TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 27 de marzo de 2026 Acción de Tutela – Nulidad por indebida notificación Asunto: Grado jurisdiccional de consulta – Nulidad Radicación: N°66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) Demandante: Blanca Inés Castaño Muñoz Demandado: Nueva E.P.S. y la Clínica San Rafael de Pereira Procedencia: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira Tema: Se declara nulidad del trámite incidental y de la sanción / Nulidad por vulneración del derecho de defensa, irregularidades en la notificación
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Ingresa el presente proceso para pronunciarse sobre la solicitud de nulidad presentada por el representante legal Suplente de la Sociedad Comercializadora de Insumos y Servicios Médicos S.A.S., propietaria de IPS Clínica San Rafael, el día diecinueve (19) de marzo de 2025, mediante el cual sostiene que el correo electrónico de la entidad accionada no corresponde a la dirección que fueron dirigidas las notificaciones realizadas dentro de la presente acción constitucional, por lo anterior, se torna necesario decretar la nulidad procesal del trámite incidental y de la sanción, en razón a las siguientes consideraciones: 2._ El debido proceso en el trámite de Tutela y sus incidentes El artículo 29 de la Constitución consagra el derecho al debido proceso1, que se constituye, entre otros, por los derechos a ser procesado por un juez natural, presentar y controvertir pruebas, segunda instancia, principio de legalidad, defensa material y técnica; publicidad de los procesos y las decisiones judiciales. 1 La Constitución Política de Colombia, establece, en su artículo 29, que el debido proceso tiene como fin, que en el desarrollo de los diferentes procedimientos establecidos por la ley se proteja a los ciudadanos contra los abusos o desviaciones de poder por parte de las autoridades, originados no solo en las actuaciones procesales sino en las decisiones que se adopten y puedan afectar injustamente los derechos e intereses legítimos de aquellos.
Consulta de desacato Rad. N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) La jurisprudencia constitucional2 define el derecho a la defensa3 como la “oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como ejercitar los recursos que la ley otorga”4 Tal derecho, siendo de aplicación general y universal “constituye un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico”5.
Este principio constitucional se predica de toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y su goce efectivo depende de la debida integración del contradictorio. Específicamente, en el trámite de la acción de tutela asegura que la autoridad judicial despliegue toda su atención para determinar la posible vulneración de los derechos fundamentales que aduce la accionante y adopte su decisión convocando por activa y por pasiva a todas las personas que se encuentren comprometidas en la parte fáctica de la acción a objeto de que cuando establezca la decisión comprenda a todos los intervinientes y no resulte afectando a quienes debiendo ser llamados no fueron citados al asunto, como los terceros con interés. Lo anterior, puede derivarse del escrito de tutela o de las respuestas que se brinden por las partes, o de los hechos puestos de presente, e incluso, de aspectos tales como los posibles efectos del fallo, por lo que en ese escenario es donde el juez despliega su capacidad oficiosa para vincular al trámite a quien debe concurrir al mismo, con la finalidad de permitir su participación y, por tanto, pueda ejercer su defensa y contradicción en debida forma.
Sobre el particular, la Corte Constitucional6 ha señalado que: “En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el juez de tutela está revestido de amplias facultades oficiosas que debe asumir de manera activa para poner en marcha los medios más eficaces para la adecuada realización del derecho al debido proceso, dando las garantías del caso a las partes implicadas en la litis.
Así las cosas, el juez constitucional, como único director del proceso, está obligado a integrar debidamente el contradictorio, vinculando al trámite a aquellas personas (naturales o jurídicas) que puedan estar comprometidas en la presunta afectación iusfundamental, en el cumplimiento de una eventual orden de amparo y/o resulten afectadas con la decisión, para que puedan ejercer la garantía consagrada en el artículo 29 precitado.” 2 Sentencia SU116 DE 2018 3 La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su interpretación y aplicación de los instrumentos internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 25) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14), considera que el derecho a la protección judicial, salvaguarda al ciudadano frente al ejercicio arbitrario del poder público, y que ese “es el objetivo primordial de la protección internacional de los derechos humanos”. 4 Sentencia C-025 de 2009. 5 Sentencia C-799 de 2005 6 Auto 165 de 2011 Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) En ese mismo sentido, la Corte Constitucional en Auto 536 de 2015 sistematizó las reglas que se derivan de los deberes de los jueces de tutela ante la indebida integración del contradictorio esto es, cuando el accionante dirige el amparo en contra de una parte, pero el juez de tutela encuentra que existen otras personas, entidades o instituciones que deben ser vinculadas al proceso, ya sea por tener un interés directo en la decisión o por ser potenciales destinatarias de las órdenes de protección de derechos fundamentales: “(i) Es deber del juez de tutela integrar el contradictorio en virtud del principio de oficiosidad.
Puede ocurrir que la demanda se entable contra un sujeto distinto a quien se le puede imputar la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, caso en el cual no debería prosperar la acción de tutela. Sin embargo, una vez se advierta de la situación, el juez tiene la facultad oficiosa, antes de resolver el asunto, de vincular a la persona o entidad contra la cual ha debido obrar el demandante (ii) Ese deber oficioso del juez se aplica no solo cuando el accionante omite vincular a quien esté real o aparentemente involucrado en los hechos, sino en los casos en que aparezca otro ente que por su actividad, funciones o actos ha debido ser vinculado; es decir, cuando el juez, en el ejercicio de análisis de los hechos y las pruebas encuentra un nexo causal entre estos y las funciones u obligaciones de otra entidad.(iii) En el derecho común la indebida integración del contradictorio lleva a la adopción de fallos inhibitorios.
Esto no es posible en el caso de la acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el parágrafo único del artículo 20 del decreto ley 2591 de 1991, que prohíbe de manera expresa ese tipo de sentencias. Por lo tanto, es deber del juez constitucional hacer uso de sus poderes oficioso para garantizar a quienes se vean afectados con la decisión o tengan un interés legítimo en la misma, para que ejerzan su derecho de defensa.
(iv) Si en el trámite de la acción de tutela puede deducirse razonablemente que se está ante una vulneración de un derecho fundamental pero el juez de primera instancia omitió integrar adecuadamente el contradictorio, dicha integración puede ser adelantada por el juez de segunda instancia o incluso por la Corte Constitucional.” Así entonces, conforme lo decantado jurisprudencialmente, si se advierte que no se ha integrado en debida forma el contradictorio, el juez constitucional le corresponderá vincular oficiosamente a las partes e intervinientes al trámite de dicha acción de tutela, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
Lo anterior, por cuanto si la existencia del proceso no se pone en conocimiento de los interesados y no se logra la integración en debida forma del contradictorio, debe declararse la nulidad de lo actuado con su pretermisión. 3.- TRÁMITE DE LA ACTUACIÓN En el caso sub examine, la parte actora, promovió incidente de desacato en contra de la Nueva EPS y la Clínica San Rafael de Pereira por desconocer el fallo de tutela anteriormente referido, toda vez que, hasta la fecha no recibió respuesta alguna de ninguna de las entidades accionadas, por lo tanto, consideró el incumplimiento a lo ordenado en la sentencia de primera instancia. Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) Por lo anterior, el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, en providencia del veintiséis (26) de enero de 20267, en aplicación del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, requirió el cumplimiento del referido fallo a la Doctora Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, y el doctor Fabio Cortes Cruz en calidad de gerente de Nueva EPS S.A, o quienes hagan sus veces.
Asimismo, el Juez de Primera Instancia, por medio del auto del nueve (09) de febrero de 20268, en aplicación del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, requirió NUEVAMENTE el cumplimiento del referido fallo a la Doctora Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, y el doctor Fabio Cortes Cruz en calidad de gerente de Nueva EPS S.A, o quienes hagan sus veces.
Al no evidenciar cumplimiento del fallo de tutela, el Juez de Primera instancia a través de providencia del tres (03) de marzo de 20269, abrió incidente de desacato en contra del nuevo Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, el doctor Carlos Alberto Sánchez Arango, y la doctora Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, quienes guardaron silencio durante el término concedido.
Nuevamente los funcionarios guardaron silencio, sin que a la fecha se evidenciara actuación alguna que permita inferir el cumplimiento de la orden dada por el Despacho judicial. 4.- LA DECISIÓN CONSULTADA 4.1. El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira a través de auto del once (11) de marzo de 2026, sancionó al Doctor Carlos Alberto Sánchez Arango, quien ostenta el cargo de Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva E.P.S, y la doctora Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por desacatar el fallo de tutela proferido por el Juez de Primera Instancia el doce (12) de diciembre de 2025, sentencia que no fue impugnada.
Para ello argumentó lo siguiente: «Así las cosas, el Decreto -Ley 2591 de 1991, en su artículo 27 indica como procede el operador judicial para hacer cumplir el fallo emitido, señalando que tomará todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo, e 7 Archivo No. 013 del expediente digital Samai. 8 Archivo No. 017 del Expediente digital Samai 9 Archivo No. 008 del Expediente digital Samai Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) incluso, podrá sancionar por desacato el responsable y al superior hasta que se cumpla con la sentencia, conservando el Juez la competencia hasta que el derecho violado esté completamente restablecido. En tal sentido el artículo 52 del precitado decreto indica las consecuencias jurídicas que acarrea para los obligados, el incurrir en desacato.
En efecto, señala la norma que: “Desacato: La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
“La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada por el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción ” La acción de tutela se estableció por el Constituyente Primario en su afán de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos, para salvaguardar la dignidad humana y las garantías del individuo, postulados estos que constituyen el norte del Estado Social de Derecho.
Igualmente, el Consejo de Estado, expuso en lo relacionado con la naturaleza del incidente de desacato lo siguiente: “El incidente de desacato es el instrumento procesal creado por el legislador para que, de un lado, sea eficaz la orden impartida por el juez de tutela y, de otro, sean efectivos los derechos fundamentales que se protegen y garantizan en la Constitución. Por esas razones, la jurisprudencia ha entendido que, aunque si bien es cierto la sanción por desacato no tiene la naturaleza de reproche penal, no lo es menos que las sanciones establecidas por el legislador para castigar el incumplimiento de una orden de tutela tienen un carácter correccional y se imponen en ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado.
Precisamente, en razón a lo expuesto, la Corte Constitucional ha dejado en claro que, en el incidente de desacato, el demandado goza de las garantías propias de los procesos sancionadores, por lo que sólo puede ser sancionado si se adelanta el trámite conforme al proceso debido, se reprochan conductas culpables y se impone el correctivo señalado en la ley.
Así, esa Corporación distingue dos tipos de responsabilidad: de un lado, la objetiva del incumplimiento y, de otro, la subjetiva del obligado a cumplir con la orden judicial, a quien sólo podrá reprochársele la negligencia, omisión injustificada e impericia en el cumplimiento del fallo. En este orden de ideas, el juez que conoce del incidente de desacato no puede agotar su análisis en el hecho objetivo del cumplimiento o incumplimiento, sino que, para imponer la correspondiente sanción, debe valorar los motivos y las circunstancias que precedieron al incumplimiento.
De hecho, constituye un principio general del derecho el que nadie está obligado a lo imposible, por lo que no puede ser sancionado quien incumpliere una orden de tutela por hechos totalmente ajenos a su voluntad. Así las cosas, la Sala precisa dos aspectos: El primero: que el incumplimiento del fallo no necesariamente implica la sanción por desacato, pues el incumplimiento consiste en una conducta que, desde el punto de vista objetivo, es diáfana en establecer que el fallo de tutela no ha sido cumplido.
Y, desde el punto de vista subjetivo, el desacato se presenta cuando quien ha dado lugar a ese incumplimiento y a quien está dirigido el mandato judicial no ha sido diligente en el cumplimiento. El segundo, que en el incidente de desacato no pueden resolverse nuevas situaciones jurídicas que no fueron planteadas en instancia, pues ese trámite se limita a definir si se Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) cumplió o no con lo ordenado en el fallo de tutela. De igual modo, quién está obligado a cumplir con el fallo no puede aducir nuevos hechos para sustraerse de su cumplimiento, pues el momento procesal para hacerlo era el trámite de tutela. En consecuencia, el marco de competencia del juez que tramita el desacato está definido con la orden judicial que se produjo para amparar los derechos fundamentales de la demandante.”1 (Negrilla fuera del texto original).
En el caso concreto, se permite concluir que, la entidad accionada y quien debe dar cumplimiento al fallo, no han cumplido con la orden de tutela impartida. Las circunstancias comprueban una desobediencia injustificada a la orden de amparo a la que se viene haciendo referencia, lo que encaja dentro de los supuestos de hecho traídos por el artículo 27 y 52 del Decreto –Ley 2591 de 1991, lo cierto es, que no se allego prueba alguna.
Ahora bien, el incumplimiento llano y simple del fallo no resulta suficiente para imponer sanción por desacato, pues se requiere además que se encuentre negligente e injustificado el comportamiento de las personas encargadas de cumplirlo. Toda esta situación encuadra dentro de los supuestos para sancionar por desacato a la citada persona de conformidad con los artículos 52 y 53 del decreto ley 2591 de 1991, pues se han cumplido los parámetros del mismo artículo 27 ibidem.
En aplicación a lo anterior, se sancionará con multa de un (1) salario mínimo legales mensuales vigente para el Dr. Carlos Alberto Sánchez Arango, quien ostenta el cargo de Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva E.P.S, y para la Dra. Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, por el desacato al fallo de tutela proferido por este Despacho el pasado 12 de diciembre de 2025.
Por lo expuesto se, RESUELVE 1. Declarar que el Dr. Carlos Alberto Sánchez Arango, quien ostenta el cargo de Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva E.P.S, y la Dra. Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, incurrieron en desacato por incumplimiento de la sentencia y orden proferida por este Despacho el pasado 12 de diciembre de 2025. 2.
Como consecuencia de lo anterior, sancionar al Dr. Carlos Alberto Sánchez Arango, quien ostenta el cargo de Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva E.P.S, CON MULTA DE UN (1) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, y a la Dra. Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira CON MULTA DE UN (1) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, que deberán depositar a favor de la Nación -Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los tres (3) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en la cuenta número 30820000640-8 convenio 13474 del Banco Agrario. 3.
Se ORDENA al señor Carlos Alberto Sánchez Arango, y a la Dra. Carolina Pérez Bolaños, rendir un informe detallado de todas las actuaciones realizadas encaminadas a dar cumplimiento con la orden judicial con una periodicidad de 15 días hábiles, so pena de sancionar al referido funcionario. 4. ENVIAR la primera copia de esta providencia con la nota de prestar mérito ejecutivo, a la Oficina Judicial Sección de Cobro Coactivo local, siempre que no se pague en el plazo concedido, la multa impuesta.
Consulta de desacato Rad. N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) 5. REMITIR, para los fines previstos en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991, copia de toda la actuación a la Fiscalía General de la Nación. 6. Enviar en CONSULTA esta providencia ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, en cumplimiento del artículo 52 inciso final del Decreto Ley 2591 de 1991. 7.
Notifíquese esta decisión al sancionado.» 2. CONSIDERACIONES 1. LÍMITE A LA COMPETENCIA DE LA SALA El Tribunal tiene competencia para conocer de la decisión, en virtud de la nulidad propuesta por el representante legal Suplente de la Sociedad Comercializadora de Insumos y Servicios Médicos S.A.S. propietaria de IPS Clínica San Rafael.
2. DESACATO EN ACCIONES DE TUTELA La acción de tutela fue consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo orientado a proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos señalados en la ley.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto - Ley 2591 de 1991, una vez proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable, según el artículo 52 ibídem, con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales.
Esa norma igualmente establece que la sanción será impuesta «por el mismo Juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción » (Negrilla fuera de texto). En relación con el desacato, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha aseverado10 que este «consiste en incumplir cualquier orden proferida por el juez con base en las facultades que se le otorgan dentro del trámite de la acción de tutela y con ocasión de la misma (…) La facultad del juez de imponer la sanción por el incumplimiento de tal orden debe entenderse inmersa dentro del contexto de sus poderes disciplinarios, asimilables a los que le concede al juez civil el numeral 2 del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil.
Sobre la naturaleza de dichos poderes, que se justifican por razones de interés público, expresó esta corporación, en el fallo C-218 de 1996 lo siguiente: «El juez como máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de garantizar el normal desarrollo del mismo, la realización de todos y cada uno de los derechos de quienes en él actúan y obviamente de la sociedad en general, pues su labor trasciende el interés 10 Sala Plena, sentencia C-243 de 1996.
Consulta de desacato Rad. N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) particular. Para ello el legislador lo dota de una serie de instrumentos que posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de intereses».
Así pues, como es de la mayor importancia garantizar el cumplimiento de las órdenes que surgen como mecanismo de protección a los derechos fundamentales, en el evento del desacato la tarea del juez es sancionar al incumplido con el fin de corregir su actitud omisiva o su acción desobediente; es decir, proveer a la inmediata efectividad de la orden, de lo contrario, las decisiones proferidas por los jueces pasarían a constituir letra muerta, quedando su cumplimiento y, por consiguiente, el amparo concedido en vía de tutela, al arbitrio de la autoridad o del particular destinatario del fallo.
Dentro de este análisis, resulta necesario precisar que el artículo 52 del Decreto - Ley 2591 de 1991 contiene las sanciones que corresponde imponer a quien incumple un fallo de tutela: «la persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». Bajo esta perspectiva, la consulta en el desacato está instituida, no solo para verificar la efectividad en la protección de los derechos que mediante el fallo se ampararon al tutelante, sino, además, para revisar que la sanción impuesta por el a quo sea justa, equitativa y adecuada al propósito dispuesto y concordante con la norma que la consagra.
Para garantizar el cumplimiento de las medidas u órdenes por medio de las cuales el Juez de tutela ampara los derechos fundamentales que han sido conculcados o amenazados, el Decreto - Ley 2591 de 1991 ha dispuesto medidas contra quien incurre en desacato o desatiende las decisiones judiciales proferidas para hacer efectiva la protección de los derechos constitucionales en favor de quien ha demandado su amparo.
La jurisprudencia constitucional ha definido la figura del desacato como una medida de carácter coercitivo y sancionatorio con la que cuenta el Juez de tutela para sancionar con arresto y multa a quien desatienda las órdenes o las decisiones judiciales que se han adoptado para la efectiva garantía de derechos fundamentales Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) en favor de quien ha solicitado su protección11. Para que proceda la sanción por desacato consagrada en el artículo 27 del Decreto - Ley 2591 de 1991, no es suficiente establecer si efectivamente se incurrió en incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, o si el mismo fue cumplido por fuera del término concedido para el efecto.
Resulta necesario, además, verificar si el obligado asumió una conducta omisiva, negligente o injustificada, pues el desacato comporta el ejercicio del poder disciplinario « y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento»12.
En relación con la figura del desacato y sus requisitos, el Consejo de Estado ha dicho: «El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial que concluye con un auto que si es sancionatorio debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial atención al principio de celeridad en este trámite accesorio.
Es decir, el juez encargado de hacer cumplir el fallo tiene también la facultad para sancionar por desacato del mismo, sin que sea dable confundir una actuación (cumplimiento del fallo) con la otra (el trámite de desacato). En efecto, el desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo de tutela no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, la negligencia comprobada de la persona para el cumplimiento de la decisión; no pudiendo, por tanto, presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
En síntesis, la procedencia de la sanción por desacato consagrada en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 exige comprobar que, efectivamente y sin justificación válida, se incurrió en rebeldía contra el fallo de tutela. Por lo tanto, la figura jurídica del desacato no es más que un medio que utiliza el juez del conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, para sancionar a quien desatienda las órdenes judiciales que se han expedido para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales en favor de quien ha demandado su amparo.
De manera que cuando el juez impone una sanción a una persona por haber incumplido esas órdenes, la respectiva decisión no tiene repercusiones en el asunto cuya decisión fue obtenida a través del fallo de tutela, mediante la cual se entiende garantizado el derecho fundamental vulnerado o amenazado. Ciertamente, obtenido el amparo, la pretensión queda satisfecha y el desacato de aquélla por el obligado merece un tratamiento diferente.
Ese es el objeto del procedimiento incidental, por ello no se puede volver sobre juicios o valoraciones hechas dentro del proceso de tutela, pues ello implicaría revivir un proceso concluido afectando de esa manera la institución de la cosa juzgada». 13 Así mismo la Alta Corporación indicó: «El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial que concluye con un auto que si es sancionatorio debe ser objeto del 11 Sentencia T-188 del 14 de marzo 2002 de la Corte Constitucional. 12 Sentencia T-763 de 1998. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente: Álvaro González Murcia. Bogotá D.C., Veintiuno (21) De Noviembre de dos mil dos (2002). Radicación Número: 25000-23-25-000-2000-90021-01(Ac-9514). Actor: Departamento De Cundinamarca - Fondo De Pensiones Públicas de Cundinamarca. Demandado: Agente Especial De La Caja Popular Cooperativa.
Consulta de desacato Rad. N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial atención al principio de celeridad en este trámite accesorio.
Es decir, el juez encargado de hacer cumplir el fallo tiene también la facultad para sancionar por desacato del mismo, sin que sea dable confundir una actuación (cumplimiento del fallo) con la otra (el trámite de desacato). «En efecto, el desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo de tutela no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, la negligencia comprobada de la persona para el cumplimiento de la decisión; no pudiendo, por tanto, presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
En síntesis, la procedencia de la sanción por desacato consagrada en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 exige comprobar que, efectivamente y sin justificación válida, se incurrió en rebeldía contra el fallo de tutela…»14 Ahora bien, respecto de los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato, debe precisarse que el ámbito de acción de aquel está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente.
Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; y (3) el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)15. Y en caso de existir el incumplimiento «debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada».16 El Juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial.
Una vez verificada tal situación irregular, el juez debe encontrar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad, deberá imponer la sanción adecuada, proporcionada y razonable a los hechos.
Con base en lo anterior, se procede a la verificación de los señalados requisitos, en el marco de la nulidad propuesta por la sancionada: Dentro del plenario se observa que el auto del veintiséis (26) de enero de 2026, a través del cual se requirió el cumplimiento del referido fallo a la Doctora Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación No. 13001- 23-31-000-2011-00726-02(AC), 24 de mayo de 2012, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. 15 Sentencias T-553/02 y T-368/05. 16 Sentencia T-343/11.
Consulta de desacato Rad. N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) San Rafael de Pereira, y el doctor Fabio Cortes Cruz en calidad de gerente de Nueva EPS S.A, o quienes hagan sus veces, fue notificado al siguiente correo electrónico: Asimismo, el Juez de Primera Instancia, por medio del auto del nueve (09) de febrero de 202617, en aplicación del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, requirió NUEVAMENTE el cumplimiento del referido fallo a la Doctora Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, y el doctor Fabio Cortes Cruz en calidad de gerente de Nueva EPS S.A, o quienes 17 Archivo No. 017 del Expediente digital Samai Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) hagan sus veces, y como se pudo verificar de la constancia de notificación que a continuación se relaciona: Seguidamente, el auto del tres (03) de marzo de 202618, abrió incidente de desacato en contra del nuevo Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, el doctor Carlos Alberto Sánchez Arango, y la doctora Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, quienes guardaron silencio 18 Archivo No. 008 del Expediente digital Samai Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) durante el término concedido, providencia que fue notificada así: Finalmente, el auto del once (11) de marzo de 2026, sancionó al Doctor Carlos Alberto Sánchez Arango, quien ostenta el cargo de Gerente Regional Eje Consulta de desacato Rad. N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) Cafetero de la Nueva E.P.S, y la doctora Carolina Pérez Bolaños, quien ostenta el cargo de Gerente de la Clínica San Rafael de Pereira, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por desacatar el fallo de tutela proferido por el Juez de Primera Instancia el doce (12) de diciembre de 2025, sentencia que no fue impugnada, se notificó así: Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) Advirtiendo lo anterior, resulta importante resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional han señalado que durante el trámite incidental los requerimientos para el cumplimiento del fallo de tutela deberán realizarse con la correspondiente determinación o individualización de la autoridad sobre quien recae dicha obligación que es la misma sobre quien eventualmente podría imponerse sanción, de comprobarse que era esta quien ocupaba el cargo al momento de ordenar el cumplimiento del fallo.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-766 de 1998, señaló. «El desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo de tutela no ha sido cumplido. Desde el punto de vista subjetivo, la responsabilidad de quien ha dado lugar a ese incumplimiento debe ser deducida en concreto, en cabeza de las Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) personas a quienes está dirigido el mandato judicial, lo que significa que éstas deben gozar de la oportunidad de defenderse dentro del incidente y estar rodeadas de todas las garantías procesales. El concepto de desacato, por otra parte, según se puede leer en la norma transcrita, alude de manera genérica a cualquier modalidad de incumplimiento de órdenes proferidas por los jueces con base en el Decreto 2591 de 1991, de lo cual resulta que no solamente puede configurarse a partir de la desatención, burla o incumplimiento de lo dispuesto en el fallo de tutela sino también de la desobediencia a otras decisiones adoptadas por el juez en el curso del proceso ».
(…) En cumplimiento del deber procesal que tiene el juez de dictar providencias revestidas de justicia, de frente a la realidad fáctica, y atendiendo a que debe mediar responsabilidad subjetiva, es de vital importancia que la vinculación que se haga de quienes se pretende deducir esa responsabilidad, sea personal por excelencia, es decir señalando los nombres y apellidos, y en lo posible con su número de identificación, de manera que pueda individualizarse dentro de todo el trámite incidental quien está llamado a dar cumplimiento a lo ordenado».
(Negrillas fuera de texto). De lo expuesto en precedencia, la determinación del nombre y apellido, como mínimo de quien ostenta el cargo en virtud del cual se adquiere la obligación de cumplir con la orden impartida en la sentencia judicial, brinda la certeza de que la persona respecto de la cual se adelantó la investigación y que tuvo la oportunidad de defenderse sea el mismo que se sancione; si es el caso, pues es factible que al iniciarse el respectivo incidente de desacato se dirija en contra de un funcionario, pero que en el curso del mismo éste sea reemplazado por otro respecto del cual no podrá derivarse la responsabilidad en la que haya incurrido el anterior, y se le debe respetar en todas las etapas propias de este trámite el derecho de defensa, que por el hecho de ser sumario no releva de la garantía del derecho de defensa de quien finalmente puede ser sancionado.
De conformidad con lo anterior, para el Despacho las notificaciones de las órdenes emitidas durante el trámite del incidente de desacato, no fueron puestas en conocimiento de manera personal a una de las funcionarias encargadas de hacer cumplir la orden de tutela, en virtud del cargo que ostenta de Gerente Regional Eje Cafetero de la Nuevo E.P.S., sin que se hubiese asegurado el derecho al debido proceso y defensa durante el trámite.
Máxime cuando frente a la posible responsabilidad subjetiva que pueda tener cada empleado, es necesario que sean notificados de manera personal o a su correo personal institucional o que al menos se menciones su nombre y cargo en el oficio de notificación. El Consejo de Estado señaló «la sanción por desacato no se puede imponer a la entidad sino al servidor que, debidamente vinculado al respectivo procedimiento, resulta Consulta de desacato Rad.
N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) responsable del incumplimiento del fallo de tutela.»19 Por ende, para este Tribunal no resulta suficiente el envío de la notificación de las providencias dictadas dentro del trámite incidental, a la persona jurídica accionada de manera general por cuanto las sanciones establecidas ante el incumplimiento de las órdenes judiciales recaen sobre una persona determinada, y es necesario su individualización y efectiva notificación, en aras de garantizar el derecho de defensa.
Ahora, si el a quo no logró obtener el correo institucional de los referidos funcionarios resultaba pertinente solicitar a la entidad accionada que suministrara el correo electrónico para las notificaciones correspondientes, para avanzar en el trámite y dar a conocer de manera personal a los funcionarios encargados la apertura del trámite sancionatorio y la imposición de la sanción, como lo advierte el representante legal de la Clínica San Rafael de Pereira, en el escrito presentado: 19 M.P. Martha Sofía Sanz Tobón. Radicación número 11001-03-15-000-2007-00019-02.
Proveído del 16 de mayo de 2007. Consulta de desacato Rad. N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) Por lo anterior queda claro que las notificaciones de las actuaciones no debían surtirse frente al correo electrónico ipsclinicasanrafael@gmail.com, por el contrario, y de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de la cámara de comercio de Pereira aportado el buzón habilitado para recibir notificaciones judiciales corresponde a: notificacionesjudiciales@clinicassanrafael.com.
En ese orden de ideas, se configura una irregularidad que conlleva a la vulneración sustancial del debido proceso y transgrede las formas propias del procedimiento establecido, por lo que se hace imperativo declarar la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación del auto del once (11) de marzo de 2026 proferido dentro del presente asunto, para que la actuación se readecue efectuando la notificación de manera personal al correo electrónico institucional o personal del servidor encargado de dar cumplimiento de la orden de tutela y del ser el caso al superior jerárquico de aquel.
LA CONCLUSIÓN. Acorde con lo expuesto, Se declarar la nulidad parcial de las actuaciones surtidas frente a la dra. CAROLINA PÉREZ BOLAÑOS, quien ostenta el cargo de gerente de la Clínica San Rafael de Pereira y dejar incólume las actuaciones surtidas y la sanción impuesta a Carlos Alberto Sánchez Arango, quien ostenta el cargo de Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva E.P.S, consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Decisión: En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Risaralda RESUELVE PRIMERO – DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL DE LAS ACTUACIONES SURTIDAS FRENTE A LA DRA. CAROLINA PÉREZ BOLAÑOS, QUIEN OSTENTA EL CARGO DE GERENTE DE LA CLÍNICA SAN RAFAEL DE PEREIRA DESDE EL AUTO CALENDADO DEL VEINTISÉIS (26) DE ENERO DE 2026, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo explicado en la providencia, en su lugar rehaga el trámite incidental de desacato, notificando en debida forma a la persona natural sobre quien recae la obligación de acatar el cumplimiento de la orden judicial.
SEGUNDO: DEJAR INCÓLUME LAS ACTUACIONES SURTIDAS Y LA SANCIÓN IMPUESTA A CARLOS ALBERTO SÁNCHEZ ARANGO, quien ostenta el cargo de GERENTE REGIONAL EJE CAFETERO DE LA NUEVA E.P.S, consistente en MULTA DE UN (1) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES. Consulta de desacato Rad. N° 66001-33-33-004-2025-00340-01 (A-0361-2026) TERCERO - Se ordena al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira darle prioridad y celeridad al trámite del presente incidente de desacato en atención a la necesidad de la tutelante de culminar su tratamiento médico.
CUARTO - Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, para lo pertinente.
QUINTO: ADVERTIR que contra esta providencia es improcedente recurso alguno. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Extraordinaria, en Sesión virtual de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente y puede ser consultado con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»