_______________________________________________________________________ 1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado ponente: Pedro Olivella Solano (E)1 Montería, quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300120180009801 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Demandado: Manuel Tomas Durango Hoyos Decisión: Confirma auto que niega medida cautelar I. ASUNTO Procede la Sala a estudiar el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 8 de junio de 2023 del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería, mediante el cual se negó la medida cautelar solicitada.
II. DEMANDA Y PETICIÓN DE MEDIDA CAUTELAR El apoderado de la parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la Resolución N°. GNR 297323 del 7 de octubre de 2016 expedida por Colpensiones, mediante la cual “se da cumplimiento a un fallo de tutela del 14 de septiembre de 2016 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, Sala Civil – Familia – Laboral, y se ingresa en la nómina de pensionados la Resolución N°.
GNR 255859 del 24 de agosto de 2015, a través de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Manuel Tomas Durango Hoyos, en cuantía para el año 2015 de $1.866.171, conforme al Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta un total de 1505, supeditado el ingreso en nómina de la prestación, hasta tanto no aportara el acto administrativo de retiro como Servidor Público”.
Indica que la demanda se encuentra 1 El suscrito Magistrado se encuentra encargado de las funciones de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba por decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado a través del Acuerdo N° 035 del 11 de febrero de 2025. Auto resuelve recurso de apelación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001333300120180009801 Demandante: Colpensiones Demandado: Manuel Tomas Durango Hoyos 2 razonablemente fundada en derecho toda vez que la Resolución GNR 255859 del 24 de agosto de 2015 fue proferida por Colpensiones y en ella se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Manuel Tomas Durango Hoyos; no obstante, a criterio de la demandante la resolución no se ajusta a derecho ya que la competencia corresponde a la UGPP.
En consecuencia, se solicita decretar la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución GNR 297323 del 7 de octubre de 2016 proferida por Colpensiones, mediante la cual se da cumplimiento al fallo de tutela del 14 de septiembre de 2016. III. DECISIÓN RECURRIDA Mediante auto del 8 de junio de 2023 el A quo negó la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución GNR 297323 del 7 de octubre de 2016, mediante la cual Colpensiones ingresa en nómina de pensionados la Resolución N° CGR 255859 del 24 de agosto de 2015 de reconocimiento de la pensión de vejez a favor del señor Manuel Tomas Durango Hoyos, al considerar que la medida cautelar solicitada no es necesaria para garantizar el objeto del proceso y que por el contrario afectaría el mínimo vital del pensionado, quien por ser un adulto mayor merece un trato especial del Estado y de la sociedad y sería desproporcionado e injusto privarlo del goce de su pensión. IV.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación argumentando que no comparte la decisión del A quo, ya que la solicitud de la entidad va encaminada a evitar que Colpensiones continúe pagando una mesada pensional sin ser la competente para hacerlo, en el entendido de que son innumerables los casos en los cuales el Instituto de Seguros Sociales y Colpensiones han reconocido erróneamente prestaciones económicas sin el cumplimiento de los requisitos legales, lo que irrefutablemente genera un déficit fiscal de enormes proporciones para la Nación, dificultando el cumplimiento de los fines propios del Estado.
Para el caso en concreto, se indica que el acto acusado viola la norma en que debió fundarse, de conformidad con las reglas de competencia, en atención a que Colpensiones no es la entidad competente para el reconocimiento de dicha prestación, Auto resuelve recurso de apelación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001333300120180009801 Demandante: Colpensiones Demandado: Manuel Tomas Durango Hoyos 3 sino que esta obligación es de la Caja Nacional de Previsión Social E/CE (liquidada), actualmente UGPP, ya que el 30 de junio de 2009, contaba con más de 20 años de cotización a dicha caja y el status lo había consolidado el 24 de marzo de 2007.
V. CONSIDERACIONES 5.1 COMPETENCIA Este Tribunal es competente para estudiar el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra del auto del 8 de junio de 2023, conforme con el numeral 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, pues se trata de la apelación de un auto que negó el decreto de una medida cautelar proferido en primera instancia por un juez administrativo. 5.2 PROBLEMA JURÍDICO Determinar si hay lugar a confirmar o revocar la decisión del A quo, mediante la cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, después de verificar el cumplimiento de los requisitos que hacen procedente la medida cautelar en el caso concreto. 5.3 PROCEDENCIA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) contiene el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la jurisdicción pretendiendo solucionar una determinada controversia.
El artículo 230 del CPACA establece el contenido y alcance de las medidas cautelares indicando que “podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas”.
Auto resuelve recurso de apelación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001333300120180009801 Demandante: Colpensiones Demandado: Manuel Tomas Durango Hoyos 4 Según la jurisprudencia las medidas cautelares pueden ser de tipo preventivo, conservativo, anticipativo o de suspensión, y en atención a su naturaleza persiguen resultados diferentes2.
En cuanto a los criterios que deben guiar la labor del juez para adoptar una medida cautelar, vale destacar que el artículo 229 del CPACA permite decretar todas aquellas que considere necesarias y para ello se debe presentar documentos, información y argumentos que permitan justificar la adopción de la media provisional. El Consejo de Estado mediante auto 201403799 del 17 de marzo de 2015, al analizar las medidas cautelares en el nuevo Código expuso: "La contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del juez en su estudio, con fundamento en el acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
En relación con las pruebas que puedan allegarse a la solicitud de la medida cautelar, también se evidencia una diferencia frente al anterior código, en razón a que ya no se hace referencia explícita a documentos públicos sino a "pruebas allegadas con la solicitud", las cuales deberán ser examinadas, en todo caso, atendiendo a los criterios probatorios vigentes en el ordenamiento.
Aunado a lo anterior, el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le impone al interesado la carga de acreditar sumariamente la existencia de perjuicios, cuando quiera que se solicite el restablecimiento del derecho e indemnización de los citados perjuicios, exigencia que no implica otra cosa que demostrar ante el operador judicial que resolverá su caso que la tardanza del proceso podría configurar un perjuicio”.
En síntesis, los requisitos para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados están consagrados en el artículo 231 del CPACA y de acuerdo con el Consejo de Estado, del texto normativo se desprende que 2 “a) Medidas preventivas: Buscan evitar que se produzca o aumente el daño causado por la Administración. Ahora bien, cuando el perjuicio es causado por un acto administrativo, la medida preventiva por excelencia resulta ser la suspensión de sus efectos, y en los casos en que el perjuicio es causado por el hecho de la Administración, se ordenará que se interrumpa la respectiva actuación. b) Medidas conservativas: Buscan mantener la situación previa a la acción u omisión de la Administración, es decir, volver las cosas a su estado anterior. c) Medidas anticipativas: Buscan que el Juez anticipe el derecho pedido, en forma cautelar y provisional, sin que sea de manera definitiva, pues el mismo queda facultado para revocar la medida. d) Medidas de suspensión: Consisten en la suspensión provisional de los efectos del respectivo acto administrativo, así como la suspensión de cualquier tipo de procedimiento o actuación de carácter administrativo”.
Auto resuelve recurso de apelación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001333300120180009801 Demandante: Colpensiones Demandado: Manuel Tomas Durango Hoyos 5 para la procedencia de la medida cautelar se deben cumplir los siguientes: “(…) i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”.
Los dos últimos requisitos, corresponden a lo que doctrinariamente se ha denominado fumus bonis iuris y periculum in mora. La jurisprudencia del Consejo de Estado3 ha señalado que los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos debe estar sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica el sistema cautelar, a saber: periculum in mora (necesidad urgente de la medida cautelar) y del fumus boni iuris (apariencia del buen derecho), en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.
Ahora bien, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora, y apariencia de buen derecho, pues “en un Estado Social de Derecho, esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas4”.
Refuerza lo anterior, el hecho de que para decretar una medida cautelar se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa; y esa valoración inicial o preliminar, como lo contempla el inciso 2 del artículo 229 del CPACA, no constituye 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Bogotá D.C., 13 de mayo de 2015.Radicación número: 11001- 03-26-000-2015-00022- 00(53057). Actor: CARACOL Televisión S.A. y RCN Televisión S.A. Demandado: Autoridad Nacional de Televisión – ANTV. Referencia: Medio de control de nulidad simple (Auto medida cautelar de suspensión provisional). 4 Consejo de Estado - Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente número 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Auto resuelve recurso de apelación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001333300120180009801 Demandante: Colpensiones Demandado: Manuel Tomas Durango Hoyos 6 prejuzgamiento, “dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final5”. 5.4 CASO CONCRETO El A quo negó la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución N°.
GNR 297323 del 7 de octubre de 2016 de Colpensiones, mediante la cual “se da cumplimiento a un fallo de tutela del 14 de septiembre de 2016 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, Sala Civil – Familia – Laboral, y se ingresa en la nómina de pensionados la Resolución N°. GNR 255859 del 24 de agosto de 2015, a través de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Manuel Tomas Durango Hoyos, en cuantía para el año 2015 de $1.866.171, conforme al Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta un total de 1505, supeditado el ingreso en nómina de la prestación, hasta tanto no aportara el acto administrativo de retiro como Servidor Público”.
El apoderado de Colpensiones fundamenta su solicitud en que no es la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de vejez del demandado, toda vez que el señor Manuel Tomás Durango realizó sus cotizaciones a Cajanal desde el 25 de marzo de 1987 hasta el 30 de julio de 2009; adicionalmente afirma que la UGPP es la competente para reconocer las pensiones de vejez de los ciudadanos que cumplieron los requisitos para su reconocimiento antes del primero de julio de 2009 (fecha en la que se perfeccionó el traslado de afiliados de Cajanal al Instituto de Seguros Social - ISS) y como el demandado cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicio el 24 de marzo de 2007 (régimen de transición) la competente para realizar el reconocimiento pensional es la UGPP y no Colpensiones.
De conformidad con lo indicado se puede evidenciar que existe un conflicto negativo de competencias entre la UGPP y Colpensiones respecto a cuál es la entidad que debe garantizar el cumplimiento de la prestación económica, no obstante no existe incertidumbre sobre el cumplimiento de los requisitos por parte del señor Manuel Tomas Durango para acceder a su pensión de vejez pues como ya se indicó la persona cumple con la edad y el tiempo de servicio. 5 Consejo de Estado - Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa).
Auto resuelve recurso de apelación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001333300120180009801 Demandante: Colpensiones Demandado: Manuel Tomas Durango Hoyos 7 Con respecto a la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo que reconoce la pensión de vejez, el Consejo de Estado6 ha indicado en un caso similar que cuando existe conflicto negativo de competencias lo siguiente: “La Sala estima que la medida cautelar decretada no es necesaria para proteger el objeto del presente proceso, puesto que este se encuentra plenamente garantizado ante la eventual prosperidad de las pretensiones de la demanda, ya que los recursos para el pago de la pensión de la señora ZULUAGA LONDOÑO, independientemente de la entidad competente, procede del llamado «fondo común de naturaleza pública» establecido en el artículo 32 de la Ley 100 de 1993 56.
Por esta misma vía, también se encuentra garantizada la efectividad de la sentencia, pues, el llamado «fondo común de naturaleza pública», para asegurar el pago de las prestaciones derivadas del Régimen de Prima Media, es una garantía a favor, tanto de COLPENSIONES, como de la UGPP y de la señora ZULUAGA LONDOÑO, de que existen los recursos para el pago de la pensión de vejez de esta última.
Máxime cuando, como viene dicho, el cumplimiento de los requisitos para su reconocimiento no se discute”. Teniendo en cuenta que el señor Manuel Tomás Durango no puede verse perjudicado por las diferencias administrativas que se presentan entre las entidades presuntamente obligadas a garantizar su derecho prestacional, la Sala procederá a confirmar la decisión del A quo considerando que el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez no ha sido objeto de discusión y el conflicto de competencias entre Colpensiones y la UGPP no puede significar una carga administrativa susceptible de limitar la posibilidad de acceder a su derecho pensional y afectar su mínimo vital.
En conclusión, se estima que la petición de medida cautelar no cumple los requisitos de orden legal previstos para suspender los efectos del acto acusado porque no se acreditan los presupuestos del perjuicio por la mora, y apariencia de buen derecho que conlleven a suspender el pago de la pensión de vejez a favor del señor Manuel Tomas Durango Hoyos.
En consecuencia, se procede a confirmar la decisión proferida mediante auto del 8 de junio de 2023, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería negó la medida cautelar solicitada por la demandante Colpensiones. 6 Consejo de Estado, Sentencia de 7 de febrero de 2019, radicado No. 05001-23-33-000-2018-00976-01(5418 18), C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Auto resuelve recurso de apelación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001333300120180009801 Demandante: Colpensiones Demandado: Manuel Tomas Durango Hoyos 8 Finalmente, con respecto a la solicitud presentada por la parte demandante respecto a que se le reconozca personería jurídica a la abogada Mirna Rosario Oviedo Diaz como apoderada sustituta de la abogada Angelica Cohen Mendoza, la Sala accederá a lo solicitado de conformidad con el poder visible a folio 4 del documento 02PoderColpensiones201800098.pdf del estante digital.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar la providencia del 8 de junio de 2023 del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería, que negó la medida cautelar solicitada, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Reconocer personería a la abogada Mirna Rosario Oviedo Diaz como apoderada sustituto de la abogada Angelica Margoth Cohen Mendoza en los términos y fines del poder otorgado.
TERCERO: Ejecutoriada la presente decisión, enviar el expediente al Juzgado de origen, previa las anotaciones del caso. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) PEDRO OLIVELLA SOLANO MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Magistrado (E) Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica del sistema para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx