SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA DESPACHO 006 Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintidós (22) de julio del año dos mil veinticinco (2025) Auto resuelve excepción previa y solicitud de vinculación MEDIO DE CONTROL Nulidad y Restablecimiento del derecho RADICADO 23-001-23-33-000-2023-00041-00 DEMANDANTE Clínica la Esperanza – Montería S.A.S DEMANDADO EMDISALUD E.P.S. en liquidación – Superintendencia Nacional de Salud Visto el informe secretarial que antecede, se procede a decidir previas las siguientes Consideraciones La Ley 2080 de 2021 dispuso en el inciso segundo del parágrafo segundo del artículo 175 que las excepciones previas se resolverán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del CGP.
En ese sentido, revisado el expediente se advierte que la entidad demandada Emdisalud E.P.S. propuso como excepciones la “i) inepta demanda por falta de requisito de procedibilidad” y la “ii) inexistencia de causal de nulidad de los actos administrativos demandados”. No obstante, esta última, pese a su denominación, se fundamenta en la supuesta ausencia del concepto de violación en la demanda, apoyándose expresamente en lo dispuesto por el artículo 162, numeral 4, del C.P.A.C.A., relativo al contenido de la demanda.
Por tanto, y en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, esta excepción será tramitada como inepta demanda por falta de requisitos formales, en tanto cuestiona la suficiencia argumentativa de la demanda respecto a la exposición de los fundamentos jurídicos que sustentan la nulidad pretendida. Por su parte la Superintendencia Nacional de Salud propuso como previa la “caducidad del medio de control” la cual no corresponde a las excepciones previas previstas en el artículo 100 del C.G.P.; por lo que será resuelta al momento de dictar sentencia, así mismo solicita la “vinculación del agente especial liquidador” lo cual sustenta bajo la figura de litisconsorcio necesario.
Cabe precisar que, aunque el artículo 101 del Código General del Proceso dispone las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan, y aunque las excepciones fueron presentada de manera conjunta con la contestación de la demanda, el Despacho en virtud del principio constitucional de primacía del derecho sustancial, procederá a estudiarlas a pesar de no haberse cumplido sobre la formalidad de cómo se presentan las mismas.
En virtud de lo anterior, se procede a resolver sobre las excepciones propuestas, “i) inepta demanda por falta de requisito de procedibilidad, como sustento del citado medio exceptivo señaló que la parte actora no cumplió con el trámite de conciliación extrajudicial previo a la presentación de la demanda, exigido por el artículo 161, numeral 1°, del CPACA.
Señaló que, tratándose de un asunto conciliable, la omisión de dicho trámite impide acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme lo establece también el inciso tercero del artículo 92 ibidem. En su criterio, la ausencia de este presupuesto procesal esencial vicia la demanda de ineptitud formal, razón por la cual solicitó su rechazo.
“ii) inexistencia de causal de nulidad de los actos administrativos demandados”, al respecto argumenta que la demanda no cumple con la carga procesal de exponer de manera clara, suficiente y estructurada el concepto de violación, conforme lo exige el artículo 162, numeral 4, del CPACA. Sostuvo que, si bien se demanda la nulidad de las resoluciones que calificaron y graduaron la acreencia presentada por la parte actora, los argumentos se limitan a afirmar la existencia de una falsa motivación sin desarrollar adecuadamente los cargos que sustenten dicha causal.
En su criterio, esta omisión impide tanto a la parte demandada ejercer una defensa efectiva como al juez delimitar correctamente el litigio, vulnerando así el principio de justicia rogada y el debido proceso. Mediante traslado secretarial No 052 de fecha 22 de mayo de 2025 se corrió traslado de las excepciones interpuestas. Sobre ello, la parte demandante descorrió traslado oponiéndose a la prosperidad de las excepciones interpuestas.
Al respecto, se trae a colación providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado1 que sobre la excepción previa de inepta demanda se configura cuando: “15. Cabe resaltar que dicha excepción se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales: en este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella. b) Por indebida acumulación de pretensiones: esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 137, 138, 140, 141 y 165 ibidem.” Atendiendo ello, el Despacho considera que la primera excepción planteada por el apoderado de Emdisalud E.P.S. relacionada con la falta de requisito de procedibilidad no está llamada a prosperar, por cuanto la misma no se estructura en la falta de requisitos formales, ni en la indebida acumulación de pretensiones, es de recordar que el requisito de procedibilidad se encuentra en el artículo 161 del CPACA, el cual no aparece en los enlistados en la norma transcrita, así mismo, el Consejo de Estado se ha pronunciado respecto del asunto en los siguientes términos: “Ahora bien, esta Corporación ha diferenciado entre la excepción de ineptitud de la demanda y la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, advirtiendo que la primera de ellas se configura cuando la demanda carece de los requisitos de forma previstos en la ley o no se cumplen las reglas para que opere la figura procesal de la acumulación de pretensiones, mientras que la conciliación extrajudicial, si bien constituye una exigencia previa para demandar en ejercicio de determinados medios de control, no es un requisito formal de la demanda y por consiguiente, su incumplimiento no tiene la virtualidad de estructurar la figura de ineptitud de la demanda;”1 Ahora, respecto del segundo medio exceptivo que cuestiona el concepto de la violación el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos de la demanda así: “Artículo 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. (…)” Frente la explicación del concepto de violación, el Consejo de Estado Sección Quinta, en providencia de 19 de marzo de 2019, radicado 11001- 03-28-000-2018-00091-00 (ACUMULADO 11001-03- 28-000-2018-00601-00) señaló: “(…) Es claro que la inepta demanda por falta de invocación normativa y falta de concepto de violación debe analizarse de cara a la carencia absoluta de invocación normativa o de argumentos, o de planteamientos de lo absurdo, o cuando sea evidente o torticeramente incoherente.
Valga aclarar que la insuficiencia normativa o la poquedad del argumento sustento de la violación, es una consideración y predicamento propios de la sentencia de fondo, que en nada se relaciona con el requisito que permite reputar la demanda como apta, por cuanto, la indeterminación de los presupuestos de la censura de violación aparejada con la invocación normativa, en una etapa tan temprana como lo es la audiencia inicial, adelanta en forma preocupante y desnaturaliza la decisión de fondo que caracteriza a la sentencia que permite analizar la situación judicializada a partir de las pruebas recaudadas e incluso invierte el orden del proceso en el que ni siquiera aún se ha fijado el litigio.
La Sala reitera que dentro de las hipótesis que se analizan, solo la ausencia absoluta de invocación normativa y de concepto de violación, e incluso un argumento que se advierta evidente toque en lo absurdo o groseramente incoherente, podrían ingresar el caso a los campos de la ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de invocación normativa y falta de desarrollo argumentativo en el concepto de violación, pero ello no es predicable ni frente a lo precario ni a lo sucinto.
Independientemente, el hecho de que el operador jurídico advierta ab initio que las pretensiones de 1 Consejo de Estado – Sección Primera – auto del 10 de agosto de 2021 – C.P. Oswaldo Giraldo López. Radicado: 11001-03-24-000-2015- 00369-00 (2183056) la demanda posiblemente encontrarán o no prosperidad, no es la puerta para coartar el procedimiento o trámite inobservando las etapas que conforman el debido proceso, es claro que no importa la precariedad del planteamiento, pues mientras la demanda frente al acto administrativo o acto electoral, cuya legalidad pretenda desvirtuarse, se sustente con alguna o algunas normas y se explique el porqué de esa violación, no podrá enervar la competencia del operador jurídico para asumir el estudio, pues debe fallarlo con aquellos presupuestos jurídico-normativos y argumentativos que le han sido judicializados.
Distinto es que las pretensiones sean prósperas o no y/o que el concepto de la violación resulte acertado para enervar la presunción de legalidad del acto que se demanda, pues ello es propio de lo que deba analizar el operador al momento del fallo de fondo” (negrillas del Despacho) En ese orden, al descender al caso en concreto se evidencia que la parte demandante en el acápite disposiciones quebrantadas expone las normas de orden constitucional y legal que considera infringidas con la expedición de los actos administrativos demandados y posteriormente en el concepto de la violación expone las razones por cuales considera los actos acusados son contrarios al ordenamiento jurídico, con lo cual, atendiendo la jurisprudencia citada en esta providencia y los argumentos expuestos en precedencia, es claro que la excepción interpuesta no está llamada a prosperar, razón por la cual, se negará la misma.
Resuelto lo anterior; se encuentra pendiente la decisión sobre la vinculación del agente liquidador de Emdisalud E.P.S. solicitada por el abogado de la Superintendencia Nacional de Salud, quien considera que el mismo debe integrase al proceso por ser el responsable de las acciones realizadas dentro del trámite liquidatario y sustentada en el artículo 61 del C.G.P. Así las cosas, se tiene que el artículo 61 del C.G.P.3 hace alusión a la figura de litis consorcio necesario el cual se configura cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos.
La demanda deberá́ formularse por todas o dirigirse contra todas las personas involucradas. Ahora bien, determinada la noción de la figura jurídica del litisconsorcio necesario, entrará este Despacho a analizar si en el sub judice, se requiere o no la integración del mismo. En este contexto, cabe señalar que la Superintendencia Nacional de Salud por Resolución N° 0089292 designo al señor Luis Carlos Ochoa Cadavid, como el agente especial liquidador de la empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud E.S.S. -Emdisalud E.S.S. quien suscribió con el señor Néstor Julián Soler Velanda contrato de mandato con representación legal el día 9 de diciembre de 2022 en el que se pactó dentro de las obligaciones del mandatario lo siguiente: Posteriormente el agente liquidador expidió Resolución 011 (11 de diciembre de 2022.)3 declarando terminado el proceso de liquidación forzosa administrativa y, como consecuencia, la extinción para todos los efectos legales de la persona jurídica denominada empresa mutual para el desarrollo integral de la salud E.S.S. en liquidación - Emdisalud E.S.S. EPS-S. Ahora bien; es importante señalar que el Consejo de Estado ha precisado que la competencia del agente liquidador se mantiene vigente hasta que se culmine la liquidación del respectivo ente, lo que implica que sus funciones cesan una vez se haya extinguido plenamente la persona jurídica: “37.
De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que la demanda se presentó, el 27 de octubre de 2021, y el liquidador de Cafesalud E.P.S. S.A. declaró terminada la existencia legal de dicha entidad, el 23 de mayo de 2022; la Sala considera que no se encuentra probada la excepción previa de inexistencia de la demandada, debido a que Ateb Soluciones Empresariales S.A.S. tiene la calidad de mandataria de la extinta sociedad Cafesalud E.P.S. S.A., por lo que la demandada se encuentra debidamente representada; sin 2 Ver PDF 22 Folio 66 Expediente Digital 3 Ver PDF 24 Folio 160 Expediente Digital embargo, no ocurre lo mismo respecto al Agente Liquidador, por cuanto, contrario a lo manifestado por el recurrente, pierde la competencia para representar a la sociedad, una vez extinta su personalidad jurídica.4 (Subrayado Propio).
Así las cosas, al extinguirse la personería jurídica de la entidad para la cual fue designado el agente liquidador, también se extingue la competencia de este último para actuar en su nombre, por lo que no resulta necesario conformar un litisconsorcio necesario en los procesos relacionados; esto es aún más evidente cuando el agente liquidador, mediante un contrato de mandato, ha delegado la atención de tales asuntos a un tercero especializado, transfiriendo así gestión de dichas situaciones a quien fue expresamente encargado para ello.
Finalmente se reconocerá personería al Abogado Carlos Daniel Álvarez López, como apoderado del mandatario a cargo de la administración de los remanentes y actividades post cierre y/o post liquidación de la Empresa Mutual Para El Desarrollo Integral De La Salud- Emdisalud E.P.S. E.S.S.- S., hoy liquidada, y tendrá por surtida por cumplir con las exigencias de ley la renuncia a poder presentada por el mismo.
De igual forma se reconocerá personería al abogado Carlos Andrés Méndez Casallas como apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo al poder aportado. En mérito de lo expuesto, el Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba Resuelve Primero: Declárese no probadas las excepciones de “i) inepta demanda por falta de requisito de procedibilidad” y la “ii) inexistencia de causal de nulidad de los actos administrativos demandados”. propuesta por la entidad demandada Emdisalud E.P.S., conforme a lo expuesto en la parte considerativa.
Segundo: Niéguese la solicitud de vinculación del Agente Liquidador pretendida por la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo a las consideraciones expuestas en este proveído. Tercero Téngase por contestada la demanda por parte de Emdisalud E.P.S. hoy liquidada y la Superintendencia Nacional de Salud. Cuarto: Reconózcase personería al Abogado Carlos Daniel Álvarez López, identificado con cedula de ciudadanía N° 1.104.420.340 y portador de la T.P. N° 296.916 como apoderado del mandatario a cargo de la administración de los remanentes y actividades post cierre y/o post liquidación de la Empresa Mutual Para El Desarrollo Integral De La Salud- Emdisalud E.P.S. E.S.S.- S., hoy liquidada en los términos y para los fines del poder conferido.
Quinto: Entiéndase surtida la renuncia a poder presentada por el Abogado Carlos Daniel Álvarez López, identificado con cedula de ciudadanía N° 1.104.420.340 y portador de la T.P. N° 296.916 como apoderado del mandatario a cargo de la administración de los remanentes y actividades post cierre y/o post liquidación de la Empresa Mutual Para El Desarrollo Integral De La Salud- Emdisalud E.P.S. E.S.S.- S., hoy liquidada.
Sexto: Reconocer personería al abogado Carlos Andrés Méndez Casallas identificado con cédula de ciudadanía No. 80.099.677 y portador de la T.P No. 224.230 como apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud en los términos y para los fines del poder conferido. Séptimo: Ejecutoriada esta providencia ingrese el proceso a Despacho para continuar con su trámite.
Notifíquese y cúmplase (firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia Magistrada 4Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 25000-23-41-000-2021-00996-01, providencia del 14 de marzo de 2024. consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez.
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Despacho 006 del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.