentos de defensa que pretenden radicar la obligación en la institución demandante, basta reiterar que, de conformidad con la Ley 715 de 2001 y el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, las Empresas Sociales del Estado (como ASSBASALUD E.S.E., sucesora del Distrito Integrado) no pueden ser señaladas como responsables del pago del pasivo por cuotas partes pensionales generadas hasta el 31 de diciembre de 1993. §74.
Por la misma razón, el hecho de que se discuta la correcta identificación o reporte de la señora Rosalba Martínez Rivera como beneficiaria en los distintos instrumentos de concurrencia no implica que deba ordenarse a dicha E.S.E. asumir el pago de las cuotas partes pensionales, pues la ley traslada dicha responsabilidad financiera a los entes territoriales y a la Nación. NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 26 §75.
Además, con fundamento en los artículos 2.12.4.4.2 y 2.12.4.4.4 del Decreto 586 de 201715, que señalan que: “En la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria, se procederá a celebrar un nuevo contrato de concurrencia o una adición al contrato inicial, previo agotamiento del procedimiento previsto en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto”; es posible realizar nuevos reportes de información y celebrar un nuevo contrato de concurrencia o una adición al contrato inicial para la inclusión de personas retiradas a 31 de diciembre de 1993, por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de “pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales”. §76.
Por otro lado, el Distrito Integrado de Salud Pública de Manizales, para la citada época (1985-1988), no contaba con capacidad legal para adquirir derechos y contraer obligaciones de manera independiente, pues no contaba con personería jurídica propia, sino que dependía de la concurrencia entre el departamento de Caldas y el municipio de Manizales conforme al Acuerdo 032 de 1988. §77.
En consecuencia, no podría estar obligado directamente al pago por concepto de cuotas partes pensionales, responsabilidad que fue asumida por los entes territoriales al liquidar dicho Distrito. Así es correcta la sentencia de primera instancia cuando declaró probada la falta de responsabilidad de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, toda vez que para dicho periodo esta entidad era una dependencia administrativa sin personería jurídica, la cual solo adquirió en 1990. §78.
Es de señalar que el Decreto 056 de 1975, el cual creó el Sistema Nacional de Salud, dispuso que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los Servicios Seccionales de Salud que funcionaran en las capitales de los departamentos. En el presente caso, el Distrito Integrado de Salud Pública hacía parte del esquema de servicios coordinados por el departamento de Caldas y el municipio de Manizales, quienes mediante convenio interadministrativo se obligaron a solventar sus pasivos por partes iguales. §79.
Por tal razón, mal podría afirmarse que la Dirección Territorial tiene las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 por el tiempo servido por la pensionada entre 1985 y 1988, pues para esa fecha solo era una unidad administrativa especial del Departamento de Caldas sin autonomía patrimonial. §80. Por lo tanto, cuando el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 señala que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto se realice el corte de cuentas, debe entenderse que son las entidades territoriales las responsables, esto por cuanto eran las encargadas de los servicios de salud directamente para la época.
En consecuencia, el municipio de Manizales, el departamento de Caldas y la Nación concurren en la fiducia para el pago de las obligaciones, pero el responsable directo es el municipio de Manizales, como administrador del fondo. §81. La Dirección Territorial de Salud de Caldas no es la llamada a concurrir al pago de la pensión de la señora Rosalba Martínez Rivera por cuanto, si bien el departamento 15 Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 27 delegó en ella la administración del patrimonio autónomo del Convenio de Concurrencia 083 de 2001, la señora Martínez Rivera no fue incluida en dicho grupo de beneficiarios.
Por el contrario, la pensionada figura acreditada expresamente como beneficiaria del Contrato de Concurrencia 1186 de 1997 (Sector Salud Caldas/Manizales). §82. El municipio de Manizales, el departamento de Caldas y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público son las entidades que deben concurrir al pago de la cuota parte de la pensión de la señora Rosalba Martínez Rivera por el tiempo laborado en el Distrito Integrado de Salud Pública entre el 14 de junio de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1988, con cargo a los recursos del Convenio 1186 de 1997. §83.
Pero el directo responsable del pago es el municipio de Manizales, en calidad de administrador del fondo, como lo señaló la sentencia de primera instancia. §84. Y como lo señaló la sentencia de primera instancia “… Sin perjuicio de los compromisos asumidos a través del convenio interadministrativo de Concurrencia No. 001186.” §85.
De esta manera, se confirmará la sentencia de primera instancia. 3. Costas §86. En el presente asunto, la Sala considera que no hay lugar a la imposición de costas en ninguna de las instancias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. §87. En efecto, en lo que respecta a la condena en costas impuesta en primera instancia, se advierte que la misma debe ser confirmada por haber respetado el criterio objetivo valorativo. §88.
De otra parte, en cuanto a la segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas, toda vez que no se evidencian actuaciones procesales que den lugar a su causación. En particular, se observa que las partes no presentaron alegatos en esta etapa procesal, circunstancia que permite concluir que no se generaron gastos adicionales ni actividad litigiosa que justifique su imposición. §89.
En consecuencia, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia y no se condenará en costas en la segunda. §90. Por lo discurrido, la Sala Sexta de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada el veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023), proferida por la Señoría del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por la Dirección Territorial de Salud de Caldas contra el Departamento de Caldas, Colpensiones y el Municipio de Manizales.
NRD- Sentencia de Segunda Instancia Radicado 17001-33-33-002-2020-00159-02 Pág. 28 SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de esta instancia.
TERCERO
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Sistema Samai. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad.