REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TRANSITORIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROCESO: 76001-33-33-005-2018-00007-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EDNA JULIET ESTUPIÑÁN LÓPEZ Y OTRO DEMANDADO: NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN1 ASUNTO: BONIFICACIÓN JUDICIAL MAGISTRADA PONENTE: MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Santiago de Cali, Veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide la apelación presentada por la parte demandada contra la sentencia No. 349 del 18 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, que resolvió: “PRIMERO: AVOCAR el conocimiento en el presente proceso de la referencia.
SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen y sustituyan, y en su lugar, se aplican el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de “prescripción de los derechos laborales”, propuesta por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto y en los términos de la parte motiva de esta sentencia. NEGAR las demás excepciones formuladas.
CUARTO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos (oficios y resoluciones), los cuales negaron el reconocimiento con carácter salarial y prestacional de la bonificación judicial contemplada en el Decreto 382 de 2013. 1 En adelante podrá abreviarse a FGN. Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 2 QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada, a reliquidar y pagar en favor de los demandantes: Todas sus prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, a partir de la fecha en que sean exigibles, atendiendo los periodos estrictamente laborados, así como también las prestaciones que se causen en adelante, incluyendo en su base de liquidación el valor correspondiente de la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 382 de 2013 y demás normas que lo modifiquen o sustituyan, como factor salarial.
SEXTO: DECLARAR la prescripción trienal de los emolumentos causados con anterioridad a la fecha relacionada en la columna denominada “Prescripción”, de la siguiente tabla, para cada uno de los siguientes demandantes:
SÉPTIMO: DECLARAR que no operó la prescripción con respecto al señor SILVIO RIVAS MACHADO, identificado con CC. 11.637.145, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
OCTAVO: ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a esta sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando para el efecto la siguiente formula: 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑅 = 𝑅ℎ ×___________ 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 Si existieran valores sobre los cuales no se aportó a la seguridad social, la entidad podrá realizar los respectivos descuentos en la proporción que le corresponda al accionante.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO: NEGAR la condena en costas conforme lo expuesto en la presente providencia. (…)”. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones Los señores EDNA JULIET ESTUPIÑÁN LÓPEZ Y SILVIO RIVAS MACHADO presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, con las siguientes pretensiones: “1. Que previa inaplicación de la frase: “( ) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, registrada en el primer párrafo del artículo 1o del Decreto No 0382 de 2013, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 3 el siguiente Oficio.
DS-06-12-6-SAJ-0480 del 05 de mayo de 2017 suscrito por la doctora ANGELA ANDREA VILLACI CASTRILLON Subdirectora Seccional de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual negaron las pretensiones de la reclamación administrativa de Edna Juliett Estupiñán López, la cual fue notificada formalmente dentro de los términos de ley. 2.
Que previa inaplicación de la frase: “( ) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, registrada en el primer párrafo del artículo 1o del Decreto No. 0382 de 2013, se declare la nulidad de la Resolución No 2-2263 del 14 de Julio de 2017: suscrito por el doctor GERMAN R. CASTELLANOS MAYORGA, Subdirector de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el oficio del numeral anterior de Edna Juliett Estupiñán López, confirmando en cada una de sus partes la decisión primigenia, actos administrativo que fue notificado formalmente dentro de los términos de ley. 3.
Que previa inaplicación de la frase: “( ) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Segundad Social en Salud.”, registrada en el primer párrafo del artículo 1o del Decreto No. 0382 de 2013, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el siguiente Oficio: DS-06-12-6-SAJ-0633 del 28 de Junio de 2017 suscrito por la doctora ANGELA ANDREA VILLACI CASTRILLON Subdirectora Seccional de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual negaron las pretensiones de la reclamación administrativa de Silvio Rivas Machado, la cual fue notificada formalmente dentro de los términos de ley. 4.
Que previa inaplicación de la frase: “( ) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, registrada en el primer párrafo del artículo 1o del Decreto No. 0382 de 2013, se declare la nulidad de la Resolución No 2-2893 del 26 de septiembre de 2017; suscrito por el doctor GERMAN R. CASTELLANOS MAYORGA, Subdirector de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el oficio del numeral anterior de Silvio Rivas Machado, confirmando en cada una de sus partes la decisión primigenia, acto administrativo que fue notificado formalmente dentro de los términos de ley. 5.
Como consecuencia de la declaración de nulidad de los anteriores actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, ordénese a la Fiscalía General de la Nación, reconocer que la bonificación judicial que perciben mis mandantes EDNA JULIETT ESTUPIÑAN LOPEZ Y SILVIO RIVAS MACHADO es constitutiva de factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro, y en consecuencia, les pague el producto de la reliquidación de todas sus prestaciones sociales debidamente indexadas, a partir del 1 de enero de 2013 hasta que se haga efectivo el reconocimiento y pago.
(…)”. 1.2 Hechos probados Del expediente se extraen los siguientes hechos relevantes: Los demandantes han sostenido una relación legal y reglamentaria de carácter laboral con la Fiscalía General de la Nación. Los días 02 de mayo y 27 de junio de 2017, solicitaron el reconocimiento de la bonificación judicial contemplada en el Decreto 382 de 2013 como factor salarial para que se reliquidaran y pagaran las diferencias en todas las prestaciones sociales a las que tenía derecho.
Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 4 La FGN, resolvió negando mediante oficios DS-06-12-6-SAJ-0480 del 05 de mayo y DS-06-12-6-SAJ-0633 del 28 de junio de 2017.
El 18 de mayo y 10 de julio de 2017 la parte actora propuso recurso de apelación, y el mismo fue desatado confirmando la negativa mediante Resoluciones No. 2-2263 del 14 de julio de 2017 y 2-2893 del 26 de septiembre de 2017. Se resalta, que en el escrito de la demanda se señaló que las normas violadas por parte de la FGN, se fundamentaron en que, por el proceder de la administración, fueron vulnerados los artículos 1, 2, 4, 9, 13, 25, 53, 93, 209 y 228 de la CP;
Ley 50 de 1990, 4 de 1992; la Convención Americana de Derechos Humanos; el protocolo de San Salvador y los convenios 095, 100, 111 y 151 de la OIT. De igual manera, concretó como concepto de violación que la bonificación judicial es constitutiva de factor salarial para liquidar y pagar las demás prestaciones sociales que percibe el actor y que, al negar su carácter retributivo al trabajo, le impide a la demandante el mejoramiento de sus condiciones económicas.
Además indicó, que existió una interpretación errada de la norma por parte de la entidad demandada, pues no tuvo en cuenta que la naturaleza de la bonificación judicial se originó con ocasión de la retribución directa del servicio, en respuesta a la recuperación del poder adquisitivo de los salarios que devengaban los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación y de la Rama Judicial, además del reconocimiento del derecho a la nivelación de la remuneración que motivó a que el Gobierno Nacional suscribiera el Acuerdo 06 del 6 de noviembre de 2012. 1.2 Sentencia de primera instancia El Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Se encontró acreditado que la demandante a la fecha de la certificación se encuentra vinculado a la Fiscalía General de la Nación y que ha devengado la bonificación judicial periódicamente, sin que ésta se tuviera en cuenta para liquidar todas las prestaciones laborales.
En criterio de la primera instancia, lo anterior es violatorio de las normas constitucionales, los tratados y convenios internacionales en materia del trabajo —que prevalecen en el orden interno y que definen el alcance del concepto de remuneración— y del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 —que ordenó nivelar la remuneración de los servidores de la Fiscalía General de la Nación—.
Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 5 Que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, ejercida a través de lo consignado en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, configuró una actuación contraria a la CP, a la ley, la jurisprudencia y a las demás normas de mayor fuerza vinculante.
Por ende, ordenó la inaplicación de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 y lo hace extensivo a los decretos 022 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 993 de 2019, 442 de 2020 y 986 de 2021, por integración normativa.
Consideró pertinente la reliquidación y reajuste de las prestaciones sociales de la demandante con la inclusión de la bonificación judicial —cuyos efectos salariales no fueron excluidos en la Ley 4ª de 1.992—, pues es una remuneración habitual y periódica — percibida como contraprestación a los servicios prestados— y que forma parte del salario, pero descontando los aportes al sistema de la seguridad social, si no se hubieren hecho, en la proporción que corresponda a el demandante.
Declaró la prescripción trienal, en los siguientes términos: En el presente caso, se encuentra acreditado que los demandantes elevaron la respectiva reclamación administrativa (Fecha de la petición) en la fecha que se relaciona en el siguiente cuadro, esto es, cuando ya habían transcurrido más de tres años desde la entrada en vigencia del Decreto 382 de 2013 (1° de enero de 2013), motivo por el cual, se encuentran prescritos los emolumentos causados con anterioridad a la fecha relacionada en la columna denominada “Prescripción” para cada uno de los demandantes.
Aclaró que para los aportes a pensión dejados de consignar no opera el fenómeno prescriptivo. En lo que respecta al señor SILVIO RIVAS MACHADO se concluye que NO operó la prescripción de los derechos laborales, por cuanto entre la fecha de ingreso a la entidad, esto es, 27/08/2014 y la fecha de la reclamación administrativa (27/06/2017), no transcurrieron más de tres (3) años.
En consecuencia, se declarará probada parcialmente la excepción de “prescripción de los derechos laborales” propuesta por la entidad demandada. Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 6 Por último, ordenó la indexación de las diferencias generadas como consecuencia de la aplicación de la bonificación como factor salarial. 1.3 Apelación La entidad demandada solicitó que se revoque la sentencia y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda exponiendo: 1.
Que los actos administrativos demandados se limitaron a cumplir un deber legal consignado en el artículo 1º del Decreto 0382 de 2013, norma vigente y que tiene plena validez jurídica (no ha sido objeto de derogación o declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad). 2. Que de acuerdo con el concepto de salario, definido en el artículo 1º del Convenio 095 de la OIT y de acuerdo con lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia (2017)2, debe ser adoptado solo para determinar el alcance de las disposiciones de ese convenio, por lo que no es dable otorgarle un efecto mayor, como ocurrió en la sentencia de primera instancia, ya que adoptó la definición de salario del Convenio como el sustento principal para tener como factor salarial a la bonificación judicial. 3.
Que los pagos pueden ser habituales, pero esa circunstancia, por sí sola, no implica que se puedan tener en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe el empleado, pues el legislador tiene la facultad de determinar qué pago se incluye o no en la base de liquidación de otros factores.
Lo anterior, es ratificado, en criterio de la apelante, en las sentencias emitidas por la Corte Constitucional3 y el Consejo de Estado4. 4. Que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva en la que se concertó, por medio del acta 25 del 8 de enero de 2013, la concesión de una retribución adicional con efectos salariales restringidos (solo para pensión y salud). 5.
Que la bonificación judicial fue creada y diseñada sobre unos recursos específicos destinados por el Gobierno Nacional para cubrir los efectos de la concertación con los representantes de los empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, siguiendo el mandato constitucional de la sostenibilidad fiscal. Por ende, señaló que modificar los efectos salariales de esa prestación conlleva el uso de recursos públicos adicionales, lo que desbordaría el presupuesto destinado para pagar la bonificación y conllevaría a una crisis fiscal del Estado. 2 Sentencia del 15 de marzo del 2017, identificada con radicación 48001. 3 C-521-1995;
C-279-1996; C-052 de 1999; C-681-2003; C-244-13 4 Radicación interna - 0867-06; Radicación interna - 0984-06; Radicación interna - 0845-15; Radicación interna - 3458-14; Radicación interna - 3568-15; Sentencia de Unificación 28 de agosto de 2018. Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 7 6.
Que la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial afecta las normas que reglamenta las formas de liquidar cada prestación social o emolumento laboral, pues se adiciona un factor no previsto en esas normas. 7. Por último, reiteró que es deber de la Fiscalía General de la Nación dar aplicación a los Decretos mencionados; por cuanto el mismo goza de presunción de legalidad, y se encuentra vigente en nuestro Sistema Jurídico Colombiano. 2.
Trámite en segunda instancia En segunda instancia, el proceso se sometió a reparto el 25 de febrero de 20155 y estuvo a disposición de las partes, desde el 7 de marzo de 2025, fecha en la que se admitió la apelación. La parte demandante se pronunció frente al recurso el día 11 de marzo de 2025 (índice 8 samai) reiterando los argumentos iniciales y reforzando su argumento con pronunciamiento del H. Consejo de Estado Sección Segunda, mediante sentencia del 06 de abril de 2022, dentro del radicado 76001233300020180041401, donde reconoció que la Bonificación Judicial estipulada en el decreto 382 de 2013 “SÍ” ostenta carácter salarial y respecto de la cual resalta: “Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales1.
En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.” No solicitó pruebas que amerite el traslado para alegar de conclusión. Según consta en el aplicativo Samai, la parte demandada guardó silencio y el Ministerio Público no emitió concepto. 5 Índice 2 Samai.
Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 8 3. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Según lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo PCSJA25-12255 del 24 de enero de 2025, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali. 3.2 Problema jurídico La Sala debe determinar si hay lugar a confirmar la sentencia recurrida que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados e inaplicó la expresión del artículo 1° del Decreto 382 de 2013 que limitaba adoptar la bonificación judicial como factor salarial o si, en los términos de la impugnación, se debe revocar dicha providencia. Para resolver el problema jurídico se analizará: (i) el marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial y (ii) el caso concreto. 3.2.1 El marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial El literal e), numeral 19, del artículo 150 de la CP estableció que corresponde al legislador dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
En desarrollo de ese mandato se expidió la Ley 4 de 1992 que, de acuerdo con el Consejo de Estado (2022)6, tenía como eje central lograr una nivelación adecuada de los salarios del sector judicial, ante la falta de proporcionalidad salarial entre los Magistrados de las altas cortes con el resto de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Por ende, dijo que se incluyó el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que estableció: …"
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. Así las cosas, de acuerdo a las normas generales de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0382 de 2013 con el que se creó para los servidores de la Fiscalía General de la Nación —a los que se les aplica el régimen salarial y prestacional contemplado en el Decreto 53 de 1993 y 875 de 2012— una bonificación judicial reconocida 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 6 de abril de 2022, Radicación: 76001233300020180041401 (0470- 2020).
Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 9 mensualmente y que «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Agregó que dicha bonificación judicial se reconocería a partir del 1º de enero de 2013 y mientras el servidor público permanezca en servicio. Por su parte, el artículo 2 del Decreto 0382 de 2013 precisó que, para los funcionarios y empleados de la Fiscalía que no optaron por el régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto 53 de 1993, sino que continúan con el régimen anterior, podrán recibir la bonificación judicial, a título de diferencia, si a partir del año 2013 su ingreso total anual es inferior al ingreso anual, más la bonificación judicial, de los que ejercen el mismo empleo.
Sin embargo, el Consejo de Estado (2022)7, respecto de lo consignado en el artículo 2 del Decreto 0382 de 2013, arguyó que no encontró justificación para que a los funcionarios y empleados no acogidos al Decreto 53 de 1993, se les liquide de forma anual la diferencia existente entre ellos y los que perciban la bonificación judicial, pues consideró que debe existir una igualdad en el trato con los acogidos al pagarla, esto es, liquidar la diferencia pero de forma mensual, de tal manera que al ser periódica y permanente constituya factor salarial.
De igual manera, aclaró que lo que perciban los funcionarios y empleados no acogidos tendrá como límite lo que reciban de forma mensual los acogidos al Decreto 53 de 1993 y las normas que lo modifiquen o complementen. De otra parte, precisó que el Gobierno Nacional con la creación de la bonificación judicial, y según el artículo 1o del Decreto 0382 de 2013, se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 que dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados de la Rama Judicial, pues la aplicación de esas figuras conlleva un reajuste salarial, pero el ejecutivo creó la bonificación restringida a las cotizaciones de salud y pensión. Lo anterior, porque la potestad legislativa radica en el Congreso y él mediante la ley marco (Ley 4 de 1992), fijó los objetivos y criterios que deben guiar al ejecutivo en la expedición de un determinado régimen salarial o prestacional.
Concluyó que al apartarse el Decreto 0382 de 2013 de los límites fijados por el legislador procede su inaplicación, pues la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo. También precisó que existe una línea jurisprudencial pacífica creada por los jueces y Magistrados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que desarrolló el carácter salarial de la bonificación a partir del concepto de salario como lo recibido por el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio prestado, reconocido de 7 Ibídem Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 10 forma habitual y no por mera liberalidad del empleador; por lo que con esta noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación de conformidad con lo prescrito por la ley laboral y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Finalmente, el Consejo de Estado concluyó que la Bonificación Judicial reúne los requisitos salariales, sin perjuicio de la denominación atribuida, pues todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales máxime considerando que se creó para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Por último, es del caso aclarar que el Decreto 382 de 2013 fue modificado por los decretos 022 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 993 de 2019, 442 de 2020 y 986 de 2021, y éstos y los demás decretos que se expidan deben correr la misma suerte frente a la inaplicabilidad de la norma. 3.2.2 Caso concreto La entidad demandada afirmó que los actos administrativos demandados se limitaron a cumplir lo prescrito en el artículo 1º del Decreto 0382 de 2013, norma que no ha sido derogada o declarada inconstitucional o ilegal.
No obstante, la Sala considera que dicha norma —y los decretos que la modificaron— restringen la bonificación judicial como factor salarial, pues la limitó para las cotizaciones a salud y pensión y, de paso, contrarió lo consignado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al dejar de lado el reajuste salarial que conlleva la nivelación de los empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, atendiendo criterios de equidad.
Es de resaltar que la Constitución Política de 1991 previó que el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos es un tema que se define a través de la competencia concurrente. El artículo 150 numeral 19 literal E, dispuso que el Congreso de la República expide las leyes y a través de ellas señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular la materia.
Ello significa que, para el desarrollo de la tarea de “revisar” y “nivelar en equidad” el Gobierno Nacional está en la obligación de someterse a los criterios legales, sin salirse de la ley marco -ley 4a de 1992-, pues en ella están los principios a los cuales se debe sujetar en el ejercicio de tal función. La Corte Suprema de Justicia ha aceptado que el tratamiento ordinario del derecho laboral ha llevado a tratar las remuneraciones habituales como parte del salario.
Pero señala que Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 11 ello no necesariamente debe ser así, que tal decisión, no es constitucionalmente imperativa, sino que cae dentro de la órbita de libertad de configuración del legislador8.
Al respecto el Consejo de Estado, ha estimado que la consideración jurisprudencial anterior, atiende el hecho de que si bien los Convenios 95 de 1949 (que protege el salario y 100 de 1951(que ampara la igualdad de remuneración) contienen importantes definiciones, han servido de parámetro a la normativa interna, para ofrecer un marco legal de protección a este elemento propio del derecho del trabajo, dada su conexidad con la dignidad humana y con un orden social y económico justo9.
En lo atinente al sector público, la jurisprudencia Constitucional ha reconocido la potestad de excluir determinadas sumas de la base de liquidación de prestaciones y solo cuando ha encontrado la vulneración de una norma superior lo ha retirado del ordenamiento. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo existe un elemento diferencial en la definición de pagos que no son factor salarial, pues en este contexto no está presente la «mera liberalidad» del empleador ni la posibilidad de pactos de desalarización entre los extremos de la relación laboral.
En el sector público, tal decisión se encuentra enmarcada en el desarrollo de funciones constitucionales y legales que están investidas de la presunción de legalidad de los actos administrativos10 y, salvo norma en contrario, son obligatorios mientras no hayan sido anuladas11 La sentencia de unificación del 12 de mayo de 2022-SUJ 027 –CE-S2-2022, invita al estudio de los casos particulares y precisa una valoración preliminar de los actos que regulan la exclusión de determinado emolumento como factor de liquidación frente a las garantías y principios que deben orientar la regulación del legislador o del gobierno en esta materia, con el propósito de definir si estas se vulneran con la medida.
Ello permite que, ante su desconocimiento evidente e injustificado, se dé prevalencia a los derechos laborales. Así, la inaplicación por excepción del artículo 148 del CPACA de las expresiones que implican la exclusión de valores de la liquidación de prestaciones sociales es un instrumento jurídico idóneo y necesario de control constitucional y legalidad.
Si en un caso particular el juez advierte que la medida conlleva al menoscabo de los derechos laborales de los servidores públicos, con la consecuente afectación de su dignidad y las garantías que consagren los instrumentos internacionales ratificados por Colombia y la Constitución Política o que desconozcan normas que contengan los criterios y principios que se deben 8 En este sentido, se cita la sentencia del 12 de febrero de 1993, dictada por la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control de constitucionalidad, que afirma que, a partir de la vigencia de la Ley 50 de 1990 «hay pagos que son "salario" pero que pueden, no obstante, "excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales, indemnizaciones, etc.) 9 Sentencia de Unificación del 12 de mayo de 2022, SUJ O27-Consejo de Estado-S2-2022. 10 Artículo 88 del CPACA 11 Artículo 91 del CPACA.
Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 12 atender en el ejercicio de la competencia de regular su régimen salarial y prestacional debe inaplicar la norma.
El Consejo de Estado12 ha expresado en casos análogos a este que: El Gobierno tiene la facultad para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En ejercicio de esta competencia puede definir que determinado emolumento tenga el carácter de factor salarial, para efectos de liquidación de prestaciones sociales, que lo tenga solo para algunas o que carezca de dicho efecto[105].
Por ese solo hecho no se vulneran los derechos de los trabajadores. Tampoco se desconoce el concepto amplio de salario, ante la inexistencia de un imperativo constitucional o convencional que obligue a tenerlo como una limitación de su competencia o que imponga que todas las sumas que lo componen deben ser la base para el cálculo de tales prestaciones.
Con todo, esta potestad no es absoluta, si se tiene en cuenta que para ello debe sujetarse a las normas superiores que imponen la protección del salario como elemento trascendente y fundamental de los derechos laborales. En esta oportunidad, un análisis preliminar de cara a las garantías del artículo 53 y los principios de la Ley 4 de 1992 no permite derivar su incompatibilidad con los mandatos superiores que debió atender la autoridad competente.
Respecto a lo alegado por la apelante — que el sentido amplio de la definición internacional de salario, contenida en el artículo 1º del Convenio 095 de la OIT, se adopta únicamente para determinar el alcance de las disposiciones de ese mismo convenio— la Sala, a partir de la lectura del fallo de la Corte Suprema de Justicia (2017)20 —que trajo a colación la demandada para fundamentar ese cargo— observa que la definición de salario del Convenio 95 no tiene aplicación para definir el carácter salarial para liquidar las prestaciones, motivo por el que dicho Convenio no entra en contraposición con los artículos 127 y 128 del CST, normas que sí definen los factores salariales a tener en cuenta para liquidar una prestación o un beneficio determinado, y para garantizar el salario mínimo.
En ese contexto, el artículo 127 del CST prescribe que constituye salario la remuneración ordinaria, fija o variable y todo lo que recibe el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio, cualquiera que sea la forma o denominación que adopte, como ocurre, entre otras, con las bonificaciones habituales. Por su parte, el artículo 128 del mismo código indicó que no constituyen salario los valores que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como las 12 En esta misma línea se pronunció la Subsección A, en sentencia del 30 de septiembre de 2021, radicación: 11001-03-25- 000-2014-00103-00 (0209-2014), demandante: Wilson Guzmán Olaya.
Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 13 bonificaciones ocasionales y lo que se le paga, en dinero o en especie, para desempeñar sus funciones —no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio—.
Así las cosas, la bonificación judicial es habitual —se percibe mensualmente— y no se paga por mera liberalidad de la demandada, pues es el resultado de un acuerdo que busca cumplir con la nivelación salarial de los empleados de que trata el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que conlleva a concluir que se paga como contraprestación directa del servicio.
La demandada alegó que el Decreto 0382 de 2013 fue resultado de una negociación colectiva en la que se concertó, mediante el acta 25 del 8 de enero de 2013, la concesión de una retribución adicional con efectos salariales restringidos (solo para pensión y salud), pero recuerda que, según el artículo 53 de la CP, los acuerdos y convenios de trabajo no menoscaban los derechos de los trabajadores.
La Sala observa que el a quo señaló que la aplicación del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 es violatoria de las normas constitucionales, los tratados y convenios internacionales en materia del trabajo —que prevalecen en el orden interno y que definen el alcance del concepto de remuneración— y del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 —que ordenó nivelar la remuneración de los servidores de la Fiscalía General de la Nación—.
También expresó que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, ejercida a través del decreto mencionado, configuró una actuación contraria a la CP, a la ley, la jurisprudencia y a las demás normas de mayor fuerza vinculante. Como complemento de lo anterior, ésta instancia precisa que de acuerdo con el artículo 1º de la CP, el Estado colombiano está fundado, entre otras, en el respeto de la dignidad humana que, como derecho fundamental autónomo, es de eficacia directa13.
También el Consejo de Estado (2019)14 ha concluido que la dignidad humana impone a que la actividad de cualquier autoridad pública y del funcionamiento del Estado se funde en su respeto y promoción de los derechos humanos. Ahora bien, respecto del derecho al trabajo como garantía de la dignidad humana, el Consejo de Estado (2019)15 a expresado que de acuerdo con el artículo 93 de la CP, los tratados internacionales ratificados por Colombia hacen parte del bloque de constitucionalidad y sirven para reforzar la protección de los derechos laborales de los trabajadores. 13 Sentencia T-291 de 2016. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Radicación número: 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Radicación número: 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19.
Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 14 De las normas internacionales se extrae que: i) el trabajo debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador, ii) toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual y iii) toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria.
El Consejo de Estado (2019)16 también manifestó que proteger al trabajador implica reconocer la contraprestación denominada salario que, según el Convenio 1949 del 1 de julio de 1949, debe pagarse en intervalos regulares y dichos pagos deben ser justos y razonables. En ese orden ideas, la restricción del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 viola los tratados y convenios internacionales, los principios de protección al salario consignados en el artículo 53 de la CP y no es congruente con el concepto de salario que analiza el Consejo de Estado (2022)17.
Por lo anterior, y como respuesta a los problemas jurídicos planteados en segunda instancia, se confirmará la sentencia recurrida que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. 3. 3 Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. El Consejo de Estado en la sentencia del 16 de abril de 2015, expediente 2012-00446, explica el alcance del verbo dispondrá indicando que esta conjugación señala el deber del operador jurídico de pronunciarse sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte vencida, más el verbo no dispone una obligación inmediata, en sentido estricto y objetivo. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Radicación número: 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 6 de abril de 2022, Radicación: 76001233300020180041401 (0470- 2020).
Proceso: 6001-33-33-005-2018-00007-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Edna Juliet Estupiñán López y Otro Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Sentencia de segunda instancia 15 Según los pronunciamientos de la misma Corporación, se deben considerar en este análisis las reglas del artículo 365 del Código General del Proceso para cada caso.
El numeral tercero del artículo 365 ordena que en la providencia el superior condenará en costas al recurrente cuando confirme en todas sus partes la sentencia de primera instancia. Si prospera parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. En todo caso, conforme al numeral octavo solo habrá lugar a las costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. La Sala confirmará la sentencia del Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali en tanto las pretensiones prosperaron y se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia por cuanto no se aprecia la carencia de fundamentos legales en la oposición ejercida, pues por el contrario, los argumentos de defensa resultaron ser razonables desde el punto de vista normativo y jurisprudencial, y la actividad del apoderado de la parte demandante solo se limitó a la representación de su cliente que pese a la intervención jurídica en esta sede la misma no exigió una carga argumentativa jurídica distinta a la que expuso con la demanda, además que el expediente indica que tampoco se causaron costas para liquidar en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 349 del 18 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo del Circuito de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, acorde con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia según el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011. Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen y realizar las anotaciones respectivas en Samai. Los magistrados, Firmado electrónicamente por Samai MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZABAL Firmado electrónicamente por Samai GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente por Samai DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ