SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300120230011801 Demandante ENELSI ESTELA LAZA CARET Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión MODIFICA NUMERAL Y ADICIONA OTRO NUMERAL I. ASUNTO El tribunal decide los recursos de apelación formulados por la parte demandante y el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 19 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 25 de mayo de 2021 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 3097 del 24 de agosto de 2021, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 17 de noviembre de 2021. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, comenta que, el día 2 de agosto de 2022 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba. La petición se contestó negativamente mediante oficio sin número del 4 de octubre de 2022. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del oficio si número del 4 de octubre de 2022, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2. A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías.
En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3. Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018. III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de fecha 19 de septiembre de 2024, se resolvió declarar probada la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el FOMAG.
Así mismo, se declararon no probadas las excepciones de “caducidad”, “prescripción” y “excepción genérica” propuestas por el departamento de Córdoba. El a quo declaró la nulidad del oficio fechado 4 de octubre de 2022, expedido por el departamento de Córdoba mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la actora.
En consecuencia, condenó al departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción mora por el término de 69 días la cual debe ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente al momento de su causación -septiembre de 2021-. El a quo se refirió a la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y al Decreto 942 de 2022.
En concreto señaló: «(…) Determinado entonces que la solicitud de cesantías fue elevada el 25 de mayo de 2021, y que mediante Resolución N° 003097 del 24 de agosto de 2021, la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció las cesantías parciales a favor del accionante, las cuales fueron pagadas por la entidad bancaria el 17 de noviembre de 2021, es claro que transcurrieron más de los 70 días previstos en la Ley para tal fin.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 3 CO-SC5780-99 Así pues, el término para contar el día a partir del cual se genera la indemnización moratoria será de setenta días hábiles, que corresponden a los quince (15) días hábiles que tenía la entidad para expedir la resolución, más diez (10) días hábiles que correspondían a la ejecutoria de la resolución, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución cuando debió efectuarse el pago.
En el caso en estudio se contabilizarán los términos así: Solicitud de las cesantías 25 de mayo de 2021 Termino para expedir la Resolución Hasta el 17 de junio de 2021 Termino de ejecutoria de la Resolución (10 días hábiles (art. 76 CPACA) Hasta el 1 de julio de 2021 Fecha del acto administrativo No. 003097 24 de agosto de 2021 Fecha de notificación del acto administrativo: 4 de septiembre de 2021 Término para efectuar el pago 7 de septiembre de 2021 Mora a partir de: 8 de septiembre de 2021 (día siguiente después de haberse cumplido los 70 días desde la solicitud de cesantías) Fecha de pago 17 de noviembre de 2021 Días de mora: 69 días (desde el 8 de septiembre de 2021, hasta el día antes del pago, 16 de noviembre de 2021).
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la entidad demandada Departamento de Córdoba, incurrió en la conducta que da lugar a la aplicación de la sanción prevista en la ley, puesto que no expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías dentro del término otorgado por la disposición normativa aplicable (Ley 1071 de 2006), y además, la Resolución de reconocimiento fue enviada a la Fiduprevisora S.A., extemporáneamente, haciendo entonces que se superara el término de los 70 días que se tiene para ello.
En ese orden, visto que la reclamación de la cesantía fue elevada el 25 de mayo de 2021, los setenta (70) días llegan al 7 de septiembre de 2021; comenzando a correr la sanción moratoria a partir del día siguiente: 8 de septiembre de 2021, hasta el día antes del pago de las cesantías al actor, es decir, el día 16 de noviembre de 2021, lo que arroja un retardo de 69 días, a los cuales tiene derecho de pago de sanción moratoria.
Respecto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, tenemos que ocurrió en vigencia de lo normado en el Art. 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, y antes de la entrada en vigencia del Decreto 942 del 01 de junio de 2022, por lo que es claro que quien debe responder por el pago de la sanción, es el Departamento de Córdoba.
(…) Así las cosas, al cumplir la parte actora con los requisitos legales y jurisprudenciales decantados en los fundamentos de la decisión, se declarará la nulidad del oficio de fecha 4 de octubre de 2022, producto de la petición elevada el 22 de agosto de 2022, en la que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, en consecuencia se condenará al Departamento de Córdoba a realizar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de 69 días a que tiene derecho la señora Enelsi Estela Laza Caret, la cual deberá liquidarse con base a la asignación básica que devengaba la demandante al momento en que empezó a causarse la mora, es decir, el mes de septiembre de 2021.
(…)» IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memoriales allegados los días 1 y 7 de octubre de 2024, la parte demandante y el departamento de Córdoba interpusieron recurso de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería2. 2 Ver archivos 21ApelacionDemandante202300118.pdf y 22ApelacionDepartamento202300118.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 4 CO-SC5780-99 La parte demandante expresa que, en sentencia del 26 de agosto de 2019, dentro del proceso radicado 68001-23-33-000-2016-00406-01, el Consejo de Estado precisó los alcances de la SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018.
Asegura que, de la mencionada sentencia se desprende que hay lugar a aplicar el artículo 187 del CPACA desde que termina de causarse la sanción, ya que dicha indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal. En ese sentido, solicita que la sentencia de primera instancia sea revocada parcialmente y se ordene el ajuste de las sumas reconocidas tomando como base el índice de precios al consumidor según el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
El departamento de Córdoba manifiesta que, la solicitud de reconocimiento fue formulada en la fecha consignada en la Resolución No. 3097 del 24 de agosto de 2021, -3 de agosto de 2021- a través de la cual se le reconocieron las cesantías a la docente. En ese sentido, el acto administrativo de reconocimiento fue debidamente notificado y, no fue objeto de recurso por la parte demandante, por ende, quedó en firme.
Así, es claro que la parte actora estuvo de acuerdo con todos los considerandos de la resolución que le reconoció la prestación. Finalmente, sostiene que la mora no se causó. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el departamento de Córdoba fueron admitidos mediante auto de fecha 22 de agosto del 2025, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. A través de auto del 18 de julio de 20253, se ofició a la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba y al FOMAG para que con destino al proceso de la referencia remitieran copia íntegra del expediente administrativo correspondiente a la demandante el cual debía tener lo relacionado con el trámite realizado frente a la petición que dio origen al acto demandado, así como lo referente al reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas por la docente reconocidas a través de la Resolución 3097 del 24 de agosto de 2021.
Mediante memoriales allegados los días 19 y 25 de agosto de 2025, las entidades dieron respuesta al requerimiento hecho4. De las documentales allegadas se corrió traslado a las partes en virtud de auto adiado 19 de septiembre de 20255. VI. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 3 Ver 08AutoRequiere.pdf dentro de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente. 4 Ver archivos 11MemorialRespuestaDeparCordoba.pdf y 12MemorialRespuestaFOMAG.pdf de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente. 5 Ver archivo 14AutoCorreTraslado.pdf de la carpeta C02SegundaInstancia del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 5 CO-SC5780-99 6.2. Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, en favor de la parte actora, y si procede el ajuste o indexación de la condena en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Además, determinar si es procedente condenar a su pago a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019. 6.2.1. Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación6 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro7: 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). 7 Ibídem. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 6 CO-SC5780-99 En esta providencia también se precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado8 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018. 8 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020. cómputo del término de pago ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 7 CO-SC5780-99 En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” -Negrilla fuera del texto- El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20189 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 201910, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. 9 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 10 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 8 CO-SC5780-99 De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 202211 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa. 11 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 9 CO-SC5780-99 De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 25 de mayo de 202112 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 17 de junio de 2021 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 1 de julio de 2021 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 7 de septiembre de 2021 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 8 de septiembre de 2021 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 17 de noviembre de 202113 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 25 de mayo de 2021, la parte demandante solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías parciales a través del Sistema de Atención al Ciudadano (SAC).
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 3097 del 24 de agosto de 2021, la cual reposa a folios 32, 33 y 34 del archivo 02Demanda202300118.pdf. El pago se surtió el día 17 de noviembre de 2021, conforme lo visto a folio 39 del archivo 02Demanda202300118.pdf, donde milita certificado de pago expedido por la Fiduprevisora S.A. fechado 15 de julio de 2022, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $18.371.359, por concepto de pago de cesantías. 12 Ver a folio 31 del archivo 02Demanda202300118.pdf solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales presentada a través del Sistema de Atención al Ciudadano (SAC) a la cual se le asignó número de radicado COR2024ER014317. 13 Ver folio 39 del archivo 02Demanda202300118.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 10 CO-SC5780-99 En primer lugar, la parte demandante alega en la alzada que las sumas reconocidas deben ser ajustadas tomando como base el indicie de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
El tribunal observa que, hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (17 de noviembre de 2021), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibídem, en tanto, tal como se dejó sentado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el pago de las cesantías; ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos del artículo 187 ibídem.
El anterior criterio ha sido reiterado en la sentencia del 12 de noviembre de 202014, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación- esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción- ello no impide la actualización de las sumas o valores a los que se condena al pago. Por su parte, la entidad territorial señala en el recurso de apelación que, la solicitud de reconocimiento de cesantías fue elevada el 3 de agosto de 2021, fecha que quedó claramente determinada en el considerando primero de la Resolución No. 3097 del 24 de agosto de 2021, y, si la demandante no estaba de acuerdo con el acto administrativo que le reconoció las cesantías debió interponer los recursos procedentes.
En lo referente a la inconformidad relacionada con que la fecha de presentación de la petición de las cesantías es la consignada en la Resolución No. 3097 del 24 de agosto de 2021 -3 de agosto de 2021-, el tribunal no concuerda con lo manifestado por la entidad territorial, pues, si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha de la presentación de la petición, lo cierto es que la fecha alegada por la parte actora -25 de mayo de 2021- concuerda con la constancia de presentación que reposa en el expediente administrativo allegado por el ente territorial, la cual resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo en comento.
Lo anterior, por cuanto la firmeza de los actos administrativos únicamente confiere cosa decidida respecto de la decisión de fondo contenida en ellos y de su respectiva motivación. En el caso particular, dicha decisión corresponde al reconocimiento y orden de pago de las cesantías a favor de la docente. Por ende, la fuerza ejecutoria del acto recae exclusivamente sobre esos aspectos sustanciales, lo cual no implica que los datos de carácter enunciativo consignados en el mismo —con el propósito de exponer los antecedentes que dieron lugar a su expedición— tengan el mismo valor probatorio.
En efecto, tratándose de la fecha de presentación de las solicitudes de los docentes para el pago de sus prestaciones sociales, el medio de prueba idóneo será la constancia de radicación física o virtual ante la autoridad competente, a través del sistema dispuesto para tal fin. No obstante, en ausencia de dicho medio probatorio, será posible considerar los datos consignados en el acto administrativo correspondiente.
Adicionalmente, el Tribunal observa que la administración no realizó devolución alguna de la documentación aportada por la docente, por motivo de inconsistencia o requerimiento de 14 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 11 CO-SC5780-99 subsanación. Además, se constata que los documentos mencionados en el acto administrativo que reconoció la prestación los cuales sirvieron para el análisis y estudio de dicho reconocimiento, tienen fecha anterior a la solicitud elevada por la actora.
Así, la sala advierte que, la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías de la docente fue presentada el 25 de mayo de 2021 y, a esta no se le puede imponer la carga de asumir las demoras por actuaciones internas hasta el punto de conllevar a una nueva presentación de la solicitud, que es lo que la sala infiere ocurre en estos casos.
De este modo, dicha fecha -25 de mayo de 2021- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y, por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiadas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Precisado lo anterior, la colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala difiere del cálculo de los días de mora realizado por el a quo, debido a que, la sanción moratoria se causó desde el día 8 de septiembre de 2021 hasta el 16 de noviembre de 2021, es decir, transcurrieron 70 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 3097- fue expedido el 24 de agosto de 2021, cuando ya habían transcurrido 60 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 17 de noviembre de 2021. Por otro lado, se constata que, entre el momento en que el Fomag recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -15 de octubre de 2021-15 y el pago de la prestación -17 de noviembre de 2021- transcurrieron 20 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Ahora, la sala advierte que en la providencia recurrida el a quo tuvo como fundamento la sentencia expedida por esta corporación el día 30 de junio de 2023, dentro del proceso con número de radicado 23001333300320220003501. En aquella providencia la sala segunda estimó que de la Ley 1955 de 2019, no se derivaba presupuesto de solidaridad entre la entidad territorial certificada en educación y el Fomag en el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes afiliados al mismo, sino que, dicha 15 Ver hoja de revisión a folio 31 del archivo 11MemorialRespuestaDeparCordoba.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 12 CO-SC5780-99 solidaridad existía a partir de la entrada en vigor del Decreto 942 de 2022. No obstante, luego de un amplio debate sobre la normativa aplicable al asunto, la sala rectificó su postura en la forma señalada en el marco legal (véase supra, núm. 6.2.1).
Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es modificar el numeral 3° de la decisión de primera instancia para precisar los días de mora configurados, en la medida en que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recae en el departamento de Córdoba, toda vez que, conforme con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite se originó en la etapa que se encontraba a cargo de la entidad territorial.
Finalmente, se adicionará la sentencia recurrida, para ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 6.3. Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la sala a disponer sobre la condena en costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas toda vez que la segunda instancia se surtió por solicitud de ambas partes VII.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral 3° de la sentencia de fecha 19 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: «TERCERO: Condenar al departamento de Córdoba, al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el término de 70 días, a que tiene derecho la señora Enelsi Estela Laza Caret, la cual deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la demandante al momento en que empezó a causarse la mora; es decir, septiembre de 2021, conforme lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.» SEGUNDO: Adicionar la sentencia de fecha 19 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de referencia, agregando a su parte resolutiva el siguiente numeral: «NOVENO: Ordenar al departamento de Córdoba que las sumas reconocidas sean actualizadas tomando como base el Índice de Precios al Consumidor (IPC), conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), a partir del día siguiente al cese de la causación de la sanción moratoria (esto es, desde el 17 de noviembre de 2021, fecha en la que se efectuó el pago de las cesantías), hasta la fecha de ejecutoria de la presente sentencia. A partir de la ejecutoria de la sentencia, y hasta el pago efectivo, se causarán los intereses moratorios establecidos en los artículos 192 y 195 del mismo código».
TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230011801 13 CO-SC5780-99 CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ MARÍA V. LORDUY VILLARREAL Magistrada Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: