TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 22 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Radicación: 17001-33-39-005-2025-00193-01 Demandante: Simón Arango Noreña Demandado: Municipio de Manizales—Secretaría del Interior, Policía Metropolitana de Manizales, Personería Municipal de Manizales, Defensoría del Pueblo—Regional Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión según consta en Acta nº 009 del seis (6) de febrero de 2026 Manizales, seis (06) de febrero de dos mil veintiséis (2026). ASUNTO Esta Sala Quinta de Decisión, en sede de segunda instancia, decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante Simón Arango Noreña contra la sentencia del primero (1°) de diciembre de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales que declaró probadas las excepciones interpuestas por el Municipio de Manizales, la Nación Ministerio de Defensa—Policía Nacional– Policía Metropolitana de Manizales, la Personería de Manizales y la Defensoría del Pueblo – Regional Caldas.
ANTECEDENTES El señor Simón Arango Noreña a través de escrito radicado el día 27 de mayo de 2025, instauró el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos1 contra el Municipio de Manizales—Secretaría del Interior, Policía Metropolitana de Manizales, Personería Municipal de Manizales y Defensoría del Pueblo—Regional Caldas.
Pretensiones 1 Archivo 002. Cuaderno 1. Expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 2 El actor popular solicitó declarar responsable a las entidades demandadas de vulnerar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la seguridad y salubridad públicas de la comunidad del Municipio de Manizales, y como consecuencia de ello solicitó: 1.
“ Que se declare que las entidades demandadas –Alcaldía de Manizales (Secretaría del Interior), Policía Metropolitana de Manizales, Personería Municipal de Manizales y Defensoría del Pueblo Regional Caldas– vulneraron y amenazaron los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al ambiente sano, al espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, al patrimonio público, y a la seguridad y salubridad públicas, al omitir el cumplimiento de sus deberes legales frente a la intervención no autorizada del espacio público ocurrida los días 19 de enero y 9 de febrero de 2025 en la ciudad de Manizales (pintada y repintada del mural “Las Cuchas Tienen Razón”), según lo descrito en la demanda. 2.
Que como consecuencia de lo anterior se ordene a la Alcaldía de (sic) que, dentro del término que el fallo estime prudencial pero no mayor a 20 días, proceda a remover o eliminar completamente el mural “Las Cuchas Tienen Razón” de las paredes del túnel de la Avenida del Centro sector parque del agua, restituyendo dicho bien de uso público a su estado original (repintándolo de color neutro –negro o gris oscuro, como se hallaba antes de la intervención o al que defina la administración según estándares urbanos que puede ser una intervención artística alusiva a la ciudad de Manizales o al país, que sea un mensaje neutro y de embellecimiento de la ciudad). 3.
Que se ordene a la Alcaldía de Manizales – Secretaría de Gobierno (Interior) y a la Policía Metropolitana de Manizales que, en adelante, den estricto cumplimiento a la exigencia de permiso escrito previo para cualquier pintada o grafiti en bienes del espacio público del municipio, conforme al artículo 140 numeral 9 del Código Nacional de Policía. En particular, se les ordenará que se abstengan de permitir o tolerar la realización de murales o grafitis en bienes públicos sin que medie la correspondiente autorización formal y con el análisis de la información que se plasmará, si efectivamente es una expresión cultural, para evitar aprovechamiento político (Directa o indirectamente) y polarización del espacio público, lo cual deberá ser emitida por la autoridad competente.
Así mismo, que adopten un protocolo de actuación para eventos de protesta social que incluyan expresiones artísticas, en el cual se establezca coordinación interinstitucional (Alcaldía, Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 3 Personería, Policía) para garantizar la libre expresión sin detrimento de los bienes públicos, procurando soluciones como utilización de muros autorizados o demás alternativas que conjuguen el respeto a la protesta con la protección del espacio común. Este protocolo deberá expedirse mediante acto administrativo de la Alcaldía en un término no mayor a 30 días y debe ser realizado en conjunto con la comunidad donde se vayan a realizar las intervenciones, del resultado que se obtenga, se deberá socializar con las organizaciones sociales de la ciudad. o Ejercer vigilancia activa sobre los bienes inmuebles de la ciudad (puentes, muros, mobiliario urbano, etc.) para prevenir la realización de grafitis o murales no autorizados, implementando patrullajes o monitoreos periódicos en puntos sensibles. o Aplicar el procedimiento policivo correspondiente para la restitución del bien en caso de intervenciones ilegales (conforme los arts. 131 y 232 de la Ley 1801/16 y demás normas concordantes), lo que incluye ordenar al infractor la reparación del daño o hacerlo subsidiariamente con cobro de costos. 4.
Que se ordene a la Alcaldía de Manizales – Secretaría del Interior que dé estricto cumplimiento a la reglamentación municipal sobre la realización de eventos y expresiones en el espacio público, particularmente: o Convocar y hacer operar regularmente el Comité Asesor de Espectáculos Públicos (o Comité Local de Eventos equivalente), con una periodicidad mínima mensual o según exigencias normativas, garantizando la participación de todas las entidades competentes (Policía, Movilidad, Salud, Bomberos, etc.). o Someter a consideración de dicho Comité cualquier solicitud o propuesta de intervención artística permanente en espacio público (murales, monumentos, exposiciones), a fin de evaluar sus condiciones de seguridad, salubridad, impacto urbanístico y conveniencia, dejando constancia en acta de sus recomendaciones. o Abstenerse de autorizar (tácita o expresamente) intervenciones en espacio público sin agotar previamente los trámites formales establecidos –incluida la obtención de conceptos o permisos especiales cuando la normatividad lo exija–.
Todo permiso que se llegue a otorgar deberá constar en acto administrativo escrito, motivado y notificado conforme a la ley. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 4 5. Que se ordene a la Alcaldía de Manizales y a la Policía Metropolitana de Manizales que, en caso de presentarse en el futuro alguna intervención no autorizada de inmuebles del espacio público (grafitis, pintadas, afiches, etc.), adelanten de manera inmediata las acciones necesarias para la protección del bien público y la restitución de su estado.
Esto implica que, detectada una pintada ilegal: o La Policía deberá imponer las medidas correctivas establecidas en la Ley 1801 de 2016 (comparendo, orden de limpieza o reparación del daño, etc.) a los responsables, si son identificados. o La policía metropolitana de Manizales deberá disponer de uniformados las 24 horas del día en el sitio donde se pintó el mural de manera ilegal, con el fin de que los manifestantes no vuelvan a pintar dicho muro sin los permisos correspondientes y en el lugar donde se le autorizase si se volviera a pintar. o La Alcaldía, por medio de sus dependencias de espacio público o infraestructura, deberá remover o tapar la intervención ilícita a la mayor brevedad, utilizando pintura o métodos adecuados para reparar el bien común afectado.
En el caso de murales reivindicativos (p. ej. de protesta social) que aparezcan sin permiso, la Alcaldía podrá –antes de su remoción– dialogar con los autores o colectivos para ofrecer alternativas legales (v.gr., replicar el mural en el espacio autorizado previa concertación con los vecinos del sector), pero dejando claro que no permitirá su permanencia en lugar no autorizado por respeto a la normatividad. o En cualquier caso, ante una nueva intervención ilegal, las autoridades deberán dejar constancia escrita de las actuaciones realizadas (informes, actas, registro fotográfico del antes/después) para fines de control y seguimiento por parte de la ciudadanía y entes de control. 6.
Que se ordene a la Personería Municipal de Manizales y a la Defensoría del Pueblo – Regional Caldas que, en el ámbito de sus funciones de Ministerio Público y garantes de derechos, actúen coordinadamente con la Alcaldía y la Policía en la ejecución de las órdenes anteriores, velando porque se equilibren los derechos en juego, pero sin extralimitar sus competencias.
En particular, se les instará a que en eventuales futuras protestas o actividades similares promuevan el respeto de los procedimientos legales y no participar en eventos por vías de Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 5 hecho, exhortando a los manifestantes a tramitar permisos cuando la ley lo exija y recordando que la libertad de expresión no ampara la contravención de normas de orden público fuera de contextos excepcionales.
Se les ordenará abstenerse de avalar tácitamente actuaciones ilegales so pretexto de proteger derechos, pues su deber es también guardar y hacer guardar la Constitución y la ley. 7. Que se ordene a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION que, en el ámbito de sus competencias de vigilancia administrativa y ministerio público Ejerzan control y seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, velando porque la Alcaldía y la Policía ejecuten efectivamente la restauración del espacio público y ajusten sus procedimientos futuros a la legalidad y 8.
Que se COMPULSEN COPIAS a la Procuraduría General de la Nación y Fiscalía General de la Nación para que SE INVESTIGUE SI ESTÁN INMERSOS EN ALGUNA CONDUCTA DISCIPLINARIA los funcionarios públicos que permitieron la intervención ilegal del espacio publico que nos reúne. Esto es Secretaría del Interior de Manizales con sus oficinas de Unidad de Convivencia Ciudadana, Centro Regional de Atención a Víctimas y la Unidad de Control.
Personería de Manizales con su Directora Administrativa y Personeros Delegados, A la Defensora del Pueblo Regional Caldas y a sus funcionarios que tengan relación con el tema y a la Policía Nacional. 9. Que se le ordene a la ALCALDIA DE MANIZALES, PERSONERÍA DE MANIZALES, DEFENSORÍA DEL PUEBLO, POLICÍA METROPOLITANA DE MANIZALES: Se abstengan en adelante de avalar con su presencia institucional actividades que impliquen vulneración de cualquier tipo de normas y más en materia del Código Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Su acompañamiento a protestas o expresiones ciudadanas deberá armonizarse con el deber de protección del interés público: esto es, podrán mediar y garantizar derechos, pero no podrán legitimar hechos ilícitos. En caso de detectar que una actividad en espacio público carece de permiso requerido, deberán informar a la autoridad competente y propender por la reconducción de la situación dentro del marco legal. 10.
En desarrollo de lo anterior, que se le ordene a la ALCALDIA DE MANIZALES, PERSONERÍA DE MANIZALES, DEFENSORÍA DEL PUEBLO, POLICÍA METROPOLITANA DE MANIZALES realizar capacitación a sus funcionarios sobre el equilibrio entre la Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 6 protección de la protesta social y el respeto a los derechos colectivos, para que sus intervenciones futuras consideren ambos aspectos. 11.
Que se ordene a las entidades demandadas (cada una en el marco de sus funciones) realizar una campaña pedagógica dirigida a la ciudadanía, colectivos artísticos y sociales en Manizales, sobre los procedimientos legales para intervenciones artísticas en espacios públicos. Dicha campaña deberá incluir: difusión de los requisitos para solicitar permisos, explicación de las razones por las cuales existen dichas regulaciones (protección del patrimonio común, seguridad, convivencia), y oferta de canales legales alternativos para la expresión cultural (por ejemplo, muros autorizados, festivales de arte urbano con permiso, etc.).
Esta campaña buscará evitar a futuro la repetición de conflictos como el suscitado con el mural en cuestión, promoviendo la cultura de la legalidad y el respeto por el espacio público compartido. 12. Que se disponga la comunicación de la sentencia a las autoridades municipales competentes (Alcalde de Manizales, Secretaría de Interior, Inspector de Policía Urbana) y a los organismos de control (Procuraduría General de la Nación – regional Caldas), para lo de sus atribuciones, a fin de que se garantice el cumplimiento de lo ordenado y se adopten las acciones disciplinarias a que haya lugar si se constatan omisiones graves por parte de servidores públicos en estos hechos. 13.
Que se ordene la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en un medio de comunicación local, para conocimiento de la comunidad, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, dada la relevancia colectiva del asunto”. (Sic) Hechos de la demanda Indicó la parte demandante que el día 19 de enero de 2025 un grupo de particulares llevó a cabo la creación de un mural en las paredes del túnel vial que conduce al parque del agua sobre la avenida del centro de la ciudad de Manizales, en el cual se plasmó el mensaje “Las cuchas tienen razón”.
Expresó que dicha intervención se efectuó sin la expedición de un acto administrativo emitido por autoridad competente, en este caso, el Municipio de Manizales, ya que la autorización se otorgó de manera verbal o informal sin ningún tipo de soporte jurídico, razón por la cual, consideró que tal actividad se realizó al margen del principio de legalidad que rige el uso del espacio público.
Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 7 Señaló que pese a la usencia de una autorización formal para la creación del mural mencionado, la actividad contó con el acompañamiento de entidades públicas tales como la Personería del Municipio de Manizales, la Policía Metropolitana de Manizales, la Defensoría del Pueblo y la Secretaría de Movilidad de Manizales, las cuales observaron el desarrollo de la actividad con pleno conocimiento de que la misma era ilegal por no contar con los requisitos pertinentes para su ejecución. Indicó que el significado del mensaje del mural “las cuchas tienen razón” hace alusión a las madres víctimas del conflicto armado y sus denuncias, lo que significa la lucha por los derechos de las comunidades afectadas, sin embargo, expuso que no hay evidencia de la participación directa de las personas reconocidas como víctimas de conflicto armado en la planeación o ejecución del mural.
Por otra parte, expuso la ausencia de la expedición de un acto administrativo de autorización, pues evidenció que no se surtió el procedimiento establecido para la autorización de eventos en el espacio público de conformidad con el Decreto 0256 de 2006, que establece los órganos competentes para evaluar y aprobar las condiciones de seguridad, salubridad, comodidad y demás aspectos de eventos en espacios públicos, dejando constancia en el acta respectiva, como lo es el Comité Asesor de Espectáculos Públicos.
Expuso que para la jornada del día 19 enero del 2025 para la creación del mural de la referencia no se convocó al Comité Asesor de Espectáculos Públicos, ni se dio apertura a los protocolos pertinentes, pese a que presentarían afectaciones a la movilidad, convivencia ciudadana, tranquilidad, entre otros, de modo que la intervención se llevó a cabo sin evaluación institucional previa ni acto administrativo alguno que autorizara la creación del mural en el espacio público mencionado.
Expuso que el hecho de no contar con los permisos y trámites legales necesarios para realizar la actividad privó a los habitantes del sector de poder participar activamente o de hacer uso de las herramientas jurídicas para controvertir dicha autorización, en ese sentido consideró vulnerados los derechos colectivos a la igualdad y debido proceso, más aún cuando se trata de la intervención a un bien público.
Adujo el accionante que en el ejercicio de su derecho de petición, solicitó a las entidades accionadas información respecto del trámite contemplado para la autorización de la creación del mural mencionado, frente al cual las entidades contestaron confirmando la ausencia de un permiso expreso para llevar acabo la actividad de pintura, así como ausencia de reuniones previas a la misma, Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 8 además de la falta de participación de las mesas de víctimas en la planeación y ejecución de la pintada del mural en espacio público.
Refirió que el 2 de febrero de 2025 el mural original fue eliminado con el fin de devolverlo al estado normal de las paredes propias del Municipio de Manizales, sin embargo, hubo una intervención de la Policía Metropolitana de la ciudad quien solicitó la suspensión de la actividad. Informó que el 9 de febrero 2025 se llevó a cabo una jornada de repintada del con el fin de restaurar el mural, actividad que contó con el acompañamiento institucional sin referencia alguna del cumplimiento de trámites legales o administrativos.
Consideró finalmente que todas las conductas y omisiones administrativas de las entidades accionadas han vulnerado los derechos colectivos invocados, toda vez que no se informó a los habitantes residentes del sector o comerciantes, si estuviese de acuerdo con realizar la intervención de manera ilegal, infringiendo normas urbanísticas y socavando el imperio de la ley el cual debe primar en la gestión del territorio municipal.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Manizales La Entidad Territorial Municipal contestó de forma oportuna la demanda2. Controvirtió las afirmaciones que realizó el actor en los hechos primero y segundo, considerando que es una aseveración personal y particular del accionante, además de ser contraria a la realidad legal y jurisprudencial.
Expuso que de conformidad con el numeral 9 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 se establecen los comportamientos contrarios al cuidado o integridad del espacio público, y en ese sentido precisó que de acuerdo con el precedente del Consejo de Estado, también existen los actos administrativos verbales. Por lo anterior consideró que la exigencia establecida en el numeral 9 del articulo 140 de la Ley 1801 de 2016 se satisfizo en el entendido de que existió el debido permiso por el Municipio de Manizales para que efectuara el grafiti denominado “las cuchas tienen razón”, lo cual lleva a señalar que no se faltó a la verdad legal y jurisprudencial.
Aclaró que la acción de realizar grafitis no es un actuar que sea objeto de la 2 Archivo 010. Cuaderno 1. Expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 9 aplicación del Decreto Municipal 0256 de 2006, toda vez que dicha actuación no puede considerarse como un evento y, por ende, no es objeto de ser verificable por el Comité de Eventos para la expedición de permisos para espectáculos públicos en el Municipio de Manizales.
Expuso que la frase “las cuchas tienen razón” nace como un gesto de apoyo a las madres residentes cerca del sector de la Escombrera del Municipio de Medellín, dado que los restos óseos encontrado en aquel lugar, evidencian que la desaparición forzada ha sido una práctica sistemática, cuyos hallazgos fueron respaldados por la Jurisdicción Especial para la Paz.
Además, señaló que la frase en mención se ha repetido en las calles de ciudades como Bogotá, Ibagué, Bucaramanga, Barranquilla, Manizales, entre otras, tal como se evidencia en los diarios matutinos de las mencionadas capitales. Indicó que la frase “las cuchas tienen razón” no promueve confrontación ni polarización entre los ciudadanos, ni tampoco afecta la paz, ni la convivencia ciudadana, ni la salud mental en la población del Municipio de Manizales.
Finalmente formuló las excepciones que denominó: “improcedencia de la acción, moralidad administrativa, carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”. Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional3 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta que estas no corresponden a actuaciones que se relacionen con la competencia de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
Consideró que el actor popular desconoce la misión constitucional de la Policía Nacional y el marco propio de su servicio, por cuanto su finalidad es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas en una misión esencialmente preventiva. Indicó que de conformidad con las pretensiones y supuestos fácticos propuestos en la demanda, la Policía Nacional no es la entidad llamada responder por los hechos del presente medio de control, teniendo en cuenta que las actuaciones y procedimientos ejecutados, hacen parte de las competencias del Municipio de Manizales.
Expuso que la entidad no realizó gestiones de apoyo para la realización de las expresiones en el mural, ya que no es de su competencia, además, aclaró que 3 Archivo 013. Cuaderno 1. Expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 10 las actividades llevadas a cabo por la Policía Nacional se ejecutan en cumplimiento de su misionalidad en el marco de las competencias en materia de seguridad ciudadana, brindando un debido acompañamiento a los habitantes de la ciudad, ya sea de oficio o a petición de la entidad territorial municipal.
Manifestó que al ser un grafiti una expresión cultural, constituye este un derecho consagrado en la Constitución Política el cual debe ser garantizado por la entidad, lo cual implica acciones de acompañamiento, más no la decisión de autorizar, prohibir o emitir permisos, sino para brindar seguridad y protección en el ejercicio de esta actividad.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: “carencia probatoria para demostrar el presunto daño, falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de imputabilidad por cumplimiento de la misión institucional, inexistencia de derechos vulnerados frente a la acción popular por parte de la policía nacional, la carga de la prueba corresponde a la parte accionante”.
Personería Municipal de Manizales4 La Personería Municipal de Manizales se pronunció frente a cada uno de los hechos y manifestó que la entidad a través de funcionarias delegadas adscritas al área penal y al CEMAI estuvo presente en la actividad de pintada del mural en calidad de garante de derechos fundamentales, bajo el entendimiento de su rol como Ministerio Público, sin que dicha actuación sea una forma de coautoría de la actividad realizada.
Expuso que si bien la Personería actuó como Ministerio Público, esta ejerció una presencia institucional legitima como garante del derecho fundamental a la libre expresión conforme al artículo 20 de la Constitución Política. Manifestó que la entidad no organizó ni promovió la intervención muralista, por ende, no tenía la obligación ni tampoco la competencia para socializarla con la comunidad, motivo por el cual no se le puede atribuir una responsabilidad por supuestas falencias en la comunicación previa al evento.
Refirió que el contenido simbólico del mensaje plasmado en el mural es una manifestación respaldada por el derecho a la libre expresión, además indicó que la entidad no participó en la conceptualización, aprobación, ni formulación del mensaje artístico, ya que su función se limitó a acompañar la jornada en aras de prevenir abusos contra los derechos de los participantes.
Adicionalmente, refirió que el hecho de que el mensaje tenga un contenido 4 Archivo 014. Cuaderno 1. Expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 11 sensible, no convierte en ilegitima la actividad cultural. Adujo que la entidad no realizó ningún acto ni omisión que constituya una vulneración de garantías fundamentales, ya que la entidad no tiene competencia para autorizar o negar la decisión de intervenir el espacio público.
Manifestó que su actuación fue constitucionalmente legitima, restringida a la función de garante de derechos sin desbordar el marco de neutralidad y legalidad que la ley le impone. Señaló que la Personería del Municipio de Manizales no ejecutó actos materiales, ni administrativos, ni de autorización relacionados con el mural “las cuchas tienen razón”, ya que su participación fue en cumplimiento de su rol como garante de derechos fundamentales conforme a sus competencias constitucionales y legales.
Consideró que las pretensiones que busca el accionante resultan improcedentes y desproporcionadas ya que se desconocen los limites competenciales de la entidad, quien no posee la facultad para intervenir sobre el espacio público, ni sobre expresiones artísticas, culturales o simbólicas. Finalmente, formuló las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de objeto frente a esta entidad, ejercicio conforme a la ley, inexistencia de la vulneración a derechos colectivos, improcedencia de medidas sancionatorias contra la Personería Municipal de Manizales”.
Defensoría el pueblo5. Manifestó que la presencia de la Defensoría del Pueblo Regional Caldas en las circunstancias narradas por el actor, se enmarca en la estrategia pedagógica sobre los murales de “las cuchas tienen razón”, y el acompañamiento debido para dar cumplimiento de su mandato constitucional y legal como garante de los derechos humanos en el marco del Estado Social de Derecho.
Indicó que la Defensoría del Pueblo no tiene competencia para expedir autorizaciones en materia de intervenciones del espacio público. Señaló que la entidad hizo presencia en la actividad del 19 de enero de 2025, en ejercicio de sus funciones, sin embargo, ello no puede interpretarse como reconocimiento de ilicitud de la actividad. Refirió que la actividad del muralismo no transgredió las garantías fundamentales de la comunidad, sino por el contrario, constituyó un ejercicio 5 Archivo 21.
Cuaderno 1. Expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 12 legítimo de expresión simbólica, amparo por el derecho a la libertad de expresión y a la garantía de los derechos a la memoria histórica y a la reparación simbólica. Adujo que el demandante a pese a que plantea una vulneración de derechos colectivos, no desarrolla el porqué de su afectación, sino que enlista una serie de normas que en su concepto debieron ser acatadas al momento de realizar el mural.
En ese sentido, resaltó que la inconformidad del accionante va dirigida al presunto incumplimiento de obligaciones legales y administrativas, y no a la vulneración de derechos colectivos. Por lo anterior, expuso la entidad accionada que el proceso de la referencia va encaminado a una controversia ajena al objeto propio de las acciones populares, es decir, la determinación de una vulneración o una amenaza de derechos colectivos, por lo que consideró que el actor no está teniendo en cuenta la ruta procesal idónea para resolver su insatisfacción, lo que conlleva a que el escrito de acción popular de la referencia sea improcedente.
Finalmente solicitó la desvinculación del proceso al no haber afectado ningún derecho colectivo, pues expresó que el acompañamiento que realizó la entidad responde a funciones constitucionales y legales de promoción y protección de los derechos humanos. Además, que no es competencia de la defensoría del pueblo expedir autorizaciones para la intervención del espacio público.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN Reparto y admisión Al encontrarse satisfechos los presupuestos contenidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 4 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, el Juez de instancia admitió la acción mediante auto n° 194 del 28 de mayo de 2025. En igual sentido ordenó comunicar sobre el trámite adelantado a las entidades demandas y al Ministerio Público.
Pacto de cumplimiento El 15 de julio de 2025 comparecieron las accionadas a la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por no existir acuerdo entre las partes procesales7. 6 En adelante, CPACA. 7 Archivo 041. Cuaderno 1. Expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 13 LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales mediante sentencia del primero (1°) de diciembre de dos mil veinticinco (2025), negó las pretensiones del actor popular8.
Una vez realizado el estudio probatorio, el fallador de primera instancia analizó cada uno de los puntos planteados y encontró que las personas que lideraron la iniciativa en la ciudad de Manizales para la creación del mural “Las cuchas tienen razón” si solicitaron autorización a las autoridades competentes, tal como lo manifestó en su testimonio la doctora Paula Andrea Sánchez Gutiérrez, Secretaria de Despacho de la Secretaría del Interior del municipio.
Evidenció respecto de la expedición de la autorización de manera verbal, que la doctora Paula Andrea fue quien emitió el debido permiso al movimiento artístico el viernes 17 de enero de 2025 para que realizaran la jornada de pintada del mural el domingo 19 de enero de 2025. Expuso respecto del acto administrativo verbal, que el Consejo de Estado admite su validez siempre que sea posible probar fehacientemente su existencia, por cuanto el mismo se aplica en casos excepcionales de urgencia o premura, como lo fue en trámite de la referencia. Indicó que en el caso sub examine si se contó con una autorización verbal, ratificada por la funcionaria competente para emitirla, quien explicó la premura del acto atendiendo a que en diferentes ciudades del país se había programado la actividad para realizar la pintura del mural “las cuchas tienen razón” en la misma calenda que se efectuó en la ciudad de Manizales, situación que motivó para brindar un acompañamiento.
Refirió el a quo que no se acreditó la vulneración al derecho a la moralidad administrativa en la medida que no se advierte acción u omisión de autoridad alguna que dé cuenta de una desviación de poder, inobservancia grosera, conducta antijurídica o dolosa y alejada de todo sustento legal en el entendido de que el servidor público tiene la intención manifiesta de vulnerar el mandato legal que rige su función. Evidenció el buen actuar de la administración municipal por cuanto a esta le correspondía salvaguardar las garantías constitucionales del movimiento que pretendía llevar a cabo la actividad de pintura, pues consideró que bien se hizo en brindar el acompañamiento de manera conjunta con la Policía 8 Archivo 074.
Cuaderno 1. Expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 14 Metropolitana de Manizales, la Personería Municipal de Manizales y la Defensoría del Pueblo, quienes actuaron guiados por su compromiso de promoción y respeto por los derechos humanos. Adujo respecto de la autorización emitida por del Municipio de Manizales para la realización del mural materia de controversia, que los cuestionamientos se encuentran enfocados en un estudio de legalidad que no corresponde al deber ser de esta acción constitucional.
Por tal motivo, concluyó la inexistencia de amenaza o vulneración frente al derecho colectivo a la moralidad administrativa. De lo verificado en el proceso, el fallador de primera instancia constató que el accionante no aportó prueba alguna que diera cuenta de la transgresión de los derechos colectivos invocados en el escrito de demanda, ya que no solo basta con indicar supuestos hechos u omisiones vulneradores de derechos, si no que tal afirmación debe ser probada por el actor quien tiene la carga de la prueba, debiendo acreditar las acciones y omisiones que considera ser una amenaza o transgresión de derechos colectivos.
En ese orden de ideas, expuso el a quo que al no encontrar prueba si quiera sumaria de la vulneración de los derechos colectivos invocados, y por el contrario encontrar acreditado que el Municipio de Manizales en efecto autorizó de manera verbal la realización del mural “las cuchas tienen razón” sin ninguna afectación a la comunidad de este municipio, declaró probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas.
EL RECURSO DE ALZADA Parte Accionante: Inconforme con la decisión, el 3 de diciembre de 2025 en escrito que obra en el expediente digital9, el señor Simón Arango Noreña impugnó la sentencia del 1° de diciembre de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales. Fundamentó su inconformidad manifestando que el juzgado de primera instancia omitió realizar el análisis de la legalidad del acto, y como se probó en el proceso, no existió un acto administrativo que formalizara la intervención del muro “las cuchas tienen razón”, vulnerando con ello el principio de legalidad.
Expuso que el ordenamiento jurídico colombiano es claro y uniforme en exigir 9 Archivo 078. Cuaderno 1. Expediente digital. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 15 que las actuaciones administrativas que afecten el uso del espacio público deben estar precedidas de actos formales, escritos, motivados y sujetos a control, situación cuyo análisis desconoció el juez de primera instancia, ya que las autoridades no pueden prescindir de la expedición de actos administrativos cuando su emisión es obligatoria.
Indicó que la falta de control previo y coordinación en la intervención del mural en mención fue una vulneración del interés coercitivo, ya que se procedió con la ejecución de este sin evaluar el impacto, sin concertar con las autoridades competentes, sin notificar a la ciudadanía, y sin tomar medidas para asegurar un desarrollo armónico de la actividad, lo cual, consideró compatible con la noción de una falla en el servicio.
Señaló que el Juez a quo normaliza el actuar ilegal de la administración por cuanto acepta como valido que se omitieran los procedimientos establecidos para la ocupación del espacio público, justificando este hecho con la supuesta urgencia asociada a un evento que fue debidamente notificado a la administración. Adujo que no se acreditó una situación de urgencia, premura o necesidad inaplazable para emitir un acto administrativo verbal, ya que la creación del mural fue planeada con antelación por los colectivos artísticos y su realización no correspondió a ningún hecho imprevisible, ni requería actuación inmediata por la administración. Además, expuso que no se probó fehacientemente la existencia de un supuesto acto verbal, ya que no existe acta, constancia, correo electrónico o grabación que registre los términos, condiciones, objeto y alcance de la autorización. Expuso que pese a que se acepta la existencia material del acto verbal, este no cumplió con los requisitos de motivación ni de procedimiento, ya que no hubo un análisis previo y por ello, refirió que el acto verbal carece de toda validez jurídica, no produce efectos legítimos y no puede ser fundamento para rechazar las pretensiones de la acción popular de la referencia. Argumentó que un acto administrativo verbal es válido únicamente si existe prueba técnica de su existencia, si se acredita necesidad excepcional y si su forma es indispensable para cumplir la función administrativa y no siendo el caso, adujo que la sentencia de primera instancia contiene un error de derecho y de hecho al validar la actuación administrativa inexistente e irregular, lo cual constituye una de las razones más fuerte para su revocatoria.
Refirió que el fallador de primer grado asumió que la intervención artística debe ajustarse a límites razonables, más aún cuando se trata de bienes de uso Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 16 público que requieren de permisos previos, en ese sentido, adujo que el razonamiento del juzgado desconoce el principio de proporcionalidad, ignora la normativa aplicable y otorga prevalencia absoluta la libertad de expresión, desconociendo que los derechos colectivos tienen igual jerarquía constitucional.
Por lo anterior, señaló que en virtud de cada uno de los derechos colectivos invocados si fueron vulnerados y al menos, seriamente amenazados por la conducta omisiva y permisiva de las entidades demandadas y por ello solicitó revocar la sentencia de primera instancia y reiteró la solicitud de amparar la totalidad de las pretensiones de la acción popular.
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El expediente fue asignado por reparto al Despacho del Magistrado ponente de esta providencia el doce (12) de diciembre de 2025. En auto de la misma fecha se admitió el recurso de apelación interpuesto por el señor Simón Arango Noreña como parte accionante contra la sentencia proferida el 1° de diciembre de dos mil veinticinco 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, reglamentaria de la acción popular, esta Corporación es competente para conocer de la misma en segunda instancia. Presupuestos procesales En el presente caso los presupuestos procesales se hallan satisfechos, esto es, la demanda en forma, la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, el derecho de postulación ejercido por las partes y, además, no existen causales de nulidad que vicien lo actuado, por lo que es procedente dictar la sentencia de rigor.
Generalidades La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio de la cual las personas Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 17 naturales o jurídicas, pueden demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, con el objeto de evitar un daño contingente, hacer cesar algún peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Elementos para la procedencia de la acción popular En el mismo sentido y dado la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción popular son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Problema jurídico En consideración a lo expuesto en el recurso de alzada se resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Se encuentran amenazados o vulnerados los derechos e intereses colectivos de los habitantes del Municipio de Manizales por las presuntas omisiones en las que incurrieron las autoridades demandadas en la actividad de pintada y repintada del mural denominado “Las cuchas tienen razón” en el sector del Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 18 puente que conduce al parque del agua sobre la avenida del centro en esta ciudad? Tesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico la Sala propone una tesis según la cual en este proceso no se demostró que el Municipio de Manizales, la Policía Metropolitana de Manizales, la Personería de Manizales o la Defensoría del Pueblo hayan amenazado los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Municipio de Manizales, por la presunta omisión en la expedición de un acto administrativo escrito de autorización para la creación del mural “Las cuchas tienen razón” en las paredes del túnel que conduce al parque del agua sobre la avenida del centro de la ciudad de Manizales.
La Sala considera preliminarmente que debe confirmarse el fallo de primera instancia y declarar fundadas las excepciones propuestas por las entidades demandas. Sobre los derechos colectivos que se reclaman vulnerados en el presente asunto En la demanda se solicita declarar la vulneración de los derechos colectivos al “goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la seguridad y salubridad públicas”, contenidos en los literales a), b), d), e) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. 1.
Derecho colectivo a la moralidad administrativa De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial decantado tanto por el H. Consejo de Estado como por la H. Corte Constitucional, en un Estado pluralista como el que se adopta en la Constitución de 1991, la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones.
Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa, la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación, sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley10. De esta forma, puede decirse que la moralidad administrativa ostenta una naturaleza dual, fungiendo tanto como principio de la función administrativa como derecho colectivo.
Así, en sentencia del 8 de junio del 10 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2006, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, exp. 15001-23-31-000-2004-00857-01(AP). Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 19 201111, la Suprema Corporación de lo Contencioso Administrativo indicó lo siguiente: (…) En efecto, funge como principio de la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y como derecho colectivo.
En el primer caso, esto es como principio, orienta la producción normativa infra- constitucional e infra-legal a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular, y así lo ha reconocido esta corporación en fallos anteriores.
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han señalado que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos. En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”.
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad. (…) Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder.
(Negrillas de la Sala) En síntesis, la moralidad administrativa se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados o particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico en el ejercicio de tal función, lleve consigo la vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto no toda 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011.
MP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, exp. 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP). Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 20 violación al principio de legalidad implica automáticamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Debe precisar la Sala de Decisión que para acreditar la transgresión de la moralidad administrativa se requiere la demostración por la vía de dolo o culpa grave, de afectación de bienes jurídicos como el principio de legalidad, la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, entre otros.
En términos del H. Consejo de Estado12, la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder. En esta línea el H. Consejo de Estado en sentencia del 01 de diciembre de 201513 unificó el concepto del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en los siguientes términos: (…) 2.2.1.
Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.
El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. (…) 2.2.2. Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.
Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. 12 Consejo de Estado.
Sección Tercera. MP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP). 13 Consejo de Estado. M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, 01 de diciembre de 2015, radicado n° 11001-33-31-035-2007-00033-01. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 21 Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular (…) 2.
Sobre el derecho al goce del espacio público Sobre el derecho colectivo al goce espacio público, el H, Consejo de Estado manifestó: “De conformidad con lo normado en los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política, es un deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En lo atinente a la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, debe ser regulado por las autoridades a través del ordenamiento territorial, entre otros.” Los artículos 5° y 7° de la Ley 9a de 11 de enero de 1989 definen el espacio público así: «[ ] el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. [ ] Así, constituyen el Espacio Público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares. [ ]» (destacado fuera del texto)”.
Es así como el goce del espacio público es un derecho que debe ser garantizado por el Estado en su integridad, así como de la destinación a la que hay lugar ya que prevalece sobre el interés común. Además, que satisfacen las necesidades comunes derivadas del diario vivir en las ciudades y poblaciones en general, de igual manera, contribuyen a mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 22 3. Derecho colectivo a la defensa del patrimonio público En relación con el contenido del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, el H. Consejo de Estado ha desarrollado su estudio tomando como punto de partida la noción individual que la jurisprudencia le ha dado al patrimonio público.
De esta manera, el máximo órgano de lo contencioso administrativo ha encontrado que este concepto se encuentra integrado por los siguientes aspectos: El concepto de patrimonio público que ha dado la jurisprudencia asume como punto de partida la relativa claridad conceptual que tiene la noción de patrimonio. En tal dirección, se dijo por el Consejo de Estado en un primer momento, que se trataba de la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva.
No obstante lo anterior, en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, se amplió este contenido involucrando bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que, adicionalmente, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación especial que se ve más clara en su interconexión con la comunidad en general que con el Estado como ente administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo, cuando se trata del mar territorial, del espacio aéreo, del espectro electromagnético etc., en donde el papel del Estado es de regulador, controlador y proteccionista, pero que indudablemente está en cabeza de toda la población. En síntesis, este concepto de patrimonio, abarca todos los bienes materiales e inmateriales que se encuentran en cabeza del Estado como su titular (bienes de uso público, bienes fiscales y el conjunto de derechos y obligaciones que contraiga) y aquellas que lo constituyen (es decir todo aquello que se entiende incluido en la definición de Estado como territorio)14.
(Negrilla de la Sala) 4. Sobre el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas Sobre el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, el H. Consejo de Estado15 manifestó: 14 Cita de la Cita, Consejo de Estado. Sala 14 Especial de Decisión, M.P. Dr. Alberto Montaña Plata, sentencia del 31 de mayo de 2022, radicado n° 20001-33-31-000-2007-00042-01 (Por la cual se unifica la jurisprudencia a propósito de la relación entre la moralidad administrativa y el patrimonio público). 15 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad.
No. 19001-23-31-000- 2005 00067-01. M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 23 “[…] La importancia del cuidado de las salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.
Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”. Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
Finalmente, debe también resaltarse el hecho que el artículo 78 de la Constitución haga reconocimiento expreso de la responsabilidad que deben afrontar los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios; la cual, por virtud de lo previsto en la parte final del artículo 88, podrá ser objetiva.
La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.” (Negrilla de la Sala) De acuerdo con lo expuesto, el derecho a la seguridad y salubridad públicas confiere al Estado una serie de responsabilidades esenciales, las cuales incluyen garantizar derechos como la vida, dignidad humana o la libertad.
En esta misma línea, se subraya la importancia de la implementación, supervisión y control estatal sobre este servicio abarcando la facultad de Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 24 intervenir en la prestación del servicio en caso de notarse una posible vulneración en los derechos mencionados. En ese sentido, el alcance de este derecho colectivo hace referencia, tanto a la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de recursos, como a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado.
Igualmente, así lo ha concluido el H. Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia16 sobre esta prerrogativa, en la cual ha desarrollado ambos aspectos en los cuales es posible advertir una afectación al patrimonio público, es decir, bien por la administración negligente o ineficiente de los recursos o por la destinación indebida de esos bienes.
Examen del caso concreto En el presente asunto el señor Simón Arango Noreña promovió la acción popular de la referencia al considerar que las autoridades demandadas vulneraron los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al ambiente sano, al espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, al patrimonio público, y a la seguridad y salubridad públicas, “al omitir el cumplimiento de sus deberes legales frente a la intervención no autorizada del espacio público ocurrida los días 19 de enero y 9 de febrero de 2025 en la ciudad de Manizales (pintada y repintada del mural “Las Cuchas Tienen Razón”)”.
Como consecuencia de la anterior declaración pidió que se ordene “remover o eliminar completamente el mural “Las Cuchas Tienen Razón” de las paredes del túnel de la Avenida del Centro sector parque del agua, restituyendo dicho bien de uso público a su estado original (repintándolo de color neutro –negro o gris oscuro, como se hallaba antes de la intervención o al que defina la administración según estándares urbanos que puede ser una intervención artística alusiva a la ciudad de Manizales o al país, que sea un mensaje neutro y de embellecimiento de la ciudad)”.
En el fallo de primera instancia el juez a quo no evidenció prueba alguna de la vulneración de derechos colectivos en tanto encontró probado que la Secretaría del Interior del Municipio de Manizales mediante acto administrativo verbal autorizó la creación del mural “Las cuchas tienen razón” y, además, consideró que no había afectación a la comunidad del municipio.
El accionante impugnó el fallo de primera instancia y sostuvo que la falta de control previo, y coordinación en la intervención del mural “las cuchas tienen 16 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias del 21 de mayo de 2008. Exp. 2004- 01415; 16 de agosto de 2007. Exp. 2004-00992; 17 de marzo de 2021. Exp. 00542-01.
Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 25 razón” fue una vulneración en si misma del interés colectivo, ya que se procedió sin evaluar el impacto, ni concertar con las autoridades competentes, además, argumentó que el juzgado normalizó el actuar ilegal de la administración aceptando como válido que se omitieran los procedimientos establecidos para la ocupación del espacio público.
Precisado lo anterior, esta Sala de Decisión encuentra acreditado en este proceso que la parte accionante, no logró demostrar la efectiva vulneración de los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Municipio de Manizales por la creación del mural “Las cuchas tienen razón” en el sector objeto de la presente acción. Esta Corporación advierte que de conformidad con el testimonio rendido por la doctora Paula Andrea Sánchez Gutiérrez el día 29 de octubre de 2025 los lideres del movimiento de “las cuchas tienen razón” se comunicaron con la Secretaria de Despacho de la Secretaría del Interior del Municipio de Manizales manifestando su intención de crear el mural con la frase “las cuchas tienen razón” en las paredes de un túnel ubicado en la avenida del centro de la ciudad de Manizales.
Se evidencia por las Sala que la Secretaría del Interior recibió la solicitud de autorización para la creación del mural “las cuchas tienen razón” de manera verbal, y fue la funcionaria encargada de esa dependencia quien emitió el permiso verbal al movimiento para la ejecución de la actividad. En palabras de la doctora Paula Andrea Sánchez Gutiérrez, Secretaria del Interior para la fecha de pintura del mural: “(…) el mural lo hicieron un domingo, no me acuerdo exactamente la fecha en este momento, pero estoy segura de que el doctor Peláez me puede hacer memoria, y el viernes en la tarde noche fue cuando yo recibí esa solicitud, ya no estaba abierta la ventanilla única de la alcaldía de Manizales a través de la cual se hacen las solicitudes formales, pero si se comunicaron conmigo a través de vía telefónica.
Revisadas las diferentes consultas y revisados los antecedentes de acciones de tutela que incluso jueces de Manizales habían tutelado previamente, de que incluso habían mencionado que para los murales de expresión no era necesario permiso pero que, sin embargo, si tenía que cumplir unos requisitos de no violencia, de que no hubiese una apología de la violencia en los mismos, y atendiendo una sentencia de hecho del Consejo de Estado que yo en su momento tenía muy presente que es la sentencia 201700474 del 1° de julio de 2021 en donde el Consejo de Estado dice que no solamente existen los actos administrativos por escrito, sino también existen los actos administrativos verbales, y en tal sentido yo le di la autorización a dicho movimiento para que realizara y pintara Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 26 mural el domingo siguiente (…)” de hecho su señoría realicé toda la labor conjunta, es decir, le indiqué a la Policía Metropolitana porque en mis funciones está la de coordinar con la Policía Metropolitana lo correspondiente en materia del orden público, la seguridad y demás, pero como ellos también tienen por el código de policía que revisar que o el código de seguridad y convivencia ciudadana que es la ley 1801, que hayan los permisos respectivos pues yo misma le informé al comandante de su época que ese mural lo iban a realizar el domingo y que tenían el permiso por parte de la alcaldía, que de hecho, el solicitaba un acompañamiento para evitar que hubiese cualquier tipo de confrontación con aquellos que no estuvieran de acuerdo (…)” Negrilla del Tribunal.
De acuerdo con lo anterior, para esta Sala de Decisión se encuentra demostrado que el movimiento que lideró la actividad para la pintada del mural “las cuchas tienen razón”, efectivamente sí realizaron la solicitud de autorización para llevar a cabo tal acto simbólico ante la Secretaría del Interior del Municipio de Manizales de manera verbal vía telefónica, por cuanto la ventanilla única de la Alcaldía de Manizales habilitada para tal fin ya había cerrado su horario de atención. En ese sentido, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo se ha pronunciado frente a la expedición de los actos administrativos verbales, manifestando lo siguiente: “(…) No hay solemnidad que indique que los actos administrativos deban ser plasmados por escrito, pues en algunas ocasiones se profieren de manera verbal, provocando eso sí, efectos jurídicos sobre el administrado, ello implica entonces que se hace necesario romper el paradigma de los medios escritos, pues si bien es “más fácil” probar su existencia, un acto administrativo verbal produce los mismos efectos que uno escrito.
Se debe aclarar que para efectos del control legal de los actos administrativos verbales es indispensable probar su existencia, a través de cualquiera de los medios tecnológicos con los que se cuenta hoy en día. Adicionalmente debe recalcarse que la misma ley ordena que esa decisión (la cual es en sí misma un acto administrativo) sea recogida y conservada en un medio técnico, razón por la cual esta Sala considera que cuando se vaya a demandar un acto administrativo de estas características se debe exigir prueba de su existencia, a través del medio técnico donde haya quedado consignada la decisión o acto administrativo censurado, pues exigir, sin que la ley lo prevea, que sea a través de un medio escrito es desconocer la naturaleza misma de los procesos verbales y adicionalmente seria contradecir el talante mismo del C.P.A.C.A17. 17 Consejo de Estado.
Sección Primera. MP: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C. Treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2014). Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00338-01. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 27 (…)”. Es así como el Consejo de Estado admite la validez de los actos administrativos verbales, los cuales producen los mismos efectos jurídicos que un acto escrito, siendo la diferencia de estos el ámbito probatorio, por cuanto el acto administrativo verbal requiere de cualquier otro elemento no escritural para demostrar su existencia y efectividad.
Lo analizado permite inferir que en este asunto sí se contó con una debida autorización de carácter verbal que avaló la ejecución de la actividad de pintura del mural, tal como lo manifestó la funcionaria competente, justificando la premura de la emisión de la autorización verbal por cuanto la actividad se estaba llevando a cabo en diferentes ciudades del país en las mismas fechas.
Adicionalmente, lo descrito en la declaración de la funcionaria del Municipio de Manizales evidencia que la entidad territorial coordinó con la Policía Nacional y el Ministerio Público el acompañamiento necesario para garantizar la seguridad de los asistentes a la actividad y para que la misma se realizara sin alteraciones, vigilando la defensa de los derechos constitucionales de las personas que estarían presentes en la realización del mural.
Por último, la Sala destaca que la modalidad de licencia de intervención y ocupación del espacio público prevista en el numeral 2.3 del artículo 2.2.6.1.1.13 del Decreto 1077 de 2015 se refiere a: 2.3 La dotación de amoblamiento urbano y la instalación de expresiones artísticas o arborización. En criterio de este Tribunal, en el caso concreto no se discute la instalación de expresiones artísticas en el sector objeto de la presente acción. Lo que evidencia la Sala es la inconformidad del actor popular en relación con la pintura en el espacio público de un mensaje definido en la demanda como “mural”.
Se agrega sobre lo descrito que el Artículo 2.2.6.1.1.12 del referido Decreto 1077 de 2015 vincula la licencia previa para intervenir el espacio público con las normas urbanísticas adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, valga precisar, con las disposiciones del nivel local en materia de dirección del territorio, aspecto que no fue invocado en la demanda y cuya Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 28 vulneración tampoco se acreditó en este proceso.
En ese sentido, para este Tribunal no se encuentra acreditada la transgresión a los derechos e interés colectivos de la comunidad del Municipio de Manizales, toda vez que como se constató en el proceso, la administración municipal, así como las demás entidades accionadas actuaron conforme a la ley, pues no se evidenció actividad contraria a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, u omisión que permita constituir una trasgresión a los derechos colectivos enlistados en el escrito de demanda.
Ahora bien, esta Corporación evidencia que las inconformidades que refiere el accionante radican principalmente en la legalidad de la autorización emitida por la Secretaría del Interior del Municipio de Manizales para la ejecución de la actividad del mural referido. Al respecto, este Juez Plural advierte que la razón de ser de la acción popular es la protección de los derechos e interés colectivos que se consideren vulnerados o amenazados, y no el análisis de legalidad frente a un acto administrativo o el cumplimiento de normas con fuerza material de ley, aspectos que difieren de la naturaleza propia de esta acción constitucional.
En efecto, debe precisar la Sala que en el texto de la demanda la pretensión que se expone como consecuencia de la posible vulneración de derechos colectivos y que se relaciona con remover o eliminar completamente el mural “Las Cuchas Tienen Razón” de las paredes del túnel de la Avenida del Centro sector parque del agua, restituyendo dicho bien de uso público a su estado original”, implica un estudio no solo de las circunstancias en las que actuó la administración municipal, la policía y el Ministerio Público, sino también del contenido del mural, lo que en criterio de la Sala escapa a la órbita de competencia del juez de la acción popular.
En otros términos, la demanda pretende que se declare la vulneración de los derechos colectivos en este asunto no solo por la ausencia de permisos para intervenir una zona de la ciudad, sino por el mensaje registrado en el mural, aspecto este último que por sí solo no transgrede garantías colectivas. Ello al margen del acuerdo o desacuerdo que genere aquel en cada ciudadano. En síntesis, esta Sala de Decisión no evidenció prueba de la vulneración o amenaza de los derechos o intereses colectivos demandados por el accionante, por el contrario, este Juez constató la debida autorización emitida por la funcionaria competente mediante un acto administrativo verbal para la realización del mural “las cuchas tienen razón” en las paredes del túnel que conduce al parque del agua, en la avenida del centro de la Ciudad de Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 29 Manizales, y en ese sentido, no se concreta un vulneración a los derechos e intereses colectivos.
Por otra parte, en relación con el acompañamiento suministrado por las autoridades como la Policía Metropolitana de Manizales, la Personería del Municipio de Manizales y la Defensoría de Pueblo se tiene que este es propio del desarrollo de las funciones constitucionales asignadas y no se considera violatorio de los derechos colectivos en el presente asunto.
En esa línea de pensamiento advierte el Tribunal que no se evidencia amenaza o vulneración de derechos o intereses colectivos en este proceso, motivo por el cual se confirmará el fallo objeto de impugnación. Conclusión Esta Sala observa que, de acuerdo con las pruebas recaudadas en el proceso, no se acreditaron las circunstancias descritas como vulneradoras de derechos colectivos.
En consecuencia, considera este Tribunal que la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales objeto de recurso debe ser confirmada. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia n° 174 proferida el primero (1°) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales en el medio de protección de los derechos e intereses colectivos de la referencia instaurado por el señor Simón Arango Noreña contra el Municipio de Manizales, la Nación—Ministerio de Defensa—Policía Metropolitana de Manizales, la Personería de Manizales y la Defensoría del Pueblo Regional Caldas.
Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Exp. 17001-33-39-005-2025-00193-01 30 Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Con Salvamento de voto CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.