SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 18 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: i) El municipio de Rionegro suscribió contratos de prestación de servicios sin solución de continuidad con el señor Luis María Cristancho Acosta para MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho RADICADO: 680013333004 2022-00207-01 DEMANDANTE: Luis María Cristancho Acosta vialmega@hotmail.com DEMANDADO: Municipio de Rionegro notificacionjudicial@rionegro-santander.gov.co contactenos@rionegro-santander.gov.co secretariaprivada@rionegro-santander.gov.co francoabogadousta@hotmail.com LINK DE EXPEDIENTE DIGITAL https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Cas os/list_procesos.aspx?guid=68001333300420220 0207016800123 MINISTERIO PUBLICO: Procuraduría 159 Judicial II en Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co ASUNTO: Sentencia de segunda instancia TEMA: Relación laboral encubierta.
Contrato Realidad. Elemento esencial de la subordinación – se acredita / Caducidad del medio de control de controversias contractuales. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 prestar sus servicios en el cargo de auxiliar de servicios generales en el colegio Juan Pablo II de manera ininterrumpida del 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003. ii) El 8 de mayo de 2003, por virtud de la Ley 715 de 2001, el Departamento de Santander asumió en su nómina de personal administrativo al señor Luis Maria Cristancho Acosta, así como la responsabilidad laboral y prestacional derivada, por lo que continúo en el ejercicio de sus funciones en igualdad de condiciones a aquellas que venía desarrollando por cuenta del municipio demandado. iii) Durante el término de la relación laboral no se cancelaron las prestaciones sociales y demás derechos laborales al demandante. iv) Las labores desempeñadas siempre se llevaron a cabo bajo la continuada subordinación y dependencia del municipio de Rionegro, por delegación a través del señor rector de la respectiva institución educativa y con el cumplimiento del respectivo horario laboral. v) El 3 de marzo de 2021, el señor Luis María Cristancho Acosta es desvinculado del servicio, toda vez que el cargo que desempeñaba fue sometido a concurso. 2.
Pretensiones Se sintetizan de la siguiente manera: i) Declarar nulo el acto administrativo ficto o presunto resultante de la configuración del silencio administrativo negativo frente a la falta de respuesta de la petición radicada el 9 de marzo de 2021 ante el municipio de Rionegro, a través de la cual se deniega la petición de pago de las prestaciones sociales correspondientes a los aportes a pensión, dejados de cancelar entre el 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003 en “Colpensiones” como servidor público vinculado a la entidad demandada mediante contrato realidad. ii) Declarar que entre el señor Luis María Cristancho Acosta y el municipio de Rionegro, existió una relación laboral regida por un contrato de trabajo a término indefinido desde el 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003. iii) Declarar que el municipio de Rionegro solamente canceló al señor Luis María Cristancho Acosta un salario mínimo legal vigente durante todo el tiempo en que estuvo vinculado como Auxiliar de servicios Generales, esto es entre el 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 iv) Declarar que el municipio de Rionegro, en su condición de patrono, le adeuda al señor Luis María Cristancho Acosta, los aportes a Seguridad Social Integral en Pensiones en “Colpensiones”, con el respectivo cálculo actuarial por el lapso comprendido entre el 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003. v) Condenar a título de restablecimiento del derecho al municipio demandado a liquidar y pagar a favor del señor Luis Maria Cristancho Acosta, los aportes a Seguridad Social Integral en Pensiones en la administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones”, con el respectivo cálculo actuarial para el lapso comprendido entre el 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003. vi) Condenar a la parte demandada al reconocimiento y pago de gastos procesales, costas y agencias en derecho. vii) Ordenar el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses moratorios como lo ordena el artículo 192 del CPACA. 3. Normas violadas y concepto de violación Se alegan como vulneradas las siguientes: - Artículos 1, 2, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política. - Artículos 1, 6, 22, 23, 24, 65, 199, 145, 147, 186, 192, 249 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo. - Ley 52 de 1975. - Ley 50 de 1990. - Artículos 3, 10, 15, 17, 22, 23, 153 y 161 de la Ley 100 de 1993. - Ley 361 de 1997. - Ley 1145 de 2007. - Ley 1618 de 2013. - Decreto 2463 de 2001.
Como concepto de violación se aduce que el cargo de auxiliar de servicios generales que ocupó el demandante, no puede ser desempeñado por el término estrictamente indispensable, pues no tiene las condiciones del tipo de contratos previstos en la Ley 80 de 1993, en igual sentido, las actividades realizadas siempre tuvieron la misma ubicación física y cumpliendo un horario de labores, por lo que se constituye una verdadera relación laboral encubierta la que desconoce los derechos laborales y prestacionales del demandante.
Adicional a lo anterior, no podía ejercer autónomamente las labores que le asignaba la administración municipal, por el contrario, estaba sometido al cumplimiento de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 órdenes en cuanto al modo de realizar las actividades propias del cargo, tiempo de ejecución, dirección y control efectivo, lo que permite acreditar el elemento de subordinación. 4.
Contestación de la demanda Por intermedio de apoderada judicial, el ente accionado se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló los siguientes aspectos: i) La relación entre el municipio y el demandante se dio bajo el contrato de prestación de servicios profesionales en los términos de la Ley 80 de 1993, por lo que no generaba el reconocimiento de prestaciones sociales, ni emolumentos de ningún tipo diferentes a la remuneración. ii) Teniendo en cuenta que lo pretendido son los aportes pensionales dejados de cotizar, o una parte de ellos, tal emolumento no constituye aportes a seguridad en pensión, sino un crédito a favor, según el cual debe acudirse al lapso prescriptivo general del código civil.
Finalmente propuso las excepciones denominadas «prescripción de prestaciones, ausencia de elementos para declarar relación laboral mediante contrato de trabajo, genérica». II. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia del 18 de octubre de 2024, resolvió lo siguiente: «PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo ficto o presunto, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, entre el MUNICIPIO DE RIONEGRO y el señor LUIS MARIA CRISTANCHO ACOSTA.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, RECONOCER la existencia de una relación laboral entre el señor LUIS MARIA CRISTANCHO ACOSTA y el MUNICIPIO DE RIONEGRO, del 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003.
TERCERO. DECLARAR probada la excepción de Prescripción, únicamente para efectos prestacionales, del 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003.
CUARTO. DECLARAR que el tiempo laborado por el señor Cristancho Acosta, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios del 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003, se debe computar para efectos pensionales. Lo que implica que la entidad demandada deberá pagar al fondo de pensiones respectivo los porcentajes que debieron haber sido cotizados por el empleador durante el tiempo que se acreditó la relación laboral.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 QUINTO. No hay lugar a condenar en costas, conforme con las consideraciones de la parte motiva.» Como fundamento de su decisión consideró que, se encuentran acreditados los elementos de la relación laboral, a saber, el reconocimiento de un salario, así como la subordinación bajo la cual se desempeñaban las funciones por parte del demandante, ya que se demostró dentro del expediente que laboraba en el horario comprendido entre las 6.30 am y 12 pm y de 1 pm a 6 o 7 pm, además que recibía órdenes diarias e instrucciones por parte del rector y del consejo directivo de la institución. Tales elementos desnaturalizan el contrato de prestación de servicio, por lo que se demostró que el municipio accionado, actuando bajo la figura del contratante intentó ocultar la realidad sobre las formas, lo que evidencia la existencia de un vinculo laboral entre las partes, bajo el manto de un pacto contractual, adicional a lo anterior, se destaca la subordinación del señor Luis María Cristancho Acosta con que se cumplía la labor, pues no podía contar con la autonomía e independencia propia de un contratista, sino que debía estar disponible en el horario que le fuera impuesto.
En lo relativo a la prescripción consideró que, de acuerdo a la prueba testimonial recaudada, se tiene que el demandante laboró como auxiliar de servicios generales en el colegio «Juan Pablo II» del 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003, situación que puede corroborarse con la historia laboral allegada por la parte demandada, por lo que concluyó que los periodos de tiempo en donde no se cuenta con la suscripción de algún tipo de contrato, se suscribió un contrato verbal, ya que las declaraciones coinciden en señalar que el señor Cristancho Acosta laboró en la institución de manera ininterrumpida y en el 2003 pasó a ser empleado de planta.
En tal virtud, dado que el periodo que pretende reconocerse es el comprendido desde el 14 de enero de 1998 al 7 de mayo de 2003, de acuerdo con la información obrante en el expediente y en atención a que la petición de reconocimiento de la relación laboral data del 9 de marzo de 2021, lo que implica que el conteo hacia atrás no cobija dicho periodo de tiempo debido a que supera los 3 años.
No obstante, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de los aportes pensionales, los que constituyen derechos no prescriptibles y deben ser pagadas por la entidad empleadora. III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandada interpone oportunamente el recurso de apelación para señalar que en el caso concreto no se acredita la existencia del elemento de subordinación, por cuanto la vinculación se realizó con sujeción al artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que regula la contratación por prestación de servicios, para el efecto destacó que de las declaraciones de los señores Samuel Pulido Espinoza y Wilson Duarte Carvajal - docentes de la institución – es posible extraer que si bien existía un horario, no hay certeza en qué horario el demandante ejecutaba actividades contractuales.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 Adicional a lo anterior, el coordinador de la entidad manifestó que la institución educativa se trata de una de varias sedes que supervisaba, y por consiguiente, el rector del plantel no estaba todo el día, de manera que era imposible que el señor Cristancho Acosta estuviera bajo una constante subordinación del rector y recibiendo órdenes por parte de éste.
En igual sentido, el testigo manifestó que como coordinador no le daba órdenes al demandante, lo cual permite desvirtuar el elemento de la subordinación, ya que no existía una persona que supervisara la ejecución de las actividades contractuales, el horario o impartiera órdenes, así mismo, no existe documento a través del cual se le impusieran tales como memorandos, llamados de atención, comunicación de horarios preestablecidos por el contratante.
Considera que por tratarse de un contrato estatal, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 y en la Ley 1437 de 2011 sobre la oportunidad para invocar la nulidad de los contratos estatales, la que dispone de un término de 2 años contados desde su perfeccionamiento, término que en el presente asunto no se cumple respecto de ninguno de los contratos de prestación de servicios que soportan la pretensión de nulidad, en concordancia con lo anterior, refiere que en ningún acta existieron salvedades consignadas por las partes, presupuesto indispensable para hacer reclamaciones derivadas de las prestaciones del contrato estatal.
IV. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad procesal de que trata el numeral 4° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, las partes ni la representante del Ministerio Público concurrieron al trámite procesal. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema jurídico PJ1. ¿Se encuentra acreditado el elemento de la subordinación en la relación contractual sostenida entre Luis María Cristancho Acosta y el Municipio de Rionegro a fin de declarar la existencia de una verdadera relación laboral? PJ2.
¿Procede dar aplicación al término de caducidad del medio de control de controversias contractuales en los casos en que se pretenda declarar la existencia de la relación laboral surgida con base en la suscripción de contratos de prestación de servicios? PJ3 ¿La inexistencia de salvedades en las actas de liquidación de los contratos de prestación de servicios impide acudir a la jurisdicción para reclamar los derechos laborales derivados de la existencia de la relación laboral encubierta con tales contratos? NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 2.
Tesis de la Sala PJ1. Si, por las razones que pasan a exponerse. PJ2 y PJ3. No, conforme pasa a explicarse en el caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Contrato de prestación de servicios vs. Contrato realidad La vinculación a las entidades del Estado por contrato de prestación de servicios se rige por el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual tiene como propósito suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no puedan ser asumidas por el personal de planta y cuyas características principales se pueden concretar en que: i) se prohíbe el elemento de subordinación continuada del servicio por parte del contratista, en tanto que éste debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual1; ii) las funciones que cumple, no pueden versar sobre el ejercicio de actividades de carácter permanente2, y iii) la vinculación es de carácter excepcional, razón por la cual no pueden realizarse con respecto a funciones que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público, con el fin de evitar el abuso de dicha figura3 y como medida de protección de la relación laboral4.
Pero, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando: i) la prestación de servicio es personal; ii) remunerada, y iii) continuada remuneración. En dicho caso, el derecho al pago de las prestaciones sociales surge a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 superior, lo que se ha denominado contrato realidad.
En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad, sostiene la jurisprudencia, se aplica cuando se constata la continua prestación del servicio personal remunerado, propio de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlo en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales5. 1 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. 23001233300020130026001 (0088-15) CE-SUJ2-005-16. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-614 del 2 de septiembre de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Exp. D-7615. 3 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2014.
C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad 05001233100020040039101 (0151-13). 4 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de marzo de 2019. C.P William Hernández Gómez. Rad. 52001-23-33-000-2013-00084-01 (1415-2014). 5 Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia del 25 de agosto de 2016. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-UJ2-005-16. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 3.2 Subordinación continuada De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta Corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i. El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, es necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii.
El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii. La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 iv.
Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 3.3.
Sentencia de Unificación Ahora bien, el H. Consejo de Estado, en sede de unificación a través de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 20216, estableció las siguientes pautas de unificación frente a varios aspectos del contrato realidad: “i) el sentido y alcance de la expresión ‘término estrictamente indispensable’ (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista”7.
Al efecto, señaló las siguientes reglas: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. 6 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 9 de septiembre de 2021. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) SUJ-025-CE-S2-2021. 7 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 20 de enero de 2022. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Rad. 50001-23-31-000-2006-00960-01 (0434-2018). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal”.
( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes.
Seguidamente, el 11 de noviembre de 2021, en providencia aclaratoria de la sentencia de unificación del 9 de septiembre del mismo año, el Órgano de cierre de esta jurisdicción precisó: “(vi) Ahora bien, cuando una entidad celebra de manera continuada o sucesiva contratos de prestación de servicios con una misma persona natural, bajo las mismas condiciones de subordinación o dependencia, y la celebración de esos contratos se da dentro del término de treinta (30) días hábiles, señalados en la segunda regla, debe concluirse, tal como se indicó en la sentencia de unificación, que el contrato precedente y el (o los) sucedáneo forman parte de ‘( ) una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente ( )’, pero, solamente, para concluir que esos contratos configuran una única relación laboral, para efectos de prescripción de los derechos laborales, salariales y prestacionales.
(vii) A contrario sensu, esta sentencia no se refiere a los auténticos contratos de prestación de servicios que se celebran conforme a los estrictos términos señalados en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, y en donde no se configuran los elementos del artículo 23 precitado. Dicho en otras palabras, para efectos laborales, no sería dable hablar de solución de continuidad entre uno y otro contrato, por no tratarse de relaciones laborales encubiertas”8.
(Subrayado de la Sala). Es preciso destacar que las sentencias de unificación referidas dejaron claro que, en ningún caso será posible otorgarle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios bajo el ropaje del contrato realidad, al no concurrir los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política para tal efecto. 8 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 11 de noviembre de 2021. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Rad. 50001-23-31-000-2006-00960-01 (0434-2018). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 6. Caso concreto En el presente asunto, pretende la parte demandada se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que los testimonios de los señores Samuel Pulido Espinoza y Wilson Duarte Carvajal no permiten acreditar el elemento de la subordinación, en igual sentido, porque no se tuvo en cuenta el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales aplicable al caso concreto, al versar las pretensiones sobre el contrato de prestación de servicios suscrito por el señor Luis Maria Cristancho Acosta.
En igual sentido, considera que la sentencia debe ser revocada ante la inexistencia de salvedades en las actas de liquidación de los contratos de prestación de servicios. Pese a que la Sala tiene por descontada la prestación personal del servicio y la remuneración, aspectos que no están en discusión, se referirá brevemente a ellos para contextualizar y, acto seguido, procederá a analizar los aspectos objeto del recurso de apelación, con el fin de dar respuesta a los problemas jurídicos planteados. i) Prestación personal del servicio: Se encuentra probado que el señor Luis María Cristancho Acosta prestó sus servicios en el Colegio Juan Pablo II del municipio de Rionegro como auxiliar de servicios generales desde el mes de febrero de 1998 hasta el 22 de marzo de 2007 fecha en la cual se expidió constancia por parte del Rector y secretaria de dicha institución educativa.9 En igual sentido, se aporta Acta 0434 del 8 de mayo de 2003, 10 por medio de la cual el Señor Luis María Cristancho Acosta toma posesión en el cargo de «auxiliar de servicios generales, nivel operativo, código 60505, grado 5, colegio departamental Juan Pablo II, municipio de Rionegro, secretaría de Educación, Sistema General de Participaciones» ii) Remuneración como retribución: El demandante percibió mensualmente honorarios por las labores realizadas, aspecto frente al cual no hay debate entre las partes. iii) Subordinación continuada: Los elementos de prueba recaudados dan cuenta que la actividad desplegada por el accionante no fue de carácter transitorio o esporádico; característica propia del contrato de prestación de servicios, habida cuenta que se trató de una relación contractual acreditada durante aproximadamente 5 años.
Igualmente se advierte que los servicios prestados durante este periodo, siempre se desarrollaron en las instalaciones de la entidad recurrente, lo que se deduce de la naturaleza misma de las funciones como auxiliar de servicios generales lo que imponía al contratista la obligación de desempeñar sus labores al interior de la institución educativa. 9 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, índice SAMAI 28, archivo 001, página 15. 10 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, índice SAMAI 28, archivo 001, página 17.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 Con el objetivo de acreditar el elemento bajo estudio se rindieron las declaraciones de las siguientes personas quienes expusieron: - Samuel Pulido Espinoza Conoció al señor Luis María Cristancho desde el año 98 cuando el testigo era docente, el llego como empleado del municipio a prestar servicios varios en la institución Juan Pablo II sede A principal, el abría el colegio, manejaba llaves y nos llevaba el tinto, hasta el 2007 que fue trasladado el demandante continuaba en la institución, fue Coordinador de disciplina de la institución en varias sedes, éramos jefes inmediatos porque el nos preguntaba que hacer, el trabajo era de manera constante, la mayoría del tiempo estaba en SEDE A y SEDE B que son las sedes del casco urbano en donde existía oficina, el rector le decía que hacer pero el sabía todo lo que tenía que realizar, él se mantenía siempre en la escuela por eso no se hacía seguimiento al horario, siempre estaba en la escuela, en caso de enfermedad le pedía permiso al rector. - Wilson Duarte Carvajal Docente del colegio Juan Pablo II, conoció al señor Luis María Acosta, desde antes de 1998, porque es docente del colegio donde el laboraba en servicios generales, cuando ingresó a trabajar en el colegio Juan Pablo II el prestaba sus servicios de aseo generales, de vigilante y de todo lo que lo mandaran, laboraba en el horario de 7 a 12 y de 1 a 6 o 7 de la noche, cuando pasó a la Gobernación de Santander pasó sobre todo a fungir como vigilante, las funciones se las indicaba el rector, y el consejo directivo también le colocaba los oficios, explicó que en el colegio no había aseadora ni celador y todas esas funciones las desempeñaba el señor Luis Cristancho.
Las declaraciones de los testigos traídos al trámite son coincidentes al afirmar que el señor Luis María Cristancho Acosta en el ejercicio de sus funciones como auxiliar de servicios generales del colegio Juan Pablo II de Rionegro, recibía órdenes de parte del Coordinador de la institución, el que dicho sea de paso rindió su testimonio en el trámite procesal, en igual sentido, el rector del colegio también ejercía como jefe inmediato del demandante con la finalidad de impartirle instrucciones para el ejercicio de sus labores.
Sobre el argumento de apelación, según el cual no era posible que se impartieran directrices de manera permanente al demandante por parte del Coordinador, en atención a que también fungía como tal en otras instituciones, es decir, porque no estaba siempre en el colegio, a juicio de la Sala no está llamado a prosperar, por cuanto constituye una carga desproporcionada y alejada de la realidad, habida cuenta que a voces de la jurisprudencia traída a colación líneas atrás, el elemento de la subordinación se ejerce a través de la imposición de órdenes, jornada y horario, desempeño de funciones, obedecimiento de protocolos de organización y sometimiento al poder disciplinario y no a través de la permanente vigilancia que ejerza un superior sobre el trabajador, lo cual a todas luces es una exigencia de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 imposible cumplimiento para quien pretenda acreditar tal elemento de la relación laboral.
En concordancia con lo anterior, es preciso destacar que en un caso de contornos similares, la Sección Segunda del Consejo de Estado, 11 consideró, en cuanto al requisito correspondiente a la “subordinación continuada y dependencia del trabajador”, que esta se afirma por sí misma, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, en atención a que consignan como obligaciones, actividades de auxiliar de servicios generales, cuya naturaleza no es posible cumplir de forma liberal, con elementos propios y sin atención a horarios y órdenes superiores.
Así las cosas, se desvirtúan los requisitos señalados por el Consejo de Estado para que exista una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993, habida cuenta que las pruebas aportadas permiten concluir a la Sala que el demandante no era autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, y al haberse extendido el contrato por alrededor de 5 años, es apenas evidente que sus obligaciones no eran simples labores ocasionales, sino permanentes.
Por lo que se desnaturaliza la contratación de prestación de servicios. Ahora, corresponde a la Sala resolver sobre el segundo problema jurídico según el cual procede dar aplicación al término de caducidad del medio de control de controversias contractuales en los casos en que se pretenda declarar la existencia de la relación laboral surgida con base en la suscripción de contratos de prestación de servicios.
Al respecto, es preciso señalar que en aquellos eventos en los que se pretende el reconocimiento de las acreencias laborales surgidas de la relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios, no se encuentra en debate la legalidad del contrato estatal suscrito entre las partes ni se pretende alguno de los supuestos de los términos del artículo 177 del CPACA,12 sino que la pretensión gira en torno a la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó la existencia los elementos de una relación laboral, razón por la cual el término de caducidad en el caso concreto es el de 4 meses contemplado en el numeral 2 del artículo 136 ibidem, aplicable al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Se precisa que no es el medio de control de controversias contractuales el procedente en este caso, de serlo si procedería análisis de caducidad en los términos invocados 11 SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00154-01(3841-17) Actor: ELSA TULIA SANZ AGUIRRE Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA (RISARALDA) 12 Artículo 141.
Controversias contractuales Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 por la entidad. Ahora, en lo relativo a las actas de liquidación de los contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado13 ha precisado que tales constituyen un negocio jurídico mediante el cual las partes hacen un balance de cuentas definitivo derivado de la ejecución del contrato y en el marco de tales acuerdos, pueden dejar salvedades respecto de los puntos que no quedan contenidos en el negocio jurídico y, por tanto, en relación con aquéllos, como es apenas natural, no se podrá oponer la fuerza vinculante de la liquidación bilateral.
En tal virtud, toda vez que no se pretende declarar el incumplimiento del contrato estatal, ni se debate la legalidad de este, el argumento relativo a las salvedades que no fueron consignadas en las actas de liquidación, tampoco encuentra sustento habida cuenta que el análisis de tales documentos escapa a la órbita de competencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que decide la Sala, razón por la cual, el tercer problema jurídico encuentra respuesta de manera negativa.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. 5. Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 202314 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 13 SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-31-000-2005-01660-01(52187) Actor: INVERSIONES PAYSAMAY LTDA. Y OTROS Demandado: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS 14 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”15.
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: “( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )”.
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, se observa que en este caso no se presenta una carencia de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la entidad demandada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia apelada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. 15 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004 2022-00207-01 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al juzgado de origen.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados16.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado en Sala virtual según Acta 25 de 2025. Firmado Samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado Samai Firmado Samai IVAN FERNANDO PRADA MACIAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 16 Consejo Superior de la Judicatura. Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024.