680013333004-2021-00183-02 · Tribunal Administrativo de Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 21 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, la demandante formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso — administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución DESAJBUR21-2909 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 6 índice SAMAI, link onedrive archivo 02 MEDIO DE CONTROL Nulidad y restablecimiento del derecho RADICADO 68001333300420210018302 DEMANDANTES Ana Isabel Bonilla Castro abogados@rinconperez.com DEMANDADO Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co info@cendoj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PÚBLICO Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de segunda instancia TEMA Bonificación Judicial Decreto 383 de 2013 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander del 10 de junio de 2021; y iii) acto ficto o presento que configuró el silencio de la entidad demandada frente a la interposición del recurso de apelación. En consecuencia, solicitó: « 1.1.

INAPLICAR todas y cada una de las normas que, inconstitucionalmente y respecto de mi poderdante, han representado la merma y restricción de derechos laborales de mi prohijado, sustrayendo el carácter salarial de la BONIFICACIÓN JUDICIAL. En particular, los Decretos N° 383 y 384 de 2013 (creadores de la Bonificación Judicial) expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública; al igual que aquellos que lo modifican, como lo son los Decretos números 1269 de 2015, 246 de 2016, 1016 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y los que en lo sucesivo al respecto se expidan.

1.2. DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos: i) Resolución N° DESAJBUR21-2909 del 10 de junio de 2021 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bucaramanga - Santander y notificada el día 10 de junio de 2021; y el ii) Acto Administrativo ficto que, conforme el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, surgió como consecuencia del silencio administrativo negativo procesal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ante el recurso de apelación interpuesto el día 10 de junio de 2021 en contra de la referida Resolución. Actos Administrativos con los cuales, la entidad resolvió negativamente el derecho de petición presentado electrónicamente el día 25 de mayo de 2021, donde se pretendía el reconocimiento y pago de la diferencia prestacional dejada de percibir como consecuencia de la exclusión de la BONIFICACIÓN JUDICIAL como factor salarial, para la liquidación de las demás prestaciones sociales. 1.2.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, deberá RESTABLECER EL DERECHO de mi poderdante y PAGAR las diferencias prestacionales negadas en los actos administrativos impugnados y que corresponden a la reliquidación de las prestaciones sociales de mi prohijado con la inclusión como factor salarial, de la BONIFICACIÓN JUDICIAL, que legalmente ha percibido mi poderdante.

Sumas las cuales deberán ser indexadas, tal como lo ordena el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y de conformidad con la fórmula de liquidación desarrollada por el Honorable Consejo de Estado. 1.3. Se reconozcan los respectivos intereses corrientes y/o moratorios sobre las sumas que resulten a su favor desde que se hizo exigible el derecho. 1.4.

En lo sucesivo y para todos los efectos legales, se liquide la nómina de mi poderdante con la inclusión del reconocimiento prestacional objeto del presente medio de control, concerniente a reconocerse el carácter salarial de la BONIFICACIÓN JUDICIAL.» 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, la apoderada de la parte demandante señaló los siguientes: Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander i) La demandante se encuentran vinculada a la Rama Judicial y es beneficiaria de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013. ii) La entidad demandada no ha incluido la bonificación judicial como factor salarial al momento de liquidar las prestaciones sociales y, en consecuencia, tienen derecho a su reconocimiento desde el 1 de enero de 2013. iii) El 25 de mayo de 2021, la demandante presentó petición ante el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, mediante la cual solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos a que tienen derecho. iv) El 10 de junio de 2021, mediante Resolución DESAJBUR21-2909 la entidad demandada dio respuesta a la petición de manera negativa, frente a la cual presentaron recurso de apelación, el cual no fue resuelto dentro del término de 2 meses, motivo por el cual se configura un acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación En el escrito de la demanda se invocaron como violados el artículo 53 de la Constitución Política; Decretos 383 y 384 de 2013; artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 y el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo. En desarrollo del concepto de violación, la apoderada de la parte demandante expuso las siguientes razones: i) El acto administrativo que niega el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial es nulo por falsa motivación y vulnera el artículo 53 de la Constitución Política por desconocimiento del principio de progresividad y aplicar de forma regresiva normas que afectan derechos laborales consolidados. ii) La entidad demandada, se limitó a aplicar formalmente el decreto sin valorar su inconstitucionalidad material, incurriendo en una omisión que contraviene el orden constitucional y legal. iii) La Bonificación Judicial constituye factor salarial al representar una retribución periódica y directa del servicio personal, sin que su denominación ni origen reglamentario puedan desvirtuar su naturaleza jurídica.

En esos términos, lo ha reconocido el Consejo de Estado, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. 1.2. Contestación de la demanda Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.2.1.

Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial2 La apoderada de la parte demandada allegó memorial de contestación en el cual propuso los siguientes medios exceptivos: excepción nominada «inexistencia del demandado»; «ineptitud de la demanda»; «falta de legitimación en la causa por pasiva y la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios»; «caducidad del medio de control»; «prescripción trienal de los derechos reclamados» y las excepciones innominadas: «cobro de lo no debido ligado a no haberse ordenado la citación de otras personas que la Ley dispone citar»; «excepción de inconstitucionalidad»; «legalidad de los actos administrativos demandados»; «efectivo reconocimiento y pago de la bonificación judicial conforme al marco legal y reglamento vigente»; «ausencia de causa petendi»; «régimen legal y reglamentario de los empleados públicos»; «normas y jurisprudencia de carácter laboral aplicable a los servidores públicos»; «inaplicabilidad del Código Sustantivo del Trabajo a los servidores públicos»; «causales de nulidad de los actos administrativos en el presente asunto»; «imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados por la parte actora»; «carácter no salarial de la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013»; «de la no condena en costas frente a la parte demandada».

Los argumentos para solicitar la denegatoria de las pretensiones de la demanda, se sustentan de la siguiente manera: i) La entidad carece de competencia legal y constitucional para expedir, modificar o aplicar discrecionalmente el régimen salarial de los empleados judiciales, competencia que corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional, conforme al artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política y a la Ley 4ª de 1992.

Los Decretos 383 y 384 de 2013, cuya inaplicación o inconstitucionalidad se pretende, emanan de esa facultad del Ejecutivo. ii) Si bien es cierto la entidad opera como ejecutora de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación para efectos del pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de esta circunscripción territorial, también lo es, que para cumplir dicha función, la Dirección Ejecutiva se encuentra atada a los Decretos salariales que anualmente expide el Gobierno Nacional. iii) La demanda adolece de falta de legitimación por pasiva, toda vez que la entidad constitucional y legalmente competente para la creación, modificación o variaciones de los salarios es el Gobierno Nacional, conforme al artículo 115 de la Constitución. iv) En el presente caso, la entidad ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción a lo previsto en los decretos 2Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 12 índice SAMAI, archivo 02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal, puesto que estos estipulan que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido en tales normas, en concordancia con el artículo 10 de la Ley 4 de 1992. v) La prescripción de derechos prestacionales es de tres años, contados desde que la obligación se vuelve exigible.

La prescripción se interrumpe con un reclamo escrito. vi) Los Decretos 383 y 384 de 2013 conservan su validez, debido a que la parte demandante no los impugnó dentro del plazo legal, a pesar de haber tenido conocimiento de los presuntos vicios de ilegalidad y, por ende, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debió presentarse dentro del término de cuatro meses previsto en el artículo 138 del CPACA. vii) En este caso, no se evidencia vicio de inconstitucionalidad en los decretos que regulan la bonificación judicial ni se advierte ambigüedad alguna en su redacción y, su expedición se dio en ejercicio legítimo de la potestad normativa del Gobierno Nacional y como resultado de un acuerdo colectivo con organizaciones sindicales. viii) La Seccional de la Rama Judicial se ha limitado a dar cumplimiento a la norma que crea la Bonificación Judicial, en razón a que no tiene facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas, puesto que son los jueces en sus respectivos fueros, quienes a través de sentencias ostentan esta competencia. ix) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial carece de competencia legal y presupuestal para reconocer acreencias laborales adicionales derivadas de la bonificación judicial, frente a las cuales el Ministerio de Hacienda no ha asignado los recursos necesarios para cubrir los pagos, lo cual impide su reconocimiento conforme al artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que prohíbe contraer obligaciones sin disponibilidad presupuestal certificada. 1.3.

La sentencia apelada3 El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 21 de febrero de 2025 resolvió: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión contenida «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de Resolución No. DESAJBUR21-2909 del 10 de junio de 2021 que negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la nulidad del acto administrativo ficto, producto del silencio 3Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 39 índice SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander administrativo negativo de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial frente al recurso de apelación interpuesto contra la resolución en mención.

TERCERO: ORDENAR a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que reconozca como factor salarial, para todos los efectos legales, la bonificación judicial establecida por el artículo 1° del Decreto 383 de 2013. En consecuencia, deberá reliquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados a los que tiene derecho la señora Ana Isabel Bonilla Castro, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, a partir del 25 de mayo de 2018 y en adelante por los períodos que se sigan generando, descontando los aportes del sistema de seguridad social, si no se hubieren hecho, en la proporción que corresponda a la parte demandante.

CUARTO: DISPONER que la entidad demandada cumpla la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A.

QUINTO: Sin condena en costas. […]» En lo correspondiente al fondo del asunto, el a quo concedió las pretensiones de la demanda con sustento en los siguientes argumentos: i) El artículo 1° del Decreto 383 de 2013, al limitar el carácter salarial de la bonificación judicial únicamente a efectos de cotización en salud y pensión, vulnera los artículos 13, 53 y 150 núm. 19 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992, que prohíbe desmejorar salarios y exige respeto por los derechos adquiridos. ii) La bonificación, por ser habitual, periódica y derivada del servicio, constituye factor salarial y debe tener efectos plenos para la liquidación de prestaciones sociales.

En consecuencia, procede su inaplicación mediante la excepción de inconstitucionalidad, conforme al artículo 4° de la Constitución Política y al artículo 148 del CPACA. iii) El juez tiene la obligación de asegurar la primacía de la norma constitucional sobre la legal, con el objetivo de proteger los derechos fundamentales de las personas y garantizar la estabilidad jurídica. iv) De conformidad con el marco jurídico reseñado y las pruebas analizadas en precedencia se acreditó que la parte demandante ha percibido mes a mes la bonificación judicial dispuesta en el decreto 383 de 2013, en su calidad de servidora de la Rama Judicial; sin embargo, la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de la liquidación de prestaciones sociales, actuación que desmejora su salario y, consecuentemente el monto de sus prestaciones. v) La bonificación judicial fue creada con el propósito de compensar la desigualdad salarial de los funcionarios de la Rama Judicial y dado que se devenga mensualmente y de manera permanente como contraprestación por los servicios prestados, se cumplen los elementos necesarios para considerarla como factor salarial.

Desconocer este derecho contraviene lo dispuesto en el Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander artículo 53 de la Constitución Política, ya que viola al trabajador los principios de igualdad, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales vi) Los derechos laborales prescriben a los tres años siguientes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación administrativa de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo.

En ese sentido, en el caso concreto el derecho debe reconocerse a partir del 25 de mayo de 2018. vii) La condena en costas no es procedente, en atención a que no se evidenció que la parte vencida haya actuado con manifiesta carencia de fundamento legal. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial4 La apoderada de la parte demandada en el recurso interpuesto reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda y solicitó revocar la decisión de primera instancia y, para el efecto, destacó los siguientes: i) La entidad no cuenta con facultades ni atribuciones en materia de fijación y variación de salarios y prestaciones para los servidores de la Rama Judicial, puesto que su competencia recae únicamente en el Gobierno Nacional, específicamente con la expedición de los Decretos 383 y 384 de 2013, así como los Decreto 1269 de 2015 y 246 de 2016, proferidos con el objeto de establecer la bonificación judicial para esos funcionarios. ii) El Gobierno Nacional es la autoridad competente para fijar y regular el régimen salarial de los empleados públicos, según la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992 y en virtud de tal facultad expidió los Decretos 383 y 384 de 2013 que establecen la bonificación judicial únicamente como factor salarial para cotización a pensiones y salud.

En ese sentido, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus seccionales, como autoridades administrativas, deben aplicar estrictamente el régimen salarial vigente, sin facultad para modificarlo o reinterpretarlo. iii) Aunado a lo anterior, dado que la responsabilidad no le asiste a la Rama Judicial y sí al Gobierno Nacional, la prosperidad de las pretensiones involucra necesariamente la inaplicación del Decreto 383 y, en consecuencia, para el pago de emolumentos que no se encuentran contemplados en los cálculos efectuados por la Rama Judicial se deberá acudir por mandato de Ley al ejecutivo, es decir, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que proceda a la asignación de 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 42 índice SAMAI, Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander recursos adicionales a la entidad que no están amparados en las finanzas públicas, lo cual implica la alteración del Presupuesto General de la Nación. iv) Frente a las excepciones de «caducidad», «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y por indebida acumulación de pretensiones», «la actuación administrativa fue surtida conforme con la normatividad vigente a la fecha, en atención a su constitucionalidad y legalidad y que no habían sido objeto de suspensión, anulación o modificación alguna», «falta de legitimación en la causa por pasiva», «la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios», «prescripción trienal de los derechos reclamados», insiste en que deben ser declaradas probadas. 1.5.

Trámite de segunda instancia Por auto del 28 de abril de 20255 se admitió el recurso de apelación interpuesto y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado, quienes no rindieron concepto ni allegaron pronunciamiento alguno. 2. Consideraciones Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación adelantada, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo del asunto, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 2.1.

Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, le corresponde a la Sala establecer i) si la demandante tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, y, en consecuencia, si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ii) si es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenidas en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial. 5 Expediente digital, actuación 7 índice SAMAI.

Marco normativo 2.3.1. De la bonificación judicial El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Gobierno Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política; dicho mandato constitucional, fue materializado en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 19926, según los parámetros previstos en el artículo 2 ídem.

A su turno, con base en dichas normas generales, objetivos y criterios, el presidente de la República de Colombia, mediante el Decreto 383 de 2013, creó la denominada bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial y de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respectivamente, que se rigieran por lo establecido en el Decreto 53 de 1993, a partir del 1 de enero de 2013, con base en la escala de valores consagrada en el artículo 1 para cada cargo.

Los artículos 1 y 2 del Decreto 383 de 2013 son del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año en las siguientes tablas, así: […]

PARÁGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación asignada en el año inmediatamente anterior. En el evento en que la variación del índice de Precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que presente.

Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado 6 a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales (subrayado no original) Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander con la variación del índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE.

ARTÍCULO 2. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que viene regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifique o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se cuenta regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio. […]».

En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1 de enero de 2013, se cancelará mensualmente en tanto el servidor permanezca en el servicio. Igualmente, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el Sistema General de Pensiones y para el Sistema de Seguridad Social en salud, excluyéndose como factor para liquidar prestaciones sociales. 2.3.2.

Excepción de inconstitucionalidad La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, deviene del imperio y fuerza vinculante de la Constitución Política, cuya vigencia y aplicación real en el ordenamiento están consagradas en su artículo 4. Esta institución jurídica consiste en la inaplicación de una norma en un caso concreto, ante la evidencia del desconocimiento de una norma de raigambre constitucional en un contexto en particular y, por ello, sus efectos se circunscriben únicamente al preciso asunto que se somete a conocimiento del funcionario competente.

La Corte Constitucional7 ha señalado que corresponde al juez oficiosamente, inaplicar actos administrativos lesivos al ordenamiento superior en virtud de la denominada excepción de inconstitucionalidad. Al respecto, sostuvo: «La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.

En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto Inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior 7 Corte Constitucional, sentencia SU-132 de 2013 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política».

A su turno, el Consejo de Estado8 ha señalado sobre este tópico: «La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes. […]) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea […]» En este orden de ideas, la Sala estima que las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», en el contexto ya reseñado, es contrario a los postulados constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, especialmente al artículo 53 de la Constitución Política que consagra la aplicación del principio de igualdad en materia laboral.

En los términos ya referidos, se impone en este caso la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4° de la Constitución Política, mediante la facultad que prevé el artículo 148 del CPACA, toda vez que la exclusión que estipula el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, riñe con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, luego resulta necesario privilegiar el imperio de esta última, con las consecuencias que se señalarán en los restantes acápites. 2.3.3.

Del factor salarial de la bonificación judicial 2.3.3.1. Elementos que constituyen salario La Constitución Política de 1991, en su artículo 53 facultó al Congreso de la República para expedir el Estatuto del Trabajo para lo cual previó que debía tenerse en cuenta para su creación el acatamiento de los principios de «igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las frentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de noviembre de 2010, consejera ponente María Elizabeth García González, radicación: 66001- 23-31-000-2007-00070-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander la seguridad social; capacitación; adiestramiento y descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad».

De igual forma dispuso que «[l]os convenios internacionales del trabajo, previamente ratificados y aceptados en debida forma, serían parte de la legislación interna». Por otra parte, «la ley, los contratos, los acuerdos, convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores». De esa manera, el bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son también aplicables y de obligatorio cumplimiento, como parámetro de legalidad de las actuaciones del Estado, de tal forma que si no se aplican se estaría vulnerando la propia Constitución. Aún más, los acuerdos, contratos y la ley no pueden desfavorecer los derechos de los trabajadores.

Uno de los convenios internacionales relevante en el tema objeto de estudio, es el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio, núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 3T reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963, que legitimado por la propia Constitución, dispuso que «el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por la labor que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar».

La Sección Cuarta del Consejo de Estado9 en sentencia del 17 de marzo de 2016, se pronunció respecto del concepto de salarios en los siguientes términos: «De acuerdo con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, «constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

A su turno, en pronunciamiento del 5 de agosto de 201010, la Sección Segunda indicó lo siguiente: «En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar el concepto de 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 17 de marzo de 2016, consejera ponente: Martha Teresa Briceño De Valencia, radicación 760012331000201101867-01 (21519) 10 Consejo de Estado, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. radicación. 68001- 23-15-000-2001-02652-02(1076-11) Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander salario expresó que “(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le de.

Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo” A su turno, esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que “(…) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.

Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene naturaleza salarial» Sobre el particular, la Corte Constitucional11 ha señalado lo siguiente: «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales» Respecto de los factores que constituyen salario para los empleados públicos, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 42.

De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en forma nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a. Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b. Los gastos de representación. c. La prima técnica. d. El auxilio de transporte. e. El auxilio de alimentación. f. La prima de servicio. g. La bonificación por servicios prestados. h. Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión» (Subrayado por la Sala). 11 Corte Constitucional, Sentencia C-521 de 1995.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Aunado a lo anterior, el Consejo de Estado además de tener en cuenta el alcance del referido decreto, al resolver controversias laborales se ha remitido al concepto de salario contenido en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo como criterio de interpretación válidamente aplicable.

Corolario de lo expuesto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, 12 indicó lo siguiente: «[…] aunque estas normas en principio no se aplican en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal como lo precisa el artículo 3 del CST “el presente Código regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares”, esta Sala ha acudido a esta definición como criterio interpretativo, y de manera concreta se hace referencia en la sentencia de 6 de julio de 2015 donde se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal».

Las normas del Código Sustantivo del Trabajo que regulan el salario y los pagos que lo integran son las siguientes: «ARTÍCULO 127. Elementos integrantes. Constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.

ARTÍCULO 128. Pagos que no constituyen salarios. No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.

Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad».

Bajo ese hilo conductor, en general constituye salario toda suma que remunere el servicio prestado por el trabajador y no hacen parte de este, i) los pagos ocasionales y que por mera liberalidad efectúa el empleador, como bonificaciones; ii) los pagos para el buen desempeño de las funciones a cargo del trabajador, como el auxilio de transporte; iii) las prestaciones sociales y iv) los beneficios o bonificaciones habituales u ocasionales de carácter extralegal, si las partes acuerdan que no constituyen salario. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicación: 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285- 12).

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Concluye la Sala que la bonificación judicial establecida en el Decreto 383 de 2013 fue creada con la finalidad de nivelar a los funcionarios de la Rama Judicial y de las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, toda vez que la situación salarial en la cual se encontraban inmersos con antelación a esta disposición, no era acorde con las labores que debían cumplir y, por ende, representaba una afectación de manera directa a los ingresos del trabajador quedando en un plano de desigualdad frente a los demás empleados y funcionarios que gozaban de este beneficio. 2.4.

Hechos probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.4.1. La demandante se vinculó con la Rama Judicial el 19 de enero de 2012, sin que se evidencie fecha de su retiro y, es beneficiaria de la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013.13 2.4.2.

El 25 de mayo de 2021, la demandante presentó petición ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, a través de la cual solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos a que tienen derecho14 2.4.3.

El 10 de junio de 2021, la entidad demandada dio respuesta de manera negativa a la petición radicada por la señora Ana Isabel Bonilla Castro, a través de la Resolución DESAJBUR21-2909, en los siguientes términos: 15 «[…] La normatividad citada anteriormente se presenta entonces como un imperativo que como autoridad administrativa debemos acatar, razón esta que impide modificar el régimen salarial consagrado para el correspondiente pago de salarios, reliquidando cualquier porcentaje como un valor adicional sobre el salario básico mensual que estipula este decreto aunado al carácter de factor salarial al 100% de lo devengado por el trabajador como remuneración mensual, concepto este último que es el que fija el Gobierno en los Decretos. […] Asimismo, los valores de los salarios determinados para los cargos existentes en la Rama Judicial no pueden ser modificados por ninguna autoridad administrativa, toda vez que cualquier régimen salarial y prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la Ley 4 de 1992, o en los Decretos dictados por el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no operará bajo ningún tipo de legalidad. 13 Expediente digital, gestión en otras corporaciones actuación 28 índice SAMAI 14 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 6 índice SAMAI, link onedrive archivo 02, folios 11 a 17. 15 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 6 índice SAMAI, link onedrive archivo 02, folios 18 a 21.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander […] En ese orden de ideas propuesto, se puede determinar que esta entidad cumple firme y cabalmente con la normatividad vigente que rige la materia, no pudiendo actuar de ninguna otra manera, puesto que de hacerlo estaría contrariando la ley, razón por la cual esta Dirección Ejecutiva Seccional no puede acceder a reconocer y pagar la reliquidación y/o nivelación salarial por usted reclamada. […]». 2.4.4.

El 10 de junio de 2021, la demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual no fue resuelto, motivo por el cual la entidad ha incurrido en silencio administrativo negativo, circunstancia que genera un acto ficto o presunto a través del cual se confirmó la decisión denegatoria. 16 2.5. Caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a los antecedentes relacionados y de acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado atinente a establecer i) si la demandante tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, y, en consecuencia, si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ii) si es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenidas en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial.

En ese orden de ideas, la Sala de Decisión abordará el primer cuestionamiento para lo cual corresponde determinar si le asiste razón al juez de primera instancia y, para el efecto, serán analizados los cargos de apelación propuestos por la parte demandada. 2.5.1. Carácter salarial de la bonificación judicial Decreto 383 de 2013 Al respecto, destaca la Sala que las demandantes devengan la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual, sin que esta haya sido considerada al momento de liquidar las demás prestaciones sociales devengadas y reconocidas, situación que es aceptada por la entidad demandada al señalar en la respectiva contestación que el hecho de no computar los valores en la forma en que lo depreca la parte actora, obedecer al estricto cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 383 de 2013 cuando indica que este emolumento solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, esta Sala advierte que: i) la bonificación judicial creada en el 16 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 6 índice SAMAI, link onedrive archivo 02, folios 23 a 31. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Decreto 383 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Rama Judicial; ii) y que esta se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.

En ese sentido, si bien las demandantes han sido beneficiarias de la bonificación judicial no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, lo cual ha desmejorado su remuneración, aspecto que a juicio de la Sala, conlleva la vulneración del principio de progresividad del trabajador. A su turno, afirma la parte demandada que acceder a dicho reconocimiento comporta la modificación de las normas que regulan el régimen salarial de lo servidores de la Rama Judicial, sin que para el efecto exista norma que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad.

Frente a lo anterior, la Sala precisa que si bien el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración a las condiciones de igualdad del trabajador, lo cual afecta en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Tal conclusión, es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo, como lo ha sostenido la Corte Constitucional,17 al señalar: «No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” - es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional».

Por consiguiente, la Sala considera que con la expedición del Decreto 383 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, puesto que despojó de efectos salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Rama Judicial, a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que 17 Sentencia C-401 de 2005.

En ese orden de ideas, aceptar que la bonificación judicial esté exenta de su carácter salarial, salvo para las cotizaciones al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud representa una disminución en el valor de las prestaciones sociales de las demandantes, lo que significa, que las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contemplada en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 implica una violación de principios, contenidos y valores establecidos en el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992.

En consecuencia, considera la Sala que los actos administrativos demandados, además de generar graves repercusiones a los demandantes de carácter económico, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992. Por lo anterior, le asiste razón al a quo al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial.

No obstante, se precisa que en el caso bajo estudio la inaplicación por inconstitucionalidad debe predicarse de las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», bajo el entendido de que la referida prestación deberá tenerse en cuenta, además, como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y en salud y para la liquidación de todas las prestaciones sociales que devengan los servidores de la Rama Judicial, razón por la cual se modificará la sentencia de primera instancia en este sentido.

La modificación efectuada tiene por finalidad corregir la técnica en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad y en atención, a que ello no afecta a la parte apelante ni desconoce la congruencia y la no reformatio in pejus. 2.5.2. De la afectación de la sostenibilidad fiscal con el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional Los reparos efectuados por la recurrente en la alzada consisten en el desconocimiento del alcance superior del Decreto 383 de 2013, motivo por el cual aduce que el acceder a las pretensiones afectaría el mandato de sostenibilidad fiscal, en la medida que provocaría la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas.

Corolario de lo expuesto, la Sala considera que el principio orientador de sostenibilidad fiscal introducido en la Constitución Política por el Acto Legislativo Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 03 de 2011, no puede primar sobre los derechos de los trabajadores, en la medida que si bien como autoridades judiciales se tiene la obligación de ponderar la situación económica de la entidad al momento de proferir sentencias con el fin de no lesionar o desconocer su sostenibilidad fiscal, por mandato constitucional también el Estado debe garantizar la protección de los trabajadores por encima de cualquier circunstancia que ponga en riesgo sus principios mínimos fundamentales18.

En ese orden de ideas, el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política, señala: «Artículo 334. […] Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva» En ese sentido, el no reconocimiento de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, desconoce su objetivo encaminado a que los servidores y funcionarios señalados en las referidas normas, perciban igual remuneración con independencia del régimen salarial por el que optaron, lo cual los pone en condición de desigualdad y transgrede, además, el principio de progresividad. 2.5.3.

De la vulneración del debido proceso con la inaplicación del Decreto 383 de 2013 Refiere la apelante que el a quo incurrió en un error al inaplicar la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» del artículo 1 del Decreto 383 de 2013, sin desvirtuar su presunción de constitucionalidad en la medida que lo confrontó con una interpretación jurisprudencial y no con preceptos constitucionales.

Al respecto, por mandato constitucional el juez tiene la potestad de inaplicar normas que vulneren la Constitución Política o la Ley en situaciones como las acontecidas, es decir, al contemplar únicamente que el reconocimiento de la 18 «Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander bonificación judicial como factor salarial únicamente aplica para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo cual va en contravía del precepto constitucional 53 que reconoce el principio de progresividad y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.

En consecuencia, al quedar plenamente acreditado que el juez de primera instancia actuó en cumplimiento del deber legal de velar porque prevalezca la Constitución Política sobre una norma de carácter legal contraria a sus disposiciones no se configura vulneración del debido proceso. La anterior afirmación guarda cabalmente los mandatos establecidos en el artículo 4 de la carta política, que pregonan su primacía en consonancia con el artículo 148 del CPACA que establece el control de excepción de manera oficiosa.

Ahora bien, el Consejo de Estado19 respecto a la excepción de inconstitucionalidad se ha pronunciado de la siguiente manera: «La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes».

Bajo este hilo conductor, el artículo 148 del CPACA establece que «en los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte».

De lo anterior, se extrae que: i) el juez tiene la obligación de velar porque prevalezca la norma de carácter constitucional sobre una de carácter legal, a fin de garantizar los derechos de las personas y brindarles seguridad jurídica; ii) es procedente inaplicar las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 por vulnerar los artículos 13, 53 y 150 numeral 19 de la Constitución Política, bajo el entendido que la bonificación judicial de la que son beneficiarios los demandantes, deberá tenerse en cuenta como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y en salud y, además para la liquidación de todas las prestaciones sociales que devengan los servidores de la Rama Judicial. 19 Sentencia del 11 de noviembre del 2010, radicado 66001-23-31-000-2007-00070-01 – consejera Ponente: María Elizabeth García González Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2.5.4.

De los demás reparos contra la sentencia de primera instancia En el recurso de apelación, la entidad demandada solicita que se emita un pronunciamiento sobre los siguientes medios exceptivos: «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y por indebida acumulación de pretensiones», «la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios», «inexistencia del demandado».

No obstante, la Sala advierte que los anteriores reproches corresponden a excepciones previas según el artículo 100 del CGP. Tal circunstancia deriva en que su proposición y resolución está sujeta a las etapas preclusivas previstas en el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA. En consecuencia, la Sala se abstendrá de pronunciarse de fondo.

Según el indicado parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, las excepciones de caducidad, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declaran fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral 3 del artículo 182A. No obstante, esas excepciones, por su carácter de mixtas, también pueden ser resueltas junto con las previas y, en ese caso, la parte interesada debe ejercer su derecho de defensa en ese momento.

De lo anterior emerge que, si en el expediente ya existe un pronunciamiento sobre dichos aspectos, no es posible volver a formularlos como reparos de apelación, en atención al agotamiento de la etapa procesal correspondiente. En esta oportunidad no existe un pronunciamiento previo a la sentencia que hubiera resuelto sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva ni sobre la caducidad de la acción20.

En consecuencia, la Sala se pronunciará al respecto y tendrá los argumentos en que se fundamentan como reparos de apelación de la sentencia de primer grado. 2.5.4.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva Esgrime el apelante que la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ha cancelado los salarios y prestaciones sociales a la parte demandante de conformidad con los parámetros señalados en las normas que rigen la materia, fijados por el Gobierno Nacional.

En ese orden de ideas, se debe vincular a la Presidencia de la República, los ministros de Despacho y los Departamentos Administrativos, toda vez que lo que se busca con la demanda es modificar la escala de salarios prevista en el Presupuesto General de la Nación cuyo control y custodia está a cargo de las anteriores entidades públicas y los pagos reclamados más allá de lo fijado en la Ley, no son competencia de la entidad demandada.

Al respecto considera la Sala, que si bien la Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no es competente 20 En el auto del 11 de diciembre de 2023, que resolvió las excepciones previas, no se decidieron las indicadas excepciones. Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 14 índice SAMAI.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander para definir el régimen salarial aplicable a los servidores de la Rama Judicial, sí participa como autoridad emisora de los actos administrativos individuales mediante los cuales se liquida y paga la nómina a sus funcionarios, razón por la cual ostenta competencia funcional para pronunciarse sobre las solicitudes de reliquidación salarial y prestacional y, por tanto, su actuación resulta jurídicamente demandable.

Por otra parte, no se encuentra acreditado que la entidad demandada sea jurídicamente ajena a los efectos materiales de los actos administrativos acusados, máxime cuando en su condición de empleadora del demandante cancela su salario y las prestaciones sociales. 2.5.4.2. Caducidad del medio de control Para la Sala, la demanda fue interpuesta en oportunidad toda vez que la litis versa sobre prestaciones periódicas y, por ese motivo, es dable acudir a través del medio de control ejercitado, en cualquier tiempo de conformidad con lo previsto en el artículo 164 del CPACA. 2.6.

De la prescripción Al respecto, la Corte Constitucional21 ha considerado que: «Tanto la prescripción como la caducidad son fenómenos de origen legal cuyas características y efectos debe indicar el legislador; estas figuras procesales permiten determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho. En virtud de la prescripción, en su dimensión liberatoria, se tiene por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado; por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular.

En tanto que la figura procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico. La caducidad es entonces un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente» Ahora bien, conforme al material probatorio allegado al expediente, se encuentra acreditado que i) la demandante se encuentra vinculada a la Rama Judicial desde el 19 de enero de 2012, sin que se evidencie fecha de su retiro; ii) la bonificación judicial se empezó a reconocer a los empleados de la Rama Judicial a partir del 1 de enero de 2013 con la expedición del Decreto 383 de 2013; iii) el 25 de mayo de 2021v presentó petición ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, a través de la cual solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos a que tienen derecho y iii) el 4 de octubre de 2021 radico la demanda. 21 C 227 del 30 de marzo de 2009.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Bajo ese hilo conductor, una vez analizados los documentos obrantes en el proceso se evidencia que en el sub lite operó el fenómeno jurídico de la prescripción respecto del reconocimiento prestacional con anterioridad al 25 de mayo de 2018, por cuanto la solicitud administrativa fue presentada ante la entidad el 25 de mayo de 2021 y el derecho reclamado fue reconocido a partir del 1 de enero de 2013, tal y como lo consideró el a quo. 2.7.

De la condena en costas Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. De conformidad con el artículo 188 del CPACA «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 25 de mayo de 202322 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, para lo cual le corresponderá al juez de lo contencioso— administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, que limita el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

El criterio ponderativo, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento. En igual sentido el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 30 de noviembre de 202323 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA) «el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas». 22 Consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar, radicación: 05001-23-33-000-2019-02694- 01 (0366-2022), demandante: Juan Pablo Ortega Henao, demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Medellín. 23 Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 05001 23 33 000 2021 00664 01 (3612-2022), demandante: Aurora Galindo, demandado: departamento de Antioquia.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Conforme a lo anterior, como no se observa en las partes un proceder incurso en los presupuestos anteriores, toda vez que la Sala visualiza que la demanda y la contestación se sustentaron en fundamentos jurídicos serios que se encuentran razonables, no se condenará en costas en esta instancia. 3.

Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala i) modificará la sentencia recurrida para establecer que la inaplicación se predica de las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, bajo el entendido que, la bonificación judicial de la que son beneficiarios los demandantes, deberá tenerse en cuenta como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y en salud y, además para la liquidación de todas las prestaciones sociales que devengan los servidores de la Rama Judicial; ii) modificará la sentencia recurrida respecto de la prescripción resuelta por el juez de primera instancia que no fue incluida en la parte resolutiva; iii) confirmará en sus demás partes la providencia recurrida comoquiera que se encuentra acreditado que los actos administrativos enjuiciados no deben conservar su presunción de legalidad y iv) no condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Modificar el numeral primero y tercero de la sentencia del 21 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, los cuales quedarán así: «SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucionalidad las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 […]

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: Ana Isabel Bonilla Castro Demandado: Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 680013333004-2021-00183-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Adicionalmente, se declara la prescripción respecto del reconocimiento prestacional con anterioridad al 25 de mayo de 2018.» Segundo: Confirmar en sus demás partes, la sentencia del 21 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio de Bucaramanga mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Ana Isabel Bonilla Castro en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Tercero. Sin condena en costas en esta instancia de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, devolver el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 53 de 2025. [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [ausente con permiso] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada [Firma electrónica] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado