CO-SC5780-99 Expediente Nº. 23001233300020240011700 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, seis (6) de agosto del año dos mil veinticinco (2025) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 23001233300020240011700 Demandante Canacol Energy Colombia S.A.S. Demandado Municipio de Pueblo Nuevo AUTO RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Se pronuncia en esta oportunidad a resolver sobre la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos acusados solicitada por la parte demandante. 1.
ANTECEDENTES a). Solicitud de medida cautelar. Solicita la parte demandante la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, esto es, de la Resolución No. 001 del 4 de marzo de 2024, mediante el cual se liquidó la actualización de las sanciones impuestas por no declarar el impuesto ICA, a cargo de CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S., -CESAS-, por valor de $5.075.740.665., y de la Resolución No. 001 del 27 de mayo 2024, mediante el cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la resolución anterior.
Lo anterior lo sustenta en los siguientes cargos: Indica que los actos incurrieron en infracción en las normas en que debían fundarse en tanto el Municipio no aplicó las disposiciones legales y municipales – ETM – respecto a la extinción de obligaciones tributarias por pago o solución efectiva. Que se incurrió en falsa motivación, en tanto el municipio motivó los actos administrativos contrariando el acuerdo de pago suscrito con ella y, los demás actos derivados de la reducción transitoria de sanciones dispuesta en el Acuerdo Municipal No. 281 del 2022 que modificó el artículo 2.4 del Acuerdo Municipal No. 278 de 2022.
Y porque desconoció las actuaciones administrativas posteriores al pago que hizo CECSAS al haberse acogido al beneficio tributario. Aduce la violación de los artículos 150 (2) y 338 de la Constitución Política, en razón a que se vulneraron los principios de legalidad y certeza tributaria al desconocer los elementos de la reducción transitoria de sanciones establecida en el Acuerdo Municipal No. 281 de 2022 al que se acogió CECSAS.
Afirma que se violó el artículo 1626 del Código Civil, en razón a que se desconocieron los efectos del pago efectivo como forma de extinción de las obligaciones tributarias CO-SC5780-99 Expediente Nº. 23001233300020240011700 principales y accesorias, disposición concordante con los Estatutos Tributarios Nacional y Municipal. Finalmente indica que es evidente la necesidad de que se adopte una medida cautelar de suspensión para prevenir los efectos adversos para CECSAS al ser embargado por una obligación tributaria ilegal. b).
Oposición a la solicitud de medida. De la medida cautelar se corrió traslado a la parte demandada mediante providencia de 23 de julio de 2024, interviniendo el Municipio de Pueblo Nuevo en donde se opuso a la prosperidad de la medida al considerar que no existían razones fácticas ni jurídicas que soportaran la solicitud, en la medida en que de conformidad con el numeral 4 del artículo 829 del E.T. no es posible adelantar proceso coactivo contra la demandante. 2.
CONSIDERACIONES Para resolver la solicitud de la medida cautelar, se deberán analizar los siguientes aspectos: i) procedencia de una medida provisional y ii) solución del caso. A). PROCEDENCIA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) contiene el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
El artículo 230 del CPACA establece el contenido y alcance de las medidas cautelares Señala: "Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas” […] Según la jurisprudencia las medidas cautelares de tipo preventivo, conservativo, anticipativo o de suspensión en atención a su naturaleza persiguen resultados diferentes, a saber: “a) Medidas preventivas: Buscan evitar que se produzca o aumente el daño causado por la Administración. Ahora bien, cuando el perjuicio es causado por un acto administrativo, la medida preventiva por excelencia resulta ser la suspensión de sus efectos, y en los casos en que el perjuicio es causado por el hecho de la Administración, se ordenará que se interrumpa la respectiva actuación. b) Medidas conservativas: Buscan mantener la situación previa a la acción u omisión de la Administración, es decir, volver las cosas a su estado anterior. c) Medidas anticipativas: Buscan que el Juez anticipe el derecho pedido, en forma cautelar y provisional, sin que sea de manera definitiva, pues el mismo queda facultado para revocar la medida. d) Medidas de suspensión: Consisten en la suspensión provisional de los efectos del CO-SC5780-99 Expediente Nº. 23001233300020240011700 respectivo acto administrativo, así como la suspensión de cualquier tipo de procedimiento o actuación de carácter administrativo”.
En cuanto a los criterios que deben guiar la labor del juez para adoptar una medida cautelar, vale destacar que el artículo 229 del CPACA permite decretar todas aquellas que considere necesarias y para ello se debe presentar documentos, información, argumentos que permitan justificar la adopción de la media provisional. El Consejo de Estado1, tras realizar un análisis pormenorizado de las medidas cautelares en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expuso: "La contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del juez en su estudio, con fundamento en el acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
En relación con las pruebas que puedan allegarse a la solicitud de la medida cautelar, también se evidencia una diferencia frente al anterior código, en razón a que ya no se hace referencia explícita a documentos públicos sino a "pruebas allegadas con la solicitud", las cuales deberán ser examinadas, en todo caso, atendiendo a los criterios probatorios vigentes en el ordenamiento.
Aunado a lo anterior, el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le impone al interesado la carga de acreditar sumariamente la existencia de perjuicios, cuando quiera que se solicite el restablecimiento del derecho e indemnización de los citados perjuicios, exigencia que no implica otra cosa que demostrar ante el operador judicial que resolverá su caso que la tardanza del proceso podría configurar un perjuicio”. -Subrayado de la Sala- En síntesis, los requisitos para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados están consagrados en el artículo 231 del CPACA y de acuerdo con el Consejo de Estado, del texto normativo se desprende que para la procedencia de la medida cautelar se deben cumplir los siguientes: “…i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”.
Los dos últimos requisitos, corresponden a lo que doctrinariamente se ha denominado fumus bonis iuris y periculum in mora. B). CASO CONCRETO Lo que se pretende con la medida es suspender los efectos de la Resolución No. 001 del 4 de marzo de 2024, mediante el cual se liquidó la actualización de las sanciones impuestas por no declarar el impuesto ICA, a cargo de CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S., por valor de $5.075.740.665., y de la Resolución No. 001 del 27 de mayo 2024, mediante el cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la resolución anterior.
Esto en razón a que después de acogerse a la la reducción transitoria 1 Mediante auto 201403799 de 17 de marzo de 2015 CO-SC5780-99 Expediente Nº. 23001233300020240011700 de sanciones en un 83% dispuesta en el Acuerdo Municipal No. 281 del 2022, y haber acordado con el municipio el pago del 17% equivalente a la suma de $4.392.963.000., la entidad municipal expidió con posterioridad un acto administrativo mediante el cual actualizó las sanciones impuestas por no declarar el impuesto ICA entre los años 2011 a 2015, a cargo de CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S., por valor de $5.075.740.665.
Se encuentra acreditado que a la empresa Geoproduction Oil and Gas Company of Colombia, (fusionada por absorción por Canacol Energy Colombia S.A.S.), el Municipio de Pueblo Nuevo le impuso sanciones por no declarar el impuesto de Industria y Comercio para los periodos gravables de 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015, mediante la Resolución Sanción No. 029 del 8 de agosto de 2016 ($341.811.000); la Resolución de Sanción No. 030 del 8 de agosto de 2016 ($4.538.912.000); la Resolución de Sanción No. 031 del 8 de agosto de 2016 ($ 5.396.075.000); la Resolución de Sanción No. 032 del 8 de agosto de 2016 ($ 5.701.267.000); y la Resolución de Sanción No. 033 del 8 de agosto de 2016 ($ 9.862.894.000).
Así mismo que se interpusieron recursos de consideración contra las mencionadas, siendo confirmadas por las Resoluciones No. 013, 014, 015, 016 y 017 del 23 de diciembre de 20162. También se acreditó que Canacol Energy Colombia S.A.S. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instauró demanda en la que pretendía obtener la nulidad de los actos antes mencionados, radicado bajo el número 23001233300020170012100, del mismo conoció el Tribunal Administrativo de Córdoba en primera instancia negando las pretensiones y el Consejo de Estado en segunda instancia quien mediante providencia de 10 de marzo de 2023, aceptó el desistimiento de las pretensiones3.
Estando en curso el proceso judicial, el Concejo Municipal del Municipio de Pueblo Nuevo expidió el Acuerdo No. 281 de 11 de noviembre de 20224, estableció en su artículo primero la reducción de las sanciones a quienes se les hubiera impuesto sanciones por obligaciones tributarias y pagaran antes del 31 de diciembre de 2022. La norma expuso:
ARTICULO PRIMERO. Modifíquese el ARTÍCULO SEGUNDO: del Acuerdo Municipal N° 278 de 2022 en el sentido de modificar el numeral 4º, el cual quedará así; 4) Reducción transitoria de sanciones. - Para las obligaciones tributarias respecto de las sanciones impuestas a los contribuyentes a través de actos administrativos independientes, que se paguen hasta el 31 de diciembre de 2022, la sanción será reducida hasta el 83%, para acogerse a este beneficio de reducción el contribuyente responsable, declarante o deudor deberá ofrecer y realizar un solo pago y antes del vencimiento de la fecha señalada.
La reducción transitoria de sanciones adoptadas en esta norma se hará extensiva a las obligaciones- sanciones en discusión en sede administrativa o judicial, que actualmente se encuentren en curso, una vez efectuado el pago de la sanción, se expedirá el correspondiente paz y salvo por parte de la Secretaría de Hacienda Municipal y se faculta a la administración municipal para dar por terminados los correspondientes procesos administrativos y judiciales que se hayan originado en virtud de dichas sanciones.
En aplicación de dicho acuerdo, entre Canacol Energy Colombia S.A.S. y el Municipio de Pueblo Nuevo se celebró acuerdo de pago, en el que la primera se comprometía a 2 Conforme se observa en los archivos del 7.1.11. al 7.1.15, de la carpeta digital denominada “Pruebas DDA”. 3 Ver archivo 7.1.16 Demanda N&R proceso 2017-00121.pdf. de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital, y el cual se visibilizan las actuaciones en SAMAI. 4 Ver archivo 7.1.17 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital.
CO-SC5780-99 Expediente Nº. 23001233300020240011700 pagar antes de 31 de diciembre de 2022 el 17% equivalente a $4.392.963.030., de las sanciones impuestas en las resoluciones arriba indicadas, y que el municipio se comprometía a levantar las sanciones, expedir paz y salvo, y dar por terminado el proceso con radicado 23001233300020170012100 arriba mencionado5.
El día 22 de diciembre de 2022, Canacol Energy Colombia S.A.S. le consigna por transferencia bancaria a la cuenta del Municipio de Pueblo Nuevo la suma acordada, esto es, $4.392.963.0306, ante lo cual el Municipio emitió Auto No. 089 de 27 de diciembre de 2022, mediante el cual se archivó el expediente sancionatorio adelantado contra Canacol Energy Colombia S.A.S., ordenó hacer el registro de la exoneración y ordenó levantar las medidas precautelares7.
El 29 de diciembre de 2022, el Tesorero General del Municipio de Pueblo Nuevo expide paz y salvo en favor de Canacol Energy Colombia S.A.S. en el que indica que ésta “…cumplió con la obligación tributaria de Industria y Comercio, correspondiente a los años gravables 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015.”. Pese a lo anterior, el Municipio de Pueblo Nuevo mediante escrito de 12 de febrero de 20248, les solicitó a Canacol Energy Colombia S.A.S. realizar la liquidación y pago de la actualización de las sanciones por no declarar impuestas por los años gravables de 2011 a 2015, y que habían sido objeto de acuerdo de pago, ello en razón a que conforme el numeral 1 del artículo 867 del E.T. las sanciones que no fueran pagadas debían actualizarse cada año a primero de enero.
Frente a esta solicitud, Canacol Energy Colombia S.A.S. respondió al municipio el 20 de febrero de 2024, indicando que la obligación está extinguida con el pago realizado en virtud del acuerdo, el archivo del expediente sancionatorio, y paz y salvo expedido por la administración9. Ante la negativa de Canacol Energy Colombia S.A.S. el municipio de Pueblo Nuevo expidió la Resolución No. 001 de 4 de marzo de 2024, mediante el cual liquidó la actualización de las sanciones proferidas contra la demandante en la suma de $5.075.740.66510., acto este impugnado a través del recurso de reconsideración radicado ante el municipio el 15 de abril de 202411, en el que solicita revocar el acto en razón a que la obligación estaba extinguida.
Obteniendo como respuesta al recurso la Resolución No. 001 de 27 de mayo de 202412, mediante el cual se confirma la resolución anterior que había liquidado la actualización de las sanciones. De las pruebas antes relacionadas, concluye el Despacho que, el Municipio de Pueblo Nuevo con la expedición de los actos acusados (Resolución No. 001 de 4 de marzo de 2024 y Resolución No. 001 de 27 de mayo de 2024) incumplió lo pactado con Canacol Energy Colombia S.A.S. pues, de manera clara aceptó como pago el 17% (equivalente a la suma de $4.392.963.030.), de las sanciones impuestas en las resoluciones que impusieron la sanción por no declarar el impuesto de Industria y Comercio de los años gravables de 2011 a 2015, tan es así que ordenó el archivo del expediente y expidió paz 5 Ver archivo 7.1.19 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital. 6 Ver recibo de ingreso a caja expedido por el municipio de fecha 27 de diciembre de 2022, y constancia de transferencia bancaria, obrantes en los archivos 7.1.20 y 7.1.21 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital. 7 Ver auto en el archivo 7.1.22 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital. 8 Ver archivo 7.1.24 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital. 9 Ver archivo 7.1.25 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital. 10 Ver archivo 7.1.26 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital. 11 Ver archivo 7.1.28 y 7.1.29 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital. 12 Ver archivo 7.1.30 de la carpeta denominada “Pruebas DDA” del expediente digital.
CO-SC5780-99 Expediente Nº. 23001233300020240011700 y salvo sobre dichos periodos, por lo que no resultaba factible revivir actuaciones sobre dicho expediente sancionatorio en la medida en que ya se había extinguido la obligación en los términos del numeral 1 del artículo 1625 del C.C. lo cual también va en contra del mismo Acuerdo Municipal No. 281 de 11 de noviembre de 2022, que habilitó dicha prerrogativa.
Nótese que la exoneración del acuerdo municipal que sirvió de fundamento para el acuerdo no exige que las sanciones fueran actualizadas, y ello va en consonancia con dicha reducción, que en ultimas lo que propende es reducir los montos que deban pagar los sancionados, a efectos de recaudar de manera ágil dineros sin necesidad de procesos coercitivos.
Así las cosas, al confrontar los actos acusados con las pruebas aportadas y la normatividad que se alega como vulnerada, se puede determinar de manera preliminar, sin que ello constituya decisión de fondo, que los actos acusados incurrieron en falsa motivación y violación de las normas en que debían fundarse, pues, si bien el numeral 1 del artículo 867 del E.T. establece la obligación de actualizar las sanciones, ello debe hacerse mientras las mismas estén vigentes y no hayan sido canceladas.
No obstante que se avizora una probable infracción a las normas en que debían fundarse los actos acusados y falsa motivación, debe precisarse que en el presente caso no se acreditó el periculum in mora, es decir, el perjuicio que podría causársele a la parte demandante por el tiempo en que dure el proceso, aspecto éste que resulta necesario para la prosperidad de la medida cautelar.
Ahora, si bien la parte actora justifica el perjuicio en un posible embargo a raíz de dichos actos administrativos, no se aportó ningún documento que acreditara el inicio de algún proceso coactivo, lo cual incluso, no podría iniciarlo dicho ente territorial en razón a que de conformidad con el numeral 4 del artículo 829 del E.T. cuando está en curso un proceso judicial como el que nos ocupa, no pueden ejecutarse los actos sometidos a control.
Así las cosas, y de acuerdo con lo antes expuesto, se denegará la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos acusados solicitada por la parte demandante, como quiera que no se acreditó el requisito de periculum in mora. En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba,
RESUELVE
PRIMERO: Negar la medida cautelar solicitada por la parte demandante por las razones expuestas en el considerativo de la providencia.
SEGUNDO: Notifíquese la presente providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Magistrada CO-SC5780-99 Expediente Nº. 23001233300020240011700 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx