1 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintitrés de abril de dos mil veintiséis Providencia Sentencia primera instancia Radicado 66001-23-33-000-2024-00138-00 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Compañía de Servicios Públicos Domiciliarios S.A. E.S.P. Demandado Corporación Autónoma Regional de Risaralda Temas Régimen sancionatorio ambiental.
Procedimiento sancionatorio ambiental (Ley 1333 de 2009) y aplicación del CPACA. Vulneración del debido proceso al omitir valorar prueba técnica aportada con el recurso de reposición en sede administrativa. Indebida tasación de la multa. Decisión Accede pretensiones. 1. ANTECEDENTES1 1.1.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS 1.1.1. La demandante es una sociedad constituida desde el año 1993, cuya actividad principal corresponde a la captación, tratamiento y distribución de agua potable, así como a la evacuación y tratamiento de aguas residuales. Para el desarrollo de su objeto social, la empresa opera una planta de tratamiento de agua potable, a través de la cual suministra agua apta para el consumo humano a sus usuarios. 1.1.2.
Mediante la Resolución No. 2993 del 15 de octubre de 2014, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda impuso una medida preventiva a la empresa, al considerar que no contaba con lechos de secado para el manejo de los lodos generados en la planta ni con permiso de vertimiento de aguas residuales domésticas, otorgándole un término de 90 días para presentar la documentación requerida. 1.1.3.
Posteriormente, la autoridad ambiental realizó visitas de seguimiento y emitió el concepto técnico No. 01632 del 5 de julio de 2017 y el concepto técnico No. 03079 del 11 de octubre de 2017, en los cuales indicó que, a su juicio, no se habían construido los lechos de secado ni se había iniciado el trámite del permiso de vertimientos. 1.1.4.
Luego, la CARDER expidió el concepto técnico No. 2262 del 12 de julio de 2018, en el que reiteró la inexistencia del permiso de vertimientos y la falta de manejo de los lodos generados en la planta. Con base en estas consideraciones, 1 Archivo 1 del expediente digital samai. 2 mediante la Resolución No. 2765 del 24 de diciembre de 2018, la autoridad ambiental impuso una nueva medida preventiva de amonestación escrita y, a través del auto No. 014 del 10 de enero de 2019, dio apertura a investigación administrativa sancionatoria, acto que fue notificado por aviso en mayo del mismo año. 1.1.5.
Dentro de dicho proceso, la CARDER formuló cargo único mediante el auto No. 248 del 11 de mayo de 2021, en el cual imputa a la empresa el incumplimiento de la normativa ambiental por no tramitar el permiso de vertimiento de aguas residuales domésticas y por no dar manejo a los lodos generados en la planta de tratamiento de agua potable.
Este cargo se estructuró como una violación normativa, sin hacer referencia a daño ambiental, afectación a los recursos naturales ni riesgo ambiental concreto, y además agrupó en una sola imputación conductas distintas que obedecían a circunstancias fácticas diferentes. 1.1.6. Mediante la Resolución No. 2961 del 8 de junio de 2022, la CARDER otorgó a la empresa el permiso de vertimientos de aguas residuales domésticas y no domésticas, aprobó los diseños del sistema de tratamiento y concedió un término para la construcción de las obras correspondientes.
A pesar de ello, la autoridad ambiental elaboró el Informe técnico de tasación de multa No. 048 del 13 de abril de 2023 y, con fundamento en dicho documento, expidió la Resolución No. 1884 del 20 de junio de 2023, mediante la cual declaró la responsabilidad ambiental de la compañía y le impuso una multa por valor de $1.139.467.305, bajo la conducta a título de dolo. 1.1.7.
En ejercicio del derecho de defensa, la empresa interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 1884, en el cual expuso y acreditó que la conducta sancionada resultaba inexistente, dado que los lodos generados en la planta se trataban mediante un sistema de recirculación que evitaba cualquier vertimiento y que su disposición final se realizaba en un relleno sanitario autorizado.
En consecuencia, no se efectuaban vertimientos que exigieran permiso ambiental ni se configuraba un manejo inadecuado de los residuos. 1.1.8. No obstante, mediante la Resolución No. 3157 del 20 de septiembre de 2023, la CARDER confirmó en su integridad la sanción impuesta y se abstuvo de analizar de fondo las explicaciones técnicas y las pruebas allegadas con el recurso, con el argumento de que dichas consideraciones no podían valorarse en esa etapa procesal, lo que dio por agotada la vía gubernativa. 1.1.9.
Finalmente, a través de la comunicación del 1 de noviembre de 2023, la autoridad ambiental concedió a la empresa una ampliación del plazo otorgado en la Resolución No. 2961 de 2022 para la construcción del sistema de tratamiento de lodos, plazo que a la fecha de presentación de la demanda aún se encontraba vigente, circunstancia que reafirma la inexistencia de un incumplimiento exigible y la falta de sustento fáctico de la sanción impuesta. 1.2.
PRETENSIONES Principales. 1.2.1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 1884 del 20 de junio de 2023, a través de la cual, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER resolvió concluir la investigación administrativa adelantada contra de la Compañía 3 de Servicios Públicos Domiciliarios S.A. E.S.P., determina la responsabilidad ambiental y sanciona con una multa por valor de $1.139.467.305. 1.2.2.
Asimismo, que se declare la nulidad de la Resolución No. 3157 del 20 de septiembre de 2023, por la cual, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, resuelve recurso de reposición interpuesto contra la decisión inicial y confirma integralmente la misma. 1.2.3. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, a título de restablecimiento del derecho, se declare la inexistencia de toda responsabilidad ambiental, en la cual se indique que la demandante no causó afectación a los recursos naturales renovables así como tampoco infringió ninguna disposición que en material ambiental vigente para la época en la cual inicio la investigación, por tanto, no se encuentran dados los presupuestos de que trata el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, para considerar que en el presente caso se configuró una infracción ambiental, requisito indispensable para que pueda existir una sanción. 1.2.4.
Igualmente, que se declare que no hay lugar a continuar con el proceso administrativo de cobro persuasivo y coactivo contra la sociedad demandante y, en consecuencia, se proceda a realizar el levantamiento de las medidas cautelares de embargo en caso de que se hayan decretado y el archivo definitivo del expediente. Y se condene en agencias en derecho y costas procesales a la demandada.
Subsidiarias. 1.2.5. Que declare la nulidad parcial de la Resolución No. 1884 del 20 de junio de 2023 y Resolución No. 3157 del 20 de septiembre de 2023, como consecuencia de la violación al derecho fundamental al debido proceso por indebida aplicación de los criterios de tasación de multa. 1.2.6. Como consecuencia de la declaración anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene la modificación de la sanción de multa impuesta, para aplicar en debida forma los criterios de tasación de la multa. 1.2.7.
Y que se declare la existencia de una novación de las obligaciones que fueron investigadas dentro del proceso sancionatorio ambiental EJ3921, siendo las obligaciones vigentes y exigibles aquellas establecidas en la Resolución No. 2961 del 08 de junio de 2022, a través de la cual se otorgó un permiso de vertimiento de aguas residuales domésticas y no domésticas y se aprobaron los diseños para el sistema de tratamiento.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Propone como normas vulneradas: - Constitución Política: artículo 29. - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: artículos 77 y 79. - Ley 1333 de 2009: artículos 3, 5, 30. - Decreto 3678 de 2010. - Resolución No. 2086 de 2010 4 La parte actora desarrolla los siguientes cargos: 1.3.1.
Vulneración al debido proceso por indebida formulación del cargo. Asevera que la CARDER desconoció los principios de legalidad y tipicidad propios del derecho administrativo sancionador, al agrupar en un solo cargo dos conductas distintas: (i) no contar con permiso de vertimiento de aguas residuales y (ii) no realizar un manejo adecuado de los lodos generados en la PTAP.
Dicha forma de imputación impidió identificar con claridad las circunstancias de tiempo, modo y lugar de cada supuesto incumplimiento, lo que afectó de manera directa el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. Cada conducta exigía una explicación técnica y jurídica diferente, de modo que su tratamiento conjunto generó ambigüedad, inseguridad jurídica y una indebida subsunción típica, contrariando el estándar constitucional fijado para los procesos sancionatorios administrativos. 1.3.2.
Vulneración al debido proceso al no valorar las pruebas y argumentos técnicos de objeción presentadas en el recurso de reposición. Sostiene que, pese a que el ordenamiento jurídico permite expresamente la solicitud y aportación de pruebas al momento de interponer el recurso de reposición, y a que en materia ambiental se presume la culpa o el dolo del investigado imponiéndole la carga de desvirtuarla, la CARDER decidió abstenerse de pronunciarse sobre las explicaciones técnicas presentadas.
La referida actuación, cercenó el derecho de defensa y contradicción, en la medida en que privó a la empresa investigada de la última oportunidad procesal para demostrar la inexistencia de la infracción. Al no valorar el material probatorio allegado, la autoridad administrativa desnaturalizó el recurso de reposición y vació de contenido las garantías del debido proceso administrativo. 1.3.3.
Falsa motivación por inexistencia del hecho investigado. La parte demandante alega que los actos administrativos sancionatorios adolecen de falsa motivación, puesto que se basan en hechos que no corresponden a la realidad. En particular, señala que nunca existió un vertimiento de aguas residuales que exigiera permiso ambiental, ni una disposición inadecuada de los lodos generados por la planta.
La sociedad demandante explica que el tratamiento de los lodos se realizó mediante un sistema de recirculación y deshidratación temporal, técnica que no genera vertimientos y que, por tanto, no requería permiso alguno. Sin embargo, la CARDER asumió, sin verificar técnicamente el funcionamiento del sistema, que la ausencia de lechos de secado implicaba un vertimiento irregular y un daño ambiental, conclusiones que no estuvieron respaldadas por pruebas técnicas, estudios de laboratorio o verificación. De este modo, la sanción se fundamentó sobre supuestos fácticos inexistentes. 1.3.4.
Configuración de la causal de inexistencia del hecho como eximente de responsabilidad ambiental. 5 En desarrollo del cargo anterior, la demandante argumenta que se configura una causal de cesación del procedimiento sancionatorio prevista en la Ley 1333 de 2009, concretamente la inexistencia del hecho investigado. Al no haberse probado la ocurrencia del supuesto vertimiento ni el daño ambiental, por lo cual se desvirtúa dos de los elementos esenciales de la responsabilidad ambiental: el hecho generador y el daño. No obstante, expone que la autoridad ambiental omitió aplicar esta causal aun cuando tuvo la posibilidad de hacerlo durante el trámite del proceso administrativo, ya que de aplicarse se hubiera respetado el debido proceso y valorado adecuadamente las pruebas aportadas, el resultado habría sido la exoneración de responsabilidad de la demandante. 1.3.5.
Novación de las obligaciones objeto de la investigación. Otro cargo de nulidad se estructura a partir de la figura de la novación. La demandante expone que, con posterioridad a la apertura del proceso sancionatorio, la CARDER expidió la Resolución No. 2961 del 8 de junio de 2022, mediante la cual otorgó el permiso de vertimientos, aprobó los diseños del sistema de tratamiento y concedió plazos para la ejecución de las obras correspondientes.
Estas nuevas obligaciones sustituyeron y extinguieron aquellas que fueron objeto de reproche en la investigación sancionatoria, razón por la cual no podían seguir siendo exigibles ni servir de fundamento para la imposición de una sanción posterior. En consecuencia, las resoluciones sancionatorias desconocieron el efecto extintivo propio de la novación y sancionaron obligaciones que ya no subsistían jurídicamente. 1.3.6.
Indebida tasación de la multa por aplicación errónea de los criterios legales. Finalmente, se plantea un cargo subsidiario dirigido contra la tasación de la multa impuesta. La demandante sostiene que la CARDER aplicó de manera indebida los criterios establecidos en la Resolución 2086 de 2010 y en la metodología oficial del Ministerio de Ambiente, al valorar la infracción como si hubiese existido un daño ambiental, cuando el propio cargo formulado fue de naturaleza meramente normativa.
Cuestiona, entre otros aspectos, la sobrevaloración de la intensidad de la afectación, la aplicación incorrecta del salario mínimo legal vigente, el uso erróneo del factor de temporalidad, la indebida aplicación de agravantes no formulados en el pliego de cargos y la falta de sustento técnico para calificar como alta la probabilidad de ocurrencia y la magnitud de una supuesta afectación ambiental.
Todo ello aduce que condujo a una multa desproporcionada, carente de motivación suficiente y contraria a los principios de legalidad y debido proceso.
1.4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, a través de apoderado judicial, presentó escrito de contestación obrante en el archivo 12 del expediente digital, en el cual solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos sancionatorios cuestionados fueron expedidos conforme a derecho, con observancia plena del procedimiento 6 previsto en la Ley 1333 de 2009 y con sustento técnico y jurídico suficiente, por lo tanto, las resoluciones demandadas gozan de presunción de legalidad y no se configura ninguna causal de nulidad.
En cuanto a los hechos, la demandada aceptó aquellos relacionados con la existencia del trámite administrativo y de las actuaciones adelantadas, pero rechazó las afirmaciones de la demanda que calificó como interpretaciones subjetivas o conclusiones jurídicas erradas. De manera especial, negó que el recurso de reposición se demostrará la inexistencia de la conducta sancionada y precisó que, por el contrario, en el expediente administrativo quedó acreditado un incumplimiento reiterado de obligaciones ambientales entre los años 2014 y 2018, conforme a los diversos conceptos técnicos y actos administrativos de seguimiento y control.
Frente al primer cargo de la demanda, relativo a una presunta violación del debido proceso por indebida formulación del cargo, la CARDER sostuvo que el cargo único fue claro y comprensible, pues describió de manera expresa dos hechos concretos: no contar con el permiso de vertimientos y no dar manejo adecuado a los lodos generados por la planta de potabilización. Indicó que tales hechos no generaban confusión alguna y que la empresa demandante tuvo plena oportunidad de ejercer su defensa durante la etapa de descargos, la cual dejó transcurrir sin presentar pronunciamiento, circunstancia que no puede imputarse a la autoridad ambiental.
Respecto de la supuesta falta de valoración de las pruebas aportadas con el recurso de reposición, la entidad explicó que dichas pruebas sí fueron analizadas en la resolución que resolvió el recurso, pero no se les otorgó el alcance pretendido por la recurrente. Señaló que la causal de «inexistencia del hecho investigado» no fue alegada oportunamente, ya que debió proponerse antes de la formulación de cargos y en todo caso, el análisis técnico permitió concluir que la conducta sí existió y fue reiterada durante varios años, razón por la cual resultaba improcedente declarar la cesación del procedimiento sancionatorio.
En relación con el cargo de falsa motivación, la parte demandada afirmó que no existe contradicción alguna en los actos demandados, toda vez que la sanción se impuso por hechos ocurridos entre 2014 y 2018, puesto que el permiso de vertimientos otorgado mediante resolución No. 2961 del 08 de junio de 2022 no desvirtúa ni elimina las infracciones anteriores, sino que evidencia un cumplimiento tardío de obligaciones que ya habían sido exigidas desde años atrás. Para la entidad, resulta incluso contradictorio que la demandante alegue la inexistencia de la infracción y, al mismo tiempo, reconozca que tramitó y obtuvo el permiso y adelanta obras relacionadas con el manejo de lodos.
Sobre el argumento de la novación de las obligaciones, la Carder indica que el otorgamiento posterior del permiso ambiental no extingue la responsabilidad derivada de incumplimientos previos, ya que no hubo sustitución de obligaciones, sino una regularización tardía, de aceptarse la tesis de la demanda implicaría desconocer la función preventiva y correctiva del régimen sancionatorio ambiental.
Además, señaló que este cargo sustenta pretensiones subsidiarias que no deben ser analizadas por no haberse agotado el requisito de procedibilidad y por haber operado la caducidad de la acción. En cuanto a las presuntas inconsistencias en la tasación de la multa, la demandada reiteró que este asunto tampoco es susceptible de estudio, en la medida en que 7 hace parte de las pretensiones subsidiarias de la demanda frente a las cuales se propusieron excepciones previas.
En particular, argumentó que dichas pretensiones no fueron objeto de la solicitud de conciliación extrajudicial y que, adicionalmente, el medio de control fue ejercido por fuera del término legal de caducidad, contado desde la notificación de los actos administrativos sancionatorios. Finalmente, formuló excepciones previas de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y de caducidad de la acción respecto de las pretensiones subsidiarias, así como excepciones de mérito orientadas a reafirmar la legalidad de los actos administrativos demandados.
1.5. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Mediante auto proferido en audiencia de práctica de pruebas del 22 de octubre de 2025, se dispuso a correr traslado a las partes para alegar de conclusión, en el término oportuno la CARDER presentó alegatos de conclusión, en el cual indica que expone que los cargos formulados por la parte actora, relativos a supuesta violación del debido proceso, falsa motivación, novación de obligaciones y errores en la tasación de la multa, no están llamados a prosperar.
Frente al alegado defecto en la formulación del cargo, afirma que este fue claro, concreto y permitió plenamente el ejercicio del derecho de defensa, respecto del cual destaca que la empresa demandante guardó silencio en la etapa de descargos, pese a haber sido debidamente notificada. Respecto de la supuesta falsa motivación, la entidad ambiental sostiene que se encuentra plenamente acreditada la existencia de la infracción, consistente en no contar con permiso de vertimientos y no realizar un manejo adecuado de los lodos generados en la planta de potabilización. Señala que resulta contradictorio que la demandante alegue la inexistencia de la conducta sancionada, cuando posteriormente tramitó y obtuvo el permiso de vertimientos, incluyendo la aprobación de obras precisamente exigidas desde años atrás, lo que confirma la realidad del incumplimiento investigado.
Resalta que los hechos que dieron lugar a la sanción corresponden a un período prolongado de incumplimiento entre los años 2014 y 2018, ampliamente documentado mediante visitas técnicas, resoluciones y requerimientos reiterados. En ese contexto, precisa que la obtención tardía del permiso de vertimientos en 2022 no extingue ni subsana la responsabilidad derivada de las infracciones ambientales cometidas con anterioridad, por lo que no puede alegarse una novación de las obligaciones ni la pérdida de fundamento de la sanción impuesta.
En relación con la tasación de la multa, la entidad argumenta que las supuestas inconsistencias no fueron demostradas y se apoyan en apreciaciones subjetivas de la demandante. No obstante, aclara que, en el evento excepcional de que este Tribunal encontrara un error en este aspecto, el restablecimiento del derecho no podría traducirse en la absolución de la infracción, sino únicamente en la retroacción de la actuación administrativa al momento de la liquidación para ajustar el valor de la sanción conforme a los parámetros legales.
Por último, la parte actora guardó silencio y el Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto de fondo. 8 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Al no observarse ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia, de conformidad con el artículo 152 numeral 2º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificada por la Ley 2080 de 2021, que para los efectos entró en vigor el 25 de enero de 2022 (fecha posterior a la presentación de la demanda: 15/04/2024). 2.2.
Excepciones. En lo tocante a la excepción de «ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales», se tiene que la misma fue declarada no probada mediante auto del 29 de abril de 2025, obrante en el archivo 16 del expediente digital. En cuanto a la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada, resulta pertinente recordar que este Despacho que funge como ponente dentro del presente asunto ya se pronunció sobre su trámite y oportunidad en la citada providencia, en la cual se precisó que dicho medio exceptivo, de conformidad con el inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, no puede decidirse mediante auto, sino que, en caso de prosperar, debe declararse fundada a través de sentencia anticipada, o, en su defecto, resolverse en el fallo que decida de fondo las pretensiones.
En ese mismo proveído se dejó establecido que la excepción de caducidad fue planteada por la entidad demandada únicamente respecto de las pretensiones subsidiarias, bajo el argumento de que estas se dirigen contra la nulidad parcial de los actos administrativos sancionatorios, particularmente en lo relacionado con la tasación de la multa.
No obstante, también se indicó que tales pretensiones se fundamentan en los mismos supuestos fácticos y jurídicos que sustentan las pretensiones principales, razón por la cual se encontró debidamente agotado el requisito de procedibilidad y difirió el análisis de la caducidad para el momento de la sentencia. Ahora bien, al abordar el estudio de fondo de la excepción, advierte la Sala que no se encuentra acreditada la configuración del fenómeno de la caducidad, por cuanto la demanda fue presentada dentro del término legal previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, las Resoluciones números 1884 del 20 de junio de 2023 y 3157 del 20 de septiembre de 2023, esta última mediante la cual se resolvió el recurso de reposición y se agotó la vía administrativa, fue notificada el 28 de septiembre de 2023, razón por la cual el término de caducidad de cuatro (4) meses previstos en el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA comenzó a correr a partir del 29 de septiembre de 2023.
No obstante, dicho término suspendido el 13 de diciembre de 2023, con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, suspensión que se mantuvo hasta el 28 de febrero de 2024, fecha en la cual la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa expidió la constancia de no conciliación. En consecuencia, el término de caducidad se reanudó el 29 de febrero de 2024, momento a partir del cual continuó el conteo del tiempo restante.
Así, como 9 la demanda fue interpuesta el 15 de abril de 2024, se concluye que esta fue presentada de manera oportuna, esto es, dentro del término legal. Esta conclusión resulta aplicable tanto a las pretensiones principales como a las subsidiarias, por cuanto estas últimas no persiguen un objeto autónomo o independiente, sino que se encuentran directamente vinculadas al mismo acto administrativo y al debate jurídico relativo a la legalidad de la sanción impuesta.
En consecuencia, no es de recibo el argumento de la entidad demandada según el cual la caducidad habría operado exclusivamente respecto de las pretensiones subsidiarias, pues ello implicaría una fragmentación del acto demandado y del término de caducidad, contrario a la naturaleza del medio de control ejercido y a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado2 sobre el cómputo del término cuando las pretensiones se estructuran a partir de un mismo acto administrativo sancionatorio.
En ese orden de ideas, al no encontrarse demostrado que el medio de control haya sido ejercido por fuera del término legal de caducidad, la excepción será declarada no probada, sin que haya lugar a emitir sentencia anticipada, debiendo resolverse el litigio mediante el análisis de fondo de las pretensiones planteadas. Finalmente, en lo tocante al medio exceptivo de «Legalidad del acto administrativo sancionatorio», ningún análisis hará la Sala toda vez que este medio de oposición no constituye excepción propiamente dicha, por cuanto no ataca la pretensión mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de extinguir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino que se limita a contradecir o negar los hechos de la demanda o los elementos constitutivos del derecho invocado, sin oponer un hecho nuevo que exija un análisis más allá del que de todas formas debe efectuarse respecto de dicha pretensión, defensa que no alcanza a trascender a la configuración de medios exceptivos conforme a la técnica procesal, conforme lo ha señalado la doctrina3 y jurisprudencia.4 2.3.
Objeto de la decisión 2.3.1. Problemas jurídicos: ¿Se vulneran los principios de legalidad y debido proceso la formulación de un cargo único que agrupa varias conductas presuntamente infractoras dentro de un proceso sancionatorio ambiental? ¿En qué eventos la omisión de valoración de los argumentos técnicos y pruebas aportadas con el recurso de reposición vulnera los derechos de defensa y contradicción en el procedimiento sancionatorio ambiental? ¿Cómo se prueba la falsa motivación del acto administrativo sancionatorio cuando la responsabilidad ambiental se funda en hechos que se alegan inexistentes o no acreditados en el expediente? ¿En qué circunstancias se entiende acreditados los elementos para declarar la comisión de una infracción ambiental en los casos de presunto incumplimiento del permiso de vertimiento y manejo de lodos? ¿Es procedente declarar la inexistencia del hecho investigado como causal de cesación del procedimiento sancionatorio ambiental 2 Consejo de Estado, sección primera, consejero ponente Germán Eduardo Osorio Cifuentes, providencia del 29 de enero de 2026, dentro del proceso con radicación 44001-23-40-000-2021-00158-01. 3 Betancur Jaramillo, Carlos.
Derecho Procesal Administrativo. Sexta edición 2002. pág. 325, y Mora Caicedo, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso. Derecho Administrativo y Procesal Administrativo. Octava edición 2008. pág. 391. 4 Consejo de Estado, sentencias de la Sección Quinta: (i) expediente radicado: 11001-03-28-000-2004-00008- 01(3216), 9 de marzo de 2006, consejero ponente: Filemón Jiménez Ochoa (ii) expediente radicado: 11001-03- 28-000-2010-00001-00, 8 de julio de 2010, consejera ponente: Susana Buitrago de Valencia. 10 cuando no se demuestra la ocurrencia del vertimiento o del daño ambiental? ¿El otorgamiento posterior de un permiso ambiental extingue o sustituye las obligaciones que dieron origen al proceso sancionatorio, o constituye un cumplimiento tardío sin efectos exonerativos? ¿Es violatorio del debido proceso que la tasación de la multa se dosifica como si existiera daño ambiental, pese a haberse formulado un cargo de naturaleza normativa? 2.3.1.3.
Asunto a resolver: El estudio del asunto litigioso se circunscribe en determinar si las resoluciones números 1884 del 20 de junio de 2023 y 3157 del 20 de septiembre de 2023, expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, mediante las cuales se declaró la responsabilidad ambiental y se impuso una sanción pecuniaria a la Compañía de Servicios Públicos Domiciliarios S.A. E.S.P., deben ser declaradas nulas por presunta infracción de las normas que regulan el procedimiento sancionatorio ambiental, vulneración de los principios de legalidad y debido proceso y por incurrir en falta o falsa motivación. En específico, la Sala analizará si en el curso del proceso sancionatorio ambiental se garantizó el derecho de defensa y contradicción; si se encontraba acreditada la infracción ambiental endilgada, relacionada con el permiso de vertimientos y el manejo de lodos; si el otorgamiento posterior del permiso ambiental tuvo incidencia jurídica sobre las obligaciones investigadas; y, finalmente, si la tasación de la multa se ajustó a los criterios legales y técnicos aplicables, o si, por el contrario, se incurrió en errores en su dosificación. 2.4.
Análisis jurídico probatorio. Para resolver el objeto de estudio planteado dentro de la presente providencia, la Sala abordará los siguientes aspectos, (i) marco normativo y jurisprudencial régimen sancionatorio en materia ambiental, (ii) procedimiento ambiental sancionatorio y aplicación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y (iii) caso concreto - cargos de violación propuestos. 2.4.1.
Marco normativo y jurisprudencial del régimen sancionatorio en materia ambiental. La Sala abordará en el estudio del sub examine a partir del concepto del derecho administrativo sancionador, el cual, según la Corte Constitucional corresponde a una potestad de la administración para velar por el adecuado cumplimiento de sus funciones mediante la imposición, a sus propios funcionarios y a los particulares, del acatamiento de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos5.
Por lo tanto, la actuación del Estado a través de la potestad administrativa está sujeta a los lineamientos constitucionales y se encuentra condicionada a la definición de su ámbito de acción, determinándose los fines a cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta mencionada. En materia ambiental, el objetivo de la potestad sancionatoria, es el de mantener el orden público ambiental, autoridad que es ejercida a través de las funciones de inspección, vigilancia y control, mediante la imposición de medidas administrativas, entendidas éstas como las decisiones adoptadas por los entes competentes, para ello el legislador profirió la Ley 99 de 1993, a través de la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, reordenó el sector público encargado de la gestión y 5 Sentencia C-703-10 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 11 conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y organizó el Sistema Nacional Ambiental – SINA, para cumplir además, con los compromisos del Estado en materia de protección del medio ambiente.
Previo a la expedición de la precitada normatividad, se encontraban vigentes disposiciones de contenido legal que se promulgaron con fines idénticos a este propósito de protección ambiental; ciertamente, fue mediante la Ley 23 de 19736, que se concibió el medio ambiente como patrimonio común7 y se autorizó al presidente de la República para que tramitará el código de recursos naturales renovables.
Posteriormente, se expidió el Decreto Ley 2811 de 19748, en el que se establecieron como conductas sancionables, las consagradas en los artículos los artículos 1639, 28410 y 33911. Luego se profiere la Ley 9 de 197912, denominado Código Sanitario Nacional, reglamentado por el Decreto 1594 de 198413, en el que se definieron los procedimientos para la aplicación de medidas preventivas y sancionatorias, indicadas en el capítulo XVI14 «De las medidas sanitarias, las sanciones y los procedimientos”.
Todas estas disposiciones se aplicaban armónicamente con las contendidas en la citada Ley 99 de 1993, hasta la expedición de la Ley 1333 de 200915, y su Decreto reglamentario 3678 de 201016 y la Resolución 2086 de 2010, que adoptaron el régimen sancionatorio ambiental y la metodología para la tasación de multas surgidas con ocasión de la violación al régimen de protección del medio ambiente.
Con la Ley 1333 de 2009 se estableció el procedimiento sancionatorio, en aras de proteger el medio ambiente, verificar los hechos u omisiones constitutivos de infracción a las normas ambientales, e investigar y sancionar la causación efectiva de daños ambientales independientemente de su origen, procedimiento en el cual, de conformidad con lo establecido en el artículo 3 ibídem, son aplicables los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas.
En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-219 de 2017, con ponencia del magistrado Iván Humberto Escrucería Mayolo, consideró: «De esta manera, la concepción ecológica de la Constitución Política exige que la 6 «Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y protección al medio ambiente y se dictan otras disposiciones». 7 «Art. 2.
El medio ambiente es un patrimonio común; por lo tanto su mejoramiento y conservación son actividades de utilidad pública, en las que deberán participar el Estado y los particulares. Para efectos de la presente Ley, se entenderá que el medio ambiente está constituido por la atmósfera y los recursos naturales renovables.» 8 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.” 9 Artículo 163.- El que infrinja las normas que rigen las concesiones de aguas de uso público y las reglamentaciones del uso de aguas públicas o privadas de que trata este Código, incurrirá en las sanciones previstas en las leyes, en los reglamentos y en las convenciones. 10 Artículo 284.- Sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la infracción de las disposiciones sobre la pesca acarreará el decomiso de los productos e instrumentos y equipos empleados para cometerla y, si lo hubiere, de la suspensión o cancelación del permiso.
Cualquier elemento de pesca de uso prohibido será decomisado, salvo en las excepciones que se determinen por razones de orden económico o social. 11 “Artículo 339.- La violación de las normas que regulan el manejo y uso de los recursos naturales renovables hará incurrir al infractor en las sanciones previstas en este Código y, en lo no especialmente previsto, en las que impongan las leyes y reglamentos vigentes sobre la materia.” 12 «Por la cual se dictan Medidas Sanitarias» 13 «Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 09 de 1979, así como el Capítulo II del Título VI - Parte III - Libro II y el Título III de la Parte III Libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos». 14 Artículo 175 a 254 ibidem. 15 «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones». 16 «Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones». 12 legislación que se adopte propenda por la garantía y protección del medio ambiente en los aspectos sustanciales como en su régimen sancionatorio.
Así, en el ámbito legal debe destacarse que con la expedición de la Ley 99 de 1993, el legislador creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como organizó el Sistema Nacional Ambiental –SINA; todo lo cual ha respondido a los compromisos del Estado en respuesta a los deberes calificados de protección que tienen las autoridades.
Aun cuando en Colombia se contaba con un marco jurídico apropiado en los aspectos sustanciales se cuestionaba la ausencia de un régimen sancionatorio apropiado para la preservación del medio ambiente que se limitaba al Decreto 1594 de 198417. 4.2. La entrada en vigencia de la Ley 1333 de 200918 significó para el país un régimen sancionatorio ambiental más completo, que respondió a la necesidad de actualizar el marco legal a las exigencias propias que implicó la vigencia de la Constitución19.
Es de recordar que antes de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio se encontraba disperso y desactualizado, lo cual no daba claridad sobre el procedimiento sancionatorio, las circunstancias de atenuación o agravación de las conductas, los eximentes de responsabilidad, entre otros. Así, el régimen aplicable era el contenido en las Leyes 23 de 1973, 9ª de 1979, 99 de 1993 y en los Decretos 2811 de 1974, 622 de 1977, 1541, 1681 y 1715 de 1978, 1594 de 1984, 948 de 1995, lo cual ponían en evidencia la necesidad de organizar y actualizar el mismo.
(…) Como se advierte la Ley 1333 de 2009 ha establecido la titularidad de la potestad sancionadora ambiental en cabeza del Estado, la cual se ejerce a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con sus competencias (art. 1º).
Del mismo modo, la ley prevé un procedimiento único, claro y expedito, el cual tiene un carácter administrativo y, por tanto, se rige por los principios constitucionales y legales establecidos para este tipo de actuaciones, así como por los principios de política ambiental contenidos en la Ley 99 de 199320. Se prevén igualmente las medidas de tipo coercitivo, preventivas y sancionatorias, aplicables a aquellas personas que usan, aprovechan o atentan contra el medio ambiente y los recursos naturales renovables. 4.7.
En suma, se tiene que con la Ley 1333 de 2009 Colombia avanzó significativamente en el establecimiento de un régimen sancionatorio ambiental que se hacía necesario ante la dispersión y deficiencia normativa, pero sobre todo respondiendo a las exigencias que la Constitución ecológica de 1991 imponía 17 En la ponencia para segundo debate al proyecto de Ley N° 92 de 2006 Senado, al referirse a la conveniencia e importancia del proyecto, se señaló que: “toda vez que la Ley 99 de 1993 en su artículo 85 se limitó a establecer las sanciones a los infractores de las normas administrativas ambientales, pero en lo que al procedimiento para aplicación de las mismas refiere, remitió al trámite del Decreto 1594 de 1982, el cual fue diseñado para infracciones sanitarias en materia de vertimientos, el legislador colombiano está en mora de expedir un procedimiento ágil y efectivo en materia ambiental, dada la naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a las autoridades ambientales”.
Gaceta del Congreso N° 429 del 6 de septiembre de 2007, pág. 34. 18 La ley fue de iniciativa parlamentaria y necesitó tres legislaturas en el Congreso para ser expedida (2006 a 2009). 19 “La aprobación de la Ley 1333 de 2009 obedeció al reconocimiento de la existencia empírica de situaciones problemáticas recurrentes que afectan bienes jurídicos de importancia trascendental para la sociedad.
Atiende la preocupación universal de consagrar mecanismos efectivos para la protección del ambiente sano y la garantía de un modelo sostenible de desarrollo que se soporte en pro de la vida”. Sentencia C-595 de 2010. 20 Entre estos principios están el desarrollo económico y social sostenible, la protección prioritaria y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, la prevalencia del derecho humano a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, la protección especial de fuentes hídricas y priorización de la utilización del agua para el consumo humano sobre usos alternativos, la formulación de políticas ambientales con base en información técnica y científica, la incorporación de costos ambientales y uso de instrumentos económicos que permitan la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y la conservación de recursos naturales renovables, la coordinación para la protección y recuperación ambiental entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. 13 sobre la materia.
En cuanto a las infracciones por violación de la normatividad ambiental vigente, aun cuando el legislador no hizo una relación taxativa de los preceptos que establecen los mandatos cuya violación configura una infracción en materia ambiental, hace remisión general al Código de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993, las demás disposiciones que las sustituyan o modifiquen y los actos administrativos de la autoridad ambiental competente.
Así mismo, determina como constitutivo de infracción la comisión de un daño al medio ambiente. Ante esta normatividad, el operador administrativo o jurídico, al entrar a establecer una violación a las mismas, debe aplicar todo el conjunto de normas, aquellas que establezcan prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios.
De igual modo, los actos administrativos particulares pueden dar lugar a la imposición de sanciones ante su desconocimiento.» A su turno, el órgano de cierre de esta jurisdicción, respecto a la potestad sancionatoria de la Administración en materia ambiental sostuvo:21 «(…) 123. El Estado Colombiano señala el deber de protección del medio ambiente a nivel constitucional en el artículo 80 de la Carta Política, según el cual el Estado tiene el deber de “[…] prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las acciones legales y exigir la reparación de los daños causados […]”, por lo cual ostenta la titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental, la cual es ejercida a través de las autoridades que hacen parte del SINA, a saber, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR); las Corporaciones de Desarrollo Sostenible; las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de conformidad con las funciones legalmente asignadas a cada una de ellas. 124.
Cabe desatacar que la potestad sancionatoria ambiental del Estado se encuentra prevista en el ordenamiento jurídico Colombiano con anterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991. Así, el artículo 18 de la Ley 23 de 1973 facultó a la administración para imponer sanciones por la comisión de infracciones contra el medio ambiente; sin embargo, no señaló el procedimiento para su imposición. Posteriormente, los artículos 163, 284 y 339 del Decreto 2811 de 1974 instituyeron el deber de sancionar las conductas que atenten contra el buen uso de los recursos naturales renovables, norma que también omitió reglamentar la materia, motivo por el cual, cada normativa ambiental definió el trámite particular a seguir en cada caso para la imposición de sanciones por transgresión a las mismas, por ejemplo, los Decretos 1681 de 4 de agosto de 197822; 1541 de 26 de julio de 197823 y 1608 de 31 de julio de 197824. 125.
A través de la Ley 9 de 24 de enero de 1979 se dictaron medidas sanitarias creando un régimen sancionatorio que preveía la clasificación y definición de las medidas sanitarias o de policía y las sanciones en estricto sentido. Más adelante, se expidió el Decreto 1594 de 26 de junio de 198425, reglamentario del Código Sanitario, en el que se fijó el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, al igual que sancionatorias, en materia de aguas y residuos líquidos, entre otros temas contenidos en el Código Sanitario. 126.
La Ley 99 pretendió unificar el procedimiento para la imposición de sanciones por infracción a la normativa ambiental remitiéndose a lo dispuesto en el Decreto 1594 de 1984 en los términos del parágrafo 3.º del artículo 85; empero, continuaron vigentes los trámites reglamentados en normas especiales. 21 Providencia del 31 de mayo de 2018, dentro del proceso con radicación 50001-23-33-000-2015-00234-01, con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez. 22 Por el cual se reglamentan la parte X del libro II del Decreto- Ley 2811 de 1974 que trata de los recursos hidrobiológicos, y parcialmente la Ley 23 de 1973 y el Decreto- Ley 376 de 1957. 23 Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto - Ley 2811 de 1974: "De las aguas no marítimas" y parcialmente la Ley 23 de 1973. 24 Por el cual se reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre. 25 por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 09 de 1979, así como el Capítulo II del Título VI - Parte III - Libro II y el Título III de la Parte III Libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos. 14 127.
De igual manera, la norma en referencia reguló con mayor detalle la concesión de las licencias ambientales y las tasas retributivas, así como los instrumentos para la gestión ambiental y las sanciones a la infracción de normas ambientales, esto fortaleció la reglamentación existente en lo que a la protección de los recursos naturales se refiere y, asimismo, crear herramientas para la prevención y control de aquellas actividades con la potencialidad de provocar el daño o deterioro del medio ambiente, a través de la imposición de un costo directo a quienes generen externalidades ambientales negativas. 128.
Las medidas que fueron integradas a la gestión ambiental como consecuencia de la infracción a la normativa en la materia, se clasifican en tres (3) grupos, a saber, i) medidas preventivas, ii) sanciones administrativas en sede del proceso administrativo correspondiente y iii) medidas compensatorias. […] 141. El legislador reguló integralmente el mencionado trámite recogiendo los procesos especiales y dispersos existentes, a través de la Ley 1333, norma que subrogó lo señalado en el artículo 85 de la Ley 99 y que sufrió modificaciones o adiciones con ocasión de la expedición de la Ley 1437.
La Ley 1333 señala el procedimiento sancionatorio ambiental, así como la titularidad para el ejercicio de esa potestad imponiendo y ejecutando las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar, estas últimas se destacan tener una función correctiva y compensatoria en cumplimiento de los principios ambientales señalados en la normativa nacional e internacional. 142.
La aplicación de las sanciones está sometida a la existencia de infracciones contra el medio ambiente, esto es, acciones u omisiones trasgresoras de los postulados normativos en materia ambiental, por ejemplo, aquellas indicadas en el Código de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 y la Ley 165 de 9 de noviembre de 199426 y en las demás disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente; también será constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos.
Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil, como lo dispone el artículo 5.º de la Ley 1333 (…)». En consideración a lo expuesto, observa la Sala que el régimen sancionatorio ambiental, busca garantizar la preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales renovables del país, dentro de lo cual debe entenderse que con la imposición de la sanción no solo se reprueban las conductas antijurídicas, sino que también se previene su realización, esto es, procura la evitación del daño ambiental.
En concordancia con ello, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han destacado que la imposición de sanciones ambientales no puede comprenderse de forma aislada, sino como parte de un sistema integral de gestión ambiental, en el cual concurren medidas preventivas, sancionatorias y compensatorias, todas orientadas a la protección efectiva del medio ambiente.
Esta concepción impone a la autoridad administrativa el deber de actuar con rigor técnico y jurídico, pero también con sujeción estricta a los principios del debido proceso, legalidad, proporcionalidad y motivación, que rigen toda actuación sancionatoria. Así mismo, en los referidos referentes jurisprudenciales se destaca que la configuración de una infracción ambiental exige la verificación objetiva de los elementos que la integran, bien sea por la constatación de una acción u omisión 26 Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. 15 contraria al ordenamiento ambiental, o por la acreditación de un daño ambiental, sin que sea admisible sustentar la responsabilidad en simples conjeturas, presunciones absolutas o apreciaciones carentes de respaldo técnico.
En este contexto, la potestad sancionatoria constituye un instrumento legítimo de protección ambiental, pero su ejercicio está condicionado a la observancia plena de las garantías propias del derecho administrativo sancionador. Desde esta perspectiva, la potestad sancionatoria en materia ambiental se configura como una expresión legítima de la función administrativa del Estado, orientada no solo a impedir conductas contrarias al ordenamiento jurídico, sino, de manera primordial, a materializar el deber constitucional de protección del medio ambiente, consagrado en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.
En tal sentido, la sanción ambiental cumple una función instrumental al servicio de bienes jurídicos de especial relevancia constitucional, como lo son el equilibrio ecológico, el uso racional de los recursos naturales y la garantía de un ambiente sano para las generaciones presentes y futuras. En desarrollo de estos objetivos, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un régimen sancionatorio especial consagrado en la Ley 1333 de 2009, destinado específicamente a sancionar esas conductas que atenten contra el medio ambiente y los recursos naturales, con finalidades complementarias como la de evitación del daño ambiental y la reparación de este cuando sea posible, es una herramienta normativa que contribuye al fortalecimiento de la efectividad de los principios y fines constitucionales, de los tratados internacionales y de las leyes y reglamentos que garantizan el cuidado del medio ambiente, con la imposición de sanciones ante acción u omisión a las normas ambientales, así como la comisión de un daño ambiental.
La Ley 1333 de 2009 materializa ese mandato superior al estructurar un régimen sancionatorio especializado, dotado de principios, reglas y procedimientos propios, que reconoce la especificidad del derecho ambiental y la necesidad de dotar a las autoridades competentes de herramientas eficaces para prevenir, corregir y sancionar las conductas que generen deterioro ambiental o vulneren la normativa que regula el aprovechamiento de los recursos naturales.
De allí que dicho régimen no se limite a una lógica meramente punitiva, sino que incorpore finalidades preventivas, correctivas y, cuando resulte viable, reparadoras. Estos criterios permiten afirmar a la Sala que el régimen sancionatorio ambiental, lejos de ser una potestad discrecional ilimitada, se encuentra enmarcada por su finalidad preventiva y protectora, por el respeto del debido proceso y por la exigencia de que toda sanción repose en hechos debidamente comprobados y en una motivación suficiente, acorde con los fines constitucionales y legales que orientan la protección del medio ambiente. 2.4.2.
Procedimiento ambiental sancionatorio y aplicación del CPACA. Es así, que la mentada Ley 1333 de 2009, que reguló el procedimiento sancionatorio ambiental, estableció las siguientes fases: (i) la indagación preliminar (Art. 17 ibidem), (ii) iniciación del procedimiento sancionatorio (Art. 18 ibidem), formulación de cargos (Art. 24 ibidem), descargos (Art. 25 ibidem), práctica de pruebas (Art. 26 ibidem) y la determinación de responsabilidad ambiental y sanción (Art. 27 ibidem).
Igualmente, debe resaltarse que durante el citado procedimiento la autoridad ambiental puede adoptar las medidas preventivas que considere, con el fin de 16 impedir la ocurrencia de un hecho que atente en contra del medio ambiente (Art. 12 ibidem)27. La Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, al analizar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, considerò: «(…) 7.1.
Con la expedición de la Ley 1333 de 2009, se procura otorgar una lectura más renovada de la protección del medio ambiente y los principios que la inspiran en el mundo contemporáneo,28 en la búsqueda de avanzar significativamente frente a las debilidades del procedimiento administrativo sancionador. Así declara la titularidad del poder sancionatorio administrativo en cabeza del Estado, establece un procedimiento ambiental claro y expedito que garantice el debido proceso administrativo, define las medidas preventivas y sancionatorias en materia ambiental, entre otros aspectos.29 Específicamente, instituye unas disposiciones generales (Título I), las infracciones en materia ambiental (Título II), el procedimiento para la imposición de medidas preventivas (Título III), el procedimiento sancionatorio (Título IV), las medidas preventivas y sanciones (Título V), la disposición final de especímenes de fauna y flora silvestres restituidos (Título VI), el Ministerio Público Ambiental (Título VII), los portales de información para el control de la normatividad ambiental (Título VIII) y las disposiciones finales (Título XIX).
La función de las sanciones administrativas en materia ambiental es preventiva, correctiva y compensatoria para garantizar la efectividad de los principios y objetivos de la Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento. Las medidas preventivas tienen como función “prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atenta con el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana (artículo 4º, Ley 1333).
Se considera infracción en materia ambiental i) toda acción u omisión que viole las normas previstas en el Código de Recursos Naturales Renovables, el Decreto ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y demás normas ambientales, ii) la comisión de un daño al medio ambiente bajo las mismas condiciones de responsabilidad civil extracontractual, a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo entre los dos (artículo 5º, Ley 1333).
De igual modo, establece causales de atenuación y agravación de la responsabilidad en materia ambiental (artículos 6º y 7º, Ley 1333). También, el procedimiento para la imposición de medidas preventivas (artículos 12-16, Ley 1333). 27 Lo redactado se extrae del pronunciamiento del Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, de fecha del quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019), con radicación número: 08001-23-31-000-2011-01455-01. 28 Normatividad ambiental colombiana: Decreto 2811 de 1974, por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente;
Ley 29 de 1982, aprueba el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la Capa de Ozono, suscrito el 16 de septiembre de 1987; Ley 165 de 1994, por la cual se aprueba el Convenio sobre Diversidad Biológica, elaborado en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992; Decreto 1277 de 1994, por el cual se organiza y establece el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM;
Decreto 1600 de 1994, por el cual se reglamenta parcialmente el Sistema Nacional Ambiental SINA, en relación con los Sistemas Nacionales de Investigación Ambiental y de Información Ambiental; Decreto 2915 de 1994, por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, se asignan funciones y se dictan otras disposiciones;
Ley 373 de 1997, por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro de agua; Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial; Ley 430 de 1998, Ley de Residuos Peligrosos; Ley 629 de 2000, aprueba el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; Decreto 216 de 2003, determina los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorio;
Decreto 1200 de 2004, por el cual se determinan los instrumentos de planificación ambiental y se adoptan otras disposiciones; Decreto 1323 de 2007, por el cual se crea el Sistema de Información del Recurso Hídrico SIRH; y Resolución 0964 de 2007 sobre los indicadores mínimos que deben ser considerados para el seguimiento y evaluación de las gestiones corporativas así como los instrumentos de planificación regional, los Planes de Gestión Ambiental Regional PGAR, los Planes de Acción Trienal PAT y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos PARG. 29 Exposición de motivos al proyecto de ley número 92 de 2006 Senado.
Gaceta del Congreso No. 300 del 22 de agosto de 2006. Págs. 32-33. Gaceta del Congreso No. 485 del 26 de octubre de 2006. Págs. 20-21 17 A continuación, se instituye el procedimiento sancionatorio ambiental que está compuesto por las siguientes etapas, que pretenden determinar si se ha incurrido en una infracción y en caso afirmativo imponer la sanción correspondiente: 1) Indagación preliminar (art. 17).30 2) Iniciación del procedimiento sancionatorio (art. 18).31 3) Notificaciones (art. 19).32 4) Intervenciones (art. 20).33 5) Remisión a otras autoridades (art. 21).34 6) Verificación de los hechos (art. 22).35 7) Cesación de procedimiento (art. 23).36 8) Formulación de cargos (art. 24).37 9) Descargos (art. 25).38 10) Práctica de pruebas (art. 26).39 30 Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello.
La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos. 31 El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.
En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos. 32 En las actuaciones sancionatorias ambientales las notificaciones se surtirán en los términos del Código Contencioso Administrativo. 33 Iniciado el procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993.
Se contará con el apoyo de las autoridades de policía y de las entidades que ejerzan funciones de control y vigilancia ambiental. 34 Si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, falta disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa, la autoridad ambiental pondrá en conocimiento a las autoridades correspondientes de los hechos y acompañará copia de los documentos pertinentes.
PARÁGRAFO. La existencia de un proceso penal, disciplinario o administrativo, no dará lugar a la suspensión del procedimiento sancionatorio ambiental. 35 La autoridad ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios. 36 Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9o del proyecto de ley, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor.
Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra él procede el recurso de reposición en las condiciones establecidas en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo. 37 Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental.
En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.
El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior.
Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo. 38 Dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes.
PARÁGRAFO. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán a cargo de quien la solicite. 39 Vencido el término indicado en el artículo anterior, la autoridad ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias.
Las pruebas ordenadas se practicarán en un término de treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por 60 días, soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas.
PARÁGRAFO. Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición. La autoridad ambiental competente podrá comisionar en otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas. 18 11) Determinación de la responsabilidad y sanción (art. 27).40 12) Notificación (art. 28).41 13) Publicidad (art. 29).42 14) Recursos (art. 30).43 15) Medidas compensatorias (art. 31).44 Como tipos de medidas preventivas se consagran las siguientes: i) amonestación escrita; ii) decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción; iii) aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres; y iv) suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos (artículo 36).
Las sanciones que pueden imponerse son: i) multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes; ii) cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio; iii) revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; iv) demolición de obra a costa del infractor; v) decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción; vi) restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres; y vii) trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.
Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar (artículo 40). Bajo el mismo hilo, el Tribunal Máximo de lo Contencioso Administrativo45, explicó con detalle las etapas del procedimiento sancionatorio ambiental, así: «(…) De lo expuesto se colige que el diseño del procedimiento sancionatorio en sus primeras etapas responde a la necesidad de que la autoridad ambiental cuente con suficientes elementos de juicio desde el punto de vista fáctico y jurídico para dar comienzo a una investigación por posibles infracciones ambientales.
Dicho de otra manera, el Legislador previó la etapa de indagación preliminar y de iniciación o apertura de dicho procedimiento con el único fin de verificar las circunstancias que dieron lugar a la posible infracción ambiental. De ello dan cuenta lo que prevén los artículos 20 y 22 de la Ley 1333 de 2009, pues permiten solicitar la intervención de otras entidades para “auxiliar” al funcionario correspondiente, e incluso, que éste lleve a cabo las diligencias que requiera y estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios46.
Siendo ello así, el agotamiento de esas dos fases depende necesariamente de la información que tenga en sus manos la autoridad ambiental. 40 Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento del período probatorio, según el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se impondrán las sanciones a que haya lugar.
PARÁGRAFO. En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos previstos en los artículos 8o y 22 de la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo debidamente motivado se declarará a los presuntos infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo del expediente. 41 El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental deberá ser notificado al interesado y a los terceros intervinientes debidamente reconocidos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo. 42 El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental será publicado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 43 Contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. Los actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedarán en firme de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo. 44 La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad. 45 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, de fecha del quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019), con radicación número: 08001-23-31-000-2011-01455-01. 46 Artículos 20 y 22. 19 Reafirma lo dicho el artículo 24 ibídem, al estimar que sólo es procedente formular cargos cuando quiera que exista “mérito” para ello, lo cual indica que el único presupuesto exigido por la norma es que se encuentren verificados los hechos u omisiones que dieron lugar a esa actuación administrativa.
Tal ciclo, el de iniciación del procedimiento sancionatorio, puede comenzar a propósito de tres situaciones: la primera, que exista una petición, la segunda de oficio o como resultado de haberse impuesto una medida preventiva. De cualquier manera la decisión que en este sentido se adopte debe responder al principio universal de los actos administrativos según el cual debe ser motivada razonadamente.
El Legislador también preceptuó su forma de notificación, estableciendo que debe ser personal y responder a lo que en el Código Contencioso Administrativo se regula en ese preciso tópico (artículo 19 de la Ley 1333 de 2009). Estando en esta instancia de la actuación administrativa sancionatoria, la autoridad ambiental debe resolver si da paso a la cesación de procedimiento o a la formulación de cargos. 7.3.1.3.
La denominada cesación de procedimiento acontece cuando se acredite la ocurrencia de alguna de las causales previstas en el artículo 9 ibídem; estas son: (i) muerte del investigado cuando aquel es una persona natural, (ii) inexistencia del hecho investigado, (iii) que la conducta objeto de la investigación no sea imputable al presunto infractor, (iv) que la actividad esté legalmente amparada y/o autorizada.
Así lo expresa el artículo 23 ibídem; veamos: (…) De la norma en cita, se desprende que la cesación del procedimiento sancionatorio no tiene otro objeto que finalizar anticipadamente el proceso sancionatorio, al no poderse verificar con claridad las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron lugar a su inicio a la luz de las causales ya descritas, pues sólo es procedente expedirse antes del auto de formulación de cargos.
Lo anterior es relevante, en la medida que, la posibilidad de solicitar la cesación del procedimiento, constituye en efecto, la primera oportunidad que tiene el presunto infractor para ejercer su derecho a la defensa frente a la autoridad ambiental, dado que, entre otras, le está permitido alegar que la conducta objeto de la investigación es inexistente, se encuentra legalmente amparada o fue cometida por un tercero a efectos de controvertir la decisión de apertura que la precede.
Asimismo, se observa que el artículo en cuestión prevé que cuando sea decretada la cesación del procedimiento sancionatorio, aquel acto deberá ser publicado en los términos previstos en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993; cuyo tenor literal es el siguiente: (…) Efectuado lo anterior, tal decisión es pasible de ser controvertida en vía administrativa por medio de la interposición del recurso de reposición. 7.3.1.4.
Ahora bien, cuando la autoridad ambiental determine que existe mérito para continuar con la investigación, esto es, luego de verificar los hechos u omisiones que dieron lugar a la apertura de la misma y a la determinación de la conducta objeto de reproche, a través de acto administrativo motivado, procederá a formular cargos en contra del presunto infractor o causante del daño ambiental.
Sobre el particular, el artículo 24 ibídem, expuso: (…) De lo anterior se desprende que, a efectos de formular cargos es necesario que exista “mérito” para ello, lo cual indica que el presupuesto exigido por la norma es que se encuentren verificados los hechos u omisiones que dieron lugar a esa 20 actuación administrativa y que ellos queden plasmados debidamente en el respectivo acto, lo cual se traduce, nuevamente, en el deber de motivar la decisión. 7.3.1.5.
En este punto, es menester señalar que, si bien es cierto que la Ley 1333 de 2009 no dispuso un plazo mínimo entre la iniciación del procedimiento sancionatorio y la formulación de cargos, no lo es menos que, como se vio, sólo hasta antes de agotar la etapa de apertura le es dable al presunto infractor solicitar la cesación del procedimiento de forma anticipada, circunstancia que impide que en un mismo acto se provea sobre la apertura y formulación. Aunado a lo anterior, es preciso señalar que, tanto para la iniciación del procedimiento como para la formulación de cargos, el Legislador contempló trámites diferentes de notificación, a saber: para la primera de las citadas fases, el artículo 19 de la Ley 1333 de 2009, prevé que la comunicación de las actuaciones sancionatorias ambientales se llevaran a cabo de acuerdo con el procedimiento establecido en el CCA, esto es, de forma personal (Art. 44) o por fijación por edicto por el plazo de diez (10) días (Art. 45), que se entienden hábiles.
Mientras que, la última etapa en cuestión, dispone que el acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado de forma personal o mediante edicto que permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que hagas sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario (Art. 24 de la Ley 1333 de 2009).
Bajo tal perspectiva, es claro que, las fases de iniciación y formulación de cargos difieren tanto en su objeto como en el procedimiento para su adopción, por ende, su expedición debe realizarse en actuaciones separadas, ello a efectos de garantizar que sean respetadas las formas propias de cada acto y el diseño que el Legislador previó a efectos de que sean debidamente garantizados los derechos de defensa y de contradicción del presunto infractor. 7.3.1.6.
Finalmente, luego de agotarse la etapa de formulación de cargos, le sigue la presentación de descargos (Art. 25 de la Ley 1333 de 2009), la práctica de pruebas (Art. 26 ibídem), la determinación de la responsabilidad y la sanción (Art. 27 ibídem). (…)» En este punto conviene indicar que el procedimiento sancionatorio ambiental ha sido complementado en sus etapas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al establecer 3 fases procesales adicionales, tales como, la comunicación al interesado (artículo 47), según la cual luego de concluida la etapa de indagación preliminar si existen méritos para la apertura de un proceso sancionatorio se debe comunicar al interesado y posteriormente emitir acto administrativo que dé apertura al proceso sancionatorio y formule los cargos, si es procedente que sea en un mismo acto administrativo; el traslado para alegar (artículo 48) y el traslado de las pruebas aportadas con el recurso de reposición (artículo 79), estableciéndose que dentro de estas etapas el presunto infractor podrá controvertir las pruebas esbozadas por la autoridad ambiental, ya que en la Ley 1333 de 2009 sólo permitía la contradicción de las pruebas en la etapa de descargos.
Asimismo, se modificaron o complementaron las etapas previstas en el procedimiento existente; como lo son el deber de indicar dentro de la formulación de cargos las sanciones o medidas que serían procedentes (artículo 47), la notificación de los cargos por aviso en vez del edicto, la utilización de medios electrónicos (artículo 53), la notificación electrónica, en estrados y por aviso (artículos 56, 67 y 69), se incluye un nuevo criterio para la graduación de las sanciones, con el fin de que la autoridad ambiental dosifique la sanción, el cual es, el grado de prudencia o diligencia con que el procesado haya atendido los deberes o haya aplicado las normas pertinentes (artículo 50, literal 6), y los actos administrativos que emanen del procedimiento sancionatorio quedan en firme de 21 conformidad con el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011.
Así las cosas, el procedimiento sancionatorio ambiental está regulado por una norma especial (Ley 1333 de 2009), no obstante, debe estar acorde con lo contenido en la norma general (Ley 1437 de 2011) so pena de desconocer derechos constitucionales como el debido proceso, es decir, las autoridades ambientales que adelante un proceso administrativo sancionatorio, deberán integrar en sus decisiones lo adicionado y complementado por el CPACA. 2.4.3.
Caso concreto – cargos de violación. Precisado el contexto normativo y jurisprudencial del procedimiento sancionatorio ambiental, la Sala estima procedente estudiar los aspectos aducidos por la sociedad demandante, con sustento en los cuales considera que la decisión de imponer sanción ambiental, por no contar con el permiso de vertimientos de las aguas residuales domésticas y ni construir los lechos de secado, ni las unidades para el manejo de lodos generados por la PTAP (planta de tratamiento de agua potable), se encuentran viciadas de nulidad, bajo el siguiente tenor: 2.4.3.1.
Vulneración del debido proceso y del principio de legalidad por indebida formulación del cargo único. El debido proceso se encuentra establecido en el artículo 29 de la Constitución Política es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello.
La grave violación de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental. Siguiendo dicha interpretación la Corte Constitucional47 ha sostenido que esta garantía fundamental se constituye en un conjunto complejo de condiciones que le impone el ordenamiento jurídico a la administración, materializadas en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad, cuya finalidad es asegurar el ordenado funcionamiento de la administración pública, la validez de las decisiones adoptadas por esta en uso de sus prerrogativas constitucionales y legales; y finalmente, busca proteger el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.
Para resolver dicho cargo, la Sala resalta del contenido de los actos administrativos acusados, la infracción ambiental endilgada a la parte demandante, así: - Resolución número 1884 del 20 de junio de 2023, por la cual se concluye una investigación administrativa y se determina responsabilidad ambiental: 47 Corte Constitucional, sentencia T-286 del 20 de mayo de 2013, Mp.
Nilson Pinilla Pinilla. 22 Ello estuvo sustentado en las siguientes consideraciones jurídicas: 23 24 - Resolución número 3157 del 20 de septiembre de 2023, que resuelve el recurso de reposición contra el acto administrativo inicial: 25 Examinado el contenido de los actos administrativos enjuiciados, la Sala observa que la formulación del cargo no desconoció los principios de legalidad ni de debido proceso invocados en la demanda.
En efecto, aunque la autoridad ambiental estructuró un cargo único, en este se describieron de manera expresa y diferenciada las dos conductas reprochadas, consistentes en no contar con permiso de vertimientos y no realizar un manejo adecuado de los lodos generados en la planta de tratamiento, indicando el marco normativo presuntamente infringido y el contexto fáctico que dio lugar a la actuación sancionatoria.
Tal descripción permitió identificar con claridad el origen del reproche administrativo ambiental y comprender las razones por las cuales se adelantó la investigación. Este Tribunal advierte que la circunstancia consistente en que el cargo haya comprendido dos situaciones fácticas no comporta, por sí sola, una indebida subsunción típica ni la vulneración de las garantías del debido proceso.
En el caso concreto, la autoridad ambiental identificó de manera expresa y diferenciable cada uno de los incumplimientos atribuidos, al precisar, de una parte, la ausencia del permiso de vertimientos y, de otra, la falta de un sistema autorizado para el manejo de los lodos generados en la planta de tratamiento, ambos vinculados a obligaciones ambientales exigibles en el marco de una misma actividad sometida a control y vigilancia. La diversidad de circunstancias alegada en cuanto al modo y al tiempo no desvirtúa la unidad del reproche ambiental, puesto que la imputación no imponía defensas incompatibles ni excluyentes, sino explicaciones técnicas y jurídicas que podían ser planteadas de forma autónoma dentro del trámite sancionatorio.
Sin embargo, durante el procedimiento administrativo, no se expusieron las razones que justificaran la ausencia del trámite del permiso de vertimientos ni se acreditó, con 26 respaldo técnico suficiente, la existencia de un esquema de manejo de lodos que desvirtuara el incumplimiento advertido por la autoridad. Asimismo, del análisis integral del procedimiento administrativo se advierte que la imputación efectuada resultó clara, concreta y comprensible, sin que se evidencie indefinición del hecho investigado ni ambigüedad en la conducta atribuida.
La circunstancia de que ambas situaciones se hubieran incluido dentro de un mismo cargo no implica, por sí sola, transgresión alguna a las garantías propias del derecho administrativo sancionador, en la medida en que se trató de incumplimientos funcionalmente relacionados con la operación de una misma infraestructura y sometidos al mismo deber de control ambiental.
De igual forma, consta en el expediente que, una vez notificada la apertura del proceso y la formulación del cargo, la investigada contó con plena oportunidad para ejercer su derecho de defensa, presentar descargos y aportar los elementos técnicos y jurídicos que estimara pertinentes para desvirtuar las imputaciones. No obstante, la parte actora dejó transcurrir la etapa procesal prevista para tal efecto sin exponer las razones por las cuales no tramitó oportunamente el permiso de vertimientos ni explicó el sistema utilizado para el tratamiento de los lodos, omisión que no puede trasladarse a la autoridad administrativa como un defecto en la formulación del cargo.
Así las cosas, no se configura vulneración del debido proceso ni del principio de legalidad por indebida formulación del cargo único, pues la autoridad ambiental cumplió con el deber de individualizar las conductas objeto de reproche, permitió el ejercicio efectivo del derecho de defensa y garantizó las etapas propias del procedimiento sancionatorio.
En consecuencia, el cargo de nulidad propuesto no está llamado a prosperar. 2.4.3.2. Vulneración del debido proceso por falta de valoración de las pruebas y argumentos técnicos en el recurso de reposición. Sobre el punto es menester señalar que el establecimiento de procedimientos sancionatorios es del resorte del legislador en atención a lo que dispone el artículo 150 Superior, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 6 y 29 de la Carta Política.
Siendo ello así, y visto que, en materia ambiental, se estableció un orden de las etapas que deben agotarse siempre que concurran los requisitos para ese efecto, no es procedente que la autoridad administrativa omita ninguno de ellos a su discreción o arbitrio. Ello, por cuanto, además, se trata de actuaciones regladas y de orden público que tienen implícito la garantía de derechos como el debido proceso.
Ahora bien, como se explicó anteriormente, desde la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el legislador introdujo modificaciones relevantes al tratamiento probatorio dentro de las actuaciones administrativas, incluidas aquellas de carácter sancionatorio. En particular, los artículos 77 y 79 del CPACA ampliaron las oportunidades procesales de los administrados para solicitar, aportar y controvertir pruebas, incluso en sede de recursos administrativos, como una manifestación reforzada del derecho fundamental al debido proceso. 27 El artículo 77 del CPACA48 dispone que los interesados pueden pedir pruebas y aportar las que estimen pertinentes en las actuaciones administrativas, facultad que se extiende a las distintas etapas del procedimiento, siempre que se respeten los principios de pertinencia, conducencia y utilidad.
A su turno, el artículo 7949 ibidem prevé expresamente que, al interponer los recursos administrativos, el recurrente puede acompañarlos de las pruebas que considere necesarias para sustentar sus argumentos, habilitando así un espacio adicional de soporte probatorio distinto al inicialmente previsto en la actuación. Este diseño normativo marcó una diferencia sustancial frente al régimen sancionatorio ambiental consagrado originalmente en la Ley 1333 de 2009, la cual estructuró el procedimiento sobre etapas claramente delimitadas y reservó la contradicción probatoria, de manera principal, a la fase de descargos posterior a la formulación de cargos.
Bajo dicho esquema, el recurso de reposición se concebía esencialmente como un mecanismo de revisión jurídica de la decisión adoptada, sin configuración expresa como una nueva etapa probatoria. Con la expedición del CPACA, el legislador optó por un modelo procedimental más garantista, en el que los recursos administrativos dejaron de cumplir una función meramente formal y adquirieron un contenido sustancial más amplio, al permitir que el administrado reforzara su defensa mediante la aportación de nuevos elementos probatorios.
Esta ampliación respondió al propósito de fortalecer el principio de contradicción y asegurar decisiones administrativas más informadas y ajustadas a derecho. En todo caso, la armonización entre las disposiciones generales del CPACA y los procedimientos especiales, como el previsto en la Ley 1333 de 2009, debe partir del reconocimiento de que el régimen general introdujo una ampliación normativa en materia probatoria, sin que ello implique la supresión de las reglas propias de cada procedimiento especial, sino su adecuación al marco constitucional y legal vigente en materia de garantías procesales.
En caso sub examine, la Sala encuentra que en el recurso de reposición interpuesto 48 ARTÍCULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos. Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos: 1.
Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido. 2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad. 3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer. 4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio.
Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses. Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.
Para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber. 49 ARTÍCULO
79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo. Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días. En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio. 28 por la entidad demandante contra resolución número 1884 del 20 de junio de 2023, por la cual se concluye una investigación administrativa y se determina responsabilidad ambiental, indicó entre otros aspectos: 29 30 31 (…) 32 En efecto, aportó con el mentado medio de impugnación el documento técnico que obra en la paginas 237 a 245 del archivo 3 del expediente digital, en el cual se concluyó: Por su parte, el ente demandado al desatar el recurso de reposición, sostuvo: 33 De acuerdo a los elementos probatorios relacionados en concordancia con el marco normativo expuesto en precedencia, infiere el Tribunal que, para la época en la cual se tramitó y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto sancionatorio inicial, se encontraban plenamente vigentes las disposiciones de los artículos 77 y 79 del CPACA, normas que habilitan de manera expresa a los administrados para aportar pruebas y sustentar técnicamente sus argumentos en sede de recursos administrativos.
Dicho marco no solo autorizaba la presentación de elementos probatorios con el recurso, sino que imponía a la autoridad administrativa el deber correlativo de analizarlos, valorarlos y pronunciarse de fondo sobre su alcance. En el caso concreto, la parte demandante allegó con el recurso de reposición soporte técnico orientado a desvirtuar los supuestos fácticos que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad ambiental, particularmente en lo relativo a la inexistencia de vertimientos que exigieran permiso ambiental y al manejo de los lodos generados en la planta de tratamiento.
Tales elementos no se limitaron a simples manifestaciones defensivas, sino que contenían explicaciones técnicas que guardaban relación directa con el objeto del proceso sancionatorio y con los hechos imputados en el cargo formulado. Sin embargo, la autoridad ambiental, al resolver el recurso mediante la Resolución número 3157 del 20 de septiembre de 2023, se abstuvo de efectuar un análisis material de dichas pruebas y argumentos, bajo la consideración de que las controversias técnicas y probatorias debieron plantearse exclusivamente en la etapa de descargos y alegatos de conclusión. A juicio de la Sala, esta postura, además de desconocer el contenido del artículo 79 del CPACA, significó una 34 restricción injustificada del derecho de defensa y contradicción, en contravía del alcance garantista del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
No es de recibo para esta Corporación, el argumento de defensa de la entidad accionada, según el cual la existencia previa de las etapas de descargos y alegatos de conclusión resultaba suficiente para garantizar el debido proceso, por cuanto dicha interpretación omite el CPACA introdujo una modificación sustancial al régimen procedimental anterior, al ampliar las oportunidades de contradicción y defensa, precisamente para evitar que decisiones administrativas definitivas se adoptaran sin un examen integral del acervo probatorio con el que contaba la sociedad demandante.
Aceptar la tesis de la autoridad ambiental se traduciría en restar eficacia jurídica al recurso de reposición y a convertir la facultad probatoria consagrada en los artículos 77 y 79 del CPACA en un derecho nominal, sin efectos prácticos. Ello no se acompasa con el principio de prevalencia del derecho sustancial y con el carácter garantista que informa el procedimiento administrativo sancionatorio, con mayor razón cuando se trata de decisiones que imponen sanciones pecuniarias elevadas como la que fue impuesta a la demandante.
No es admisible para la Sala de decisión sostener que la sola existencia de la etapa de descargos y de los alegatos de conclusión releva a la autoridad ambiental de su deber de valorar las pruebas técnicas aportadas con ocasión del recurso de reposición, dicha decisión vulnera el alcance normativo de los citados artículos 77 y 79 del CPACA y vacía de contenido el derecho a aportar pruebas en una de las etapas habilitadas expresamente por el legislador.
Aceptar que las pruebas allegadas en el recurso de reposición pueden ser desestimadas sin análisis bajo el argumento de que el administrado contó con oportunidades procesales anteriores, implica asumir una lectura restrictiva y regresiva del debido proceso, incompatible con el modelo introducido por el CPACA, bajo el cual se sometería el recurso a un trámite formal carente de eficacia material, en abierta contradicción con su función constitucional y legal.
De este modo, al omitir el estudio, valoración y pronunciamiento expreso sobre las pruebas técnicas aportadas con el recurso de reposición, la CARDER incurrió en una vulneración sustancial de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción de la parte demandante, afectación que no puede considerarse subsanada por el hecho de haber existido oportunidades procesales anteriores.
La irregularidad advertida trascendió el plano formal y tuvo incidencia directa en el sentido de la decisión adoptada. En consecuencia, el cargo de nulidad por vulneración del debido proceso resulta demostrado, en la medida en que la decisión que resolvió el recurso de reposición se profirió sin observar el régimen probatorio vigente ni las garantías que el CPACA reconoce al administrado en sede de la interposición de recursos, circunstancia que compromete la legalidad de los actos administrativos demandados, como será declarado en la parte resolutiva de esta providencia. 2.4.3.3.
Falsa motivación y ausencia de acreditación del hecho infractor como eximente de responsabilidad ambiental. 35 La ley 1333 de 2009, dispone en su artículo 18 que, mediante acto administrativo motivado, se dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.
Más adelante, el artículo 24 prevé que cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental, cuyo contenido deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado.
En lo tocante a la falsa motivación en los procesos sancionatorios ambientales, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 29 de septiembre de 2022, dentro del proceso con radicación 730001 23 33 000 2013 00081 01: «11.5.1. El citado vicio de nulidad debe ser entendido desde tres (3) enfoques distintos, a saber: la falsa motivación de hecho, la falsa motivación en derecho y la indebida motivación, aspectos estos que deben ser analizados siempre desde el contenido mismo del acto censurado, es decir, atendiendo su alcance interno, lo que impone que el análisis haga referencia a lo que expone el acto administrativo en la parte motiva y en la resolutiva.
Pues bien, el primero supone un juicio de certeza, es decir, el cuestionamiento acerca de si son ciertos los hechos que se esgrimen como fundamento para expedir la decisión que se cuestiona. Así, de advertir que son falsos, el Juez no tiene opción diferente que acoger la pretensión de nulidad que se funda en la mencionada argumentación, si ellos son determinantes para la decisión que el acto toma.
Por su parte, un cargo de falsa de motivación en derecho está orientado a atacar los supuestos jurídicos esgrimidos en la parte motiva y que sustentan la expedición del acto, de modo que, si llega a acreditarse que la normativa que invoca la Administración no tiene el alcance para definir la situación jurídica en el acto, la suerte que corre en un juicio de nulidad será la de desaparecer del orden jurídico por ilegal.
Finalmente, la indebida motivación emerge del análisis del acto a partir de cinco (5) tipos de inferencias lógicas que se excluyen entre sí, pues cada una de ellas depende de la tesis y sus fundamentos; veamos: la primera se presenta cuando la decisión vertida en la parte resolutiva del acto no es la causa eficiente de lo expuesto en la parte motiva.
El impugnante entonces puede controvertir la certeza de lo expuesto en cada una de ellas para determinar que lo definido en el acto no es eficiente para producir la decisión, lo que se traduce en una relación causa - efecto. La segunda se formula asegurando que la motivación del acto administrativo no es suficiente ni adecuada con el fin que se pretende alcanzar con su expedición, aspecto este último que tendría que estar contenido en la parte resolutiva.
En este contexto, la discusión vendría a darse sobre las razones aducidas por la Administración para la expedición de la decisión y no sobre lo resuelto, pues éste es una meta a alcanzar. Se trataría entonces de una relación teleológica, pues se establece a partir de un fin que pretende alcanzar la Administración con los medios que allí enlista, pero en donde se demuestra que éstos no resultan adecuados ni suficientes para ello, lo que se enmarca en una relación de medio a fin.
Como tercer criterio para aducir un cargo de falsa motivación encontramos aquél en donde lo resuelto se sustenta exclusivamente en que las demás probabilidades o hechos que se dan alrededor de ella no son posibles o no son probables, en otras palabras, supone una exclusión de todas las demás posibilidades. Así, lo que busca este tipo de relación excluyente es atacar el juicio de descarte de las otras posibles alternativas que tuvo en cuenta la entidad al expedir el acto para la validez de lo resuelto. 36 Acontece también la falsa motivación cuando del postulado general que invoca la autoridad demandada en la parte motiva no se deduce el resultado pragmático que se vierte en la parte resolutiva, lo que indica que la estructura de la argumentación se sustenta en el resultado que puedo obtener de la premisa.
Por último, la quinta inferencia lógica que conduciría a adelantar un análisis de invalidez por falsa motivación sería la concerniente a la relación de equivalencia significativa, que parte de un presupuesto consistente en que el acto predica una condición de un sujeto en las consideraciones para entenderla semejante o análoga a otro en lo que resuelve; o, lo que es lo mismo, se estructura cuando la tesis y el fundamento gozan de las mismas cualidades.
En tal medida, demostrar la nulidad por esta relación lógica llevaría a analizar si es cierto tanto lo afirmado en la parte motiva como en la resolutiva, y entonces definir la validez de la decisión.» En igual sentido, la parte actora cita las causales de cesación del procedimiento en materia ambiental, estipuladas en el artículo 9 de la Ley 1333 de 2009: «Artículo 9.
Son causales de cesación del procedimiento las siguientes: 1o. Muerte del investigado cuando es una persona natural. 2o. Inexistencia del hecho investigado. 3o. Que la conducta investigada no sea imputable al presunto infractor. 4o. Que la actividad esté legalmente amparada y/o autorizada.
PARÁGRAFO. Las causales consagradas en los numerales 1o y 4o operan sin perjuicio de continuar el procedimiento frente a los otros investigados si los hubiere.» Desde esta óptica, la motivación de los actos sancionatorios no cumple una función meramente formal, sino que constituye un elemento sustancial orientado a garantizar la transparencia de la decisión administrativa, el control de legalidad y el ejercicio efectivo del derecho de defensa.
La ausencia de respaldo fáctico o jurídico en los motivos que sustentan la decisión compromete la legalidad del acto, en tanto impide verificar la correspondencia entre los hechos acreditados en el expediente y la consecuencia jurídica impuesta, lo cual resulta especialmente relevante en el ámbito ambiental, donde la imputación puede fundarse tanto en la infracción normativa como en la producción de un daño. Como bien lo expone el Consejo de Estado en el extracto jurisprudencial citado, la falsa motivación se configura cuando existe una discordancia sustancial entre los hechos invocados y la realidad probada, cuando los fundamentos jurídicos carecen de aptitud para sustentar la decisión adoptada, o cuando la relación lógica entre la motivación y la parte resolutiva resulta inconsistente, insuficiente o inadecuada.
Este vicio, analizado siempre desde el contenido interno del acto administrativo, desnaturaliza la presunción de legalidad y conduce a la nulidad de la decisión cuando los motivos falsos, erróneos o improcedentes resultan determinantes para el sentido de la actuación administrativa. En armonía con lo anterior, el régimen sancionatorio ambiental prevé mecanismos de cierre anticipado del procedimiento cuando se constata la inexistencia del hecho investigado.
El artículo 9 de la Ley 1333 de 2009 consagra expresamente esta circunstancia como causal de cesación del procedimiento, lo que supone el reconocimiento de que la potestad sancionatoria solo puede ejercerse cuando se 37 encuentra acreditado el presupuesto fáctico que configura la infracción. La ausencia de verificación del hecho generador excluye la responsabilidad ambiental y torna improcedente cualquier sanción, en tanto sustrae a la actuación administrativa de uno de sus elementos esenciales.
En este orden, la falsa motivación y la inexistencia del hecho investigado se erigen como límites materiales al ejercicio de la potestad sancionadora en materia ambiental, cuya observancia resulta indispensable para preservar la legalidad de las decisiones administrativas y asegurar que la imposición de sanciones responda a hechos ciertos, probados y jurídicamente relevantes, conforme a los principios constitucionales que rigen el debido proceso administrativo sancionatorio.
Para efectos de resolver este cargo, la Sala estima pertinente referir algunas actuaciones realizadas por la autoridad ambiental con miras a demostrar que la demandante no acató las medidas preventivas consistentes en la construcción de los lechos de secado ni las unidades para el manejo de lodos, e iniciar el trámite del permiso de vertimientos, a saber: Fecha Actuación. Contenido 15 de octubre de 2014 Resolución número 2993 La autoridad ambiental impuso medidas preventivas y obligaciones por no contar con lechos de secado para el manejo de los lodos generados en la Planta de Tratamiento de Agua Potable (PTAP), circunstancia que impedía, a su juicio, la viabilidad del permiso de vertimientos de aguas residuales domésticas.
Concedió un plazo perentorio de 90 días para presentar la documentación necesaria para el trámite del permiso de vertimientos y una propuesta para el manejo de los lodos. 5 de julio de 2017 Concepto técnico número 01632 Una vez vencido el término inicial, la entidad realizó visita de seguimiento y concluyó que no se habían construido los lechos de secado ni las unidades para el manejo de lodos, ni se había iniciado el trámite del permiso de vertimientos.
Se dejó constancia de una comunicación del 1 de junio de 2017, mediante la cual se notificó la Resolución No. 0866 del 25 de mayo de 2017, que otorgó un nuevo plazo de tres (3) meses para el cumplimiento de las obligaciones. 11 de octubre de 2017 Concepto técnico número 03079 Complementó el concepto técnico anterior y reiteró que no se habían construido los lechos de secado ni las unidades para manejo de lodos, y que tampoco se había iniciado el trámite del permiso de vertimientos de aguas residuales domésticas. 12 de julio de 2018 Concepto técnico número 002262 Transcurrido aproximadamente un año desde el otorgamiento del plazo adicional de tres meses, la autoridad realizó un nuevo ejercicio de seguimiento y control, en el cual concluyó nuevamente que no se había dado cumplimiento a las obligaciones impuestas en las medidas preventivas. 24 de diciembre de 2018 Resolución número 2765 La autoridad ambiental impuso amonestación escrita y reiteró la exigencia de que se tramitara y obtuviera el permiso de vertimientos y se construyeran de manera inmediata los lechos de secado para el manejo de los lodos generados por la PTAP. 38 Cabe resaltar que el concepto técnico constituye una evidencia de gran importancia dentro del proceso sancionatorio ambiental, pues a través de éste se materializa el resultado de una visita técnica practicada con profesionales expertos, se describen con detalle los elementos de tiempo, modo y lugar de comisión de una posible infracción, además de individualizar a los presuntos responsables.
En el presente asunto el Tribunal advierte que, a partir de las actuaciones administrativas adelantadas por la CARDER, se practicaron varias visitas de seguimiento y control técnico a la planta de tratamiento operada por la sociedad investigada, con ocasión de las cuales se constató que no se había tramitado el permiso de vertimientos de las aguas residuales domésticas, ni el manejo a los lodos generados en la PTAP.
En tal escenario, conforme a lo dispuesto en la normativa ambiental vigente, en especial el Decreto 1076 de 2015, surgía la obligación de tramitar ante la autoridad competente el respectivo permiso, con el fin de definir técnica y jurídicamente el tratamiento de las aguas residuales domésticas generadas y su eventual disposición final.
Bajo ese entendimiento, los conceptos técnicos expedidos por la autoridad ambiental constituyen prueba directa del seguimiento efectuado y de las condiciones observadas en la infraestructura inspeccionada, en cuanto dejaron constancia de la ausencia del permiso de vertimientos exigido y del incumplimiento de las medidas preventivas previamente impuestas.
Tales actuaciones técnicas, adoptadas por profesionales adscritos a la entidad competente, permitieron a la administración identificar el presunto incumplimiento de obligaciones ambientales. Así mismo, del análisis de las resoluciones demandadas se constata que las conductas reprochadas fueron descritas de forma clara y concreta, con referencia expresa a las normas ambientales presuntamente vulneradas y a los deberes incumplidos, y que la sanción impuesta se encontraba prevista en el ordenamiento jurídico aplicable.
En consecuencia, no se advierte un desconocimiento del principio de legalidad, en tanto la infracción y la consecuencia jurídica fueron previamente establecidas por la ley y aplicadas dentro del marco de las competencias atribuidas a la autoridad ambiental. Por lo tanto, para la Sala no resulta acertado afirmar que la sanción se haya sustentado en un hecho inexistente o que los actos administrativos adolezcan de falsa motivación, pues en el expediente reposan elementos que acreditan la realización de visitas técnicas, la imposición de medidas preventivas y la verificación del incumplimiento de las obligaciones asociadas al permiso de vertimientos y al manejo de los lodos, circunstancias que sirvieron de fundamento a la actuación sancionatoria.
La existencia de tales actuaciones impide predicar la inexistencia absoluta del hecho investigado en los términos planteados por la parte actora. Sin embargo, la Sala considera pertinente precisar que la inexistencia de falsa motivación inicial no excluye la relevancia jurídica de las pruebas técnicas aportadas con ocasión del recurso de reposición. En efecto, la omisión en la valoración de dichos elementos probatorios, conforme a lo analizado en el capítulo precedente, pudo incidir de manera directa en la determinación final de la responsabilidad ambiental o, al menos, en la ponderación de los criterios utilizados para la tasación de la sanción impuesta.
En tal medida, aunque no se configure la inexistencia del hecho investigado ni la falsa motivación alegada en la demanda, sí se advierte que la falta de análisis integral de la prueba técnica allegada en el recurso administrativo 39 que afectó el alcance y la legalidad de la decisión administrativa definitiva. En ese sentido, para la Sala es necesario enfatizar que el deber de motivación de los actos administrativos sancionatorios no se agota en la verificación inicial de la existencia de un hecho presuntamente infractor de normas ambientales, sino que se extiende a la evaluación completa, razonada y coherente del acervo probatorio recaudado a lo largo de toda la actuación administrativa, incluidas las pruebas y argumentos incorporados en la interposición del recurso de reposición. La motivación suficiente exige que la autoridad confronte los elementos técnicos aportados por el administrado con los fundamentos fácticos y jurídicos que sostienen la decisión sancionatoria, de modo que el acto definitivo refleje un juicio ponderado y exhaustivo.
La omisión en la valoración de la prueba técnica allegada con el recurso de reposición incide directamente en la legalidad de la decisión administrativa final, en tanto impide que la autoridad efectué un análisis integral de las circunstancias técnicas relevantes para definir la existencia, intensidad y alcance de la responsabilidad ambiental.
Tal deficiencia no solo afecta la determinación misma de la responsabilidad, sino que compromete la correcta aplicación de la metodología de tasación de la sanción, la cual exige una lectura contextual de los hechos, del grado de incumplimiento y de las condiciones reales en que se desarrolló la actividad investigada. Bajo tales parámetros, aun cuando se reconozca que la imputación inicial no se sustentó sobre un hecho inexistente, la decisión que resolvió el recurso de reposición carece de una motivación suficiente para imponer la sanción impuesta, en la medida en que no incorporó en su razonamiento los elementos técnicos llamados a precisar si las condiciones operativas descritas por el investigado tenían la virtualidad de excluir, atenuar o recalificar el reproche ambiental formulado.
En conclusión, si bien de los elementos probatorios obrantes en el expediente no es posible afirmar que la actuación sancionatoria se fundamente sobre un hecho inexistente ni que los actos administrativos demandados incurran en falsa motivación, la Sala sí advierte una vulneración del debido proceso, derivada de la omisión en el análisis y valoración de la prueba técnica aportada con el recurso de reposición. Tal falencia afectó el deber de motivación que asiste a la autoridad administrativa y negó a la decisión definitiva de un examen integral, razonado y proporcional de las circunstancias técnicas relevantes del caso, lo que compromete la legalidad de los actos enjuiciados. 2.4.3.4.
Novación de las obligaciones objeto de la investigación. Se procede a analizar el cargo de nulidad mediante el cual la parte demandante sostiene que el otorgamiento del permiso de vertimientos de aguas residuales domésticas y no domésticas mediante resolución número 2961 del 8 de junio de 2022 produjo la novación de las obligaciones que fueron objeto de investigación y sanción en el proceso administrativo adelantado por la CARDER, circunstancia que, a su juicio, extinguiría la responsabilidad ambiental y la sanción impuesta.
Para abordar dicho planteamiento resulta necesario precisar, en primer lugar, el alcance jurídico de la figura de la novación y su aplicabilidad dentro del régimen sancionatorio ambiental. De conformidad con los principios generales del derecho, 40 la novación supone la extinción de una obligación preexistente y su sustitución por una nueva, lo cual exige la concurrencia inequívoca de la voluntad de las partes en tal sentido, así como la incompatibilidad sustancial entre la obligación extinguida y la nueva obligación creada.
En sede administrativa sancionatoria, esta figura solo resulta predicable cuando una norma o un acto administrativo posterior sustituye de manera expresa y definitiva el régimen obligacional anterior, privándolo de efectos jurídicos. Al respecto, es pertinente destacar concepto 8808 de 2021 expedido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que precisa: «Ya teniendo definido en que consisten las medidas compensatorias, su finalidad y las características de las mismas, que las distinguen de otro tipo de medidas, entramos a analizar los preceptos legales establecidos en el artículo 1687 del código civil, y su aplicación en el ordenamiento administrativo sancionador, específicamente frente a medidas compensatorias impuestas por la autoridad ambiental competente.
La norma de estudio establece lo siguiente: “la novación es la sustitución de una nueva obligación a otra anterior, la cual queda por tanto extinguida.” Luego de acuerdo a lo establecido por la jurisprudencia del consejo de estado, la novación comprende una forma de extinguir las obligaciones al sustituirlas por otras. En ese sentido, es importante traer a colación los requisitos de procedencia de la misma y los modos en que está codificación contempla su validez, teniéndose que en el artículo 1689 establece que “para que sea válida la novación es necesario que tanto la obligación primitiva como el contrato de novación, sean válidos, a lo menos naturalmente”; y el 1690 establece que la novación puede efectuarse de 3 modos, el “1) sustituyéndose una nueva obligación a otra, sin que intervenga nuevo acreedor o deudor. 2) contrayendo el deudor una nueva obligación respecto de un tercero, y declarándole en consecuencia libre de la obligación primitiva el primer acreedor. 3) sustituyendo se un nuevo deudor al antiguo, que en consecuencia queda libre.» En consideración a lo expuesto, no todo cumplimiento posterior de una obligación ambiental ni toda regularización administrativa puede entenderse como una novación, pues el régimen sancionatorio ambiental se orienta a verificar la ocurrencia de infracciones en un momento determinado y a imponer las consecuencias jurídicas correspondientes por las conductas u omisiones cometidas en ese lapso.
En consecuencia, el análisis de la responsabilidad administrativa no se desplaza ni se extingue por actos posteriores que busquen corregir, ajustar o normalizar una situación previamente irregular. Aplicados estos criterios al caso examinado, esta colegiatura observa que los hechos investigados y sancionados corresponden a un período delimitado entre los años 2014 y 2018, durante el cual la autoridad ambiental constató el incumplimiento de obligaciones ambientales relativas al trámite del permiso de vertimientos y al manejo de lodos, adoptó diversas medidas preventivas y de control.
Tales actuaciones administrativas dieron lugar a la apertura del proceso sancionatorio y a la posterior imposición de la sanción cuestionada en esta instancia judicial. El permiso de vertimientos invocado por la parte demandante fue otorgado mediante acto administrativo expedido en el año 2022, es decir, varios años después de la ocurrencia de los hechos objeto de reproche y cuando el procedimiento sancionatorio ya se encontraba en una etapa avanzada.
Si bien dicho permiso constituye una actuación administrativa relevante desde la arista de la 41 regularización ambiental, su expedición no tiene la virtualidad de extinguir ni sustituir las obligaciones preexistentes incumplidas durante el período investigado, ni mucho menos de desvirtuar los hechos que dieron lugar a la sanción. Razón por la cual, la Sala comparte el argumento sostenido por la autoridad demandada en el sentido de que el otorgamiento posterior del permiso ambiental no exonera de responsabilidad por las infracciones ambientales cometidas con anterioridad, pues se trata de situaciones jurídicamente distintas.
Mientras el proceso sancionatorio evalúa la legalidad de conductas pasadas, el permiso de vertimientos habilita el ejercicio futuro de una actividad bajo determinadas condiciones técnicas y jurídicas, sin producir efectos retroactivos sobre obligaciones ya incumplidas. En igual sentido, esta Sala no advierte que el acto administrativo que otorgó el permiso de vertimientos haya dispuesto la extinción de las obligaciones objeto de sanción ni que haya declarado la terminación del proceso sancionatorio o la inexistencia de las infracciones previamente verificadas.
Por el contrario, dicho acto se inscribe dentro de una lógica de regularización tardía del cumplimiento ambiental, lo cual no resulta jurídicamente equiparable a una novación en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por todo lo descrito, la Sala concluye que no se configura una novación de las obligaciones investigadas ni una extinción de la responsabilidad ambiental derivada de los hechos ocurridos entre los años 2014 y 2018, en tanto, el otorgamiento del permiso de vertimientos en el año 2022 constituye, a lo sumo, un cumplimiento posterior y parcial de obligaciones ambientales previamente impuestas, sin incidencia directa sobre la legalidad de la sanción impuesta por conductas anteriores.
Por lo tanto, el cargo de nulidad analizado no está llamado a prosperar. 2.4.3.5. Legalidad en la tasación de la sanción impuesta. La demandante sostiene que, aun en el evento hipotético de mantenerse la declaratoria de responsabilidad ambiental, la multa impuesta resulta ilegal y desproporcionada, debido a múltiples errores en la aplicación de los criterios de tasación previstos en la Resolución 2086 de 2010 y en la guía metodológica para el cálculo de multas ambientales.
En tal sentido, alega que CARDER dosificó la sanción como si existiera daño ambiental, cuando el cargo formulado fue solo normativo, lo que genera violación del debido proceso, falsa motivación y desconocimiento del principio de legalidad, adicional precisa los siguientes aspectos: 1) Indebida valoración de la importancia de la afectación – atributo de intensidad (IN): Afirma que la autoridad calificó la intensidad de la infracción con un valor propio de escenarios de daño ambiental, sin que en el proceso se hubiera probado afectación a los recursos naturales renovables.
La demanda sostiene que, al tratarse de un incumplimiento normativo y no de un daño ambiental, la intensidad debía valorarse en el nivel mínimo, pues no existían estudios técnicos ni resultados de laboratorio que acreditaran desviación material del estándar ambiental. 2) Indebida aplicación del salario mínimo legal mensual vigente: alega que la CARDER utilizó el SMMLV vigente al año 2023 para calcular la multa, pese a que los hechos investigados datan de 2014 a 2018.
En efecto, se reprocha que esta 42 forma de liquidación desconoce el principio de legalidad sancionatoria, pues el administrado no puede prever la cuantía de la sanción al momento de la conducta, en tanto, debía aplicarse el salario mínimo vigente para la época de los hechos, ajustado a valor presente por IPC, y no el salario actual, evitando trasladar al investigado la mora administrativa. 3) Indebida aplicación del factor de temporalidad: La parte actora cuestiona que la CARDER calificara la temporalidad de la infracción con un valor alto, correspondiente a conductas de duración superior a un año. Que dicha valoración no se soportó en una delimitación clara del inicio y final de la conducta, ni atendió a los vicios del procedimiento y a la inexistencia del daño ambiental, por lo que el factor debía corresponder al nivel más bajo. 4) Indebida aplicación de agravantes: Señala que la autoridad aplicó un agravante por presunta infracción de varias disposiciones legales, pese a que ningún agravante fue formulado en el auto de cargos.
Esta actuación vulnera el derecho de defensa y el principio de congruencia, pues la sociedad sancionada no tuvo oportunidad de controvertir agravantes que nunca fueron imputados, por lo cual el valor asignado a este factor debía ser cero. 5) Indebida valoración de la probabilidad de ocurrencia de la afectación: Reprocha que la CARDER calificara como “alta” la probabilidad de ocurrencia de la afectación ambiental sin sustento técnico o jurídico específico, pese a que el cargo fue de naturaleza normativa, pues ante la ausencia de daño probado, la probabilidad debía calificarse como “muy baja”, conforme a la guía metodológica, y que cualquier duda razonable debía resolverse en favor del investigado. 6) Indebida valoración de la magnitud potencial de la afectación: Cuestiona la valoración del factor de magnitud potencial del daño, el cual fue calculado bajo supuestos de riesgo ambiental significativo, ello por cuanto al no existir daño ni afectación comprobada, la magnitud debía ponderarse en el nivel más bajo permitido por la metodología, y no con criterios reservados para escenarios de afectación ambiental real.
Ahora bien, respecto a las sanciones, el artículo 40 de la Ley 1333 de 200950 establece: «(…)
ARTÍCULO 40. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones: 1.
Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio. 50 Artículo modificado por el artículo 17 de la Ley 2387 de 2024, sin embargo la modificación no se encontraba vigente para la fecha de los hechos, por lo que se tiene en cuenta la norma sin la modificación. 43 3.
Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro. 4. Demolición de obra a costa del infractor. 5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. 6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres. 7.
Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.
PARÁGRAFO 1 o. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.
PARÁGRAFO 2 o. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor (…)». Por su parte, el artículo 2 del Decreto 3678 del 2010 replica los tipos de sanciones antes mencionados; el artículo 3 ibidem establece que el acto administrativo que imponga una sanción debe tener como fundamento un informe técnico; el artículo 5 de la misma norma establece los criterios para imponer multas y, luego, el artículo 9 refiere que la restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestre se impondrá como sanción cuando previo estudio técnico, la autoridad ambiental determine que el mismo puede ser reincorporado a su hábitat natural de manera satisfactoria.
Igualmente, sobre el principio de proporcionalidad desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia T-703 de 2010, sentencia que indica: «[…] Así pues, el principio de proporcionalidad también es aplicable cuando se trata de la imposición de sanciones ambientales, tal como ha sido reconocido por la doctrina que considera su efectiva aplicación como uno de los principales instrumentos para el cumplimiento de la normativa ambiental e indica que, por ejemplo, en relación con las más drásticas procede su imposición “atendiendo al principio de proporcionalidad que rige en el ámbito sancionador administrativo” y “para los supuestos más graves y lesivos del medio ambiente o de reiteraciones en el incumplimiento de la normativa protectora, es decir, en todos aquellos casos en los que la actividad o empresa se muestra, por su conducta infractora, como una grave amenaza para el interés público ambiental”.
Es evidente que no todas las infracciones comprobadas revisten la misma gravedad, que no todas admiten el mismo tipo de sanción, que la imposición se efectúa bajo la convicción de que la protección del medio ambiente es un imperativo constitucional y que, en ocasiones, la tasación depende de variados factores, como sucede en algunos ordenamientos con las multas, cuya fijación se efectúa con el propósito de que superen los beneficios que, a veces, los infractores obtienen de la comisión de las infracciones.
Todos los elementos involucrados son susceptibles de evaluación a partir del principio de proporcionalidad, que también en este caso actúa como límite y puede ser causa de reclamación, por cuanto el mismo artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 señala que la sanción se impondrá mediante resolución motivada, al paso que el artículo 30 prevé que “contra el acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental procede el recurso de reposición y siempre que exista 44 superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo” […]».
En relación con la metodología para el cálculo de multas por infracción a la normativa ambiental, del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se encuentra descrita en la Resolución 2086 del 25 de octubre de 2010: 45 46 47 48 49 En relación con la tasación de la sanción impuesta a la sociedad demandante, es menester referirse al informe técnico de tasación de multas 048 del 13 de abril de 2023, el cual precisó: 50 51 52 Descrito lo anterior, le corresponde a la determinar si la tasación de la multa impuesta se ajustó a los criterios legales y técnicos referenciados, al respecto, resulta relevante precisar que la dosificación de la multa no constituye un ejercicio discrecional ilimitado de la administración, sino una actividad reglada que exige una relación entre la naturaleza del cargo formulado, los hechos probados en el expediente, los criterios legales de graduación y la motivación concreta del acto administrativo, pues cualquier ruptura de esa correspondencia impacta directamente el principio de legalidad sancionatoria y el debido proceso.
Descendiendo al asunto de la referencia, la Sala observa que el cargo formulado dentro del proceso sancionatorio tuvo un alcance normativo, sin que sin que en el expediente administrativo repose prueba que acredite la existencia de un daño ambiental o una afectación efectiva a los recursos naturales renovables. Ciertamente, de los conceptos técnicos relacionados se desprende únicamente la verificación de dos supuestos incumplimientos, consistentes en (i) la ausencia del permiso de vertimientos de aguas residuales y (ii) la falta de implementación de un sistema autorizado para el manejo de los lodos generados en la PTAP, sin que en dichos documentos se establezca, describa o demuestre la producción de un daño ambiental concreto o una afectación material a los recursos naturales, como de manera acertada lo plantea la parte actora.
Pese a lo anterior, el informe de tasación de la multa aplicó varios criterios diseñados para escenarios de daño ambiental, circunstancia que se traduce en una indebida metodología para la cuantificación de la sanción, por cuanto el informe técnico asignó ponderaciones propias de supuestos de daño ambiental, pese a que en el expediente no obra soporte que acredite afectación material al bien jurídico protegido, la Resolución 2086 de 2010 exige que estos atributos se determinen con base en el grado real de impacto sobre los recursos naturales, lo cual supone un sustento probatorio concreto, ante la ausencia de tal prueba, la aplicación de valores altos en estos factores genera una errónea dosificación de la multa impuesta. 53 A lo anterior debe agregarse que la prueba técnica aportada con el recurso de reposición está orientada precisamente a explicar las condiciones operativas del tratamiento de lodos y la inexistencia de vertimientos, la cual no fue valorada por la autoridad ambiental.
Dicha omisión impidió que la autoridad ambiental contara con los elementos determinantes para redefinir la intensidad real del reproche y afectó directamente la correcta aplicación de este criterio de tasación. En lo concerniente salario mínimo legal mensual utilizado como base de cálculo, la Sala recuerda que el principio de legalidad exige que las consecuencias sancionatorias sean previsibles y determinadas conforme al contexto temporal de la conducta, si bien, la actualización monetaria resulta procedente, esta debe efectuarse mediante indexación y no mediante la aplicación directa del salario vigente varios años después, es decir, la multa debe calcularse con base en el salario mínimo vigente para la época de los hechos, actualizado a valor presente con el IPC, mas no con el salario vigente al momento de la liquidación administrativa, la aplicación directa del SMMLV de 2023 desconoce este criterio, pues ello traslada al administrado la carga de la mora administrativa y afecta el derecho al debido proceso sancionador.
En lo atinente al factor de temporalidad, la Sala encuentra que el informe técnico asignó un valor elevado, sin delimitar de manera el inicio y la finalización de la conducta reprochada ni justificar su carácter continuado con soporte probatorio específico, en tanto, la adecuación de este factor exige una descripción fáctica precisa del período de infracción, la cual no puede inferirse de forma genérica del tiempo de duración del proceso sancionatorio, máxime que se debió tener en cuenta aquella prueba técnica aportada con el recurso de reposición. En lo relativo a la aplicación de agravantes, la Sala constata que en el auto de formulación de cargos no se imputaron circunstancias agravantes específicas.
Por consiguiente, su incorporación posterior en la tasación de la multa desconoce el principio de congruencia y afecta el derecho de defensa, pues a la sociedad investigada no se le brindó oportunidad de controvertir tales factores durante la etapa correspondiente. Este vicio incide directamente en la legalidad de la cuantificación de la sanción. En lo atinente a la valoración de la probabilidad de ocurrencia y de la magnitud potencial de la afectación, también le asiste razón a la parte actora, aspectos que presentan inconsistencias, ya que estos fueron calificados en niveles altos sin una explicación técnica detallada que los respalde, lo cual resulta problemático en un proceso en el cual no se acreditó daño ambiental alguno. Cabe recordar que la metodología de tasación exige una justificación razonada y objetiva para cada ponderación, especialmente cuando estas inciden de forma significativa en el valor final de la multa.
Finalmente, la Sala estima que las inconsistencias advertidas en la tasación no pueden examinarse de manera aislada del cargo previamente declarado fundado, relativo a la omisión en la valoración de la prueba técnica aportada con el recurso de reposición. La ausencia de dicho análisis impidió a la administración contar con un marco fáctico y probatorio completo para la correcta determinación de los criterios de graduación de la sanción, lo que trascendió en una afectación directa a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y debida motivación que deben 54 orientar la imposición de multas en materia ambiental. 2.4.4.
Conclusión: De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala encuentra probado el cargo de nulidad por vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que la autoridad ambiental omitió valorar de manera expresa, razonada y completa la prueba técnica aportada por la parte investigada con ocasión del recurso de reposición, pese a constituir una elemento relevante para examinar la configuración de la responsabilidad declarada y, de manera especial, para definir con rigor los criterios aplicables a la imposición y graduación de la sanción económica.
Tal omisión desconoció las garantías propias del derecho administrativo sancionador y afectó la motivación, proporcionalidad y razonabilidad de la multa impuesta, comprometiendo la legalidad de los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de las Resoluciones número 1884 del 20 de junio de 2023 y 3157 del 20 de septiembre de 2023, proferidas por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, por haberse expedido con desconocimiento del debido proceso y de los principios que rigen el derecho administrativo sancionador.
A título de restablecimiento del derecho, se dispondrá dejar sin efectos la multa impuesta a la sociedad demandante por valor de $1.139.467.305, así como cualquier actuación administrativa derivada de la expedición de dichos actos administrativos. 3. Costas No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles contenida en el artículo 188 del CPACA, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado51 que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas, indicó que: “[…] en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365 […]”; asimismo, atendiendo que se ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) dispone en el artículo 365,8 que: “[…] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en el sub lite. 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación 13001-23- 33-000-2013-00022-01(1291-14), demandante José Francisco Guerrero Bardi. 55 Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.
DECLÁRASE no probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada.
2. DECLÁRASE LA NULIDAD de las Resoluciones número 1884 del 20 de junio de 2023 y 3157 del 20 de septiembre de 2023, proferidas por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER. 3. Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, se deja sin efectos la multa impuesta a la sociedad demandante por valor de $1.139.467.305, así como cualquier actuación administrativa derivada de la expedición de dichos actos administrativos. 4.
La entidad demandada debe dar cumplimiento al presente fallo en los términos referidos en el artículo 192 del CPACA. Para lo anterior se enviará la copia respectiva del acta a la Procuraduría Regional, para los efectos del artículo 75B 5 del Decreto 262 de 2000 (adicionado por el Decreto 1851 de 2021). 5. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
6. SIN COSTAS en esta instancia. 7. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el remanente de la cuota de gastos si a ello hubiere lugar, y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA (Ausente con permiso) «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»