SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA DESPACHO 006 Magistrada Ponente: LUZ ELENA PETRO ESPITIA Montería, dos (02) de julio del año dos mil veinticinco (2025) Auto Resuelve Medida Cautelar MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. EXPEDIENTE N.º: 23-001-23-33-000-2020-00028-00 DEMANDANTE: ALMINSA S.A.S. DEMANDADOS: Corporación Autónoma Regional (C.V.S.) Corresponde en esta oportunidad resolver sobre la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos demandados, solicitada por la parte demandante.
Antecedentes De la solicitud de medida cautelar. La parte demandante en el escrito de la demanda presentó las siguientes solicitudes de medida cautelar: - Suspensión provisional de los efectos del acto administrativo Resolución 2-3343 del 11 de mayo de 2017, por la cual la Corporación autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge (C.V.S.), impuso una medida preventiva e inicia una investigación y se formulan cargos. - Suspensión provisional de los efectos del acto administrativo sancionatorio Resolución 2- 5248 del 17 de octubre de 2018 por medio del cual la Corporación autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge (C.V.S.), resuelve una investigación administrativa de carácter ambiental. - Suspensión provisional de los efectos del acto administrativo Resolución 2-63331 del 10 de julio 2019 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición expedida por la Corporación autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge (C.V.S.) Las anteriores solicitudes se hicieron con base en los siguientes argumentos: Afirma la parte actora que en el proceso sancionatorio adelantado por la Corporación autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge (C.V.S.), en contra de ALMINSA S.A.S., se presentaron irregularidades en el procedimiento, además alega que con las actuaciones de la parte demandada se han generado erogaciones injustificadas en la referida empresa lo que aunado a la sustancial baja de producción a afectado de manera grave a los campesinos de la región, quienes vienen siendo sus principales proveedores.
Así mismo, aduce que actualmente no existe mérito para la medida preventiva impuesta, toda vez que dentro del proceso sancionatorio demostró que ALMINSA S.A.S. no está generando impacto ambiental dañoso y culmina haciendo énfasis en que de continuar el proceso coactivo en su contra llevaría a la empresa a la quiebra. Traslado de la solicitud de medida cautelar.
Mediante auto adiado 13 de marzo de 2020 se corrió traslado a la parte demandada de la medida cautelar solicitada por la parte actora. Argumenta la parte demandada que se debe negar la medida de suspensión provisional solicitada por no cumplir los requisitos contemplados en el artículo 231 del C.P.A.C.A., toda vez que no se demostró sumariamente o no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable.
Explica además que la Corporación autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge (C.V.S.), actuó RAD. 23-001-23-33-000-2020-00028-00 conforme a sus competencias y a la normatividad ambiental vigente, garantizando el debido proceso y derecho a la defensa del infractor de la disposición ambiental. Finalmente, expone que no se ha iniciado proceso de cobro coactivo y la multa impuesta no ha sido pagada, lo cual torna innecesaria la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.
Consideraciones Problema jurídico. En el presente caso el problema jurídico principal se centra en: ¿Determinar si es procedente decretar la suspensión provisional de los efectos de los siguientes actos administrativos: Resolución 2-3343 del 11 de mayo de 2017 por medio de la cual se impone una medida preventiva e inicia una investigación y se formulan cargos con relación a la medida impuesta, Resolución 2-5248 del 17 de octubre de 2018 que resuelve una investigación administrativa de carácter ambiental y Resolución 2-63331 del 10 de julio 2019 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, todos expedidos por la Corporación autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge (C.V.S.); o si por el contrario, no están dados los requisitos para decretar las medidas cautelares solicitadas? Para resolver el anterior planteamiento el Despacho estudiará los siguientes aspectos: a) De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011, b) El caso concreto. a) De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011.
Las medidas cautelares son herramientas preventivas y temporales de las cuales dispone el Juez a fin de garantizar, mantener, suspender o proteger una determinada situación, un derecho, un bien o una persona, las cuales si no son decretadas en determinados casos generaría o agravaría la vulneración de un derecho sustancial en razón de la demora en su ordenamiento y materialización. Lo anterior se sustenta en que el desarrollo de los procesos judiciales y sus diferentes etapas en algunos momentos puede prolongar la afectación de un derecho, por lo que se hizo necesario, tal como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C-925 de 1999 que los sistemas jurídicos efectuaran una serie de medidas que pretendan garantizar el equilibrio de los derechos involucrados en el proceso y la efectividad de la acción judicial, sin las cuales el derecho sustancial y la acción serían inermes.
Debido a esta necesidad, la Ley 1437 de 2011 reguló en el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda de esta codificación lo relacionado con las medidas cautelares, manifestando en su artículo 229 la procedencia de estas medidas en los procesos declarativos de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cualquier estado del proceso y a petición de parte, sin que la decisión pueda constituir prejuzgamiento.
“ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Por su parte, el artículo 230 ejusdem sostiene que el juez podrá decretar una serie de diversas medidas cautelares de protección tendientes a prevenir, conservar, anticipar o suspender, entre las cuales se encuentra en su numeral 3° la de “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo” 1.
En consonancia con lo anterior, el artículo 231 ibidem expresa que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la declaratoria de la medida de suspensión provisional de los efectos generados por ese acto procede en dos situaciones específicas: i) Por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas y ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
En cuanto al alcance de la expresión “procederá́ por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en el artículo 231 del CPACA, el Consejo de Estado ha determinado que hace alusión a la forma de presentación de 1 Ley 1437 de 2011. Artículo 230 numeral 3. Expresión entre corchetes declarada inexequible mediante sentencia C-284 de 2014.
RAD. 23-001-23-33-000-2020-00028-00 la solicitud, es decir, que esta se puede presentar en el escrito de la demanda o en escrito aparte, mas no a que la sustentación de la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional se suple automáticamente con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda puesto que tienen fines distintos, “uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente”2.
No obstante, a la vez, la jurisprudencia ha explicado que lo anterior no significa que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados no puedan coincidir y que, incluso, si la parte desea que el concepto de violación sirva de fundamento de la solicitud de suspensión provisional, esta debe expresarlo claramente3 y, por lo tanto, el juez de la cautela podrá́ pronunciarse acerca de la solicitud de suspensión provisional con base, únicamente, en los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional o en los consignados en la demanda cuando es explícita su remisión4.
Así mismo resulta necesario destacar que, el artículo 231 transcrito no solo señala los requisitos conforme al tipo de medida cautelar que se pretenda, sino que, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, establece una diferenciación, atendiendo a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo, para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas, o si se pide, además de la nulidad, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, caso en el cual deberán probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
Igualmente, la Sección Primera del Consejo de Estado5 en cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar ha señalado: “En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias” 6.
No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).
Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […](negrillas fuera del texto).
Sobre la naturaleza y fines de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados es pertinente señalar lo siguiente: “Como un aspecto novedoso, el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 consagró la facultad, en cabeza del juez de lo contencioso administrativo, para decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 7”. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil trece (2013), Radicado No. 11001-03-24-000-2012- 00317-00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del veintisiete (27) de octubre de dos mil veinte (2020); Radicado No. 11001-03-24- 000-2015-00047-00. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020); Radicado No. 11001-03-24-000-2019- 00129-00 4Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No. 11001-03-24-000-2019- 00361-00. 5 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00402-00 6 Artículo 229 del CPACA 7 Consejo de Estado – Sección quinta, Exp. 11001-03-28-000-2016-0004-00, M.P: Rocío Araujo Oñate.
“Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que: (…) Era apenas natural que el ordenamiento de las medidas cautelares evolucionara con el tiempo en esa dirección, pues como ha dicho la jurisprudencia constitucional la inevitable duración de los procesos judiciales en ocasiones puede implicar la afectación del derecho a una administración de justicia pronta y eficaz, ya que si bien la justicia llega, lo hace en esos casos demasiado tarde, cuando han tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante”.
Resultaba entonces necesario ampliar el catálogo de medidas cautelares, con el fin de asegurar instrumentos efectivos de protección provisional que pudieran usarse en las controversias contenciosas no originadas en un acto administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho de la administración. También era imperativo morigerar la radical limitación de la suspensión provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la sentencia frente a actos administrativos, que garantizara el derecho a una justicia pronta y efectiva (…)”.
Corte Constitucional, Sentencia C-284 del 15 de mayo de 2015, M.P: María Victoria Calle Correa. RAD. 23-001-23-33-000-2020-00028-00 Así, en resumen, tenemos8: REQUISITOS PARA EL DECRETO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERALES O COMUNES DE ÍNDOLE FORMAL Debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 229, Ley 1437 de 2011) Debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio (artículo 229, Ley 1437 de 2011).
DE ÍNDOLE MATERIAL La medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 229, Ley 1437 de 2011). La medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria entre la medida a decretar y las pretensiones de la demanda (artículo 230, Ley 1437 de 2011).
REQUISITOS DE PROCEDENCIA ESPECÍFICOS SUSPENSIÓN PROVISIONAL Si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, la cual puede surgir: a) tras confrontar el acto demandado con estas b) tras confrontar, las normas superiores invocadas, con las pruebas.
Si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios… Además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios (artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011) REQUISITOS DE PROCEDENCIA ESPECÍFICOS Si se pretenden otras medidas cautelares diferentes a la de suspensión de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos: a) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho b) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente la titularidad del derecho o de los derechos invocados c) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla d) Que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios (artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011).
Por último, el Consejo de Estado sobre el deber que le asiste al solicitante de probar y argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional, consideró: “[ ] el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así́ como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [ ]9”.
(subrayado del despacho). Así mismo reiteró respecto de la carga argumentativa de la medida que: “[ ] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así́ como tampoco se solicitó́ que se tuviera como 8 Cuadro tomado del Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “D” Magistrado Ponente: Dr. Israel Soler Pedroza Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintidós (2022) Expediente N°: 25000-23-42-000-2019-00478-00 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
Auto de 9 de septiembre de 2024; C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001- 0328-000-2023-00163-00. RAD. 23-001-23-33-000-2020-00028-00 fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [ ]”. (subrayado del despacho). “[ ] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó́ a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café́ al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió́ a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda [ ]”.
(subrayado del despacho). “[ ] Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandante [ ]10”. (subrayado del despacho). El Caso Concreto Problema jurídico: ¿Determinar si es procedente decretar la suspensión provisional de los efectos de los siguientes actos administrativos: Resolución 2-3343 del 11 de mayo de 2017 por medio de la cual se impone una medida preventiva e inicia una investigación y se formulan cargos con relación a la medida impuesta, Resolución 2-5248 del 17 de octubre de 2018 que resuelve una investigación administrativa de carácter ambiental y Resolución 2-63331 del 10 de julio 2019 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, todos expedidos por la Corporación autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge (C.V.S.); o si por el contrario, no están dados los requisitos para decretar las medidas cautelares solicitadas? Tesis del Despacho: En esta etapa procesal no es procedente acceder a la medida cautelar solicitada por la parte demandante.
Sustento: En el presente asunto la parte actora solicita que se decrete la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos cuestionados expedidos por la Corporación autónoma Regional de los valles del Sinú y San Jorge (C.V.S.). Al analizar dicha solicitud, se observa que la parte demandante en un acápite de la demanda solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, sin embargo, no se evidencia que se invocaran las normas que a su juicio se consideran infringidas por los actos cuestionados, así como tampoco se solicitó de manera expresa que los argumentos expuestos en la demanda fueran considerados como fundamento para la adopción de la medida cautelar.
Sobre este aspecto, la jurisprudencia del consejo de Estado ha establecido que: “[ ] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello [ ]11.
Aunado a ello, es del caso indicar que no se acompañaron elementos de juicio en virtud de los cuales se demuestre que la medida provisional solicitada resulta urgente y necesaria para precaver un perjuicio irremediable, el cual es uno de los requisitos para poder decretarla cuando además de la suspensión de un acto se pretende el restablecimiento de un derecho, como ocurre en el caso objeto de estudio.12.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, el Despacho considera que no se encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa. Conclusión: En ese orden de ideas, del anterior esbozo no es procedente acceder a la solicitud de medida cautelar deprecada por la parte demandante, atendiendo a que, en el caso sub 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de agosto de 2024; C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00454-01. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de sala de 18 de abril de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm.. 25000-2341-000-2020-00718-01;Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.11001-03-24-000-2020-00342-00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de octubre de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación núm.11001-03-24-000- 2012-00317-00. 12 Sentencia del Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-25- 000-2012-00474-00(1956-12) “REQUISITOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES POSITIVAS DIFERENTES A LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL Si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas- a la de suspensión de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos: 1) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; 2) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente la titularidad del derecho o de los derechos invocados; 3) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y 4) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios (artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011).” RAD. 23-001-23-33-000-2020-00028-00 examine, la solicitud de medida cautelar no se subsume dentro de los supuestos facticos previstos en el artículo 229 y, en especial, el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437.
En consecuencia, este despacho la negará. En mérito de lo expuesto, el Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba; Resuelve: Primero: Negar la solicitud de medida cautelar solicitada por la parte demandante, acorde a las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En firme esta providencia, continúese con el trámite del proceso.
Notifíquese y Cúmplase (firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia Magistrada Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.